[월간경실련 2021년 3,4월호]

농지를 농민에게 돌려주자

윤순철 사무총장

3월 24일 국회는 비농업인이 상속 등의 사유로 농지를 소유할 경우, 이를 농업 경영에 사용하도록 의무화하는 농지법 일부 개정안을 통과시켰다. 지난 1년간 경실련은 전농과 한농연 등 농민단체들과 함께 “가짜 농부를 찾아라” 연속 기자회견을 통해 공직자, 국회의원, 지방자치단체 단체장과 의원들의 농지 소유 실태를 공개하면서 농지가 투기의 대상이 되도록 방치한 정부를 비판했다. 여기에 더해 참여연대와 민변이 LH공사 직원들이 광명과 시흥의 신도시 개발지역의 농지 투기를 폭로하면서 국민적 공분을 사게 되었고 농지를 농민에게 돌려주는 조그마한 진전을 이루게 되었다. 농지는 농업에만 사용하고 투기의 대상이 되어선 안 된다는 지극히 상식적인 원칙을 지키지 않은 정부는 비난을 피할 수 없게 되었다.

농지는 농작물을 재배하는 데에 사용되는 땅이다. ‘농지의 보전 및 이용에 관한 법률’은 농지의 개념을 “법적지목 여하에 불구하고 실제의 토지 현상이 농경지 또는 다년생식물 재배지(과수원·뽕나무·종묘·인삼·약초밭 등)로 이용되는 토지와 그 개량시설의 부지”로 정하고 있다.

또한 헌법 제121조는 농지의 이용에 대해 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다. 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다”고 정하고 있다. 즉, 가짜농민의 투기적 농지 소유를 방지하기 위하여 농업인과 농업법인만이 농지를 소유할 수 있도록 자격을 정한 것이다.

농지법은 농지에 관한 기본이념, 국가와 국민의 의무를 밝히고 있다. 농지에 관한 기본 이념은 “농지는 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농지는 농업 생산성을 높이는 방향으로 소유·이용되어야 하며, 투기 대상이 되어서는 아니 된다.”(제3조) 농지에 대한 국가의 의무는 “국가와 지방자치단체는 농지에 관한 기본 이념이 구현되도록 농지에 관한 시책을 수립하고 시행하여야 하고 필요한 규제와 조정을 통하여 농지를 보전하고 합리적으로 이용할 수 있도록…”(제4조) 그리고 농지에 대한 국민의 의무는 “모든 국민은 농지에 관한 기본 이념을 존중하여야 하며, 국가와 지방자치단체가 시행하는 농지에 관한 시책에 협력”(제5조)을 규정하고 있다. 즉, 농지는 식량 공급과 국토 환경 보전의 기반으로 공공복리에 적합하게 사용되고 투기의 대상이 되어서는 안 되며, 국가와 지방자치단체는 농지의 기본 이념에 맞게 농지 정책을 수립하고 시행하고, 국민은 농지에 관한 기본이념을 따라야 한다고 정한 것이다.

이런 엄한 규정이 있음에도 이번 LH공사 직원들이 사들인 땅이 농지였듯이 농지가 야금야금 가짜 농부들의 먹잇감으로 전락한 데는 여러 이유가 있다. 1994년 농지법 제정 이후, 헌법이 정한 경자유전의 원칙이 훼손되는 ‘비농업인의 농지 소유 확대’, ‘농지에 대한 재산권 행사의 제한 해소’, ‘투기가 가능토록 한 형식적인 농지취득절차’ 등으로 법이 개정돼 왔기 때문이다. 그 결과, 국회의원은 25.3%, 고위공직자의 경우 38.6%가 농지를 소유하고 있었다. 3월 24일 공직자윤리위원회가 공개한 국회의원 재산공개를 보면 국회의원 300명 중 57명이 본인 명의의 농지를 소유하고 있었고, 가족 명의의 농지 소유자까지 확대하면 1/3인 101명이었다. 고위공무원들도 절반이 토지를 소유하고 있었다.

투기의 대상이 된 농지를 농민에게 돌려줘 본래의 기능을 하도록 해야 한다. 어떻게 가능할까? 경실련이 농지법 개정의 방향을 밝혔는데 투기 방지를 위한 농지취득 관련 규정의 강화, 비농업인의 농지 소유 예외 규정 축소, 식량안보·국토보전의 보루인 농지를 농지답게 하기 위한 규정을 강화 방안을 소개한다.

