자치분권 실현을 위한 중앙-지방 협력체계 구축을 위해

이상범 전국시장․군수․구청장협의회 선임전문위원

지난 2013년 무상보육 전면확대 실시, 2014년 기초연금 도입에 따른 지방의 추가 재원 부담논란, 2015년 담배값 인상과 이에 따른 증세 논란, 2016년 서울시와 보건복지부의 청년수당 갈등 등 중앙정부와 지방자치단체간 갈등은 지방자치 20여년 동안 지속적으로 나타나고 있다. 문재인 정부에서도 아동수당의 신설, 기초연금의 증액 등 대선 공약을 이행할 경우 자치단체 재원부담으로 인해 중앙-지방간 갈등이 불거질 가능성이 있다. 이러한 중앙-지방 갈등의 주요원인은 지방에 심각한 영향을 미치는 정책 및 공약에 있어서 당사자인 지방의 의견이 제대로 반영되지 않았기 때문이다. 따라서 이를 사전에 예방할 국가-지방간 정책협의 제도가 필요하다.

이웃나라 일본의 경우 2011년 ‘국가와 지방간 협의의 장에 관한 법률’을 제정하여 중앙-지방간 총괄적 협력체계를 구축하였다. 일본은 이를 통해 지방자치에 영향을 미치는 국가의 정책 기획·입안 및 실시에 대하여 관계 장관 및 지방6단체(도도부현지사협의회, 도도부현의회의장협의회, 시장협의회, 시의회의장협의회, 정촌장협의회, 정촌의회의장협의회)의 대표자가 사전협의를 함으로써 국가정책의 효율적 추진을 도모하고 있다.

우리나라도 중앙-지방의 관계를 ‘대등협력’ 관계로 구체화하고 협력적 자치분권의 추진을 위하여 국가와 지방이 공동테이블에 앉아 협의하는 시스템을 현재 일본 사례에 준하여 도입할 필요가 있다. 이를 위해 문재인 정부는 대선공약으로 제2국무회의 구성을 공약화하여 설치하기로 하였다. 제2국무회의는 대통령과 17개 시․도지사로 구성된 중앙-지방 협력시스템으로 각 지역의 다양한 의견을 고르게 반영할 수 있고 지역별로 이해관계를 달리하는 사안의 경우에 이를 조율할 수 있다는 점에서 의미가 크다. 또한 광역단체장의 정치적 위상이나 영향력 등 현실적인 측면들을 고려할 때 중앙과 대등성을 갖고 임할 수 있다는 것도 장점이라 할 수 있다.

그러나 지방에 중대한 영향을 미치는 국가정책 협의에 대해 시․도지사만 독점적으로 참여하는 것은 타당하다 할 수 없다. 광역 시․도와 함께 별도의 선거로 민주적 정당성이 부여된 기초자치단체인 시․군․자치구는 지방행정의 고유한 사무를 처리하는 독자적인 지방자치의 주체이다. 따라서 광역 시․도가 기초자치단체들을 당연히 대표한다고는 할 수 없다. 그럼에도 광역자치단체장 전원이 협력회의를 구성한다는 이유에서 기초자치단체의 참여가능성이 차단된다면 광역단체와 시․군․자치구의 의견이 중앙정부와 정책수립과정에 충분히 반영될 수 없게 될 것이다.

또한 자치규범(조례) 제정 등 주민의사의 결정을 수행하는 지방의회는 현행 헌법(제118조 제1항)에서 필수적으로 규정된‘지방자치 제도의 핵심’이다. 그럼에도 지방의회의 대표자가 중앙과의 협력을 위한 조직구성에서 배제된다면 그 자체가 지방자치제의 본질에서 벗어나는 것이라고 할 수 있다. 따라서 중앙과 지방의 협력시스템을 구축하기 위해서는 다양한 이해관계의 당사자들이 참여할 수 있어야 하며, 앞에서 소개한 일본의 “국가와 지방간 협의의 장”에 참여하는 구성원은 우리에게 시사하는 바가 크다.

