기본소득의 국가별 실험
서정희 | 군산대학교 사회복지학과 교수
기본소득에 대한 세계적 관심
전 세계적으로 기본소득에 대한 관심이 뜨겁다. 기본소득이라는 제도에 대한 구상과 언급이 특별히 새로운 것은 아니다. 혹자는 250년 전 토마스 페인의 복지기금창설 주장이 기본소득 개념의 기원이라고 주장하기도 하고, 또 다른 혹자는 500년 전 토마스 모어의 유토피아라는 책에서 기본소득의 최초 변론을 찾기도 한다. 기본소득의 기원은 오래된 뿌리를 가지고 있으며 그런 만큼 다양한 용어(사회배당(National or Social Dividend), 보장소득(Guaranteed Income), 시민소득(Citizen’s Income), 보편적 보조금(Universal Grant), 사회수당 또는 데모그랜트(Demogrant), 연간보장소득(Guaranteed Annual Income), 국가 보너스(State Bonus))로 제기되기도 하고, 여러 가지 현실적 방안이 제시되기도 한다.
※출처: 한겨레신문(2017.1.3.) "핀란드, 기본소득 실험... 매달 71만 원 그냥 준다"
최근 노동시장의 불안정에서 비롯된 전통적인 사회보장 제도의 비정합성 문제가 나타나고, 알파고, 제4차 혁명, 인지 자본주의 등으로 노동 없는 혹은 대폭 줄어든 미래가 예견되면서 현재까지의 사회보장 제도가 이후에도 동일한 형태로 동일한 기능을 수행할 수 있을 것인가에 대한 근본적인 문제의식들이 제기되었다. 이러한 문제제기들에 대한 한 가지 해결방안으로 기본소득이 강력하게 대두되었다. 기본소득이라는 개념을 전제하고 제도를 시행하거나 시행을 준비하고 있는 국가는 상당하다.
지금까지 시행된 기본소득의 현실적 실험
기본소득의 개념적 구상은 오랜 역사가 존재하지만, 현실적인 실현은 그리 오래되지도 않았고 그 구체적인 방식 역시 기본소득의 원칙들에 모두 부합하지도 않는다. 지금까지 변형된 형태이기는 하나 기본소득 제도를 시행한 사례는 미국 알래스카 주의 ‘영구기금배당금’(Alaska Permanent Fund Dividend: PFD), 나미비아의 기본소득 시범사업, 인도의 마디아프라데시 주(Madhya Pradesh)의 기본소득 시범사업, 브라질의 볼사 파밀리아(Bolsa Familia), 캐나다의 1970년대의 도핀 지역에서의 민컴(Mincome), 우간다와 케냐의 민간자선단체의 기브다이렉틀리(GiveGirectly) 등이 있다. 부의 소득세(Negative Income Tax: NIT) 제도까지 기본소득의 변형으로 포함한다면 그 시행 사례는 1960년대에서 70년대에 미국에서의 부의 소득세 시범사업까지 확대된다.
이 중 급여 수준이라는 측면에서 적절성의 원칙에 부합하지 못하지만, 그럼에도 불구하고 기본소득의 원칙들에 가장 충실하다고 평가받는 제도는 미국 알래스카 주의 영구기금배당금 제도이다. 알래스카 주정부는 1982년부터 석유를 비롯한 천연자원에서 나오는 수입의 25%로 기금을 조성해 모든 주민들에게 나누어준다. 배당금 신청일 이전 알래스카 주에 1년 이상 거주하기만 했다면 급여를 받을 수 있는데, 1984년 연 331.29달러(약 35만 원)에서 출발해서 2015년 연 2,072달러(약 230만 원)의 배당금을 모든 주민들이 배당받았다. 급여 수준에서 최저생계를 보장할 만큼의 충분성이 확보되지는 않았지만 알래스카 주는 미국 내에서 가장 낮은 빈곤율과 가장 낮은 소득불평등도를 자랑한다.