첫째는 농지취득 규정의 강화이다. 상속·이농·1천 제곱미터 미만으로 주말·체험 영농을 위한 농지를 취득하거나 계속 소유할 경우 농업경영계획서를 작성할 필요가 없었는데 예외 없이 농업경영계획서 제출하는 것이다. 둘째는 비농업인의 농지취득 시 일정기간 자경을 의무화하고 농지 전용을 제한하는 것이다. 셋째는 폐지된 통작거리 제한을 복원하고, 투기목적으로 농지를 취득한 후 바로 매매하거나 농지를 세분화하여 매도하는 것을 막기 위해 농지취득 시 일정기간 매매 금지와 소위 농지 ‘쪼개기 금지’가 필요하다. 넷째는 현재 주말·체험 영농을 목적으로 소유하고 있는 1천 제곱미터 미만 농지의 면밀한 실태조사를 통해 농업 경영에 이용하지 않을 경우 처분명령을 내리고, 1만 제곱미터 이하의 상속농지 역시 농업 경영에 이용하도록 의무화해야 한다. 다섯째는 농업회사법인의 출자자 중 비농업인의 비율을 50% 미만으로 축소하고, 법인의 대표자 및 업무집행사원들을 농업인이 많이 참여하도록 할 필요가 있다. 여섯째는 안정적인 식량자급률 확보 및 국토보전을 위해 국가적 차원에서 농지의 보전 및 이용 계획 수립하는 것은 물론 농지 소유와 이용에 대한 지역별 농지심의기구 설치, 농업에 이용하지 않는 농지 소유자의 처벌 및 처분조치 강화가 필요하다. 일곱째는 업무별로 분리되어 운영하고 있는 농지정보 관리의 일원화와 지자체 시·구·읍·면 단위 농지 전담 인력 확보 그리고 농지관리 현황에 대한 기간별 보고 의무화 등의 조치들 병행하여 시행되어야 할 것이다.

정부와 국회는 농지에 대한 투기를 근절하고 경자유전의 원칙에 따라 오롯이 생산수단으로써 소유하고 이용하는 방향 즉, 투기의 대상이 된 농지를 농민에게 돌려드리고, 식량안보 및 국토보전을 위한 본래의 기능을 회복하도록 제도화해야 할 것이다.

곡물 자급률 21.7%인 지경에 농업진흥구역 내

영농형 태양광발전 설비, 제정신인가?

우리나라 곡물자급률은 21.7%로 OECD 국가 중 최하위이다. 코로나19로 국가 간 교역이 감소하여 의료물품과 공산품 뿐 아니라 식량의 이동도 원활하지 못한 실정이다. 이러한 추세는 코로나19같은 감염성 바이러스가 주기적으로 발생하면 앞으로도 지속될 것이라는 전망이다. 실제 일부 국가는 식량작물의 수출을 금지하는 조치를 내리는 사례도 나타나고 있다. 식량안보는 국민의 생명과 건강을 지키는 국가안보의 일환이라는 것을 세계적인 식량기구도 인정하고 있다. 농지는 식량안보의 가장 기본적인 요소인데도, 매년 여의도 면적의 50배 정도씩 감소하고 있다. 구체적으로 우리나라의 경지면적은 해마다 줄어 1970년 전체 국토의 23.3% 수준에서 2016년엔 16.4%로 감소했다. 국민 1인당 경지면적도 0.04ha로 세계 평균 (0.24ha) 비하면 매우 작다. 헌법에 명시된 “경자유전의 원칙”과 “농업 보호 육성 의무”등은 물론, 코로나19에서 보이듯 국민의 식량을 자급할 수 있는 수준의 농지는 반드시 유지·보호되어야 한다.

이러함에도, 지난 6월 11일 더불어민주당 박정 의원은 농업진흥구역 내에 영농형 태양광 설비를 허용하는 농지법 개정안을 발의했다. 정부의 녹색뉴딜 정책에 대한 물타기로 보인다. 농업진흥구역은 농지가 집단화되어 있어 효율적으로 이용하고 보전하려는 농업 목적의 지역이다. 국민의 생존을 보장하는 최소한의 식량을 생산하는 최소한의 지역이다. 이러한 지역마저 태양광설비를 설치하자고 농지법 개정안을 발의한 것이 과연 제정신인가 묻고 싶다. 현행법으로도 농업진흥구역내에서 얼마든지 태양광 설비의 설치는 가능하다. 그러함에도 비교적 짧은 기간의 제한으로 사업성이 미비하자, 식량안보의 전초기지인 농업진흥구역을 이용하려고 농지법을 개정하겠다는 것이다.

