새사연은 2008년부터 매 년 진보 정책 연구소 최초로 <전망 보고서>를 발간하고 있습니다. 경제, 주거, 노동, 복지 분야를 중심으로 세계의 흐름 속에서 한국 사회를 진단하여 사회를 바라보는 시야를 넓히고 새로운 사회로의 이정표를 제시하고 있습니다. 2016년 전망 보고서 역시 총 8회에 걸쳐 연재됩니다. (편집자 주)

주거비용과 주거의 질 : 주거정책의 핵심이슈

시대와 국가를 막론하고 주거정책의 핵심이슈는 주거비용과 주거의 질이다. 당연히 주거비용은 낮추고 주거의 질은 높이는 것이 정상적인 정부의 가장 중요한 정책목표라 할 수 있다.

주거의 질은 주거비용에 비해서 상대적으로 복잡한 측면을 지닌다. 수요자의 사회적⋅인구학적⋅문화적 특성 등이 상이하고 워낙 다양하기 때문에 일률적인 기준을 정하기도 어렵고 타당하지도 않을 수 있다. 한편으로는 단순히 주택내부의 질만 좋다고 주거의 질이 보장되는 것도 아니다. 주택을 둘러싼 환경 또한 중요한 요소이며, 그래서 주거환경이라는 개념이 존재한다.

이렇게 복잡한 측면이 존재하는 정책대상의 경우 아주 기본적이고 원칙적인 수준, 그리고 주거약자를 보호하기 위한 복지차원에서 정책방향이 결정될 수밖에 없다. 우리나라의 경우 주거기본법이 이에 해당한다.

주거기본법은 주택에 관련된 제반 사항을 규정하고 있던 주택법에서 주거복지 및 주거권 등 주택정책의 기본원칙에 해당하는 사항을 떼어내 별도의 법령으로 제정한 것이다. 얼핏 주거복지 등에 대한 강력한 정책의지가 반영된 것처럼 보이기도 하지만, 수많은 기본법들처럼 정책결정자들의 관심 밖에서 사문화되는 것은 아닌지 걱정스럽기도 하다(강세진, 2015b).

주거기본법 제2조에 규정된 ‘주거권’ 개념을 살펴보면 “국민은 관계 법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”고 되어 있다. ‘쾌적하고 안정적인 주거환경’을 위해서 주거기본법에 규정된 내용을 살펴보면 크게 제14조(주거환경의 정비 등), 제17조(최저주거기준의 설정), 제19조(유도주거지기준의 설정) 등이 눈에 띈다.

먼저 제14조(주거환경의 정비 등)의 내용을 살펴보면 “① 국가 및 지방자치단체는 주거환경을 정비하고 노후주택을 개량하여 주민의 삶의 질이 개선될 수 있도록 지원하여야 한다. ② 제1항에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”라고 되어 있다. ①항은 선언적⋅당위적 내용이며 ②항이 실제 정책임을 짐작할 수 있는데, ｢도시 및 주거환경 정비법(이하 주거환경정비법)｣이 이에 해당하는 법률이다. 그런데 주거환경정비법은 주택재개발사업 등의 근거법이다. 관심 있는 사람들은 모두 알고 있듯이 주택재개발사업이라는 것이 노후주거지를 정비한다는 명분으로 개발사업을 벌이는 것이고 그로 인해 원거주자의 주거권이 심각하게 훼손되는 경우가 많다. 직설적으로 표현하자면 ‘돈 좀 있는 사람들에게 새 집을 지어주기 위해 가난한 사람들의 주거지를 없애는 짓’이라고도 할 수 있다. 주거기본법의 제정취지를 살리기 위해서는 이에 대한 문제인식과 규정이 명확히 삽입되어야 한다고 여겨진다.

다음으로 제17조(최저주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지표로서 최저주거기준을 설정·공고하여야 한다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 최저주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 최저주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 최저주거기준에는 주거면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조·설비·성능 및 환경요소 등 대통령령으로 정하는 사항이 포함되어야 하며, 사회적·경제적인 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되어야 한다.”라고 되어 있다. 2011년에 개정공고된 최저주거기준(국토해양부 공고 제2011 – 490호)을 살펴보면 다음 표와 같다.

