자치분권 실현을 위한 중앙-지방 협력체계 구축을 위해

이상범 전국시장․군수․구청장협의회 선임전문위원

지난 2013년 무상보육 전면확대 실시, 2014년 기초연금 도입에 따른 지방의 추가 재원 부담논란, 2015년 담배값 인상과 이에 따른 증세 논란, 2016년 서울시와 보건복지부의 청년수당 갈등 등 중앙정부와 지방자치단체간 갈등은 지방자치 20여년 동안 지속적으로 나타나고 있다. 문재인 정부에서도 아동수당의 신설, 기초연금의 증액 등 대선 공약을 이행할 경우 자치단체 재원부담으로 인해 중앙-지방간 갈등이 불거질 가능성이 있다. 이러한 중앙-지방 갈등의 주요원인은 지방에 심각한 영향을 미치는 정책 및 공약에 있어서 당사자인 지방의 의견이 제대로 반영되지 않았기 때문이다. 따라서 이를 사전에 예방할 국가-지방간 정책협의 제도가 필요하다.

이웃나라 일본의 경우 2011년 ‘국가와 지방간 협의의 장에 관한 법률’을 제정하여 중앙-지방간 총괄적 협력체계를 구축하였다. 일본은 이를 통해 지방자치에 영향을 미치는 국가의 정책 기획·입안 및 실시에 대하여 관계 장관 및 지방6단체(도도부현지사협의회, 도도부현의회의장협의회, 시장협의회, 시의회의장협의회, 정촌장협의회, 정촌의회의장협의회)의 대표자가 사전협의를 함으로써 국가정책의 효율적 추진을 도모하고 있다.

우리나라도 중앙-지방의 관계를 ‘대등협력’ 관계로 구체화하고 협력적 자치분권의 추진을 위하여 국가와 지방이 공동테이블에 앉아 협의하는 시스템을 현재 일본 사례에 준하여 도입할 필요가 있다. 이를 위해 문재인 정부는 대선공약으로 제2국무회의 구성을 공약화하여 설치하기로 하였다. 제2국무회의는 대통령과 17개 시․도지사로 구성된 중앙-지방 협력시스템으로 각 지역의 다양한 의견을 고르게 반영할 수 있고 지역별로 이해관계를 달리하는 사안의 경우에 이를 조율할 수 있다는 점에서 의미가 크다. 또한 광역단체장의 정치적 위상이나 영향력 등 현실적인 측면들을 고려할 때 중앙과 대등성을 갖고 임할 수 있다는 것도 장점이라 할 수 있다.

그러나 지방에 중대한 영향을 미치는 국가정책 협의에 대해 시․도지사만 독점적으로 참여하는 것은 타당하다 할 수 없다. 광역 시․도와 함께 별도의 선거로 민주적 정당성이 부여된 기초자치단체인 시․군․자치구는 지방행정의 고유한 사무를 처리하는 독자적인 지방자치의 주체이다. 따라서 광역 시․도가 기초자치단체들을 당연히 대표한다고는 할 수 없다. 그럼에도 광역자치단체장 전원이 협력회의를 구성한다는 이유에서 기초자치단체의 참여가능성이 차단된다면 광역단체와 시․군․자치구의 의견이 중앙정부와 정책수립과정에 충분히 반영될 수 없게 될 것이다.

또한 자치규범(조례) 제정 등 주민의사의 결정을 수행하는 지방의회는 현행 헌법(제118조 제1항)에서 필수적으로 규정된‘지방자치 제도의 핵심’이다. 그럼에도 지방의회의 대표자가 중앙과의 협력을 위한 조직구성에서 배제된다면 그 자체가 지방자치제의 본질에서 벗어나는 것이라고 할 수 있다. 따라서 중앙과 지방의 협력시스템을 구축하기 위해서는 다양한 이해관계의 당사자들이 참여할 수 있어야 하며, 앞에서 소개한 일본의 “국가와 지방간 협의의 장”에 참여하는 구성원은 우리에게 시사하는 바가 크다.