우리나라도 지방자치법 제165조의 규정에 따라 지방4대협의체(대한민국시도지사협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시도의회의장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)가 구성되어 있다. 즉, 중앙과 지방의 협력시스템 구축이라는 취지에 맞게 그리고 올바르게 기능하기 위해 시․도지사만을 포함시키는 협력체계보다는 광역과 기초, 집행부와 의회를 모두 포괄하는 협력시스템을 구축해야 한다는 것이다. 이는 다양한 주체들간의 숙의가 반영되는 자치분권의 가치를 실현하는 것이며, 보다 나은 형태의 중앙-지방의 협의을 도출하여 명확히 자치분권과 지역균형 발전에 기여할 것이다. 이러한 의미에서 3.26일 대통령이 발의한 개헌안의 ‘국가자치분권회의’가 설치된다면, 그 구성원에 지방4대협의체의 참여가 적극 고려돼야 할 것이다.

문재인 정부의 실질적 재정분권 방향

김현삼 경기도의원

산업재해 예방 조례를 만들지 못한다고?

작년 12월 경기도의회에 ‘경기도 산업재해 예방 및 노동안전보건 지원 조례안“이 동료 의원에 의해 발의되었다. 그러나 논쟁 끝에 보류되었다. 이유는 ”현행 법 체계상 노동 및 산업안전 관련 행정사무는 전적으로 중앙정부 소관이어서 관련 조례 제정은 상위 법률과 충돌할 수 있기에 어렵다“는 집행부 쪽의 일관된 주장 때문이었다.

경기도는 대한민국 노동자의 22.5%가 몰려 있고 이 중 제조업이 27%로 제조업 노동의 비중이 높아 많은 작업장이 산업재해의 위험에 노출되어 있다. 고용노동부 발표에 의하면 2015년 기준 경기도의 전체 산업재해 피해자는 신고 자료만으로도 2만명을 넘어서고 323명의 노동자가 산재로 목숨을 잃었다. 물론 정부는 ‘산업안전보건법’과 ‘화학물질관리법’ 등에 근거해 노동행정을 펼치고 있지만 산재사고 빈도수와 사망건수는 OECD 국가 중 1~2위를 다투고 있는 실정이다. 결론적으로 중앙정부 중심의 산재 및 노동안전 관련 행정은 실패했음을 의미한다. 이에 지방자치단체가 지역 주민의 산업재해 예방 및 노동안전보건에 대해 나서보겠다는데, 그것도 규제나 지도·감독이 아니라 ‘지원’중심의 행정을 펼쳐보겠다는데 안된다고 한다.

내가 살고 있는 안산의 반월국가산업단지의 경우만 해도 한 달에 평균 4~5명이 산재로 죽어가고 수 없이 많은 노동자가 산재로 불구가 되어가고 있는데 안타깝게도 현행 법령상 지방자치단체가 할 수 있는 게 아무것도 없다.

이게 우리나라의 현 지방자치 수준이다.

돈 아껴서 주민복지 하겠다는데 왜 못하게 해?

성남시 등을 비롯한 많은 지방자치단체가 그 지역에 특성에 맟는 복지 시책을 다양하게 추진하고 있다. 그러나 이 경우에도 최대의 난제는 중앙정부다. 이른바 새로운 복지사업을 시행하는 경우 중앙정부의 승인을 받아야 된다고 규정하고 있기 때문이다. 지방자치단체가 재원을 아끼고 아껴 주민을 위한 복지 사업을 한다는데 왜 중앙정부의 승인을 받아야 하는가? 표퓰리즘이 우려된다고? 한때 화제를 모았던 어셈블리라는 드라마에서 주인공 진상필이 브라질의 룰라 전 대통령의 말을 빌려 ‘왜 부자를 돕는 것은 투자라고 하고 가난한 사람을 돕는 것은 비용이라고 합니까? 패자들에게 두 번째 기회를 주는 게, 그게 어떤 투자보다 더 가치 있는 투자라고 저는 믿습니다’라고 일갈한 바 있다. 중앙정부가 접근 못하는 복지 사각지대를 찾아 복지 행정을 펼치겠다는데 중앙정부가 도움을 주지는 못할 망정 왜 훼방을 놓는가?

주민이 행복해지는 자치행정을 방해하지 말라.