현재에도 농촌지역에 태양광설비를 설치하는 과정에서 농민들과의 충분한 협의가 없었거나 산비탈 마구잡이 벌목, 인근 농작물 피해, 농촌경관 훼손, 불필요한 예산 낭비 등 여러 문제가 발생하고 있다. 태양광설비 자체의 기술수준이나 효율성 측면에서도 여전히 의구심이 많아 지속가능한 설비로서의 신뢰도 높지 않은 경우도 지적되고 있다. 농업・농촌의 공익기능을 훼손하는 농업진흥구역 내 태양광설비의 확대 설치 시도를 그만두어야 한다. 농업 이외의 목적을 위해 농업진흥구역이 갖는 기능과 원칙을 쉽게 허물게 해서는 안 된다.

영농형 태양광 발전 사업 추진의 주요한 이유로 농가소득의 향상을 들고 있다. 하지만 실질적인 농가소득의 향상은 영농형 태양광발전 설비 확대로 달성되는 것이 아니다. 농가소득 증대 등 농업의 지속성을 높이는 정책은 기본적으로 농업의 발전에서 찾아내야 한다. 농업기술의 개발, 농작물 다변화, 농작물 재해의 감소, 농산물 유통과정의 투명화, 농산물 가공, 공익형 직불제의 확대 시행 등 농업정책의 혁신을 통해 추진되어야 한다. 농가소득을 이야기하면서도 실제는 태양광을 설치할 수 있는 자본을 가진 태양광발전 설비 사업자들의 잇속 챙겨주기가 아닌지 따져봐야 한다.

농업・농촌은 국민들에게 건강한 먹거리 공급, 식량안보의 확보, 쾌적한 농촌환경과 아름다운 경관 제공, 환경생태 보전 등 공익적 가치가 크다. 그 근간은 농지의 농지다운 보전과 이용에 있다. 농지는 해마다 줄어들고 있고, 농지전용도 광범위하게 이루어지고 있는 실정이다. 농업진흥구역 내 태양광설비의 설치는 결코 추진돼서는 안 된다.

7월 3일

경제정의실천시민연합

전국농민회총연맹

전국친환경농업인연합회

한국농업경영인중앙연합회

공동성명

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(1)]

LH 사태로 본 농지 문제

오세형 경제정책국 팀장

지난 3월 2일 참여연대와 민주사회를 위한 변호사 모임(민변)의 LH 직원들의 부동산 투기 의혹에 대한 공개와 관련 언론보도가 있었다. 2018년 4월부터 2020년 6월까지 LH 임직원과 그 가족들이 사들인 토지는 총 10필지(2만 3,028㎡, 약 7,000평)로, 매입비용이 약 100억 원에 달했고 이 중 58억 원 넘게 지역 농협 등에서 대출을 받았다는 것이다. 그리고 해당 토지의 98.6%가 농지였다고 한다. 이러한 투기는 정책 입안·실행 관련자의 내부정보 이용, 이해충돌 등도 심각한 문제이지만, 투기의 대상이 결국 ‘농지’였다는 점도 매우 중요하다.

경실련 농업개혁위원회는 작년부터 농지 정의 실현을 핵심과제로 삼아 행정부 고위공직자와 입법부 국회의원의 농지 소유 등을 조사하여 발표하고 농지법 개정 토론회 등을 개최하면서 꾸준히 농지 문제를 제기하여왔다. 그것은 농지에 관한 경자유전의 원칙이 무너지고 있음을 밝히고자 했던 것이고, 이번 LH 사태 역시 농업인이 아닌 자의 농지 소유가 매우 광범위하고 쉽게 이루어지고 있음을 명확하게 보여준 것이다.

헌법 제121조 제1항은 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다고 하고 있다. 그래서 농지법 제6조 제1항은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다고 하고 규정하고 있다. 비농민의 농지 소유가 금지되어야 함에도 그 원칙이 제대로 지켜지고 있지 못한 것이다. 많은 예외조항으로 농지 소유가 가능하게 되어 있는 것을 바로잡아야 한다. 농민에게 농업인에게만 농지를 소유할 수 있도록 해야 한다.

농지를 소유하기 위해선 농지취득자격증명이 필요하고 해당 증명을 발급 받기 위해서는 농업경영계획서 등이 필요하다. 그럼에도 불구하고 비농민의 농지 소유가 가능했던 것은 그러한 최소한의 절차마저 제 기능을 다하고 있지 않다는 것을 보여준 것이다. 향후 영농계획서 등을 엄격하게 심사하고, 계속적인 현장조사를 통해 비농민의 농지 소유와 이용을 철저하게 관리해야 한다.