한편 제19조(유도주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민의 주거수준 향상을 유도하기 위한 지표로서 유도주거기준을 설정·공고할 수 있다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 유도주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 유도주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 국가 및 지방자치단체가 주거정책을 수립·시행하는 경우에는 유도주거기준에 미달되는 가구를 줄이기 위하여 노력하여야 한다.”라고 되어 있으나 아직 구체적인 유도기준을 마련하여 공고한 적은 없다. 언론보도에 따르면 2016년 상반기 중에 “△1인 가구의 경우 방 2개와 부엌이 딸린 33㎡ 면적의 주택 △부부와 자녀 2명으로 이뤄진 4인 가구는 방 4개와 부엌이 있는 66㎡ 면적의 집을 풍요로운 주거 생활이 가능한 유도 기준으로 설정할 수 있다.”는 소식이 들리는 정도이다.

사실 최소주거기준도 제대로 확보하지 못하는 우리의 주거현실에서 유도주거기준을 마련하는 것에 어떤 실효성이 있는지 의문을 갖는 사람들이 많을 것이라 여겨진다. 정부에서 최저주거기준 미달 가구에 대해 우선 지원한다(주거기본법 제18조)고 규정하고 있으나 그 내용이 “최저주거기준에 미달하는 사업계획의 경우 계획을 보완하게 하고(③항), 최저주거기준에 미달하는 주택이 밀집한 지역을 우선적으로 정비(재개발)한다(④항)”는 것인데, 후자의 경우 그나마 저소득가구가 감당할 만한 주택들을 철거하여 새집을 짓겠다는 것이고, 전자의 경우 건설업자들이 같은 가격에 좀 더 넓은 주택을 공급하지 않는다면 별 의미가 없다. 시장원리를 중시하는 우리 정부의 정책기조에서는 주거의 질이라는 것이 결국 주거비용과 밀접하게 연관될 수밖에 없다.

경기부양에 주거정책을 연동시킨 결과 : 주거비용의 급격한 상승

주거비용을 낮추는 것은 정부가 직면해 있는 수많은 정책과제 중에서 매우 쉽고 단순한 것에 속한다. 주변국의 눈치를 봐야하는 외교나 통상에 속하는 것도 아니며, 안보나 예측이 어려운 재해문제도 아니다. 주류경제학자들이 꾸준히 제기하는 ‘시장매커니즘’을 통해서도 달성할 수 있는 쉬운 해법이 존재하기 때문에 이념논쟁에서도 비교적 자유롭다. 시장기능이라는 것이 가장 효율적인(동일 조건에서 가장 저렴한) 가격이 되도록 보이지 않는 손이 작동하는 것이므로 공공이 시장에 저렴주택을 공급하기만 하면 된다.

일각에서는 이러한 정부의 활동을 과거 공산권의 계획경제와 비교하며 반자본주의적이라고 비판하기도 하지만, 정부 또한 시장에서 중요한 역할을 담당하는 수요자이자 공급자이므로 주거문제와 같은 사회문제의 해결을 위해서 주택을 공급하는 것은 지극히 정상적이고 당연한 것이다. 오히려 정부에서 주택을 공급하는 것에 비해 민간에서 공급하는 주택에 과도하게 높은 가격이 책정되어 있다면, 독과점이나 매점매석에 의하여 지나친 이윤이나 정보의 불투명에 따른 불합리한 가격거품이 끼어 있는 것은 아닌지 의심해야 한다. 경제학적으로 정부에서 공급하든 민간영역에서 공급하든 누가 얼마나 더 비용을 부담하게 되는지만 달라질 뿐 동일한 질의 주택을 공급하는 비용은 서로 같아야 한다. 즉 공공에서 주택을 공급하면 앞서 거론한 시장의 왜곡을 시정하는 효과까지 기대할 수 있다.