30년 동안 그대로인 헌법

현재의 헌법은 지난 1987년 제정되어 30여 년이 지났다. 국민의식은 향상되었고 IT 기술의 발전과 스마트폰 이용 등을 통한 국민 개개인의 삶의 모습도 엄청 변했다. 또한 AI, 블록체인 등의 4차 산업혁명이 우리 앞에 다가오고 있다. 반면 심화된 양극화로 인해 많은 국민들이 고통받고 있다. 노인 인구의 증가와 신생아 출생률의 저하는 우리 사회의 또 다른 해결 과제다. 이처럼 변화된 환경에 걸 맞는 국가운영원리가 도입되어야 한다. 또한 ‘내가 국가를 위해 무엇을 할 것인가’를 강요하는 현행 헌법체계를 뜯어 고쳐 ‘국가가 나를 위해 무엇을 할 것인가’를 규정하도록 해야 한다. 그래서 ‘내 삶을 바꾸는 지방분권’은 절대적으로 필요하다고 하겠다.

얼마 전 유행했던 영화 ‘1987’의 궁극적 모티브는 헌법 개정이었다. 내 손으로 대통령을 뽑을 수 있게 해 달라는 민주주의를 향한 요구였다. 그때 외쳤던 구호가 ‘호헌철폐 독재타도’였다.

오늘의 구호는 내 삶을 바꾸는 ‘호헌철폐 지방분권 개헌’이다.

6.13 지방선거 매니페스토로 되살리자

허훈 대진대 행정학과 교수

1. 지방선거 지방선거답게 치르자

이번 6ㆍ13지방선거는 지난 해 촛블 집회의 영향이 클 것으로 예측된다. 대통령 탄핵을 성공시킨 유권자들의 정치의식 변화가 지방선거에서도 적극적으로 투영될 것이기 때문이다. 우리 국민들은 국정농단을 스스로의 힘으로 끝내면서 정치의식이 갑절은 더 성장하였다. 이제는 신장된 정치능력을 바탕으로 하여 이번 지방선거를 지방선거답게 치러내었으면 한다. 지방선거답다는 말은 이렇다. 선거구마다 자치의식이 신장되고, 지역의제를 가지고 고민하여 투표하고, 지역연고에 안주한 거대정당의 표밭 기능만을 하는 것이 아니고, 그 결과 지방선거에서의 중앙예속의 지방정치를 변화시키도록 지방선거를 하자는 의미이다. 그 결과 지방자치가 발전하고 지방분권이 신장되어야지, 위로부터 헌법만 바뀐다고 지방분권국가가 되는 것은 아닐 것이다.

그동안의 지방선거를 비판적으로 성찰하면, 이번 선거에서 지방자치와 지역발전을 위해서 꼭 해내야 할 것은 세 가지이다. 첫째는 지방자치를 주민의 손에 돌려주어야 한다는 것이다. 즉, 더 이상 중앙정당과 그 정당의 하수인들에게 농락당하는 지방선거가 되지 않았으면 한다. 공천단계부터 주민들의 의사가 적극적으로 반영되어야 한다. 둘째는 정치의 지역주의를 벗어던지는 일이다. 지연, 학연 등에 얽매이는 선거를 되풀이 할 수는 없지 않은가? 셋째는 자치와 지역발전의제를 가지고 경쟁할 수 있도록 후보자들을 독려해야 한다. 권력자와 사진을 찍은 것이, 정당의 실력자와 아는 것이 배경인 후보를 찍어서 지방자치가 발전할 수는 없기에 말이다.

2. 매니페스토 선거의 필요성

지방선거를 지방에 돌려주기 위해서는 철지난 유행처럼 들릴지 모르겠지만, 매니페스토 선거는 여전히 답이 될 수 있다. 매니페스토는 후보자가 참공약을 내걸게 하고 이것을 평가하여 가장 좋은 공약을 내건 사람을 뽑는 것이 기본개념이기 때문이다. 대통령을 뽑거나 시장을 뽑거나 이는 결국 다수 인간과 선출된 한 인간 간의 계약에 의존하는데, 결국 공약이 계약서의 역할을 하는 셈이다. 좋은 공약을 만들려다 보면, 지역의 사람들의 의견을 들을 수밖에 없고, 참공약을 만들다 보면 지역의 자원을 어떻게 활용하는 것이 좋을지 공부가 된다.