우리나라도 지방자치법 제165조의 규정에 따라 지방4대협의체(대한민국시도지사협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)가 구성되어 있다. 즉, 중앙과 지방의 협력시스템 구축이라는 취지에 맞게 그리고 올바르게 기능하기 위해 시․도지사만을 포함시키는 협력체계보다는 광역과 기초, 집행부와 의회를 모두 포괄하는 협력시스템을 구축해야 한다는 것이다. 이는 다양한 주체들간의 숙의가 반영되는 자치분권의 가치를 실현하는 것이며, 보다 나은 형태의 중앙-지방의 협의을 도출하여 명확히 자치분권과 지역균형 발전에 기여할 것이다. 이러한 의미에서 3.26일 대통령이 발의한 개헌안의 ‘국가자치분권회의’가 설치된다면, 그 구성원에 지방4대협의체의 참여가 적극 고려돼야 할 것이다.

문재인 정부의 실질적 재정분권 방향

김현삼 경기도의원

산업재해 예방 조례를 만들지 못한다고?

작년 12월 경기도의회에 ‘경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안“이 동료 의원에 의해 발의되었다. 그러나 논쟁 끝에 보류되었다. 이유는 ”현행 법 체계상 노동 및 산업안전 관련 행정사무는 전적으로 중앙정부 소관이어서 관련 조례 제정은 상위 법률과 충돌할 수 있기에 어렵다“는 집행부 쪽의 일관된 주장 때문이었다.

경기도는 대한민국 노동자의 22.5%가 몰려 있고 이 중 제조업이 27%로 제조업 노동의 비중이 높아 많은 작업장이 산업재해의 위험에 노출되어 있다. 고용노동부 발표에 의하면 2015년 기준 경기도의 전체 산업재해 피해자는 신고 자료만으로도 2만명을 넘어서고 323명의 노동자가 산재로 목숨을 잃었다. 물론 정부는 ‘산업안전보건법’과 ‘화학물질관리법’ 등에 근거해 노동행정을 펼치고 있지만 산재사고 빈도수와 사망건수는 OECD 국가 중 1~2위를 다투고 있는 실정이다. 결론적으로 중앙정부 중심의 산재 및 노동안전 관련 행정은 실패했음을 의미한다. 이에 지방자치단체가 지역 주민의 산업재해 예방 및 노동안전보건에 대해 나서보겠다는데, 그것도 규제나 지도·감독이 아니라 ‘지원’중심의 행정을 펼쳐보겠다는데 안된다고 한다.

내가 살고 있는 안산의 반월국가산업단지의 경우만 해도 한 달에 평균 4~5명이 산재로 죽어가고 수 없이 많은 노동자가 산재로 불구가 되어가고 있는데 안타깝게도 현행 법령상 지방자치단체가 할 수 있는 게 아무것도 없다.

이게 우리나라의 현 지방자치 수준이다.

돈 아껴서 주민복지 하겠다는데 왜 못하게 해?

성남시 등을 비롯한 많은 지방자치단체가 그 지역에 특성에 맟는 복지 시책을 다양하게 추진하고 있다. 그러나 이 경우에도 최대의 난제는 중앙정부다. 이른바 새로운 복지사업을 시행하는 경우 중앙정부의 승인을 받아야 된다고 규정하고 있기 때문이다. 지방자치단체가 재원을 아끼고 아껴 주민을 위한 복지 사업을 한다는데 왜 중앙정부의 승인을 받아야 하는가? 표퓰리즘이 우려된다고? 한때 화제를 모았던 어셈블리라는 드라마에서 주인공 진상필이 브라질의 룰라 전 대통령의 말을 빌려 ‘왜 부자를 돕는 것은 투자라고 하고 가난한 사람을 돕는 것은 비용이라고 합니까? 패자들에게 두 번째 기회를 주는 게, 그게 어떤 투자보다 더 가치 있는 투자라고 저는 믿습니다’라고 일갈한 바 있다. 중앙정부가 접근 못하는 복지 사각지대를 찾아 복지 행정을 펼치겠다는데 중앙정부가 도움을 주지는 못할 망정 왜 훼방을 놓는가?

