신종 코로나 바이러스 감염증(코로나 19) 방역에 총력을 기울이는 동안 제21대 총선이 조용히 혹은 시끄럽게 10여 일 앞으로 성큼 다가왔습니다. 각 정당 혹은 후보의 정책이 잘 보이지 않아 조용하지만, 막상 비례대표 후보 선출을 둘러싼 논란이 가중되면서 시끄럽습니다.

총선은 행정부를 견제하면서 입법 기능을 담당하는 국회 구성원을 국민이 직접 선출하는 제도입니다. 국회는 국가의 강제력을 수반하는 사회규범을 제정하는 법률과 500조원이 넘는 국가예산을 심의·의결하기 때문에 어떤 국회의원을 뽑느냐에 따라 짧게는 4년 혹은 그 이상 우리 사회의 정책 방향이 결정됩니다. 우리의 삶과 밀접하게 중요한 총선, 어떤 국회의원을 뽑아야 할까요.

희망제작소는 지난 2016년 제20대 총선을 앞두고 좋은 국회의원의 기준을 시민 스스로 찾아보는 ‘누가 좋은 국회의원인가?’라는 토론회를 열었는데요. 이 자리에는 10대부터 70대까지 시민 100여 명이 모였습니다. 그 때 나왔던 핵심적인 의견을 살펴보겠습니다.(‘누가 좋은 국회의원인가’ 희망리포트 연구보고서 살펴보기 링크)

당시 시민참여형 정치토론에 참여한 시민이 ‘이상적으로’ 생각한 국회의원 후보는 30대 후반 여성이자 엄마와 주부로 살면서 여러 어려움을 겪었지만, 이를 다른 시민과 함께 극복하려고 노력한 경험을 가진 사람이었습니다.

그러나 현실은 한 선거구에서 최고 득표자 한 명이 당선되는 소선거구제도의 한계 속에서 큰 정당의 안정적 기반을 가진 후보들에게 유리했습니다. 결국, 다양한 이력을 가진 이들의 목소리는 그만큼 국회에 전달되지 못했습니다.

다양성이 떨어지니 주거, 보육, 교육, 일자리 등 시민의 삶과 직접 연관된 문제에 대한 관심도 뒤처졌습니다. 당선자 중 이런 문제를 심각하게 겪어본 사람이 적기 때문이지요.

거대양당 구조, 주민자치권의 간극만 넓혀

지방자치와 관련한 이슈도 크게 다르지 않습니다. 거대 양당을 중심으로 다수 국회의원의 관심은 중앙권력을 누가 잡느냐에 관심이 있을 뿐, 주민자치권을 강화하거나 지역의 다양한 정책혁신을 통해 주민의 삶을 바꾸는 지방자치분권에는 크게 관심을 두지 않습니다.

지방분권형 개헌안이 제출되었지만 제대로 논의조차 못하고 폐기되었고, 자치경찰제 도입도 무산될 전망입니다. 주민자치회 제도화, 주민이 직접 조례를 제안할 수 있는 주민조례발안제, 주민 자치권을 강화하는 주민투표제도 및 주민소환제도 개선 등을 담은 지방자치법 전부개정안도 곧 폐기될 운명입니다. 거대 양당의 극한 대립 속에서 19대에 이어 20대 국회도 식물국회라는 비판을 면하기 어려운데요.

무엇보다 국회의원이 국민의 목소리에 귀 기울이기보다 각 정당의 공천 여부에 따라 당락이 결정되다 보니, 민심과 괴리된 행태가 나타납니다. 중앙선거관리위원회는 유권자의 표심을 최대한 반영할 수 있도록 국회의원 선거제도 개혁을 연구하며 비례대표제도 확대를 제안하고 있지만, 선거관련 법제도는 국회에서 최종 결정되는 것이다 보니 여전히 거대 양당의 당리당략에 따라 결정되고 있습니다.