그러므로 좋은 공약을 보고 표를 주는 것이 그나마 현시점에서 민주주의를 성공시키기 위한 최고의 방법이다. 인간을 보고 뽑으면 지역의 제왕이 되는 것을 보게 되거나, 사익추구를 하는 사람이거나, 정책적으로 무능한 사람을 뽑을 확률이 높다. 사실 권력을 준다는 것은 참으로 위험한 장남감을 주는 것이다 마찬가지이다. 이는 선출직 공직자 역시 누구나처럼 유혹에 노출될 수 있으며, 이럴 경우 보통의 시민보다 훨씬 더 치명적인 결과를 부른다. 박근혜 전 대통령의 일만이 아니라, 우리의 민주주의 역사상 참으로 많은 유사한 경험을 했다. 이는 선택된 소수에게 다수의 운명을 맡긴다는 그 자체의 위험성 때문이다. 토크빌은 “민주주의가 경험하는 어려움은 매우 사소한 것들에서 관찰된다. 칭찬에 둘러싸인 사람들은 자신을 통제하는 것을 무척 어려워했다”(Tocqueville, 2003:262)라고 말한다. 그 결과 선출직 공직자들이 직과 이로부터 부여된 권력을 이용하여 전횡을 일삼으로 뇌물을 수수하거나 성범죄를 저지르는 것 같은 스캔들적 상황도 발생한다. 결국 선출직도 인간이기 때문에 처음에 국가-시민을 봉사하겠다는 약속이 점점 옅어지고, 차츰 독재할 확률이 높아진다. 이것은 그동안 여러 학자들이 민주주의, 특히 대의민주주의가 독재화할 가능성을 경고한 이유이기도 하다.

대의민주주의에 발생할 수 있는 인간의 오류를 막기 위해서 도입할 수 있는 것의 하나가 매니페스토(참공약으로 번역된다)이다. 매니페스토의 어원은 ‘증거’ 또는 ‘증거물’이라는 의미의 라틴어 마니페스투(manifestus)에 왔는데, ‘과거 행적을 설명하고, 미래 행동의 동기를 밝히는 공적인 선언’이라는 의미로 사용되었다. 선거에서 매니페스토가 사용된 것은 1834년 영국 보수당 당수인 로버트 필에 의해서였다. 그는 유권자들의 환심을 사기 위한 공약은 결국 실패하기 마련이라면서 구체화된 공약의 필요성을 강조하였다. 1997년에는 영국 노동당의 토니 블레어가 매니페스토 10대 정책을 구체적으로 제시해 집권에 성공한 것이 불을 붙였다. 블레어는 대처정부 이후의 20년 보수당 정권을 구체적이고 명확한 공약(매니페스토)을 내놓고 이를 이행하여 영국을 유럽의 맹주로 다시 세워놓았다. 우리나라에서는 시민단체에 의해 2006년 5월 31일의 지방선거를 계기로 도입되었다. 당시에 후보자에 의한 뻥 공약과 중앙당이 내려 보내는 소위 허수아비 공약이 판을 쳤었다. 이를 막고자 하여 도입하여 어느 정도 성과를 거두었다고 할 수 있으나, 최근에는 지방선거가 집권당의 중간평가라거나, 지역연고의 정당에 대한 몰표현상 이 여전해 그 효과가 반감되는 안타까운 현상을 보이고 있다. 이번 지방선거가 지방선거답게 치루기 위해서 매니페스토 선거를 다시 강조하는 것이 절대적으로 필요한 이유이다.

3. 각 지역의 매니페스토가 지역도 발전시킨다

매니페스토에 의한 공약을 요구하는 것은 후보자들에게 뜬구름 잡는 식이 아니라 실현가능한 공약을 내놓으라는 것에 다름 아니다. 실현가능하다는 말은, 공약을 내놓을 때 구체적인 내용과 실현수단, 그리고 달성목표를 제시하라는 것이다. 이렇게 되면 제시된 매니페스토 공약은 투표시에도 참고가 되지만, 당선되고 나서는 마치 계약서 같은 역할을 하게 되어 임기말기에는 그 이행 정도를 보고 다음 선거에 참고할 수도 있다. 계약에 명시된 것을 지키지 않은 권력자를 다시 뽑지 않게 되는 것이다. 선출직 후보자들의 일탈을 막을 수 있는 좋은 방법인 것이다.