주민이 행복해지는 자치행정을 방해하지 말라.

30년 동안 그대로인 헌법

현재의 헌법은 지난 1987년 제정되어 30여 년이 지났다. 국민의식은 향상되었고 IT 기술의 발전과 스마트폰 이용 등을 통한 국민 개개인의 삶의 모습도 엄청 변했다. 또한 AI, 블록체인 등의 4차 산업혁명이 우리 앞에 다가오고 있다. 반면 심화된 양극화로 인해 많은 국민들이 고통받고 있다. 노인 인구의 증가와 신생아 출생률의 저하는 우리 사회의 또 다른 해결 과제다. 이처럼 변화된 환경에 걸 맞는 국가운영원리가 도입되어야 한다. 또한 ‘내가 국가를 위해 무엇을 할 것인가’를 강요하는 현행 헌법체계를 뜯어 고쳐 ‘국가가 나를 위해 무엇을 할 것인가’를 규정하도록 해야 한다. 그래서 ‘내 삶을 바꾸는 지방분권’은 절대적으로 필요하다고 하겠다.

얼마 전 유행했던 영화 ‘1987’의 궁극적 모티브는 헌법 개정이었다. 내 손으로 대통령을 뽑을 수 있게 해 달라는 민주주의를 향한 요구였다. 그때 외쳤던 구호가 ‘호헌철폐 독재타도’였다.

오늘의 구호는 내 삶을 바꾸는 ‘호헌철폐 지방분권 개헌’이다.

6.13 지방선거 매니페스토로 되살리자

허훈 대진대 행정학과 교수

1. 지방선거 지방선거답게 치르자

이번 6ㆍ13지방선거는 지난 해 촛블 집회의 영향이 클 것으로 예측된다. 대통령 탄핵을 성공시킨 유권자들의 정치의식 변화가 지방선거에서도 적극적으로 투영될 것이기 때문이다. 우리 국민들은 국정농단을 스스로의 힘으로 끝내면서 정치의식이 갑절은 더 성장하였다. 이제는 신장된 정치능력을 바탕으로 하여 이번 지방선거를 지방선거답게 치러내었으면 한다. 지방선거답다는 말은 이렇다. 선거구마다 자치의식이 신장되고, 지역의제를 가지고 고민하여 투표하고, 지역연고에 안주한 거대정당의 표밭 기능만을 하는 것이 아니고, 그 결과 지방선거에서의 중앙예속의 지방정치를 변화시키도록 지방선거를 하자는 의미이다. 그 결과 지방자치가 발전하고 지방분권이 신장되어야지, 위로부터 헌법만 바뀐다고 지방분권국가가 되는 것은 아닐 것이다.

그동안의 지방선거를 비판적으로 성찰하면, 이번 선거에서 지방자치와 지역발전을 위해서 꼭 해내야 할 것은 세 가지이다. 첫째는 지방자치를 주민의 손에 돌려주어야 한다는 것이다. 즉, 더 이상 중앙정당과 그 정당의 하수인들에게 농락당하는 지방선거가 되지 않았으면 한다. 공천단계부터 주민들의 의사가 적극적으로 반영되어야 한다. 둘째는 정치의 지역주의를 벗어던지는 일이다. 지연, 학연 등에 얽매이는 선거를 되풀이 할 수는 없지 않은가? 셋째는 자치와 지역발전의제를 가지고 경쟁할 수 있도록 후보자들을 독려해야 한다. 권력자와 사진을 찍은 것이, 정당의 실력자와 아는 것이 배경인 후보를 찍어서 지방자치가 발전할 수는 없기에 말이다.

