“규칙에 기반한 국제질서”라는 표현을 구사할 수 있는 능력이 미국 외교정책 조직에서 최고의 자리를 차지하는 자격의 요건이 된 것 같습니다. 안토니 블링컨 국무장관이 최근 중국 고위관리들과의 만남에서 행한 성명을 살펴봅시다. “우리 행정부는 미국의 이익을 증진하고 규칙에 기반한 국제질서를 강화하기 위한 외교를 선도하기 위해 최선을 다하고 있습니다” “이에 반대되는 대안은 자신이 옳다고 믿는 승자가 모든 것을 지배하는 세상이며, 그것은 우리 모두에게 훨씬 더 폭력적이고 불안정한 세상을 가져다 줄 것”이라고 강조한 그는 계속해서 다음과 언급했습니다. “중국은 미국이 주도하는 질서를 해체하려 할뿐만 아니라 ‘강자가 진리다’ (Might Make Right)”라는 시대를 되찾기 위해 나선 듯 합니다.”

그러나 미국이 규칙의 체계를 잘 지킨다는 언명과 중국이 규칙을 잘 준수하지 않는다는 전제에는 적어도 세 가지 면에서 오해의 소지가 있습니다.

첫째, 규칙이 불편해 보일 때마다 규칙을 무시, 회피 또는 재규정하려고 했던 미국자신의 의지(강제)를 간과합니다. 우리 자신에게 정직하다면 워싱턴 스스로가 때때로 힘이 센 승자가 모든 것을 가져가는 것이 완벽하다고 생각해 왔다는 것을 인정해야 합니다. 미국이 소련붕괴 이후 어려움에 빠진 러시아를 최대로 악용했을 때가 이런 경우의 완벽한 예입니다.

둘째, 하버드 대학의 Johnston교수가 주장한 것처럼, 중국 역시, 물론 전부는 아니지만, 기존질서의 대부분 원칙을 수용하고 심지어 옹호하고 있습니다. 물론 상황은 미래에 바뀔 수 있지만, 중국이 앞으로 훨씬 강력한 국가가 되더라도 의심할 여지없이 기존 합의질서의 원칙에 자신의 이익이 부합하도록 노력할 것입니다.

셋째, 블링컨의 주장은 현재의 규칙에 기반한 질서를 포기하면 마치 규범이나 원칙에 의해 규제되지 않는 불법적이고 벌거벗은 엉망진창의 권력정치의 세계가 우리를 지배할 것이라고 암시합니다. 이것은 한마디로 사실이 아닙니다. 다양한 견해를 가진 학자들은 모든 국제질서(글로벌, 지역, 자유주의, 현실주의 등)들은 제각각 이해를 달리하는 국가들 사이에서 불가피하게 발생하는 다양한 상호작용을 관리하기 위한 일련의 규칙을 필요로 한다는 점에 동의합니다.

여러 가지의 예들을 국제관계 문헌에서 찾을 수 있습니다. 44년 전 Hedley Bull 은 “국제사회를 공통의 규칙에 묶인 일련의 국가군”로 정의했으며 시카고 대학의 John Mearsheimer 교수는 최근에 “국제질서는 조직화된 국제기구를 통하여 강대국이 고안하고 다수가 이에 따르기로 동의하는 효과적인 규칙”이라고 그는 말합니다. 정치가 헨리 키신저 는 “모든 세계질서는 일반적으로 받아들여지는 규칙에 달려 있다”고 주장하며, 프린스턴 대학의 G. John Ikenberry 교수도 “미국주도의 자유주의 질서 역시 ‘규칙에 기반한 성격임”을 강조합니다.

정치과학자 Beth Simmons와 Hein Goemans 는 “해당집단들의 질서는 집단구성원들의 규칙과 정치적 권위에 의해 정의되어야 합니다”라고 썼습니다.  패트릭 포터처럼 자유질서에 대한 회의론자조차도 미국이 선호하는 규칙을 따르도록 다른 국가들에게 강요하기 위해 우월한 힘을 사용하는 방법을 강조하면서도 시스템 내에서는 규칙이 반드시 정해져야 하는 점을 인정합니다.

요컨대, 문제는 “규칙에 기반한 질서”에 대한 미국의 선호여부와 이에 대한 중국의 관심부족이 아닙니다. 오히려 핵심은 누가 어떤 규칙을 정하고 어디에 적용할지를 결정하는 것입니다. 랜드 재단의 Michael Mazarr이 최근에 주장하였듯이, “핵심적 사항은 미국과 중국이 서로 국제정치를 지배하는 기본적인 글로벌시스템의 기본 아이디어, 습관, 그리고 기대치를 자신에게 유리하도록 형성하려고 경쟁하고 있다는 점입니다. 궁극적으로 규범, 언술 및 정당성의 경쟁입니다.”

