제주환경운동연합, 마을공동목장의

생태환경 보전 정책 워크숍 열어

지난 12월 11일(금)에 제주환경운동연합은 제주환경운동연합 교육실에서 ‘제주도 중산간 보전을 위한 마을공동목장의 생태환경 보전정책 워크숍’을 열었다. 원래 토론회로 준비했었으나 코로나19 확산으로 인해 비공개 워크숍으로 축소하여 진행하게 되었다.

제주환경운동연합은 올해 사업계획 중 하나로 마을공동목장 자연환경실태 조사를 진행하였다. 도내 51개 마을공동목장 중 10곳을 정하여 생태조사를 진행하였다. 이날은 조사결과에 대한 발표와 함께 마을공동목장의 보전을 위한 정책과제와 함께 생태적 활용에 대한 내용도 발표하였다.

이날 발표는 ‘마을공동목장의 자연환경과 관리실태 그리고 정책 과제’라는 주제로 이번 조사를 주관한 양수남 제주환경운동연합 대안사회국장(이하 양수남 국장)이 맡았다. 지정토론자는 강영식 생태문화체험골 촌장(하원마을공동목장 조합원), 김정순 곶자왈사람들 대표, 김태수 한라생태체험학교 대표, 김태일 제주대학교 교수, 안경아 제주연구원 연구원이 나왔다.

양수남 국장은 발표에서 세계의 초원지대는 기후적인 특성으로 생성된데 비해 제주의 초원지대는 방목과 화입 등의 목축활동과 중산간지대의 지질적 특성 때문에 생성되었다면서 제주 초원지대의 독특성을 이야기했다. 즉, 제주의 초원은 자연적으로 놔두면 숲으로 자연천이되지만 방목과 화입 등의 인위적인 개입에 의해 초원지대로 남아있었다는 것이다. 또한 중산간지역의 경우, 대규모의 용암류가 흐른 곳이 많아 넓은 용암평원이 만들어졌고 지반의 특성상 농사를 짓기 어려워 주로 목축으로 활용되면서 더더욱 초원지대가 유지되었다는 것이다. 이것을 2차 초지대라고 한다.

이러한 특성으로 인해 제주도의 초지 면적은 남한 면적의 절반에 육박하고 있다. 이 초지의 많은 비중을 차지하고 있는 것이 마을공동목장이다. 마을공동목장은 제주도의 2차 초지대를 만들어온 핵심축이라고 할 수 있다.

마을공동목장에는 초원지대만 있는게 아니다. 제주환경운동연합이 조사한 바에 의하면 오름을 포함한 마을공동목장이 10곳이고 곶자왈을 포함한 마을공동목장도 9곳이었다. 넓은 들판을 의미하는 제주어인 벵듸에도 마을공동목장안에 많이 포함되어 있었다. 수산벵듸(수산평)에는 3곳, 녹산장벵듸에는 2곳, 어림비벵듸에는 5곳의 마을공동목장이 있었다.

이뿐만이 아니다. 마을공동목장에는 자연습지도 많이 있다. 마소에게는 풀과 함께 물이 필수적이었기 때문이다. 그래서 마을공동목장에는 필연적으로 자연습지이든 인공습지이든 분포하고 있다. 특히, 상덕천마을공동목장의 경우 환경부 지정 멸종위기종인 순채가 자라는 습지 등 생태상이 풍부한 습지가 많았다. 삼달리마을공동목장도 순채가 자라는 습지가 있고 넓은 면적에 습지가 분포하고 있었다.

중산간지대의 특성상 마을공동목장에 분포하고 있는 동굴들도 있었다. 상덕천마을공동목장에는 거문오름용암동굴계 동굴의 하나인 웃산전굴이 자리잡고 있다. 국내 최대 길이의 동굴이라는 빌레못굴은 어림비벵듸 지하에 자리잡고 있다.

이처럼 제주의 마을공동목장은 제주의 초원지대를 지키는 핵심축이며 오름, 곶자왈, 습지, 동굴, 하천을 포함한, 자연생태적으로도 우수한 곳이라고 볼 수 있다. 구체적인 생물상 조사결과를 봐도 그렇다.

제주환경운동연합이 도내 51개 마을공동목장 중 조사 대상으로 정한 10개의 목장에서 초본과 목본 총 476종의 식물을 발견하였고 총 133종의 곤충을 발견하였다. 도순공동목장에서는 환경부 지정 멸종위기종 2급인 애기뿔소똥구리를 발견하였다. 하원공동목장의 경우, 환경부 지정 멸종위기종 2급인 두점박이사슴벌레를 발견하였다. 하지만 예전에 상가리마을공동목장에서 발견되었던 애기뿔소똥구리는 확인하지 못했다. 목축대신 목초 재배지로 전환되면서 애기뿔소똥구리의 서식 상황이 위태롭게 변화되는 것으로 보인다.