2. 매니페스토 선거의 필요성

지방선거를 지방에 돌려주기 위해서는 철지난 유행처럼 들릴지 모르겠지만, 매니페스토 선거는 여전히 답이 될 수 있다. 매니페스토는 후보자가 참공약을 내걸게 하고 이것을 평가하여 가장 좋은 공약을 내건 사람을 뽑는 것이 기본개념이기 때문이다. 대통령을 뽑거나 시장을 뽑거나 이는 결국 다수 인간과 선출된 한 인간 간의 계약에 의존하는데, 결국 공약이 계약서의 역할을 하는 셈이다. 좋은 공약을 만들려다 보면, 지역의 사람들의 의견을 들을 수밖에 없고, 참공약을 만들다 보면 지역의 자원을 어떻게 활용하는 것이 좋을지 공부가 된다.

그러므로 좋은 공약을 보고 표를 주는 것이 그나마 현시점에서 민주주의를 성공시키기 위한 최고의 방법이다. 인간을 보고 뽑으면 지역의 제왕이 되는 것을 보게 되거나, 사익추구를 하는 사람이거나, 정책적으로 무능한 사람을 뽑을 확률이 높다. 사실 권력을 준다는 것은 참으로 위험한 장남감을 주는 것이다 마찬가지이다. 이는 선출직 공직자 역시 누구나처럼 유혹에 노출될 수 있으며, 이럴 경우 보통의 시민보다 훨씬 더 치명적인 결과를 부른다. 박근혜 전 대통령의 일만이 아니라, 우리의 민주주의 역사상 참으로 많은 유사한 경험을 했다. 이는 선택된 소수에게 다수의 운명을 맡긴다는 그 자체의 위험성 때문이다. 토크빌은 “민주주의가 경험하는 어려움은 매우 사소한 것들에서 관찰된다. 칭찬에 둘러싸인 사람들은 자신을 통제하는 것을 무척 어려워했다”(Tocqueville, 2003:262)라고 말한다. 그 결과 선출직 공직자들이 직과 이로부터 부여된 권력을 이용하여 전횡을 일삼으로 뇌물을 수수하거나 성범죄를 저지르는 것 같은 스캔들적 상황도 발생한다. 결국 선출직도 인간이기 때문에 처음에 국가-시민을 봉사하겠다는 약속이 점점 옅어지고, 차츰 독재할 확률이 높아진다. 이것은 그동안 여러 학자들이 민주주의, 특히 대의민주주의가 독재화할 가능성을 경고한 이유이기도 하다.

대의민주주의에 발생할 수 있는 인간의 오류를 막기 위해서 도입할 수 있는 것의 하나가 매니페스토(참공약으로 번역된다)이다. 매니페스토의 어원은 ‘증거’ 또는 ‘증거물’이라는 의미의 라틴어 마니페스투(manifestus)에 왔는데, ‘과거 행적을 설명하고, 미래 행동의 동기를 밝히는 공적인 선언’이라는 의미로 사용되었다. 선거에서 매니페스토가 사용된 것은 1834년 영국 보수당 당수인 로버트 필에 의해서였다. 그는 유권자들의 환심을 사기 위한 공약은 결국 실패하기 마련이라면서 구체화된 공약의 필요성을 강조하였다. 1997년에는 영국 노동당의 토니 블레어가 매니페스토 10대 정책을 구체적으로 제시해 집권에 성공한 것이 불을 붙였다. 블레어는 대처정부 이후의 20년 보수당 정권을 구체적이고 명확한 공약(매니페스토)을 내놓고 이를 이행하여 영국을 유럽의 맹주로 다시 세워놓았다. 우리나라에서는 시민단체에 의해 2006년 5월 31일의 지방선거를 계기로 도입되었다. 당시에 후보자에 의한 뻥 공약과 중앙당이 내려 보내는 소위 허수아비 공약이 판을 쳤었다. 이를 막고자 하여 도입하여 어느 정도 성과를 거두었다고 할 수 있으나, 최근에는 지방선거가 집권당의 중간평가라거나, 지역연고의 정당에 대한 몰표현상 이 여전해 그 효과가 반감되는 안타까운 현상을 보이고 있다. 이번 지방선거가 지방선거답게 치루기 위해서 매니페스토 선거를 다시 강조하는 것이 절대적으로 필요한 이유이다.

