어제 (11/30) 민주사회를 위한 변호사 모임, 민주주의법학연구회, 인권운동공간 ‘활’, 인권운동사랑방, 진보네트워크센터, 참여연대는 현재 국회에서 심사 중인 테러방지법안에 대한 의견서를 국회정보위원회에 전달했다.
시민사회단체는 의견서에서 현재 심사 중인 테러방지법은 ‘테러위협’을 해소할 수 있는 근본적인 대책이 될 수 없으며 현재의 예방 및 대응 체계에 대한 진단과 평가가 우선되어야 한다고 지적했다. 또한 이미 국가안보와 공중안전을 이유로 수많은 법과 제도가 제정, 시행되고 있고, 현재 논의되고 있는 테러방지법안과 사이버테러방지법안은 국정원과 검경에게 지나치게 많은 권한을 불필요하게 이양하고 있어 인권 침해와 민주주의 훼손 우려가 있다는 점을 강조하며 테러방지법과 사이버테러방지법안에 반대하는 이유를 밝혔다.
테러방지법에 대한 시민사회단체 의견서
최근 박근혜 대통령 및 여야가 테러방지법 제정에 대한 논의를 가속화하고 있음. 그러나 테러방지법 제정만을 이야기하기 전에 현재의 예방 및 대응 체계에 대한 진단과 평가가 우선시 되어야 함. 테러방지법을 제정한다고 테러를 예방할 수 있는 것도 아니고 테러방지법 없이 테러에 신속하게 대응할 수 없는 것도 아님. 오히려 테러방지법은 시민의 기본권을 침해할 가능성이 매우 높음.
테러방지법은 테러와 관련한 국가기구의 설치와 권한의 배분 및 조정 등 조직법적 수준에서 중대한 변경을 담고 있음. 일종의 위기정부로서의 테러방지 기구를 설치하는 법을 제정하기 위해서는 1) 우리나라에 테러의 위협이 존재하거나 2)테러가 사회질서 혹은 국가안보에 중대한 위협이 될 수 있는 것이거나 3)테러가 일회성이 아니라 계속 반복되거나 4)기존의 국가조직 및 치안기구 만으로 이러한 테러 감당이 불가능하거나 비효율적이어야 함. 그러나 테러방지법안은 이러한 조건을 만족시키지 못하며 새로운 기구의 창설 혹은 조직의 개편에 반드시 뒤따라야 할 합리적 정당성을 확보하지 못했음.
테러방지법안의 테러 개념은 기존 국내법상의 범죄와 대비되는 개념으로서의 ‘테러’를 특정하지 못한 채 단순히 국제법상에서 특별히 규제되고 있다는 이유만으로 이들을 하나의 개념으로 통합하고자 하고 있음. 그러나 실제 항공기납치, 민간항공에 대한 불법적 행위, 국제적 보호인물에 대한 범죄, 인질, 핵물질, 항해 및 해상플랫폼의 안전, 폭탄테러행위 등은 모두가 이미 존재하는 국내법으로 처벌할 수 있는 범죄임. 국제조약이 요구하는 것도 이러한 행위에 대한 특별한 조치가 아니라, 현행 우리 법제와 같이 국내법으로 그 행위를 처벌하는 규정을 둘 것을 요구하는 것이 대부분임. 명확하지 않은 테러의 개념은 국가권력의 입맛에 따라 무한 확장할 수 있는 위험한 개념임.
대테러대책기구의 기능범위에 대한 규정도 부재함. 국가대테러대책회의, 대테러센터 등을 가동시키게 되는 테러의 범주가 확정되어 있지 않을 뿐 아니라, 그것을 결정하는 과정과 절차에 대한 규정 또한 존재하지 않음. 테러방지법안에서는 실질적 포괄적인 대테러대책기관이 되는 대테러센터를 국가정보원장 소속 하에 설치하도록 되어 있어 테러 방지를 빌미로 이미 초법적인 권한을 가지고 있는 국가정보원을 더 강화시킴. 또한 경우에 따라서 대책회의의 장이 대통령을 경유하여 군 병력을 동원할 수 있도록 하고 있어 심각한 우려를 자아냄.
한국사회의 실정을 고려한다면 테러방지법 제정보다는 광범위한 재난예방 및 재난구조체계를 구축하는 것이 무엇보다도 필요할 것으로 보임.
1. 법으로 테러를 방지한다고?