제21대 총선의 규칙을 정하는 선거법이 어렵게 신속안건처리(패스트트랙)과정을 거치며 개정되었지만 결국 비례대표는 제20대 총선과 마찬가지로 47석으로 바뀌지 않았고, 이마저도 준연동형 비례제도의 도입으로 위성정당을 설립하는 등 논란이 끊이질 않고 있습니다.

유권자의 목소리를 더 잘 반영하는 방안이 아니라 각 정당의 이해득실에 따라 움직이는 모습에 실망을 넘어 분노하게 되는데요. 그렇다고 정치를 경멸하고 총선을 외면하는 것은 대의민주주의에서 자신의 권리를 포기하는 것에 불과하겠지요.

민주주의의 꽃은 선거가 아닌 자치

희망제작소는 지방자치가 우리 삶을 어떻게 변화시킬 수 있는지 77가지 혁신사례를 모은 『지방자치가 우리 삶을 바꾼다』(링크)를 펴냈습니다. 1991년 지방자치 부활이후 30년이 흐르면서 지방자치는 주민 참여를 확대하고 주민 중심의 정책들을 많이 시행하고 있는데요.

이제는 보편적인 제도로 자리잡아가는 주민참여예산제, 서울 서대문구에서 시작해서 전국으로 확산하고 있는 동복지허브화, 지역자산을 활용하여 마을공동체 사업을 발굴하는 완주군 커뮤니티비즈니스도 중앙정부가 수용하면서 전국화한 사업입니다.

이처럼 지역특성에 기초하여 다양하게 실험하면서 뿌리를 내린 정책들은 중앙정부 정책으로 확산하기도 합니다. 지방정부에서 충분히 검증을 거쳤기 때문에 실패할 위험도 적습니다. 우리 일상의 삶과 밀접하게 관련있는 복지, 보육, 교육 서비스나 지역 활성화 정책은 각 지역 특성에 맞게 진행돼야 합니다. 인구 2만 명의 옹진군과 인구 57만 명의 서울 노원구의 정책이 같을 수 없습니다. 그런데도 우리 지방자치제도는 30년 전 모습과 크게 다르지 않습니다.

행정은 재정과 조직으로 일을 하는데, 인구 규모나 지역특성에 관계없이 지방자치제도가 획일적인 구조입니다. 국세와 지방세 비율은 8:2 구조로 고착화 되어 있습니다. 이제는 주민이 직접 참여하여 기획하고, 지역특성에 맞게 다양한 정책을 펼칠 수 있도록 바꿔야 합니다.

지방정부에게 재정과 조직 운영하는 자기결정권을 부여해야

주민이 직접 자신의 문제를 해결할 수 있도록 자치권을 부여하고, 지방정부가 자기 결정권을 가지고 재정과 조직을 운영할 수 있도록 헌법을 개정하고, 지방자치법을 개정해야 합니다. 문제는 이 모든 것이 국회의 권한이라는 것이지요.

그래서 제안합니다. 제21대 총선에서는 누가 더 지방자치분권에 관심이 있는지, 어느 정당이 자치분권공약을 내세웠는지를 선택의 기준으로 제안합니다. 민주주의의 꽃은 대의제를 대표하는 선거가 아니라 시민의 참여를 기본으로 하는 지방자치, 주민자치이기 때문입니다.

– 글: 송정복 자치분권센터 센터장 | [email protected]

◯ 지역이 가진 특수한 여건과 문제를 고려하여 현장중심의 행정과 지방분권이 강조되는 추세 속에서 주민참여형 정책이 확대되고 있다. 읍면동은 주민참여형 정책이 실제 추진되는 일선 행정영역인 동시에 일상적 주민참여를 통해 주민자치가 구현되는 핵심 범위이다.

◯ 지방정부는 다양한 형태의 주민참여형 정책을 추진하고 있으나, 읍면동으로 갈수록 정책 간 경계가 모호해지고 이로 인한 혼란이 발생하고 있다. 대표적으로 서울시는 시민참여예산, 지역사회혁신계획, 서울형 주민자치회 등의 정책을 통해 동 단위 주민참여를 강조하고 실질적 권한도 부여하고 있지만 실제 정책에 참여하는 주민은 참여과정과 내용 면에서 여러 혼란을 겪고 있다.