하지만 이렇게 좋은 점이 많다고 해서 매니페스토 선거가 자동으로 전개되지는 않는다. 그동안 광역선거에서도 쉽지 않았던 것이니 기초선거에서도 쉽게 되지 않는다. 매니페스토 선거가 되기 위해서는 지역의 시민들을 위한 매니페스토 교육이 실시되어야 하고, 둘째 시민단체 등이 중심이 되어 시민공약검증단을 결성하고, 셋째 후보자들에게 매니페스토 공약을 제시하게 하며, 넷째 이를 평가해서 주민들에게 알려서 지방선거에 반영하게 하는 절차와 구조를 잘 만들어내야 한다. 각 지역마다 이렇게 할 수 있는 곳은 적지 않을 것이다.

후보자들의 옥석을 가려야 하는 유권자들로서는 후보자들이 내건 공약이 참 공약인지 아닌지 판단하는 힘을 길러가야 하는 것이다. 참공약은 구체적이고(smart), 그 실현여부가 측정가능하며(measurable), (예산 등의 측면에서) 달성할 수 있어야 하며(achievable), 정책내용이 타당해야 하며(relevant), 달성에 걸리는 시간계획(timed)이 포함됨을 의미한다.

이를 테면 이런 것이다. A라는 시장후보가 갑시의 발전을 위해 국가산업단지를 유치한다고 했다 하자. 지역경제가 미약한 갑시로는 참 솔깃한 공약이다. 헌데 유치하고자 하는 산업이 어떤 성격의 것인지, 예산을 어떻게 얻을 것인지, 시장임기 내에 할 수 있는 것인지, 언제까지 이를 유치할 것인지 등이 포함되지 않았다면 이것은 헛공약이다. 말만 번드르르하지 실현가능성이 없는 것이다. 시장이 되고 싶은 꿈만을 가진 사람은 헛공약도 서슴지 않는다. 이것을 가려내는 것이 시민의 능력이다. 유능한 시민은 구체성이 있는 참공약을 내걸고 이를 실천할 수 있는 시장을 뽑는다. 무능한 시민은 시장이 되겠다는 권력욕만 있고 시장이 된 후 무엇을 하겠다는 건지 도통 모르겠는 사람을 뽑는다. 대개 이런 사람은 나하고 친하다고 해서 공약을 살피지 않고 무조건 표를 주는 경향이 있다. 결국 시민의 수준이 시의 수준을 결정한다고 할 수 있다.

우리의 짧은 지방자치 역사상 이번 6.13지방선거의 의미는 자못 크다. 그동안 선거만 있었지, 정책은 없었다는 지방선거이다. 선거를 통해 주민의 의사가 결집되기 보다는 중앙정치엘리트의 하수인을 뽑아주는 통로로 이용되었다는 지방선거이다. 이번 6.13지방선거에서는 각 자치구역마다 유권자들이 공약을 잘 보고 평가하는 능력을 키워서 지역도 살리고 지방자치를 지방자치답게 할 수 있는 인재를 찾아낼 수 있기를 기대한다.

지역주민 최후의 통제장치, 주민소환제도

권용범 춘천경실련 사무처장

‘지방자치제도’는 제자리걸음 중.

2018년 6월이면 제7회 전국동시지방선거가 실시된다. 1995년 제1회 전국동시지방선거 이후 24년이 지났지만, 시민에게서나 전문가에게서나 지방자치가 잘 이루어지고 있다는 이야기를 듣는 것은 극히 힘들다. 문재인 정부가 출범하면서 지방분권과 지방자치를 강화하는 개헌 논의까지 진행되고 있을 만큼 아직도 ‘분권’과 ‘자치’를 ‘꿈’꾸어야 하는 상황이기 때문이다.