박근혜 대통령이 테러방지법 제정에 나섰다. 11월 24일 예정에 없던 국무회의를 긴급히 소집하여 주재하면서 “각국은 테러를 방지하기 위한 선제적인 대책들을 세우고 있는 반면에 현재 우리나라는 테러 관련 입법이 14년간이나 지연이 되고 있다”고 발언했다. 그러나 왜 14년 동안 시민사회에서 테러방지법을 반대했는지에 대한 성찰은 없었다. 지금 테러 방지 및 대응 체계는 어떠한지, 정부는 속수무책 상태라는 것인지에 대한 설명도 없었다. 오로지 “현재 테러방지법, 통신비밀보호법, 사이버테러방지법 등 국회에 계류된 테러 관련 법안들의 처리에 국회에 나서지 않고 잠재우고 있는데 정작 사고가 터지면 정부에 대한 비난과 성토가 극심하다”는 변명만 있었다.
세월호 참사가 일어난 원인도 테러 관련법을 제정하지 않아서였는지, 세월호 참사에 대해서는 왜 진상 조사와 관련 입법 등 대응 조치가 필요하다고 긴급 국무회의를 소집해가면서 국회를 질타하지 않았는지 궁금증이 꼬리를 문다.
여야는 11월 17일 테러방지법 관련 상임위인 국회 정보위·안전행정위·미래창조과학방송통신위·정무위 등에서 테러방지법 논의를 시작해 조속한 시일 내에 여야 합의안을 처리하기로 했다는 소식도 있었다. 최근 프랑스 파리에서 벌어진 동시다발 인명살상 사건으로 인해 논의를 다시 시작하기로 했다. 그런데 이미 테러방지법안은 2015년 들어 다시 등장한 바 있다. 테러예방 및 대응에 관한 법률안(이노근의원 등 10인, 2015. 3. 12)(아래 “이노근법안”)과 국민보호와 공공안전을 위한 테러방지법안(이병석의원등 73인, 2015. 2. 16)(아래 “이병석법안”)이 그것이다. 두 개의 법안은 이전의 법안의 문제점을 고스란히 안고 있으면서도 인권침해적 요소가 가중되어 있다.
두 법안의 등장은 한 고등학생의 IS 가입 추정 사건과 주한미국대사의 피습 사건을 빌미 삼았다. 직접적인 사건이 아님에도 결론은 테러방지법이다. 현재의 예방 및 대응 체계에 대한 진단과 평가는 없다. 결국 국가정보원을 강화하는 결과만을 초래할 뿐이라는 지적에 대해서는 묵묵부답이다. 테러방지법을 제정한다고 테러를 예방할 수 있는 것도 아니고, 테러방지법 없이 테러에 신속하게 대응할 수 없는 것도 아니다. 오히려 인권을 침해할 가능성이 높은 요소만이 가득하다. 테러방지법을 제정하고자 하는 의도가 다른 곳에 있다는 의심을 지울 수 없는 까닭이다.
2. 테러방지법의 현실적 근거 부재
테러방지법은 테러와 관련한 국가기구의 설치와 권한의 배분 및 조정 등 조직법적 수준에서 중대한 변경을 담고 있다. 특히 그 변화의 핵심에 국가정보원을 두는 한편 이를 통하여 국가권력의 실질적 통합가능성을 안고 있는 등 국가조직의 일반원칙과 권력분립을 지향하는 헌법질서의 기본구도를 벗어나는 양상을 보이고 있다.
그러나 테러방지법안은 이러한 구조변화의 필연성을 담보할 수 있는 국가적 위기에 대한 근거를 제시하고 있지 않다. 모든 법안에 이러한 전제조건을 요청하는 것은 아니지만, 일종의 위기정부로서의 테러방지 기구를 설치하는 법을 제정하기 위해서는 다음과 같은 조건이 먼저 충족되거나 또는 입증되어야 한다.
첫째, 우리나라에 테러의 위협이 존재한다.
둘째, 테러는 사회질서 혹은 국가안보에 중대한 위협이 될 수 있는 것이다.
셋째, 테러는 일회성이 아니라, 계속 반복될 것으로 예상된다.
넷째, 기존의 국가조직 혹은 치안기구만으로 이러한 테러를 감당하는 것이 불가능하거나 상당히 비효율적이다.
다섯째, 이상의 명제는 상당한 개연성으로써 예측가능하다.