하원공동목장에서는 환경부 지정 멸종위기종 1급인 비바리뱀을 발견하였다. 주로 중산간지대 이상의 초원지대에서 발견되는 비바리뱀은 공동목장이 개발되거나 숲으로 변화되면서 멸종위기가 가속화될 가능성이 높다. 이처럼 마을공동목장이 매각되고 개발되면서 초원지대에 살고 있는 고유한 생물종도 사라질 가능성이 높다. 이것은 제주도의 생태적 다양성 상실이기도 하다.

그동안 마을공동목장은 난개발의 주 대상지였다. 일제강점기인 1943년 마을공동조합 수는 123개로 기록되어 있다. 하지만 1987년 85개소, 2004년에는 74개소, 2009년에는 65개소, 2014년도에는 57개소였고 2020년 현재는 51개로서 지속적으로 줄고 있다. 1943년 마을공동조합 수 123개와 비교하면 58.5%의 마을공동목장이 사라진 것이다.

1990년대 전후로 제주도가 본격적인 대규모 관광개발사업을 시작하면서 마을공동목장은 개발지로 본격적으로 개발되기 시작된다. 이때부터 중산간지대는 그야말로 난개발의 무대였다. 이는 곧 마을공동목장의 수난시대를 의미하기도 한다.

특히, 1995년 지방자치 시대의 시작은 외자 유치가 자치단체장의 성과로 인식되면서 수많은 마을공동목장들이 개발사업에 의해 사라졌다. 특히 김태환 도지사 재임 기간 동안, 한라산 골프장을 시작으로 우리들메디컬 골프&리조트, 테디벨리골프&리조트, 아덴힐, 예래동휴양형주건단지, 삼매봉 밸리 유원지, 이호 유원지, 헬스케어타운, 신화역사공원, 제주영어교육도시, 강정해군기지 등을 승인 및 추진되었다. 김태환 전 도지사가 재인 기간 동안 17건의 개발사업이 마을 공동목장에서 추진되었다.

최근 10년간만 해도 14개의 마을공동목장이 사라졌다. 면적으로는 1066㏊, 축구장 면적의 1500배에 이른다. 이처럼 그동안 대형관광개발사업으로 사라진 마을공동목장은 총 30개이다.

평지로 치면 한반도에서 최대의 상록활엽수림지대라는 선흘곶자왈에 들어선 묘산봉관광지구사업(현 세인트포 골프장 지역)은 서김녕마을공동목장 부지였다. 제주도 소유 토지로 마을에서 임대해 사용했으나 묘산봉관광지구 사업 당시 매각됐다. 이 때문에 선흘곶자왈의 광대한 상록활엽수림의 절반이 골프장으로 뒤덮였다. 서귀포시 남원읍 신흥2리마을공동목장도 해비치골프장에 일부가 매각되었다.

특히, 곶자왈을 포함하고 있는 마을공동목장들이 매각되면서 곶자왈 파괴 논란을 불러일으켰다. 한림읍의 상명리공동목장은 목장 지대가 한경안덕 곶자왈지대를 포함하고 있다. 하지만 상명공동목장의 일부인 곶자왈지대는 예전에 블랙스톤 골프장과 라온 골프장에 매각하여 개발되었다.

서귀포시 서광서리마을공동목장도 곶자왈지역이나 중국자본에 매각되어 제주신화역사공원이 들어섰다. 영어교육도시도 마찬가지이다. 대정읍 구억 목장은 제주국제자유도시(JDC)가 추진한 영어교육도시 개발부지로 편입됐다.

서귀포 하원마을공동목장 전경

양수남 국장은 이러한 마을공동목장의 문제점에 대한 대응책으로 몇가지를 제시했다. 먼저 마을공동목장의 자연환경을 보전하기 위해 마을공동목장에 대한 자연환경 실태 전수 조사를 통한 보전정책 수립, 국공유지 소유의 공동목장에 대한 개발사업 제한, 마을공동목장의 초지에 대한 공익형 직불제의 도입, 마을공동목장의 초지에 대한 생태계서비스 지불제 도입 등을 제안했다.