◯ 첫 번째 문제는 정책 간 과정의 분리로 인한 혼란이다. 주민참여형 정책은 대체로 유사한 목적을 가진 순서로 진행되고, 참여자에게 비슷한 역할을 요청한다. 그러나 각 과정이 별도로 진행되면서 그로 인한 피로감과 더불어 참여효능감의 저하, 참여를 통한 지역문제 해결이라는 취지에 회의적 인식을 갖게 하는 것으로 나타났다.

◯ 두 번째는 정책을 추진하는 행정부서의 분리에서 오는 문제이다. 동 단위에서 여러 주민참여형 정책은 융합적인 형태로 운영되지만, 이를 추진하는 행정부서의 분리는 주민에게 행정파트너에 대한 혼란과 더불어 정책과정을 복잡하게 인식하는 요인으로 작용한다. 또 유사 사업간 협력을 어렵게 하는 문제를 야기하고 있었다.

◯ 마지막으로 시민사회 주체 간 협력의 어려움이다. 동 단위는 다양한 주체가 활동하는 역동적 현장이다. 주민자치의 강화의 목적으로 동 단위 주민모임과 제도를 일방적으로 융합하는 것에 대한 혼란과 갈등을 유발할 수 있다는 점에서 유의할 필요가 있다.

◯ 이러한 문제에 대하여 구 단위에서는 다양한 시도를 하고 있다. 서울 은평구는 참여예산과 지역사회혁신계획의 과정을 융합하여 연결하고 있는데, 정책의 취지와 사업 수위에 부합하는 형태로 역할을 분담하여 보다 효율적인 주민참여 과정을 운영하고 있다. 서울 중구는 동 중심 행정재편 등 동 단위에 실제 권한부여를 통해 동 단위 주민자치를 현실화하는 방향성을 제시하고 있다.

◯ 서울시의 주민참여형 정책이 동 단위에서 추진되는 과정에 도출되는 문제를 고려하여 보다 종합적인 관점의 융합이 필요할 것으로 보인다. 먼저 정책과정의 유기적 결합을 통해 보다 실효성있는 주민참여과정을 운영할 수 있다. 두 번째로 주민참여형 정책을 추진하는 부서를 통합하거나 협력체계를 강화할 필요가 있다. 마지막으로 동 단위 주민모임 간 소통기회를 확대하여 협력기반을 만들어나가는 것이다.

◯ 주민자치의 강화를 위하여 광역지방정부와 기초지방정부 차원의 관련 조례제정과 정책이 확대되고 있다. 서울시가 선도적으로 운영하고 있는 정책 사례를 참고하여 읍면동의 단위의 추진을 고려한 주민참여형 정책의 설계로 실질적 주민자치 실현을 기대해볼 수 있다.

– 글: 이다현 대안연구센터 연구원·[email protected]

■ 과업명
성남형 주민자치회 모델 개발 연구

■ 발주처
성남시청

■ 과업기간
2020. 6. ~ 12.

■ 과업목적
– 국내 주민자치회 시범운영 사례 분석을 통해 합리적이고 내실 있는 주민자치회 전환 대비
– 성남시의 지역적 · 문화적인 특성에 적합한 성남형 주민자치회 모델 개발
– 성남시 주민자치회 활성화를 위한 중⋅장기적 비전체계 수립