하지만, 이제까지의 수많은 테러방지법안은 이러한 조건에 대하여 아무런 설득력 있는 근거를 내놓지 못했다. 새로운 기구의 창설 혹은 조직의 개편에 반드시 뒤따라야 할 합리적 정당성을 확보하지 못했다. 이것은 설명도 없이 초간단한 입법의 취지나 이유에서는 물론 테러의 개념규정이 모호하고 추상적으로 규정되어 있다든지, 테러대응기구의 설계가 단지 지휘체계의 통합에만 집중되어 있다든지 하는 등의 규정방식에서도 잘 나타난다. 우리나라에 현존하는 테러의 위협에 대한 구체적이고도 증명할 수 있는 인식을 확보하지 못하고 있는 만큼 그에 대한 대응에서도 날림식의 대안만을 제시하고 있는 것이다.
3. 테러 개념의 문제
테러방지법안의 테러 개념은 기존 국내법상의 범죄와 대비되는 개념으로서의 ‘테러’를 특정하지 못한 채 단순히 국제법상에서 특별히 규제되고 있다는 이유만으로 이들을 하나의 개념으로 통합하고자 하는 우를 범했다.
실제 항공기납치, 민간항공에 대한 불법적 행위, 국제적 보호인물에 대한 범죄, 인질, 핵물질, 항해 및 해상플랫폼의 안전, 폭탄테러행위 등은 모두가 국내법으로 처벌할 수 있는 범죄이다. 국제조약이 요구하는 것도 이러한 행위에 대한 특별한 조치가 아니라, 현행 우리 법제와 같이 국내법으로 그 행위를 처벌하는 규정을 둘 것을 요구하는 것이 대부분이다. 이 범죄들은 별도의 취급을 하지 않는다 할지라도 이미 국내법으로 처벌하고 있으며, 국제범죄조직이나 외국인에 의한 범법에 대비하여 경찰이나 검찰 등 이에 상응하는 국가기구가 가동 중에 있다.
그렇다면 법안에서 새로운 대테러대책을 확립하기 위해서는 필연적으로 기존의 국내법과 구별되는 별도의 테러 유형, 그 행위태양의 특수성, 범죄 결과의 중대성, 대응방식의 전문성 등이 최소한 일반적 수준에서라도 제시해야 한다. 그러나 이제까지 그러한 테러방지법안은 없었다.
설령 테러방지법안이 기존의 범죄 중 특별히 국제적 관심의 대상이 되는 것을 테러로 규정하고자 한 의도에서 입안되었다고 하더라도 사정은 마찬가지다. 이 경우 법안이 필수적으로 제시해야 할 것은 국제적 관심과 더불어 그 국제적 우려가 우리나라에서 현실화할 가능성이 있는지에 대한 인식과 그 중대성, 지속·반복성에 대한 입증이다. 국제적 우려의 존재와 국내적 위험의 존재는 문언 그대로 상호 다른 영역에 존재한다. 국내법의 제정에 필요한 조건은 국제적 우려가 아니라 바로 국내적 위험의 존재이다.
또한 테러방지법안은 테러를 규정하면서도 그것을 내국인 범죄/외국인 범죄의 구분은 물론 개인적·개별적 수준의 범죄/조직적·집단적 범죄의 구분조차도 제대로 행하지 않았다. 예컨대 인질억류는 제3자 즉 국가, 정부 간 국제기구, 자연인, 법인 또는 집단에 대해 인질석방을 위한 명시적 또는 묵시적 조건으로서 어떠한 작위 또는 부작위를 강요할 목적으로 타인을 억류 또는 감금하여 살해, 상해 또는 계속 감금하겠다고 협박하는 행위이다. 이 경우 그 반인륜적 해악을 별론으로 하면 그것이 개인적 차원에서 발생하는 경우와 조직적·집단적 차원에서 발생하는 경우는 분명 사회질서와 국가안보의 측면에서 상당한 차이를 가진다. 핵물질의 절도, 민간항공의 안전에 대한 불법적 행위(예컨대 국제민간항공에 사용되는 공항에 소재한 자에 대하여 중대한 상해나 사망을 야기하거나 야기할 가능성이 있는 폭력행위를 행한 경우), 항해의 안전에 대한 불법행위 등도 마찬가지다.
그런데도 테러방지법안은 개인적인 수준에서 우발적으로 발생하는 범죄와 조직적 차원에서 계획적으로 이루어지는 범죄의 차이가 엄청남에도 불구하고 이를 제대로 구분하지 않고 있다. 즉 관련국제협약이 관심을 가지는 범죄의 특성이나 행위태양에 대한 인식을 구체화하지 못하고 있는 것이다. 물론 “국가안보 또는 공공의 안전을 위태롭게 하는 행위”라는 규정으로 처리하고자 하나, 여기서 “공공의 안전”이라는 개념은 모든 범죄의 무가치성을 판단하는 기준으로 존재하는 것인 만큼 별다른 제약규정이 되지 못한다. 그것 자체가 추상적인 것이다. 공공의 안전은 모든 형법규정의 궁극목적일 뿐이다. 그것으로부터 법규정의 적용범위를 구체화하기는 힘들다.