이렇듯 지방자치제도가 제대로 구현되지 못해온 핵심 원인에는 중앙에 편중된 ‘권한과 재정’ 문제가 있고, 이를 해결하기 위한 제도 개선은 시급하고 중요한 일임에 틀림없다. 하지만 지방자치제가 제자리걸음을 하고 있는 이유가 ‘권한과 재정’ 문제 때문 만일까?

지금의 지방제치제도는 분명 한계를 가지고 있다. 하지만 ‘분권과 자치’가 국가운영의 대세인 현실에도 불구하고, 아직도 적지 않은 지역주민들이 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 의문을 제기하는 이유가 이것만이라 보기는 어렵다. 중요한 다른 이유는 바로 사람이다. 사람이 만들어낸 ‘불신’이 아직도 지방자치제도 자체의 필요성에 대한 논란을 불러오는 것이 엄연한 현실이다. 지방자치제도의 성공적 정착을 위해서는 제도 자체에 대한 지역주민의 신뢰가 필수적인데 제도의 필요성마저 의문을 갖게 만드는 상황이라면 문제가 보통 심각한 것이 아니다.

시장님! 군수님! 의원님! 어디가십니까?

지방자치가 이루어져 온 지난 24년 동안 우리는 심심치 않게 이런 뉴스를 접해왔다. “○○시장(군수), ○○의원 구속” 강원지역 역시 전국의 여느 지역과 마찬가지로 비리혐의로 구속된 단체장과 지방의회 의원을 상당수 배출해 왔다. 영동지역의 어느 시에서는 민선1기 시장부터 5기 시장까지 내리 구속되어 시장 직에서 물러난 사례까지 있다. 지역 분들께는 미안하지만, 가히 ‘지자체장 구속사의 금자탑’이라 할 수 있겠다. 시장. 도의원, 시의원에 그 가족, 친지까지 당장 인터넷 포털만 검색해도 구속된 지방정치인과 관련한 수없이 많은 기사를 찾아볼 수 있다.

이러한 ‘사람’의 문제는 지역주민에게 부끄러움과 분노의 감정을 일으키고, 이는 다시 지방자치제도 자체에 대한 불신으로 연결되며, 종국에는 지방자치에 대한 외면으로 나타나 성공적인 지방자치제도의 정착을 매우 어렵게 하는 것이라면 지나친 이야기일까?

누군가는 얘기할 수 있다. 이러한 범죄행위가 지방자치제도 때문에 발생하는 것도 아니요 법에 따라 처벌하면 그만인 문제이지, 지역주민의 삶에 직접적인 영향을 미치는 지방자치제도 자체를 불신해서도, 외면해서도 안 된다고. 하지만 이러한 ‘불신과 외면’ 역시 ‘권한과 재정’의 문제만큼 지방자치제도의 정착을 가로막는 심각한 원인임은 분명한 사실이다. 시민의 입장에서 지방자치제도의 ‘권한과 재정’ 문제는 상당한 공부와 이해를 필요로 하는 것이지만, 부패와 비리로 인한 ‘불신과 외면’은 즉각적으로 나타나기 때문이다.

시민이 두렵지 않다.

자치단체장은 올림픽 같은 메가 이벤트나 대규모 건설 사업을 추진한다. 지자체는 장밋빛 청사진을 늘어놓고 지역 언론은 이를 확대 재생산하고 의회에서는 덮어놓고 동의를 한다. 제대로 된 검증도 없이 진행된 사업은 실패하고 지자체는 빚더미에 올라앉는다. 재정 상황이 열악해진 지자체는 지역주민을 위한 기존 사업들을 축소한다. 가장 먼저 힘없는 취약계층이, 지자체로부터 사업을 따내야 하는 영세 사업자들이 피해를 받는다. 하지만 종국에는 지역주민 모두가 그 피해를 나누어 받는다.

지역사회의 공공복리 증진을 위해 조례로 정한 규제들이 있다. 관련 업자들은 이러한 조례를 고치고자, 또는 유리한 조례를 만들고자 노력한다. 의회는 규제를 완화-폐기하거나 신설 한다는 조례를 입법 예고를 한다. 시청홈페이지에, 관보에 보이지 않게. 공청회 역시 관련자들을 위주로 한 요식행위로 진행한다. 민감한 내용의 표결은 비밀투표로 진행한다. 이는 주민생활에 직접 영향을 주기도 하고 혈세 낭비로 이어지기도 한다. 결국 불특정 다수의 지역 주민이 개정된 조례로 인한 피해를 알게 모르게 감수하게 된다.

