‘의료법인 인수합병 허용’ 의료법 개정안에 대한 보건의료단체연합 의견
<건강권실현을 위한 보건의료단체연합>은 국회법제사법위원회에 상정된 ‘의료법인 인수합병 허용’ 의료법개정안에 관한 의견을 다음과 같이 개진합니다.
1. 의견
새누리당이 제출한 이 법안은 그 주장의 근거가 불충분하고 사실을 왜곡하고 있습니다. 이 때문에 공익적 성격이 강해야 할 의료법인에 대한 무차별적인 인수합병을 허용하고 있습니다. 또한 의료법인 인수합병은 새누리당이나 정부 또는 병원협회가 내세우는 목적인 ‘부실병원의 퇴출’과는 전혀 다른 결과를 낳을 수 있습니다. 이번 인수합병 허용 의료법 개정안은 병원들의 영리화를 심화시켜 영리형 네트워크 병원을 만들 수 있는 발판이 됩니다. 의료비 인상과 의료서비스 질 저하, 대량해고와 비정규직 노동을 불러올 수 있는 법 개정안입니다. 이 때문에 우리는 “의료법인의 인수합병 허용” 의료법 개정안에 반대합니다.
2. 정부·여당 및 병원협회의 인수합병 주장의 문제점
1) 학교법인 및 사회복지법인과의 형평성 주장
‘학교법인과 사회복지법인인 병원은 인수합병이 허용되는데 의료법인 형태의 병원은 인수합병이 허용되지 않으므로 이를 허용해야 한다’는 주장이 병원협회 등에서 제기되고 있습니다. 정부와 일부정당도 이런 문제를 가장 주된 법 개정이유의 하나로 제시하고 있습니다.
그러나 이러한 주장은 논리적으로도 올바르지 않습니다. 학교법인과 사회복지법인은 교육사업과 사회복지사업을 위한 법인입니다. 그 사업 중에 의료업이 포함된다 하더라도 학교법인과 사회복지법인의 합병을 허용하는 이유가 별개인데 이를 의료업만을 위한 의료법인에 적용하는 것은 의료법인의 인수합병을 허용하는 근거가 될 수 없습니다.
또한 이러한 주장은 의료업의 한국사회의 고유한 특성을 이해하지 못하는 주장입니다. 한국에서 초등학교는 97% 이상이 공립학교입니다. 중학교는 80%가 공립학교이며 고등학교도 50% 이상이 공립학교입니다. 그런데 한국에서는 거의 대부분의 동네의원과 동네병원이 모두 사립병원입니다. 게다가 학교법인이 합병을 한다해도 전국적 네트워크를 구성할 만큼 영리적으로 운영되고 있지 않습니다. 사회복지법인의 상황이 의료업의 상황과 다르다는 것은 말할 필요도 없습니다.
의료업을 하는 비영리법인의 경우 대학병원 급인 상급종합병원에서는 학교법인이 가장 많습니다. 이들은 대학병원이라서 합병할 가능성이 매우 적습니다. 실제로 지금까지 학교법인 중 대학병원이 합병한 경우는 수십년간 손에 꼽을 정도입니다.
그러나 문제는 나머지 병의원중 비영리병원은 대부분 의료법인이고 나머지는 개인병의원이라는 것입니다. 특히 동네의원이라고 불리는 1차 의료기관은 대부분 개인이 경영하는 의원입니다. 이 때문에 한국사회에서는 그나마 공익성을 지키는 의료법인의 공익성이 매우 철저하게 지켜지지 않으면 병원의 공공성이 완전히 무너질 수 있습니다. 특히 공공병원의 비율이 10%인 한국에서는 비영리법인, 특히 의료법인으로 운영되는 중소병원의 공공성이 더욱 강조되어야 마땅합니다.
다시 한 번 말씀 드리자면 학교법인의 합병인수, 사회복지법인의 합병인수는 거대 네트워크 형성의 가능성이 낮은 반면, 의료업의 경우는 현재도 전국적인 체인망이 존재하는 상황으로 상호 비교가 적절하지 않습니다. 사회복지법인은 더 이상 언급하지 않겠습니다.