이병석 의원 등 73인이 제안한 법안은 대테러활동의 개념을 테러의 예방 및 대응을 위하여 필요한 제반 활동으로 정의하고 테러의 개념을 국내 관련법에서 범죄로 규정한 행위를 중심으로 국가안보 또는 국민의 안전을 위태롭게 하는 행위로 적시하고 있을 뿐이다(안 제2조). 이노근 의원 등 10인이 제안한 법안은 미 대사의 피습 사건을 고려한 듯 외국인을 테러대상에 포함했다. 동시에 형법상 범죄행위를 되풀이하고 있다. 즉 제2조제1호의 개념 정의에서 “국가안보 및 공공의 안전을 위태롭게 하거나 공중(외국인을 포함한다)을 협박할 목적” 으로 행하는 행위를 전제한 다음, 가목에서 “사람을 살해하거나 사람의 신체를 상해하여 생명에 대한 위험을 발생하게 하는 행위 또는 사람을 체포·감금·약취·유인하거나 인질로 삼는 행위”, 나목에서 “「외교관 등 국제적 보호인물에 대한 범죄의 예방 및 처벌에 관한 협약」에서 정의한 국제적 보호인물을 살해·납치 또는 신체나 자유를 위태롭게 하거나 그러한 행위에 가담·지원·기도하는 행위(공관·사저·교통수단에 대한 가해행위를 포함한다)”를 테러 개념에 포함하고 있다. 테러 개념이 귀에 걸면 귀걸이 코에 걸면 코걸이 식으로 국가권력의 입맛에 따라 무한 확장할 수 있는 위험한 개념임을 쉽게 확인할 수 있다.
4. 대테러기구의 본질은 국가정보원의 권력 장악
테러개념의 추상성·모호성은 곧장 대테러대책기구의 기능범위에 대한 규정부재에서도 나타난다. 국가대테러대책회의, 대테러센터 등을 가동시키게 되는 테러의 범주가 확정되어 있지 않을 뿐 아니라, 그것을 결정하는 과정과 절차에 대한 규정 또한 존재하지 않는다. 테러개념이 모호하고 추상적임에 덧붙여 대테러대책기구의 작용대상도 특정되지 않았다.
법안에 예정한 범죄들은 개인적/집단적, 우발적/계획적, 내국인/외국인, 정치적/비정치적, 소규모/대규모, 일시적/반복가능 등 다양한 층위에서 각각 나름의 스펙트럼을 구성하고 있으며, 그 각각의 경우에 따른 각각의 대응이 필요하다. 여기서 법안은 어느 경우에 즉, ‘테러’의 강도와 밀도가 어느 정도에 이를 때 대테러기구의 권한이 발동되며 이 권한발동의 절차와 그에 대한 국민적 감시·감독의 가능성은 어떻게 확보되는지에 대한 언급이 전혀 없다. 오히려 이 모든 것들을 ‘테러’라는 이름으로 통칭하고 그때그때 자의적 판단에 따라 ‘대테러대책’이라는 명분하에 국가권력을 한 곳에 집중시키는 위험만을 예정하고 있을 뿐이다.
그동안 테러방지법안들은 테러에 대응하기 위하여 ‘국가대테러대책회의’, ‘대테러센터’, 그리고 ‘대테러대책본부’ 등을 설치하는 것으로 규정하고 있다. 그러나 다음과 같은 의문이 제기된다.
첫째, 과연 기존의 국가기구-행정안전부 및 경찰청, 법무부, 검찰 등과 더불어 국가정보원 그 자체-가 법안이 예정하고 있는 테러에 대응할 능력이 없는가？
둘째, 만일 그런 능력이 없다면 당해 기구의 권한과 조직을 변화시킴으로써 그것을 감당할 수는 없는가?
셋째, 그래도 불가능하다면, 국무총리의 국정조정권을 보다 강화시킴으로써(이를 위해서는 국가정보원이 국무총리 산하로 편입되어야 할 필요가 있다) 행정에 관한 통할권을 가지는 국무총리가 정규적인 대테러기구를 설치할 필요는 없는가? 혹은 대테러기구의 주무기관을 국가정보원으로 하는 것이 가장 효율적인가?