미국과 중국 간 개념의 차이점은 비교적 간단합니다. 미국은 일반적으로 동맹체제를 선호합니다. 주도국가로서 미국은, 자신이 특별한 권한을 가진 국가 임에도, 적어도 개인의 권리가 핵심을 이루고 자유주의적 가치(민주주의 통치, 개인의 자유, 법치, 시장기반의 경제 등)에 비중을 두고 있습니다. 현실에서는 상기의 가치가 국내에서조차 불완전하게 적용되고 해외에서도 일관되게 관철되고 있지 않지만, 이에 대한 미국의 고집은 공허한 수사만은 아닙니다. 무엇보다도 다른 국가들이 자국의 제도와 규정을 변경하도록 설득하거나 강요하는 미국의 노력이 지속되고 있습니다. 당연히 미국은 미국에게 결정적인 권한을 부여하는 기존의 국제기구(IMF, NATO, 세계은행, 기축통화로서 달러의 역할 등)를 선호합니다.

이와는 대조적으로, 중국은 개별국가의 주권과 불간섭이 가장 중요하고 개인의 권리에 대한 자유주의적인 개념을 완전히 무시하지 않지만, 상대적으로 Westphalian(주권국가중심)적인 질서개념을 선호합니다. 더구나 이러한 개념이 유엔헌장의 기본을 구성하고 있으며, 중국 역시 미국만큼이나 “규칙기반”적이며 광범위한 무역, 투자, 초국적 기업에 대한 주요한 협력을 포함하여 현재 많은 형태의 국제협력을 배제하지 않습니다. 기후변화와 같은 문제에 대하여도, 중국은 개별국가들의 실제행동이 때때로 기존의 다자적 규범을 위반하더라도, 다자주의의 목소리를 옹호합니다.

그럼에도 불구하고 중국이 선호하는 세계질서는 미국적 개념이 주도하는 세계질서와는 매우 다를 것입니다. 상기 두 가지 비전 중에 어느 것이 앞으로 미래를 지배할 지는 모르지만, 몇 가지 관찰이 필요합니다.

첫째, 미국과 가장 가까운 동맹국들이 세계의 모든 규칙을 일방적으로 작성할 수 있을 것이라고 생각한다면 이는 재고되어야 합니다. 국제질서는 필연적으로 근본적인 힘의 균형을 반영하며, 중국의 부상은 일부 규칙을 형성하는, 또는 일방적인 규칙을 따르기를 거부하는, 중국의 능력에 상당한 힘을 실어준다는 것을 의미합니다

둘째, 첫 번째 사항에 이어서 이제 강대국 혼자 일방적 권한으로 모든 규칙을 작성하고 시행할 수 없습니다. 미국은 Bretton-Woods(제2차대전후 질서)체제를 만드는 동안 원했던 대부분을 얻었고, 이후의 개혁작업에도 막대한 영향을 미쳤지만, 여전히 여러 문제에 대해 서로 타협해야 했으며 원하는 모든 것을 얻지 내지는 못했습니다.

미국과 중국이 향후 세계적으로 또는 각각이 주도할 수 있는 지역(동맹)내에서 설정되는 규칙에 큰 영향을 미칠 것입니다. 그러나 상대방들이 자신이 정한 규정을 준수하길 원하면, 최소한 상대방들이 원하는 것을 수용해야 합니다.

셋째, 중국의 출현, 그리고 상대적으로 지역적 영향이 적은 러시아의 재등장은 주변의 국가들에게 미국의 단일체제 시대보다 더 많은 선택권을 제공합니다. 이란은 미국의 제재로 인해 큰 고통을 겪고 있을지 모르지만, 최근 중국과의 맺은 석유 및 투자거래로 미국에 대한 추가적인 양보없이도 고통의 압력을 줄일 수 있는 능력과 가능성을 보여줍니다.

유럽은 트럼프 전 대통령이 망가뜨린 대서양 양안의 관계를 복구하려는 바이든 대통령의 열망을 보고 기뻐하겠지만, 유럽인들의 안도감이 독일의 Nord Stream 2 파이프 라인을 취소하도록 이끌지 않으며, 미국의 지연요청에도 불구하고 중국과의 포괄적 투자계약이라는 타결을 막지 못했으며, 오르반 총리가 자유주의의 가치를 헝가리에 복원시키도록 설득하지는 않을 것입니다.

미국과 중국이 서로 세계질서에 대한 자신들의 개념을 장려하기 위해 경쟁할 때, 다른 국가들은 어떻게 대응할까요? 일부 국가들처럼 독재적 민족주의자들은 주권에 대한 자유주의적 가치에 대한 중국의 공개적 거부를 선호할 수 있지만, 중국의 호전적인 행동과 사소한 갈등에 대해서도 다른 국가들을 괴롭히는 조치는 중국중심의 질서가 어떤 것이 될지 우려를 불러 일으킵니다.

미국이 자신의 헤게모니에 대한 너그러운 측면을 과장할 수도 있고 지리적 원격거리와 상대적으로 완화된 의도를 통해서, 많은 국가들이 실제로 지닌 파워의 비중보다 훨씬 우월적인 지위를 지닌 미국을 수용할지는 모르겠습니다.  미패권의 단일체제시대에 대하여 필자가 여러 번 언급했듯이, 미국이라는 권력은 두 개의 광대한 대양에 의해 주요 국가들과 분리되어 있었고 영토확장에 별다른 관심이 없었기 때문에 걱정했던 것만큼 많은 저항과 반대를 불러 일으키지 않았습니다. 유라시아 대부분의 국가들은 미국이라는 존재보다는 서로 내부간의 대결을 더 많이 걱정했고, 이로 인해 미국의 지원이 바람직했고 미국의 헤게모니적 입장을 쉽게 받아들일 수 있었습니다.