2) 중소 의료법인만 합병 가능하므로 대형병원 네트워크는 불가능하다는 주장
정부는 의료법인간의 합병은 거대네트워크 형성이 어렵다는 것을 말하기 위해 “의료법인 인수합병만 허용되고, 대형병원과의 네트워크는 불가능하므로 문제가 없다”는 주장을 합니다. 그러나 이러한 주장은 현실을 왜곡하는 주장입니다.
우선 의료법인 인수합병이 허용되면 의료법인 간 수평적 네트워크로 대형 병원이 형성될 수 있습니다. 이미 똑같은 이름을 가진 사실상의 개인 병의원들이 불법적 탈법적으로 네트워크 병원들을 운영하고 있습니다. 바로 이 병원네트워크들이 이번 의료법인 인수합병 의료법 개정에 가장 큰 찬동자들이기도 합니다. 이러한 병원들이 의료법인들을 수직적 또는 수평적으로 인수합병을 하면 대형병원은 그 자체로 만들어집니다.
또한 역사적으로 미국의 경우 처음에 생긴 영리병원은 의사소유-영리병원(physician-owned hospitals) 이었고 이후 이들이 인수합병을 거쳐 현재와 같은 대형 영리병원네트워크가 되었습니다. 한국에서는 이미 의사소유 개인병원이 병원들 중 다수이며 의료법인마저 인수합병을 허용하게 되면 대형 영리형 네트워크 병원 형성은 그 형성이 매우 빠를 것입니다.
더욱이 현재 상급종합병원 중에도 강북삼성병원과 길병원이 의료법인이며, 상급종합병원과 규모가 비슷한 차병원, 을지병원 등도 의료법인입니다. 의료법인 인수합병이 대형 네트워크 병원과는 무관하다는 주장은 한국사회의 현실을 왜곡하는 주장일 뿐입니다.
3) 일부 부실 중소병원의 퇴출을 위한 불가피한 법안이라는 주장
이 문제는 두 가지로 나누어 살펴보아야 할 것입니다. 일부 중소 의료법인 병원들이 해산을 하지 못하고, 이사장 가족 등이 재산권을 가지려고 버티는 과정에서 과잉진료를 하고 과잉청구를 해서 문제가 많이 발생한다는 주장은 병원협회의 주장은 사실일 것이라고 생각합니다. 그러나 우리나라 병원 전체를 보면 ‘부실병원’이 무엇인지 모르겠습니다. 심사평가원 자료를 보면 어떤 병원이 특별히 더 과잉청구를 하거나 과잉진료를 하는 것도 아닙니다. 물론 경영이 어려운 병원이 있다면 이런 문제가 과잉진료·과잉청구 문제가 발생할 것이라는 개연성은 인정할 수 있습니다. 이러한 사실을 병원협회가 인정을 한 것을 우리는 다행이라고 생각합니다.
그러나 이 문제를 어떻게 해결해야 할지는 또 다른 문제입니다. 현재의 의료법인 인수합병은 퇴출되어야 할 병원의 퇴출을 허가하는 법안이 아니라, 이들 병원들이 ‘먹튀’를 할 수 있도록 도망갈 길을 열어주고 거대체인병원으로 흡수되어 더욱 과잉진료를 하고 과잉청구를 할 수 있도록 만들어 주는 법안이기 때문입니다.
우선 지방의 낙후된 병원이 있을 수 있겠습니다. 이런 의료법인이 있다면 이 역할은 국가가 대신하거나 협력해야 할 것입니다. 세월호 사건 때 가장 가까운 병원은 진도의 병원이었습니다. 그러나 10년전 만 해도 훨씬 가까운 조도에 조도대우병원이 운영되고 있었습니다. 이 조도병원을 정부가 지원하거나 매입하여 운영하였다면 세월호 희생자를 조금이나마 줄일 수 있었을 것입니다. 낙후하고 인구가 부족한 지역에서 필수의료를 제공하다 경영이 어려운 의료법인이 있다면 국가나 지방자치단체가 개입하여 그 병원을 매입하는 등의 방법으로 지역의 필수의료를 계속 유지하게 하거나 다른 공공적 사회복지서비스 제공을 목적으로 기존의 자산을 활용 방식으로 문제를 해결할 수 있을 것입니다.