다른 국가들의 제도들의 경우 급여 수급 대상이라는 측면에서 제한적이기도 하고(나미비아 특정 지역의 60살 이하 거주자 930명, 캐나다 도핀 지역의 1,000여명), 시기가 특정 기간 동안 제한되기도 하고(나미비아 2008~2012년, 2013년~2015년, 캐나다 1974~1979년, 인도 2010~2011년), 운영주체가 민간기관이라는 점에서 급여 액수와 대상이 언제든 변경될 수 있어 안정적이지 않다는(우간다와 케냐 자선단체 GiveWell) 등의 한계를 안고 있다. 기본소득 제도의 원칙인 수급자격의 무조건성, 수급대상의 보편성, 급여의 적절성, 개인 단위의 개별성 등이 온전하게 구현된 현실적인 기본소득 제도는 아직까지 실현되지 못하고 있다.
2017년 기본소득의 세계적 실험
최근 기본소득을 국가 정책으로 실현하고자 하는 제안들이 급부상하였다. 그동안 저개발국가를 중심으로 기본소득이 제안되고 부분적으로 실현된 데에 반해 최근의 시도들은 선진국들이 주를 이룬다. 2016년 스위스는 기본소득 실현에 관한 국민투표를 실시하였고, 이탈리아의 리보르노 시정부가 기본소득 실험을 시작하였다. 2017년에는 핀란드와 네덜란드, 캐나다, 영국의 스코틀랜드가 시범사업을 통해 기본소득 제도를 실험한다.
서구 선진국들을 중심으로 기본소득 제도가 실험되는 이유는 저개발 국가들이 주로 빈곤 퇴치 및 완화에 초점을 맞추어 기본소득을 도입하고자 했던 것에 비해 보다 다채롭다. 그리고 개별 국가의 정치 경제적 상황, 기존 사회복지 제도들의 정합성, 대중적 동의수준 등에 따라 각각의 시범사업의 구체적 형태들 역시 다양하다.
스위스
스위스는 2016년 기본소득을 도입을 국민투표에 부쳤다. 2006년 기본소득시민운동이라는 단체를 중심으로 기본소득 운동이 본격적으로 시작되고, 2008년 ‘기본소득, 하나의 문화충격’이라는 영화가 100만 명 이상의 관객을 불러 모았다. 그리고 2013년 ‘조건 없는 기본소득을 위하여’라는 주제로 13만 명의 서명을 받아 헌법개정안을 발의하였다. 국민투표는 부결되기는 하였으나 전국적으로 기본소득에 대한 격렬한 찬반 논쟁을 불러일으켰고, 일련의 과정에서 전체 국민들이 기본소득 제도 도입에 대한 원칙적인 고민을 해 보는 중요한 계기를 만들어냈다.
스위스 기본소득 운동은 현재 자본주의 구조와 노동시장 그리고 복지제도에 대해 근본적인 문제를 제기하였다. 현 시기 생산력의 발전은 매우 높은 수준에 이르렀기 때문에 생산물의 양으로 본다면 이 풍요로운 시기에 빈곤과 결핍이 존재한다는 것은 동시에 어떤 부조리함이 존재함을 의미한다. 생산물이 남아도는 풍요로운 사회는 물건을 만드는 것이 문제가 아니라 물건을 파는 것이 문제가 되는 시장구조를 낳았다. 그럼에도 불구하고 여전히 많은 사람들이 그 물건들을 구매할 수 없다. 스위스 기본소득 운동은 풍요로운 시기의 결핍의 문제를 모든 국민들에게 기본소득을 지급함으로써 개인들의 구매력을 상승시키고, 유급 노동 중심의 노동중심주의에서 벗어나 자신이 하고 싶은 일을 할 수 있는 기반을 제공하고, 다가오는 노동 없는 미래에 대비하며, 자신의 삶이 노동으로부터 분리된 현재의 상황을 극복하자고 주장한다.
스위스 국민투표에서 제안된 기본소득 안은 스위스의 성인에게 매달 2,500스위스프랑(약 289만 원), 미성년자에게 650스위스프랑(약 75만 원)의 현금급여를 지급하는 것이다. 이 액수는 스위스 국내총생산의 약 30%에 해당하는 막대한 재원을 필요로 하고, 기존 복지제도의 축소와 이민자의 대량 유입에 대한 우려가 제기되어 스위스 국민투표는 부결되었다. 그럼에도 스위스 기본소득 운동이 제기했던 근본적인 문제들 그리고 기본소득 원칙들에 대한 제안들은 여전히 우리가 깊이 생각하고 고민해야 하는 것들로 남아있다.