■ 목차
제1장 연구 개요
제1절 연구의 배경 및
1. 연구의 배경
2. 연구의 목적

제2절 연구의 범위
1. 공간적 범위
2. 시간적 범위
3. 내용적 범위

제3절 연구 방법
1. 연구 모델
2. 주요 연구 내용
3. 자료수집방법 및 현황

제2장 국내 주민자치회 현황
제1절 법, 조례 현황
1. 법령
2. 조례

제2절 주민자치회 시범실시 현황 및 유형
1. 시범실시 경과
2. 지역별 운영 현황

제3절 주요 사례
1. 광역지방자치단체
2. 기초자치단체

제3장 성남시 주민자치 현황
제1절 성남시 일반 현황
1. 지리 및 주거
2. 인구 구성
3. 산업 및 경제
4. 교육 및 문화

제2절 성남시 주민자치 현황
1. 주민자치 기본 현황
2. 주민자치 관련 조직 현황
3. 주민자치위원회 현황
4. 주민자치센터 현황
5. 질적자료 분석에 따른 특성

제3절 유형별 분류
1. 원도심 지역
2. 신도심 지역
3. 혼합지역

제4장 성남형 주민자치회 구성 및 운영 방향
제1절 성남시의 특징과 주민자치회의 기본 방향
1. 성남시의 특징
2. 기본 방향

제2절 열린 구조의 운영
1. 새로운 주민의 참여
2. 소수자 및 사회적 약자의 참여 보장
3. 기존 단체 및 공동체 유입
4. 온·오프라인 혼합형 운영
5. 구성 및 운영

제3절 주민자치역량 강화
1. 교육프로그램 운영
2. 지역자원조사
3. 주민자치회 구성 및 운영
4. (마을)자치계획 수립 및 주민총회 개최
5. 갈등조정

제4절 주민자치 통합형 운영 및 자립기반 구축
1. 주민자치회 운영 및 사업실행 주체
2. 사업실행예산 확보
3. 사업 운영
4. 소통공간과 연결, 공동생산

제5절 행정혁신
1. 권한 위임 및 위탁
2. 행정혁신
3. 공무원 교육

제6절 조례 개정
1. 조례 개정 방법
2. 주민자치회 조례안
3. 연관 조례 개정안

제5장 성남형 주민자치회
제1절 성남형 주민자치회 모델
1. 성남형 주민자치회 모델
2. 단계별 도입 방안
3. 단계 및 단위별 운영 체계
4. 지역 특성별 운영 방안

제2절 지속가능성 평가 방안
1. 평가의 목적
2. 평가지표
3. 평가지표별 측정 방법
# 참고문헌

■ 연구진
손정혁 희망제작소 연구위원
오지은 희망제작소 센터장
기은환 희망제작소 연구원
이시원 희망제작소 연구원

■ 펴낸날
2020. 12.

■ 과업명
구로구 마을공동체 및 주민자치 융합을 위한 중간지원조직의 역할 모색 연구

■ 발주처
구로구 마을자치센터

■ 과업기간
2020. 8. 31. ~ 2020. 12. 11.

■ 과업목적
– 구로구 마을공동체와 주민자치위원회 간의 유기적 연결 방안을 모색
– 실질적 주민자치의 실현을 위한 구로구 주민자치회 추진 방향을 도출

■ 목차
제1장 연구의 개요

제2장 마을공동체 및 주민자치 추진현황
1. 마을공동체 추진현황
1) 마을공동체 추진근거
2) 마을공동체 운영현황
3) 구로구 마을공동체 운영현황
2. 주민자치 추진현황
1) 주민자치 추진근거
2) 주민자치위원회 운영
3) 주민자치회 운영
3. 요약 및 시사점

제3장 구로구 마을공동체 및 주민자치 참여주민 인식조사
1. 개요
2. 심층인터뷰
1) 심층인터뷰 개요
2) 심층인터뷰 분석
3. 설문조사
1) 설문조사 개요
2) 설문조사 분석
4. 요약 및 시사점

제4장 구로구 마을공동체 및 주민자치 융합을 위한 과제
1. 융합을 위한 방향
2. 융합을 위한 중간지원조직 역할 및 과제
부록

■ 연구진
정창기 희망제작소 대안연구센터 센터장
이규홍 희망제작소 대안연구센터 연구원
이다현 희망제작소 대안연구센터 연구원

■ 펴낸 날
2020.12.