수도권 등에서 지역적으로 특별한 요구가 있지도 않은데 무리하게 병원을 개설하여 병원경영에 문제가 생긴 병원도 있을 수 있습니다. 이 경우 가장 큰 문제는 이를 방치한 정부가 문제입니다. 정부는 지역병상 총량제를 도입하지 않아 수도권 병상의 과잉을 초래하였습니다. 정부가 지역별 병상 총량제를 도입하여 문제의 원인을 해결하는 것이 우선입니다.
게다가 현재 의료법인 인수합병 법안은 수도권의 문제가 있을 수 있는 의료법인의 퇴출을 유도하는 법안도 아닙니다. 부실병원이라고 스스로 선언하고 인수합병을 선택한다고 할 때, 무엇이 ‘부실병원’의 기준인지 알 수 없습니다. 현재 제출된 의료법인 인수합병 의료법 개정안은 실컷 과잉의료를 해놓고 문제가 되자 다른 장소로 ‘먹튀’를 하려고 하면서 ‘우리병원은 부실병원’이라고 한다면 인수합병을 허용해야하는 법안일 뿐입니다. 국가나 지방자치단체의 개입 근거와 지침이 불분명합니다. 이것은 부실의료법인 퇴출이 아니라 부실병원 ‘먹튀’ 법안이라고 할 수 있을 정도입니다.
현재 병상 과다를 해결하려 한다면, 진입에 대한 규제 법안을 만드는 것이 우선입니다. 또한 정말 부실병원을 정리하려면 국가가 책임지고 병원에 대한 심사와 평가 등에 개입하는 것이 우선되어야 합니다. 그래도 문제가 있다면 지방정부와 중앙정부가 개입하여 해결을 해야 할 것입니다.
그러나 이번에 제출된 인수합병 허용 의료법개정안은 모호한 규정 탓에 중앙정부와 지방정부의 개입의 근거와 방향이 전혀 없습니다. 한국의 의료를 어떻게 바꿀 것인가에 대한 비전은 없고 병원협회의 민원사항에 대한 정부의 반사적 대응만이 있습니다. 이렇게 해서는 한국사회의 영리적 상업적 의료는 더욱 시장 메커니즘에 맡겨질 뿐입니다.
3. 인수합병 허용 법 개정안에 대한 의견
(1) 의료법인 설립목적에 위배
의료법인 제도는 1973년 의료 취약지와 농어촌 의료공급 확대를 위해 도입되었습니다. <의료법 시행령 제20조(의료법인 등의 사명)>은 “의료법인과 법 제33조제2항제4호에 따라 의료기관을 개설한 비영리법인은 의료업(법 제49조에 따라 의료법인이 하는 부대사업을 포함한다)을 할 때 공중위생에 이바지하여야 하며, 영리를 추구하여서는 아니 된다.”고 서술하고 있습니다. 즉 의료법인 제도의 도입은 그 취지가 의료법인인 병원이 영리를 추구하지 않고 공중위생에 이바지하는 병원을 만들기 위한 것이었습니다.
이에 띠라 의료법인의 재산권과 관련된 내용은 비영리법인인 민법상 재단법인에 대한 법률을 준용하게 되어 있습니다. 민법에서 재단법인은 해산 사유로 인수‧합병을 인정하지 않고, 해산 시 잔여재산을 국고에 귀속하도록 하였습니다. 의료법인이 공익적 목적에 봉사하도록 근원적으로 매매가 불가능하게 만든 것입니다.
현재 OECD 국가들의 국공립병원 비중이 73%(OECD 자료)인데 비해 한국은 10%가 되지 않습니다. 또한 비영리병원의 비중도 매우 낮습니다. OECD 국가 중 의료공급에서 국공립병원과 비영리병원의 비중이 가장 낮은 나라입니다.