하지만 이명박 정부에서도 포기하지 않았던 공공에 의한 저렴주택 공급기조가 박근혜 정부에서는 크게 흔들리고 있다. 박근혜 정부에서는 공공주택의 공급을 민간의 수익을 저하시키는 자본주의에 반하는 정책으로 규정하고 그 동안 공기업의 주요 사업영역이었던 임대주택의 공급을 리츠(부동산투자회사; REITs; Real Estate Investment Trust)를 활용한 기업형임대회사가 담당해야 한다는 입장이다. 하지만 현란한 금융공식으로 무장한 이 정책의 핵심은 주거비용을 낮추는 것이 아니라 정부에서 민간임대업자와 금융권의 안정적인(최소 연5%) 수익을 보장하는 것에 있다(강세진, 2014a; 2014b; 2014c).

이런 정책을 밀어붙이는 명분은 2000년대 후반부터 이어지고 있는 불경기이다. 그런데 주택시장의 경우 과열될 대로 과열된 상황이지 불경기라고 보기는 어렵다. 수도권 지역만 놓고 보면 주택가격의 오름세가 누군가의 기대에 미치지 않을지 모르지만 지방의 경우 가격상승세가 매우 가파르다(강세진, 2014d; 2015a).

건설경기 부양이, 실상을 고려할 때 앞뒤가 맞지 않고 명분도 약하지만, 불행하게도 부정적 여론이나 민심의 큰 동요 없이 정부의 정책기조가 되었으며, 그 결과는 살인적인 전세가 폭등으로 이어졌다. 워낙 전세가가 크게 상승하여 눈에 띄지는 않지만 월세 또한 지속적으로 상승하고 있다.

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1가구 1주택 사회 vs 다주택자가 돈을 버는 사회

우리가 지향해야 할 사회는 ‘모든 가구에게 양질의 주택이 제공되는 사회’일까, 아니면 ‘많은 주택을 가진 사람이 맘껏 수익을 올릴 수 있는 사회’일까? 최근 주택관련 법률 개정을 보면 현재의 정부와 국회는 이 당연한 질문에 올바른 답을 내기가 어려운 듯하다.

2015년 8월 이전까지 주택과 관련된 법체계는 주택법, 임대주택법, 공공주택 건설 등에 관한 특별법, 택지개발촉진법 등으로 구성되어 있었다. 이를 주거기본법(2015년 6월 22일 제정), 주택법(2015년 6월 22일부터 8월 28일 일부⋅타법개정), 민간임대주택에 관한 특별법(2015년 8월 28일 전문개정), 공공주택 특별법(2015년 8월 28일 일부개정), 택지개발촉진법(2015년 6월 22일 타법개정), 공동주택관리법(2015년 8월 11일 제정) 등의 체계로 전환하는 법 개정이 진행되었다.

얼핏 보기에는 이러한 개정 작업이 부문별로 근거법을 명쾌하게 나누기 위한 것으로 볼 수도 있으나 일반인의 입장에서는 찾아봐야 하는 법이 적은 것이 항상 옳다. 특별법이 난무하는 것은 전혀 선진스럽지 않다. 역사적으로 볼 때, 동일한 법률에 있던 일부 내용을 별도의 법령으로 분리하는 과정은 해당 내용이 기존 법률의 어떤 내용으로 인해 관련 이해관계자들의 기대만큼 활성화되지 못하거나, 반대로 해당 내용이 다른 어떤 내용의 활성화에 걸림돌이 되는 경우에 이루어진다. 전자의 경우 기존 법률 상 철학 및 규제의 사문화를, 후자의 경우 신규법률의 유명무실화를 노리는 경우가 많다.

만약 이해관계자들의 기대에 미치지 못하는 내용이 비합리적이고 사회의 통념이나 국민정서에 반하는 것이라면 해당 내용을 폐지하면 그만이다. 그런데 해당 내용을 폐지하지 않고 법률의 내용을 분리한다는 것은 이해관계자들의 기대를 노골적으로 맞춰주는 것이 국민정서에 반하여 정치적인 부담이 있거나 눈치를 봐야 하는 상황을 뜻할 수 있다. 여러 특별법이 제정되면서 법체계가 날로 복잡해지는 것에는 이런 정치적 맥락이 존재한다. 사회정의에 민감한 선진사회일수록 법체계는 되도록 단순한 것이 일반적이다.