넷째, 이상의 기구설계의 법적 정당성은 확보되었는가? 이 부분에서 먼저 지적해야 할 것은, 국가정보원은 현재 대통령 직속의 기관으로 우리 헌법이 예정하고 있는 정상적인 행정각부에 해당되지 않는다는 점이다. 즉, 그것은 국회의 동의를 얻어 임명되는 국무총리의 행정통할권이 복종하지 않으며, 또한 국가정보원장은 국무위원이 아니라는 점에서 국회의 해임건의 등 국회가 직접 그 책임을 추궁할 장치를 갖지 못했기 때문에 그에 대한 민주적 통제는 물론, 권력분립에 의한 통제조차도 적절하게 마련되어 있지 않다. 오로지 대통령에 대하여서만 책임을 지며 다른 어떤 기관에 의한 통제도 불가능한 국가정보원장에게 국가대테러대책회의와 대테러센터를 실질적으로 혹은 법적으로 관할하게 하는 것은 결코 바람직하지 않다. 이는 달리 보면, 국가정보원장이 대테러 기능을 매개로 하여 여타의 국가행정각부를 사실상 통할하는, 권력분립의 예외적 현상을 야기할 수 있는 가능성을 의미한다.
테러방지법안에서 예정하고 있는 대테러기구의 전체적인 구조는, ① 실질적, 포괄적인 대테러대책기관이 되는 대테러센터를 국가정보원장 소속하에 설치하며, ② 대테러센터가 주요 행정각부의 장 및 국무조정실장으로 구성되는 국가대테러대책회의를 실질적으로 관할, 행정각부의 권한·업무·기능을 조정, 통할하는 방식을 취하고 있다.
이병석 의원 등 73인이 제안한 법안의 경우 테러통합대응센터의 장은 테러단체 구성원 또는 테러기도ㆍ지원자로 의심할 만한 상당한 이유가 있는 자에 대하여 정보수집ㆍ조사 및 테러우려인물에 대한 출입국 규제ㆍ외국환거래 정지 요청 및 통신이용 관련 정보를 수집할 수 있도록 하고 있다(안 제16조). 심지어 상임위원회 위원장은 테러를 선전ㆍ선동하는 글 또는 그림, 상징적 표현이나 테러에 이용될 수 있는 폭발물 등 위험물 제조법이 인터넷 등을 통해 유포될 경우 관계기관의 장에 긴급 삭제 등 협조를 요청할 수 있도록 하고 있다(안 제23조). 또한 테러통합대응센터의 장은 외국인테러전투원으로 출국하려한다고 의심할만한 상당한 이유가 있는 내·외국인에 대하여 일시 출국금지를 법무부장관에게 요청할 수 있다(안 제26조). 국가정보원장은 무소불위의 권력을 휘두를 수 있다.
요컨대, 국가정보원에 구성되는 대테러센터를 중심으로 위로는 행정각부의 장에 대한 조정·통할기능과 아래로는 대테러대책기구에 대한 조정·통할의 기능이라는 이중적인 수준에서 대테러센터가 관여할 수 있는 여지를 확보한다. 테러방지법안은 테러 방지를 빌미로 하여 국가정보원이 국가권력의 중심부에 똬리를 틀고자 하는 목적만이 존재한다.
다른 한편 그것은 ‘제왕적 대통령’의 권력을 더욱 강화할 뿐이다. 국가정보원이 대통령 직속기관이기 때문이다. 더욱이 테러방지법안은 경우에 따라서 대책회의의 장이 대통령을 경유하여 군 병력을 동원할 수 있도록 하고(제12조) 있다. 하지만, 이러한 군 병력의 동원체제는 헌법위반의 혐의가 있을 뿐 아니라, 조직법상으로도 이중적 낭비에 해당한다. 헌법에 의하면 전시·사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 한하여 병력으로 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 수 있다(헌법 제77조). 즉 계엄이 선포된 경우에 한해서만 군 병력을 동원할 수 있다. 물론 재해 또는 비상사태의 경우에 있어 위수령과 같이 일정한 지역의 경비를 위하여 지방자치단체의 장이 요청에 의하여 병력이 출동하는 경우도 있다. 하지만, 후자의 경우 위수 즉 소극적인 경비목적의 군 병력 출동이라는 점에서, 테러진압을 위한 특수부대를 설치하고 이를 대테러센터의 장의 관여 아래 처리하는 법안의 내용과는 현저한 차이가 있다.
5. 결론
통신자료 무단수집 헌법소원 청구인 온라인 공개 모집
시민들의 의견
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