이러한 상황에서 의료법인은 의료서비스 제공의 공익성을 담보하기 위해 정부로부터 각종 자금지원, 저리융자, 세제혜택 등의 보상을 받고, 의료사업을 공익적, 비영리적으로 하며 일반 사기업과는 다르게 인수‧합병 등 매매가 금지된 것입니다. 이것이 의료법인의 본래 취지라고 생각됩니다.
따라서 ‘의료법인 인수합병 허용’은 1973년 이래 의료법인이 공중보건 향상을 위하여 각종 특례법, 조세법등으로 받은 특혜를 사유화하는 것에 해당되며 이는 애초 의료법인제도 도입의 취지를 훼손하는 것이며 의료업이 영리를 추구하면 안 된다는 법률의 취지를 훼손하는 것입니다.
(2) 네트워크병원 금지 의료법 취지와 모순
한국 의료는 국공립병원의 비율이 낮고, 또 여러 지표에서 드러나듯이 전 세계적으로 공공성이 낮고 영리추구적인 의료체계로 널리 인식되고 있습니다. 편법적인 네트워크병원의 난립, 명의도용(사무장병의원), 불법체인운영(이면계약) 등이 그 원인들 중 하나로 지적되고 있습니다.
개인병의원의 경우 네트워크 병의원이 계속해서 문제가 되자 2012년 2월 1일 의료법 제33조 8항이 다음과 같이 개정되었습니다. “제2항제1호의 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설·운영할 수 없다.” 그런데 의료법인도 명의자의 대여 등으로 영리적 경영을 추구하는 실제 소유자가 존재한 경우가 있자, 2015년 12월 29일 추가된 의료법 제33조 10항은 이러한 편법적 행태에 대해서 다음과 같이 그 가능성을 차단하였습니다. “의료기관을 개설·운영하는 의료법인등은 다른 자에게 그 법인의 명의를 빌려주어서는 아니 된다”라는 법조항이 그것입니다.
즉 지금까지 의료법은 계속해서 의료기관의 공익성을 유지하기 위하여 네트워크 형성을 차단, 영리적 방향을 견제하는 방향으로 강화되어왔습니다. 반면 이번에 보건복지위원회를 통과한 ‘의료법인 인수합병 허용’ 의료법 개정안은 앞서 밝힌 의료법 제 33조 10항과 제33조 8항과 정면으로 모순됩니다. 즉 의료업의 영리적 운영을 방지하고 의료업의 책임성을 강화하기 위한 1인 1개소법 의료법 개정의 방향에 정면으로 어긋납니다.
(3) 의료법인 병원 영리화 및 사유화 촉진
상법상 합병과 같이 청산절차 없이 진행되는 합병은 비영리병원인 의료법인에 사실상 시장가격을 형성되게 만듭니다. 이렇게 되면 병원의 경우 건물, 부동산, 장비 같은 부동산 외에도 외래환자와 입원환자의 규모 같은 무형의 가치들도 모두 가격형성의 요소가 됩니다. 마치 교회의 교인수가 암암리에 이루어지는 교회의 매매가격의 요소가 되는 것과 마찬가지 원리입니다.
그런데 환자들의 숫자와 상태가 사고파는 상품화가 되는 것은 심각한 병원영리화를 불러오게 됩니다. 이미 개인 병의원의 경우 매매 시 환자수(입원, 외래 포함)와 환자당 치료비(치료 중증도 및 구매력 등)가 가장 중요한 가격결정 요소입니다. ‘의료법인 인수합병’이 허용될 경우 의료법인 역시 매매가격을 상승시키려 과잉진료, 환자 유치 등을 꾀할 것입니다.
또한 의료법인 개설자가 특정지역에 병원을 설립하여 매도, 매수해 차익만을 남기는 경우를 막을 방법이 사실상 없게 됩니다. 현재도 매각이 가능한 개인 병의원의 경우에는 실제 의료업보다는 병원설립 이후 매매차익만을 노리는 경우가 많습니다. 결국 의료법인의 인수합병 허용은 의료법인도 매매차익을 노리는 이른바 ‘먹튀’ 의료법인의 난립을 초래할 가능성이 큽니다.