핀란드
핀란드 정부는 2016년 기본소득을 실험하겠다는 계획을 발표하고, 실험설계 안을 마련하는 등의 준비 작업을 거쳐 2017년 1월부터 기본소득 시범사업을 시작하였다. 복지수당을 받는 25~58세 국민 중 2,000명을 무작위로 선발해 2017년 1월부터 2018년까지 2년 동안 월 560유로(약 70만 원)를 기본소득으로 지급한다.
핀란드의 기본소득 실험은 전 세계 언론의 이목을 집중시켰는데, 그 이유는 그간의 기본소득 실험이 일부 지자체에 국한되었던 반면 핀란드의 실험은 국가 차원에서 도입을 시도하였다는 점에서 그리고 정치적으로 좌파와 우파의 동의를 모두 얻어냈다는 점에서였다. 그러나 우파 정부인 시필라 내각(Sipilä Cabinet)은 기본소득 실험에 관한 법안 심의과정에서 “기본소득 실험은 노동생활(working life)의 변화를 향상시킴으로써 사회보장 제도를 개혁하고, 참여와 고용을 촉진시키기 위하여 사회보장 제도를 점검하고, 관료제 비용을 줄이고, 공적 재원과 관련하여 지속가능한 방식으로 현재의 복잡한 사회보장 급여 시스템을 단순화하는 것을 목표로 한다”고 명시하였다. 또한 실업보장법에 근거하여 기본수당 혹은 노동시장지원을 받는 25~58세의 사람으로 기본소득 급여대상자를 한정시키고, 기본소득 제도의 주요 목적으로 ‘고용촉진’을 명문화하고 기본소득 실험에 대한 평가 기준 역시 기본소득이 고용을 촉진시키는 지 아닌지로 제시하였다.
핀란드의 기본소득 실험은 기본소득 제도가 정치적으로 좌파와 우파가 모두 동의하는 측면이 있고, 모두 반대하는 측면이 있다는 것을 여실히 보여주는 사례이다. 가장 보편적인 사회보장 제도라 할 수 있는 기본소득 제도가 보편성과 무조건성이라는 원칙으로 인해 우파의 반대를 예상할 수 있음에도 실제로 기본소득 제도는 개인의 가처분 소득을 증가시켜 시장을 활성화할 수 있고, 복지급여 대상자의 근로의욕을 줄이지 않는다는 측면 때문에 우파의 지지를 받기도 한다. 기본소득의 효과를 근로의욕에 한정시켜 평가하고, 그 결과를 바탕으로 기본소득 제도의 전국적 도입 여부를 결정하겠다는 핀란드의 기본소득 실험은 여러 가지 측면에서 우려되기도 하고 반대를 불러일으키기도 하였다. 특히 기본소득 급여 대상자를 근로연령대인 25~58세로 한정하고 있다는 점, 그 중에서도 실업자로 한정하고 있다는 점에서는 기본소득의 보편성 원칙에서 벗어나 있다. 그럼에도 불구하고 일부 지자체의 국소적인 실험에서 벗어나 전국 차원에서 시도하고 있다는 점, 기여경력 등을 조건으로 하지 않는다는 점, 매월 정기적으로 지급된다는 점에서 주목해볼만 하다.
캐나다 온타리오 주
2016년 2월 캐나다 온타리오 주정부는 기본소득 시범사업 연구의 재원을 마련한다는 예산 약속을 공표하고, 6월 캐나다에서 기본소득을 알리는 활동을 10년 이상 해 온 휴 시걸 전 상원의원을 프로젝트 특별자문위원으로 임명했다. 2016년 11월 기본소득 실험의 설계 및 운영에 관한 종합보고서가 발표되고 2017년 1월 주민의견수렴 절차가 진행 중이다.