3. 각 지역의 매니페스토가 지역도 발전시킨다

매니페스토에 의한 공약을 요구하는 것은 후보자들에게 뜬구름 잡는 식이 아니라 실현가능한 공약을 내놓으라는 것에 다름 아니다. 실현가능하다는 말은, 공약을 내놓을 때 구체적인 내용과 실현수단, 그리고 달성목표를 제시하라는 것이다. 이렇게 되면 제시된 매니페스토 공약은 투표시에도 참고가 되지만, 당선되고 나서는 마치 계약서 같은 역할을 하게 되어 임기말기에는 그 이행 정도를 보고 다음 선거에 참고할 수도 있다. 계약에 명시된 것을 지키지 않은 권력자를 다시 뽑지 않게 되는 것이다. 선출직 후보자들의 일탈을 막을 수 있는 좋은 방법인 것이다.

하지만 이렇게 좋은 점이 많다고 해서 매니페스토 선거가 자동으로 전개되지는 않는다. 그동안 광역선거에서도 쉽지 않았던 것이니 기초선거에서도 쉽게 되지 않는다. 매니페스토 선거가 되기 위해서는 지역의 시민들을 위한 매니페스토 교육이 실시되어야 하고, 둘째 시민단체 등이 중심이 되어 시민공약검증단을 결성하고, 셋째 후보자들에게 매니페스토 공약을 제시하게 하며, 넷째 이를 평가해서 주민들에게 알려서 지방선거에 반영하게 하는 절차와 구조를 잘 만들어내야 한다. 각 지역마다 이렇게 할 수 있는 곳은 적지 않을 것이다.

후보자들의 옥석을 가려야 하는 유권자들로서는 후보자들이 내건 공약이 참 공약인지 아닌지 판단하는 힘을 길러가야 하는 것이다. 참공약은 구체적이고(smart), 그 실현여부가 측정가능하며(measurable), (예산 등의 측면에서) 달성할 수 있어야 하며(achievable), 정책내용이 타당해야 하며(relevant), 달성에 걸리는 시간계획(timed)이 포함됨을 의미한다.

이를 테면 이런 것이다. A라는 시장후보가 갑시의 발전을 위해 국가산업단지를 유치한다고 했다 하자. 지역경제가 미약한 갑시로는 참 솔깃한 공약이다. 헌데 유치하고자 하는 산업이 어떤 성격의 것인지, 예산을 어떻게 얻을 것인지, 시장임기 내에 할 수 있는 것인지, 언제까지 이를 유치할 것인지 등이 포함되지 않았다면 이것은 헛공약이다. 말만 번드르르하지 실현가능성이 없는 것이다. 시장이 되고 싶은 꿈만을 가진 사람은 헛공약도 서슴지 않는다. 이것을 가려내는 것이 시민의 능력이다. 유능한 시민은 구체성이 있는 참공약을 내걸고 이를 실천할 수 있는 시장을 뽑는다. 무능한 시민은 시장이 되겠다는 권력욕만 있고 시장이 된 후 무엇을 하겠다는 건지 도통 모르겠는 사람을 뽑는다. 대개 이런 사람은 나하고 친하다고 해서 공약을 살피지 않고 무조건 표를 주는 경향이 있다. 결국 시민의 수준이 시의 수준을 결정한다고 할 수 있다.

우리의 짧은 지방자치 역사상 이번 6.13지방선거의 의미는 자못 크다. 그동안 선거만 있었지, 정책은 없었다는 지방선거이다. 선거를 통해 주민의 의사가 결집되기 보다는 중앙정치엘리트의 하수인을 뽑아주는 통로로 이용되었다는 지방선거이다. 이번 6.13지방선거에서는 각 자치구역마다 유권자들이 공약을 잘 보고 평가하는 능력을 키워서 지역도 살리고 지방자치를 지방자치답게 할 수 있는 인재를 찾아낼 수 있기를 기대한다.