이번 인수합병 허용 의료법 개정안은 합병 허가 조건으로 지자체장과 보건복지부장관의 협의를 명시하고는 있으나, 위와 같은 악용사례를 금지하는 것은 사실상 불가능합니다. 이 점에서 이번 의료법 개정안은 의료법인의 영리화와 나아가 의료법인의 매매차익을 노리는 사기업적 영리추구 및 인수합병 행태를 막을 수 없다고 볼 수 있습니다. 이것은 이미 심각하게 진행된 한국 의료체계의 영리화를 더욱 심화시킬 것입니다.
(4) 불법 네트워크병원 합법화 및 세금감면 통로
‘1인 1개소’를 명시한 의료법 33조 8항은 2011년 치과계 불법 영리네트워크에서 개인이 수백 개의 의원을 소유하고 있어서 발생한 문제가 계기가 되어 이를 차단하기 위한 것이었습니다. 당시 치과네트워크는 법인화 할 경우 각각의 네트워크 병의원을 사고팔지 못할 것을 우려해 탈법적인 이면 계약방식으로 수백 개의 개인병의원만을 보유하고 있는 상태였습니다.
만약 의료법인 인수합병이 허용된다면 이들 탈법적 네트워크 병의원들이 의료법인화 하게 될 가능성이 큽니다. 영리적 경영을 주된 목적으로 남아있던 개인병원들이 ‘의료법인’으로 전환될 경우 사실상 정부로부터 세제혜택과 각종 지원만을 챙기고 이들 병의원의 합종연횡과 자산증대는 이전과 달리 합법적으로 할 수 있게 되기 때문입니다. 이는 영리병원 전면 도입 시 개인병원들이 가장 먼저 영리병원화 할 것이라는 연구 결과를 보아서도 예상할 수 있는 것입니다.
현재 영리적인 개인병의원들은 불법적 혹은 편법적인 네트워크를 구성하여 병원 운영 과정에서 과잉진료, 허위과장시술, 미끼시술 등 수많은 문제점을 일으켜 왔습니다. 최근 급증하는 만성기병상인 요양병원의 경우에도 개인병원이 50%정도인데 재작년 장성요양병원 화재사건, 강화도 K요양병원의 노숙인 강제입원 사건 등에서 나타나듯 영리적 운영이 심각한 문제가 되고 있습니다. 또한 이러한 병원들은 빈번한 매수, 매도로 환자들의 장기입원치료에 지장이 초래되고 있는 곳이 많습니다. 의료법인 인수합병이 허용되면 이러한 영리적 목적의 개인요양병원들은 물론 편법적 네트워크 병원들이 아예 내놓고 영리형 네트워크 구성을 할 것으로 예상됩니다.
(5) 영리자회사와 결합되어 의료서비스 이용자에게 불이익 강요
정부는 2013년 12월 4차 투자활성화 대책을 발표하고, 의료법인도 영리자회사를 가질 수 있도록 허용했습니다. 그런데 이러한 상황에서 의료법인의 인수 합병까지 허용되어 네트워크 병의원이 형성되면, 소속 병의원의 건물 임대, 의료기기 공급 및 임대 등을 관리하는 영리자회사가 만들어질 수 있습니다. 이미 많은 편법적 네트워크 병원들이 의료기기 공급 및 건강식품 공급 등의 자회사를 운영하고 있습니다.
이미 개인 병의원들을 이용하는 환자들은 의료라는 특수한 분야에서의 ‘정보비대칭’ 상황에서 의료공급자의 과잉진료와 여러 건강식품 강요 등의 불이익을 불법적, 편법적으로 강요받고 있습니다. 그런데 의료법인의 인수합병이 허용되면 영리형 네트워크 병원들과 영리자회사가 합법화됩니다. 되어 병원-환자 관계에서 약자일 수밖에 없는 환자들이 의료서비스의 선택권을 제약당하고, 대형화된 의료법인들의 영리자회사의 강요에 의해 의료기기, 건강관련 물품을 반강제적으로 구입할 수밖에 없는 상황이 합법화될 것입니다.