무리한 사업추진에 따른 혈세낭비나, 주민편익을 해치는 행위는 물론이고 폭력과 욕설이 난무하는 차마 눈뜨고 볼 수 없는 추태 역시, 지자체장이나 지방의회 의원으로서 막중한 책임을 져야할 사안이다. 하지만 지역주민이 피해를 감수하는 동안 이들은 어떠한 책임을 져 왔는가?

사람의 문제, 허술하게 작동하는 제도의 문제이다.

지난겨울, 촛불혁명을 지나오면서 국가의 정상적인 감시와 견제의 기능이 제대로 작동하지 않을 때, 어떠한 상황이 발생하는 지를 우리 모두 너무나 잘 알고 있다. 국회가 감시와 견제의 제 역할을 못하고, 사법기관이 범죄에 눈감으며, 언론이 정론을 외면해 왔을 때, 우리는 국정농단 사태를 목도해야 했고, 춥고 긴 겨울 동안 촛불을 들어야 했다.

지방정부 역시 마찬가지이다. 지방의회가 감시와 견제의 역할을 제대로 수행하지 못할 때, 시민사회가 무관심할 때, 지역 언론이 나태할 때, 부패와 비리의 범죄들이 싹을 틔우는 것이다. 결국 감시와 견제를 위한 법적, 사회적 제도가 제 기능을 하지 못할 때 정부차원이나 지자체차원의 부패와 비리의 범죄들이, 지역주민의 복리를 망각한 의사결정들이 자행되어 온 것이다.

위기의 대한민국 살리는 지방분권개헌

김성호 국회 개헌특위 지방분권분과 간사

나라 살리는 개헌의 핵심과제, 지방분권

20대 국회 개원과 더불어 87헌법체제 이후 30년 만에 국회가 개헌특별위원회를 구성했다.
국가가 위기다. 대한민국은 한·중·일·러 4강의 틈바구니에서 고군분투중이고, 북한은 우리의 평화통일 노력에도 불구하고 기어이 핵도발을 통해 한반도의 평화와 대한민국의 국가존립을 위태롭게 하고 있다. 대내적으로는 양극화, 저출산, 청년실업, 과도한 사교육, 세월호, 메르스, AI사태 등 문제가 해결되기는커녕 기능부전에 빠져 매년 공공부문 국가경쟁력은 낮아지고 있다. 국민이 국가를 걱정하고 있다.

중앙정부는 본연의 국가안보, 외교, 국제경제, 금융 및 수많은 국가공기업 관리 등 핵심역량에 집중하고, 주민의 삶의 질에 대한 과제는 지방정부의 책임으로 역할분담을 제도화해야 한다. 이제 지방정부에게 중앙정부의 구원투수 역할을 할 기회를 주어야 한다. 이를 위해서는 중앙집권적 국정운영체제를 지방분권체제로 바꾸는 개헌이 절체절명의 과제다. 외국헌법을 조사해보면, 중앙-지방정부간 관계, 실체적 지방자치관련 사항은 헌법사항이지 법률사항이 아니라는 것을 알 수 있다. 이에 국회 개헌특별위원회 자문위원회가 합의한 나라를 살릴 지방분권개헌안을 제안하고자 한다.

지방분권을 위한 개헌 : 국회 개헌특위 자문위 지방분권 합의안

국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과는 다음과 같이 합의안을 만들어 개헌특별위원회에 제출했다. 국회 개헌특별위원회 자문위원회 지방분권분과 합의안이다. 자문위원회 지방분권분과 간사 김성호위원과 김형기, 안영훈, 유재일, 이기우, 최백영위원이 지방분권분과합의안을 마련했다.