캐나다 온타리오 주정부가 발표한 기본소득 실험 설계 안은 시범사업에 참여하게 되는 참가자들에게 매달 최소 1,320달러(온타리오 주의 저소득 기준선의 75% 선)를 기준으로 참가자의 소득이 그에 미치지 못할 경우 그 부족분에 상응하는 보조금을 지급하는 부의 소득세(Negative Income Tax: NIT) 방식이다. 장애인 참가자에게는 500달러의 추가소득을 지급할 예정이다. 킹스턴 지역 상원의원을 지낸 휴 시걸(Hugh Segal)은 부의 소득세 방식의 기본소득을 실험하는 이유가 핀란드와 네덜란드 등지에서 정액의 현금을 지급하는 기본소득 제도를 실험하는 반면, 부의 소득세 방식을 실험하는 국가가 한 곳도 없기 때문에 부의 소득세 방식인 경우 어떤 효과를 낳는지 살펴볼 필요가 있다고 밝히고 있다. 또한 캐나다의 시범사업은 방식에서 뿐만 아니라 다른 국가들의 시범사업과 달리 독창적인 측면이 보이는데, 이는 기본소득 실험의 효과를 매우 다각도로 규명하고자 한다는 점이다.
핀란드와 네덜란드 정부의 기본소득 실험 목표는 기본소득이 고용에 어떤 영향을 미치게 되는지에 초점이 맞추어져 있다면 캐나다 온타리오 주정부의 기본소득 실험 목표는 ① 건강과 관련된 결과(1차 진료기관 방문 수, 응급실 및 병원 등의 방문 횟수, 처방전 약 사용 횟수 등), ② 삶의 선택들(훈련, 가족 형성, 출산 결정, 동거형태, 육아 시간 등), ③ 교육성과(참가자들과 자녀들의 고등교육 이수, 교육과정 속성과 수 등), ④ 노동행위, 구직, 고용지위(유급 노동 시간, 종사한 일자리 수, 노동시장에서 받은 소득, 구직활동에 참여한 기간과 강도 등) ⑤ 지역사회 수준에서의 영향, ⑥ 직접적인 행정비용 절감 혹은 다른 복지급여 대체 비용, ⑦ 식량 안보 상태의 변화, ⑧ 시민권과 포섭에 대한 인식, ⑨ 유동성 및 주택 관련 제도들에 대한 영향, ⑩ 기본소득보장과 여타 복지 프로그램(캐나다 아동수당 등)과의 상호작용으로 매우 다양한 영역에서 측정되고, 그 방식도 계량화된 수치 이외에 참여자들과의 구체적인 인터뷰를 하도록 설계되어 있다.
기본소득은 기여경력도, 소득수준도, 노동참여 여부도 따지지 않고 지급된다는 점에서 사람들의 삶의 많은 측면에 영향을 미칠 수 있다. 캐나다 온타리오 주정부의 기본소득 실험은 이 점을 가장 잘 이해하고 있고, 가장 잘 반영하고 있다. 그럼에도 불구하고 정액의 현금지급 방식이 아니라 부의 소득세 방식으로 실현된다는 점에서 캐나다의 실험은 기본소득 실험으로 간주하기 어렵다. 보편성 및 무조건성이라는 기본소득의 주요 원칙들을 위배하는 부의 소득세 방식은 결과적 평등을 보다 잘 실현할 수 있는 빈곤 정책의 하위 범주이지 기본소득 제도가 아니다.
어떤 기본소득을 꿈꿀 것인가
기본소득에 대해 많은 사람들이 오랜 기간에 걸쳐 그 개념을 상상하고 만들어내고 제도로 구체화하려고 노력하는 등 상당한 시도들을 해 왔다. 실현된 혹은 실현하고자 하는 기본소득 실험들은 실험의 목표와 구체적인 정책의 방식에 있어서 매우 다양하고, 그 다양성만큼이나 장점과 한계를 모두 지니고 있음을 알 수 있다.
자, 이제 우리 차례이다. 우리는 무엇을 위하여, 어떤 방식의 기본소득 제도를 꿈꿀 것인가?
[참고문헌]
BIEN(2016). “History of Basic Income.”
김교성(2016). 이 시대 복지국가의 쓸모?!: 불평등 문제 해결을 위한 제언. 비판사회정책, 52.
다니엘 헤니, 필립 코브체(2015). 원성철 역(2016). 기본소득, 자유와 정의가 만나다: 스위스 기본소득 운동의 논리와 실천. 오롯.
기본소득지구네트워크 홈페이지
시민들의 의견
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