(6) 미국식 영리병원 네트워크의 발판
더 큰 문제는 미국식 영리병원 네트워크 병원 형성의 문제입니다. 현재 이미 의료법인의 영리자회사가 허용되어 있고(가이드라인), 부대사업확대 시행규칙이 시행된 상황입니다. 이러한 상황에서 형식적 허가조건만으로 의료법인이 대형화되고 체인화되면 영리자회사를 통한 의료법인 네트워크가 합법적으로 가능해집니다. 이는 한국의 의료체계를 영리추구의 극단적인 상황으로 몰고 갈 수 있습니다. 미국의 경우가 그런 예입니다.
미국은 대형 영리병원네트워크가 심각한 사회문제가 되고 있습니다. 미국의 최대 영리병원네트워크인 HCA 영리병원 네트워크는 미국의 의료보장제도인 메디케이드에 대한 과다청구, 저질 의료서비스 문제로 큰 문제가 되고 있습니다. 이 문제는 뉴욕타임즈지가 집중적으로 보도할 만큼 심각합니다.
HCA 같은 가장 규모가 큰 영리병원이 덩치를 키운 방법은 공격적인 인수합병 추진이었습니다. 그리고 이런 방식으로 설립한 다병원체계를 통해 막대한 이익을 추구해 왔습니다. HCA는 최고경영자(CEO)가 부정행위로 해임될 당시에도 퇴직금으로만 현금 1천만 달러(한화 110억 원)와 스톱옥션으로 3억 달러를 받아 물의를 빚을 정도로 환자들로부터 번 돈으로 돈 잔치를 했습니다.
영리 네트워크병원의 또 다른 대표적 예는 미국 치과 네트워크입니다. 현재 미국은 투기자본인 사모펀드가 소유한 25개 치과 영리회사가 존재합니다. 이들 영리회사는 겉으로는 치과병의원의 ‘경영지원 서비스’를 제공하는 자회사 형태입니다. 그러나 실제로는 치과병의원을 직접 소유 운영하고 있는 지주회사입니다. 이들의 성장 전략도 인수합병을 통한 지점확대와 수익창출입니다.
이처럼 의료자회사가 허용된 상황에서 의료법인 인수합병이 허용되면 영리형 네트워크병원의 성립과 이에 대한 자본의 진출을 막을 수 없게 됩니다. 이렇게 되면 사모펀드와 같은 투기자본의 병원진출을 막을 방법도 없습니다. 결국 의료법인도 자본의 투자처가 되고 의료법인의 공익성을 기대할 수 없게 됨은 물론, 가득이나 낮은 한국 의료체계의 상업성과 영리화가 더욱 심화될 것입니다.
(7) 지역 병원 폐쇄
병원 인수합병이 허용되면 상당수 지역에서는 병원 폐쇄로 이어질 수 있습니다. 수익성은 낮으나 지역의 필수 의료를 책임지던 병원들이 문을 닫으면 지역사회에 필요한 최소한의 의료서비스들이 사라지고 환자들의 치료받을 권리가 박탈되는 것을 뜻합니다. 이는 이미 전체 지방자치단체의 5분의 1에 가까운 지역이 분만시설이 없고, 수십 개 지역에서 응급의료시설에 30분 안에 도달할 수 없는 의료접근성의 지역간 불균형을 심각하게 악화시킬 것입니다.
이는 특히 국공립병원 비중이 10%에 불과한 한국사회에서는 의료취약지의 확대를 불러일으킬 수 있습니다. 이번 인수합병 허용 의료법 개정안은 이에 대한 아무런 대비책을 두고 있지 않습니다.
(8) 병원노동자 대량해고
의료법인의 인수합병은 진료의 지속성을 해칠 뿐만 아니라 병원노동자의 대량해고와 구조조정을 초래합니다. 이번 인수합병 허용 의료법 개정안은 이에 대한 아무런 대비책을 두고 있지 않습니다.
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