위 그림은 2015년 8월 28일 국회 본회의를 끝으로 마무리된 주택관련 법체계의 개정 내용을 요약한 것이다. 중요 사항을 살펴보면, 첫째, 주택법에 규정되어 있던 주거복지 및 주거권 보장에 관한 공공의 의무 등을 떼어내 주거기본법으로 넣었다. 둘째, 주택법과 임대주택법의 규제를 받던 임간임대사업 등의 내용을 임간임대 주택에 관한 특별법으로 분리하면서 지원내용으로 전환하였다. 셋째, 주택법, 임대주택법, 공공주택건설 등에 관한 특별법에서 공공임대주택 및 공공분양주택에 관련된 내용을 묶어 공공주택 특별법으로 개정하였다.

주거기본법 제정 : 주거복지와 주거권의 강화?

이러한 주택관련 법체계의 개정에 대한 우려는 크게 세 가지이다. 첫째, 주거기본법 제정의 취지가 “｢주택법｣은 아직도 주택건설 및 공급 관련 사항이 주요내용을 구성하고 있고 주거복지를 실현하기 위한 내용은 아직 미흡한 수준”이라는 것이지만, 주택법의 경우 벌칙을 두고 있는 강행규정인 것에 비해 주거기본법은 선언적 의미의 ‘기본법’이다. 기본법의 특성상 추상적이고 선언적인 수사로 이뤄지기 때문에 관련 정책에 그 취지가 제대로 반영된다는 보장이 없다. 실제로 수많은 기본법의 내용들이 정부의 해석에 따라, 재정부족 등의 이유로 사문화되고 있다. 물론, 이 같은 맥락에서, 주택법에 주거복지에 대한 규정이 들어있다고 해서 실제로 구현된다는 보장이 있는 것은 아니지만, 강행규정을 담고 있는 실행법에 직접 언급되어 있는 것이 이해관계자들에게 좀 더 부담이 된다고 보아야 할 것이다. 정부가 강력한 의지를 가지고 주거복지를 달성하기 위한 정책을 펼치지 않을 경우 주거기본법은 유명무실해질 것이다.

주택에 대한 국가철학 : 사회복지의 기초 vs 영리의 수단

둘째, 국가의 주택에 대한 철학이 변질되고 있는 것은 아닌지 우려스럽다. 개정되기 전 주택법에 규정된 국가 등의 의무에는 “국민주택규모의 주택이 저소득자·무주택자 등 주거복지 차원에서 지원이 필요한 계층에게 우선적으로 공급될 수 있도록 할 것”(주택법 3조4호[전문개정 2009.2.3.])이라는 내용이 있었다. 즉, 주택이라는 것은, 공공의 지원을 받는 주택의 경우로 최소화하더라도, 실수요자에게 공급되어야 한다는 것이 기본철학이었다. 따라서 실수요자도 아닌 사람이 실제 거주하지도 않을 집을 매집하여 잇속을 챙기는 것은 무거운 세금을 물려야 하는 행위였다고 볼 수 있다. 물론 실제로 이러한 사회정의가 제대로 구현되지는 못하였다.

그런데 주거기본법 3조에 ‘주거정책의 기본원칙’을 살펴보면, ‘실수요자에게 주택이 돌아가게 해야 된다’는 내용은 없으며, 대신에 “양질의 주택 건설을 촉진하고, 임대주택 공급을 확대할 것(주거기본법 3조3호)”이라는 내용이 들어있다. 만약 이 조항에서 고려하고 있는 것이 저렴한 공공임대주택이라면 시대 흐름에 맞는 원칙일 수 있으나 이 정부 들어서 공공임대주택의 공급은 줄이고 민간임대를 활성화하는 방향으로 정책이 쏠리고 있기 때문에 우려할 수밖에 없다.