그러나 미국의 패권적 지도력을 환영하는 동맹국조차도 미국의 지도부가 이를 현명하게 행사하기를 원합니다. 그들을 괴롭히는 것은 미국의 헤게모니 자체가 아닙니다. 정확히는 헤게모니적 특권의 과도한 착취입니다.

그들은 미국이 1971년 금본위제를 폐기하였을 때나 2003년 이라크를 침공했을 때와 같이 미국이 스스로 정한 시스템의 규칙을 멍청하게 위반할 때, 특히 결과가 그들에게 매우 심각하게 부정적인 영향을 주었을 때는 적어도 이를 지지하지 않았습니다. 그들은 미국이 SWIFT시스템과 글로벌 금융질서의 기구를 사용하여 다른 국가들을 제재하는 것을 동의하지 않습니다. 특히 제3자가 동의하지 않은 경우에 2차 제재로 제3자를 위협할 때는 서로간에 이해가 상충됩니다.

아이러니하게도 미국의 동맹국들이 진정 원하는 것은 스스로 정한 “규칙기반의 질서”의 이행에 대한 약속을 미국이 제대로 실천하고 이의 준수를 더욱 진지하게 받아들이라는 것입니다.

요점을 말하자면, 자신이 선호하는 규칙을 관철하려는 미국의 노력은, 트럼프와 폼페이오 전 국무장관의 괴롭힘과 강압과는 대조적으로, 적극적이고 건설적인 외교에 대한 바이든과 블링컨의 언약으로 향후 소정의 성과를 얻을 것입니다.

흔쾌하게 주요 글로벌 포럼에 참석하고, 다른 참가자를 존중하며, 다른 사람들의 우려에 대해 어느 정도 공감하는 것이 효과적 일 것입니다. 중국이 자멸적인 ‘늑대전사(이랑) 외교?’를 계속한다면 미국의 매력적인 접근은 더욱 ‘효과적’일 것이다.

장기적으로 글로벌 거래의 규칙을 정하기 위한 경쟁은 대체로 미국 또는 중국 중에 누가 더 강력한 힘을 가지고 있는지에 따라 결정됩니다. 제2차 대전직후, 미국은 경제가 세계총생산의 거의 50 %를 생산하고 있었고 다른 주요 강대국들이 엉클-샘(미합중국을 의미함)에게 의존할 만큼 폐허가 되었기 때문에 미국이 전후 자유질서의 건설과정을 지배할 수 있었습니다.

경제적, 군사적 힘의 형태로써 표출되는 강력한 권력에 대하여 주변국가들은 권력의 소유국가에게 많은 경의를 표합니다. 트럼프에게 분명히 놀랐고, 분노했고, 경멸했고, 혐오감을 느꼈지만, 존경을 받을 자격이 전혀 없는 그에게 예로써 대했던 모든 세계 지도자들을 보세요. Why? 미국은 여전히 ​​800파운드나 되는 거대한 고릴라였고 불필요하게 분노를 불러 일으키는 것은 도움이 되지 않았기 때문입니다.

중국지도자 시진핑의 커다란 야망이 실현되고 중국이 결국 21세기 경제의 최고지위를 점한다 해도, 여전히 중국은 세계를 장악할 수 없을 것입니다. 그러나 중국의 지위와 입장은 국제시스템의 규칙에 큰 영향을 미칠 것입니다. 다른 국가들은 중국의 입장을 공개적으로 거부하길 꺼려할 것이고 중국의 선호에 따라 일부 관행을 조정할 것이기 때문입니다.

군사적으로 중국에 대해 적극적으로 대응하고 힘의 균형을 유지하는 국가조차도 다른 방식으로 중국의 입장을 수용할 것입니다. 반대로 미국이 경제적 발전속도를 유지하고 미래의 생산성을 좌우하는 대부분의 핵심기술에서 주요한 강점을 유지한다면, 21세기의 질서는 베이징보다 워싱턴의 선호에 더욱 접근할 가능성이 높습니다.

미국인들에게 던지는 복음(조언)은 다음과 같습니다. 강력한 경제력을 유지하기 위해 필요한 개혁을 수행하는 것은 어떤 경우에도 미국에 유리할 것이며, 중국이 오늘날보다 약해지거나 현재의 질서에 도전을 제기하지 않았더라도, 미국은 이러한 개혁을 계속해야 할 것입니다. 요컨대, 미국은 국내에서 스스로 유리한 것이 자국뿐만 아니라 해외에서의 입지와 영향력을 강화하는데 도움이 되는 시점이 바로 행복한(지도국가로서) 순간입니다.

출처 : 포린폴리시(ForeignPolicy) on 21-03-31.

STEPHEN M. WALT

하버드대 Robert & Renée Belfer school 주임교수로 국제관계학 분야에서 세계적 권위를 인정받고 있다