농업회사법인의 농지 매입과 매도로 얻는 시세차익 등의 문제도 끊임없이 제기되고 있다. 허술한 법률과 제도를 악용하여 농업회사법인이 사실상 농지투기회사가 된 것이다. 정부는 목적 외 사업을 운영하고 있거나, 실제 운영이 거의 없는 농업법인에 대한 철저한 조사를 기초로 엄격한 기준을 적용하여 해산 등을 실시해야 한다. 국회는 완화되어 있는 농업회사법인 설립요건도 강화하여 본래 취지의 농업경영과 농산물의 출하·유통·가공·수출 및 농어촌 관광휴양사업을 성실히 수행할 수 있도록 유도해야 한다. 비농업인의 출자비율이나 조합원 요건에 비농업인을 최소화하여, 농업경영체 육성 취지에 맞게 법률과 제도를 고쳐야 한다.

다시 한 번 밝히지만, 이번 땅 투기 문제의 또 다른 핵심은 허술한 농지취득 및 농지관리이다. 정부는 LH 투기 사건 관련 합동조사를 하면서 다른 공공사업에서의 농지 관련 매매 부분도 조사하여 투기 의혹을 밝혀야 한다. 궁극적으로는 농지의 소유 및 이용실태를 정기적으로 조사하여, 상시적으로 투명하게 공개하는 ‘농지통합정보관리시스템’을 구축하고, ‘농지관리기구’를 설치하여야 한다.

이번 사태를 계기로 공직자 부동산투기 신고센터를 개소했다. 많은 제보로 투기 문제가 제대로 밝혀져 더 투명하고 깨끗한 공직사회가 되길 기대해 본다. 더 늦기 전에 농업계의 해묵은 숙제인 농지 소유와 이용 문제에 대한 근본적인 해법을 찾도록 정부와 국회가 의지를 갖고 강력하게 해결해 나가길 바라본다. 끝으로 한 문장을 더한다면, “농지는 농민에게!”

농지는 식량공급과 국토환경보전 등 다양한 공익적 기능을 수행하고 있는 중요한 자원입니다. 따라서 농지의 소유와 경작과 관련해서는 원칙이 철저히 지켜져야 하며, 농지가 자산증식의 수단 또는 부동산투기, 직불제 부당수령 등의 도구로 사용되어서는 안 됩니다. 헌법 제121조에 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지 된다”라고 규정되어 있습니다. 위탁경영도 농업생산성의 제고와 농지의 합리적 이용을 위하거나 불가피한 사정이 있을 경우에만 인정하고 있는 것입니다.

통계청의 농지자료에 따르면 논과 밭의 경지면적 2012년 173만ha에서 2019년 158만ha로 7년간 15만ha가 감소했습니다. 한국농촌경제연구원 ‘농지법상 예외적 농지소유 및 이용 실태와 개선과제’보고서에 따르면 2015년 기준 전체 경지면적 168만ha 중 농업총조사 및 농업법인 조사상 농업인이 소유하고 있는 농지는 94만ha로 전체 경지면적의 56%에 불과했고, 이는 1995년 199만ha 대비 농업인 소유면적(133만ha) 비율이 67%에서 20년간 매년 1.8% 정도로 감소한 것입니다. 아울러 1960년 14%였던 임차비율은 2017년 51% 수준까지 치솟은 것으로 나타났습니다. 이렇듯 농지가 지속적으로 감소하고 있는 상황에서 실제 농업인이 소유하고 있는 경지면적 또한 줄어들고 있는 상황으로 농업의 위기가 심각합니다. 이에 경자유전의 원칙이 준수되도록 농지 소유실태를 확인하고, 농지법 개정방향을 제시하여 농지법 개정을 통한 농지 정의를 실현하고자 공동주최 토론회를 개최하니, 많은 관심과 취재 보도 부탁드립니다.

– 토론회 개요 –

❍ 행 사 명 : 경자유전의 원칙 확립을 위한 농지법 개정방향 토론회(안)
❍ 일시 및 장소 : 2020년 12월 16일(수) 14:00~17:00, 경실련 강당 (종로구 동숭3길 26-9)
❍ 공동주최 : 신정훈 국회의원, 농어업농어촌특별위원회, 전국농민회총연맹, 한국농업경영인연합회, 경제정의실천시민연합