첫째, 제왕적 중앙집권국가로부터 지방분권국가로의 이행을 선언했다. 지방자치권은 주민에 속하고 이를 지방정부에 위임해 행사하는 것을 명확히 했다. 현행 지방정부의 종류를 헌법에 보장하되, 주민의 의사와 무관한 정치적 목적의 지방정부 폐치분합을 금지했다. 정부간 권한배분은 개인과 하위공동체의 자율과 책임을 최대한 보장하기 위해 보충성의 원칙에 따르도록 했다.

둘째, 실질적인 자치입법권을 보장했다. 지방자치단체를 지방정부로, 지방정부가 제정하는 종래 조례를 법률로 표기했다. 주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙제정은 주민의 대표인 지방의회가 관할구역에 적용되는 법률형식으로써만 제한할 수 있도록 하고, 죄형자치법률주의를 명문화 했다.

셋째, 중앙정부가 법률을 집행할 때, 원칙적으로 지방정부에 위임해 수행하도록 했다. 이는 특별지방행정기관과 같은 중앙행정기구의 무분별한 팽창을 방지하고, 종합행정을 수행하도록 하기 위함이다.

넷째, 중앙-지방간 합리적인 재원배분을 규정했다. 의존재원 중심의 지방자치는 그 본질에 부합되지 않으며, 재정책임성을 훼손한다. 지방세국가법률주의를 엄격하게 적용하는 것은 ‘대표없는 조세없다’는 법원리에 어긋나고, 세입과 세출자치에도 부합되지 않는다. 지방세의 납세의무자는 주민이므로 지방세의 세목, 세율, 부과징수를 자율적으로 정하게 했다. 국세-지방세 주요세목의 중앙-지방정부간 배분을 헌법상 의무화함으로써 지방정부의 적정 재원을 보장했다. 위임사무 수행비용은 위임하는 정부가 부담하도록 해 비용전가를 금지했다. 지방정부의 자주과세권으로서 지방세 자치법률주의를 제도화해 조세의 가격기능을 회복하는 계기를 마련했다. 지방재정운용원칙으로 지방정부는 재정운영상 수지균형을 통해 재정건전성을 유지하고, 예외적으로 지출이 수입을 초과해 부채가 발생하는 경우, 부채관리를 통해 지방재정의 악화를 방지하고자 했다. 또한 지방재정조정제도를 두어 원천적으로 재정력이 취약한 지방정부를 배려했다.

다섯째, 지방정부의 자주조직권을 보장했다. 지방정부의 기관으로 지방의회와 집행기관을 두도록 했다. 지방정부의 전국적인 통일성을 유지하기 위한 사항은 법률로 정하되, 해당 지방정부의 기관구성과 선거, 조직, 인사에 관한 사항은 자치법률로 정하도록 함으로써 개별 지방의 특성에 따라 기관구성 등 조직의 자율성을 제도화할 수 있도록 했다.

여섯째, 지역대표형 상원제 도입으로 지방의 국정참여를 내실화했다. 국회에 인구비례로 선출하는 하원과 지역을 대표하는 상원을 신설해 국회입법 및 재원배분과정에 지방의 의견을 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련했다.

일곱째, 국민직접참정권 실현을 위한 헌법개정절차를 마련했다. 한편으로는 헌법개정에 관한 국민발안제를 부활하고, 헌법개정절차를 연성화하는 방향으로 개정했다. 주권자인 국민이 헌법개정을 직접 발의할 수 있도록 해 국민주권을 실현했다. 국회의원이 헌법개정안을 발의할 수 있는 요건을 유신헌법 이전 수준으로 완화해 헌법개정발의가 용이하도록 했다. 대통령 헌법개정제안권은 남용될 우려가 있으므로 삭제했다.

여덟째, 지방사법기관에 대한 주민통제장치 신설을 제안했다. 중앙집권적 법관인사제도를 개선하기 위해 지방법원의 장 등 지방사법기관에 대한 주민통제 장치를 마련해 줄 것을 자문위원회 사법분과에 요청했다. 아울러 신속한 재판받을 권리 보장과 제왕적 대법원장제 개선을 위해 고등법원단위로 상고심을 두도록 할 것과 법관인사를 하도록 했다.
10차 개헌의 핵심은 제왕적 대통령제의 폐해를 극복하고 지방정부의 경쟁력을 높여 국가위기를 극복하는 지방분권을 위한 개헌이 돼야 한다.