또한 우리나라에서 제주에만 유일하게 남아있는 목축문화유산인 마을공동목장을 유지하기 위한 대응책도 제시했다. 토지비축제를 활용한 마을공동목장의 단계적 매입, 제주자산신탁공사를 활용한 마을공동목장의 수익 지원, 마을공동목장에 대한 국공유지 임차료 인하, 마을공동목장조합의 활성화를 위한 컨설팅 지원, 총유제(사용권한은 있되 매각은 제한되는 민법상의 제도)수용을 한 마을공동목장에 한해, 재산세와 부동산세 등 세금 부과 면제를 제시했다.

 그리고 마을공동목장의 지속가능한 방안의 모델로 일본의 마키바공원의 사례와 독일의 뢴 사례를 제시했다. 이 두곳은 지자체 차원에서 목축업을 지원하고 생태관광을 활성화함으로써 지역사회를 살리고 있는 곳들이다. 제주도도 도립 마을공동목장센터 설립 등을 통해 마을공동목장의 문화유산적, 생태적 가치를 활용하여 마을공동목장을 활성화하고 보전할 수 있는 길을 찾아야 한다는 것이다.

 토론자로 참여한 김태일 교수는 51개 마을공동목장 자연환경 전수조사를 진행하고 이에 따른 등급조정이 필요하다고 밝혔다. 이와 함께 마을공동목장의 특성과 가치에 따른 유형별 분류를 할 것을 제시했다. 이를테면 3-4가지의 유형으로 나누고 유형에 따라 자연환경을 그대로 보전해야 할 유형, 체험 목장으로 활용할 유형 등으로 분류해 유형별 관리정책이 필요하다는 것이다. 또한 생태적 가치뿐만 아니라 목장사 등 인문요소도 포함해서 분류할 것을 제안했다. 그리고 매각이나 개발가능성이 높은 마을공동목장에 대해서는 인센티브를 고려하기를 제안했다.

삼달리마을공동목장내에 있는 습지

토론자 곶자왈사람들의 김정순 대표는 마을공동목장의 생태계 등급이 제대로 되지 않았다고 지적했다. 이를테면 상명마을공동목장의 경우 가시딸기 대규모 군락이 있고 섬오가피도 분포하고 있지만 이것이 제대로 반영되지 않아 생태계 등급은 낮다는 것이다. 동복리마을공동목장도 제주고사리삼이 상당히 많이 분포하고 있지만 등급은 낮은 상태로서 등급조정이 필요하다. 개발행위를 제한해야 하는 자연성이 좋은 마을공동목장의 경우 적극적으로 관리등급이 필요하다고 주장했다.

토론자 강영식 제주자연생태문화체험골 촌장(하원마을공동목장 조합원)은 공동목장의 조합원으로 직접 참여한 경험을 바탕으로 공동목장이 매각되지 않도록 제주도당국의 관심을 촉구했다. 지역주민들은 마을공동목장의 활용가치에 관심이 있을 수 밖에 없음을 이야기했다. 하지만 관리비용, 세금부담이 계속 상승하면서 매각하려는 움직임이 많다고 지적했다. 하지만 공동목장을 매각할 경우 조합원 간에 매각대금의 분배를 둘러싼 소송전도 발생하고 마을공동체도 해체되는 위험이 있기 때문에 이를 막을 방안이 필요하다며 공동목장에 대한 지원이 필요하다고 역설했다.

토론자 제주연구원의 안경아 연구원은 외부인의 시각에서 마을공동목장의 이미지를 이야기했다. 마을공동목장은‘제주도만의 풍경을 담고 있는 제주다움의 핵심요소라고 이야기했다. 또한 최근 관심이 많은 ‘동물복지’ 요소를 마을공동목장은 많이 갖고 있다고 주장하면서 마을공동목장의 보전이 필요하다고 역설했다.

또한 마을공동목장의 여러 기능을 측정하여 생태계서비스 지불제(자연생태환경 보전 및 증진에 기여한 토지소유자등에 대하여 정부가 보상을 해주는 제도)의 가치척도로 사용할 수 있게해야 한다고 주장했다.

이를테면 조사료 생산 기능, 가축분뇨 처리(액비 처리) 기능, 지하수 함양 기능, 탄소 흡수 기능, 야생동물 서식지 제공, 체험교육 기능, 경관가치적 기능 등을 측정하여 마을공동목장에 대한 생태계서비스 지불제의 근거로 삼아야 한다는 것이다. 이럴 경우, 초지에 대한 경관보전직불금 금액이 너무 낮아 실효성이 없는데 비해 생태계서비스 지불제는 금액이 높아 일정 정도의 효과를 거둘 수 있다는 것이다.