❍ 좌 장 : 김 호 경실련 농업개혁위원장(단국대 환경자원경제학과 교수)
❍ 발 제 : ① 임영환 법무법인 연두 변호사
(비농민 농지소유 제한 강화 농지법 개정방향)
② 조병옥 농어업농어촌특별위원회 농지소분과장
(농민입장에서 본 농지제도 문제점 및 개선방향)
❍ 토 론 : ① 이무진 전국농민회총연맹 정책위원장
② 서용석 한국농업경영인중앙연합회 사무부총장
③ 사동천 홍익대학교 법과대학 교수
④ 최덕천 상지대학교 교양대학 교수
⑤ 김동현 농림축산식품부 농지과장

※자료집 내려받기 : 경자유전의 원칙 확립을 위한 농지법 개정방향 토론회 자료집

※문의 : 경실련 경제정책국 02-3673-2144

팔레스타인농업위원회연합(이하 UAWC)은 1986년 농민과 농업기술자, 자원봉사자들이 함께 만든 비영리민간단체입니다. 팔레스타인 농민들이 농지를 지키고 식량주권을 확보할 수 있도록 사회경제적 힘을 북돋는 일을 주로 합니다. 또 주거지 철거 및 토지 몰수 명령, 평화집회 무력진압 등 이스라엘 정부의 부당한 압력에 대응하기 위해 법적 지원을 하고 있으며 농부권을 지키기 위해 다양한 개발 프로그램도 전개 중입니다.

현재 팔레스타인 가자지구의 상황은 최악으로 치닫고 있습니다. 2007년 이스라엘과 이집트가 국경을 봉쇄하며 사실상 고립된 이후 지금까지 가자지구 주민들은 가혹한 생활환경에 놓여 있습니다. 물, 전기, 식량 등 기본적인 생활을 영위할 조건들조차 부족했고 이를 타개하기 위한 농·어업 등 생산과 물자의 이동에 대한 제약도 컸습니다. 수시로 발생하는 폭력으로 인해 수천 명의 팔레스타인 사람들이 죽거나 크게 다쳤고 정신적으로도 값을 매길 수 없을 정도의 피해를 영구적으로 입었습니다.

가자지구 주민들은 2021년 5월 또 다른 폭력을 경험했습니다. 이스라엘의 무차별 공습으로 십수만 평의 농지와 3km에 이르는 관개시설이 파괴되었고 수백 명의 어린이와 여성, 노인들이 목숨을 잃었습니다. 현재 수천 가구가 폭력을 피해 유엔팔레스타인난민기구(이하 UNRWA)에서 운영하는 학교에 의지하며 공포에 떨고 있습니다.

가자지구 주민들이 겪고 있는 구체적인 어려움은 크게 세 가지입니다. 먼저 극도의 빈곤상황이 이어지다 보니 아이와 여성들이 기본 영양소를 충분히 섭취하지 못해 건강에 이상이 생기고 있습니다. 다음으로 주민 대부분이 UNRWA 학교로 대피한 상황이라 코로나19의 유행에도 불구하고 사회적 거리두기는커녕 모든 사람이 물자를 함께 사용하는 위험을 감수하고 있습니다. 마지막으로 극도로 폭력적인 환경 속에서 가자지구 주민, 특히 아이들을 중심으로 우울증, 공황발작 등 정신적 외상을 호소하는 일이 많아졌습니다.

그래도 한줄기 희망은 한살림을 비롯하여 바다 건너 연대단체들이 도움의 손길을 보내주고 있는 점입니다. 일부 지역한살림에서 8월 한 달간 가자지구를 돕기 위한 모금을 하고 있다고 알고 있습니다. 마음과 함께 보내주신 기금은 도움이 급히 필요한 가족들에게 식료품 꾸러미를 보내는 데 사용될 것입니다. 또 UNRWA 학교에서 생활하는 주민들이 코로나19로부터 조금이라도 안전해질 수 있도록 위생키트를 구매하고, 아이들의 트라우마를 해소하기 위한 활동을 위해 쓰일 계획입니다.

UAWC는 오래전부터 한살림과 긴밀한 협동의 관계를 다져왔습니다. 두 곳 모두 신자유주의 경제체제에 맞서 협동과 대안의 가치를 추구하는 ‘호혜를 위한 아시아민중기금’ 회원단체이며, 한살림은 우리밀 가공식품에 UAWC 아몬드와 올리브유를 사용하며 팔레스타인 농민들의 생계를 지원하고 있습니다. 이번 지원도 한살림과 UAWC가 그간 지속해 온 호혜의 관계를 바탕으로 더해주신 손길임을 알기에 더욱 뜻깊게 느껴집니다.

생명의 마음으로 연대해주시고 마음을 보내주셔서 다시 한번 감사드립니다. 주신 도움에 힘입어 불합리한 억압에 대항하며 땅과 생명을 지켜가는 데 힘쓰겠습니다.