• (현황 및 문제점) 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업, 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업, 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업 등 문제

▸2016년도~2020년도 성인지 예산 연평균 증가율은 13.01%

▸2020년도 세입 예산 대비 성인지 예산 비율은 6.62%

▸세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 광역단체는 경남본청 16.54%. 반면 가장 작은 광역단체는 광주본청 0.93%

▸세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 기초단체는 울산 동구 45.05%. 반면 가장 작은 기초단체는 서울 송파구 0.51%

▸(서울시) 도시재생 정책확산을 위한 홍보강화 사업은 불특정 다수 대상 사업으로 부적절

▸(경기도 연천군) 연천군 농업인전문기술교육 사업은 사업대상자 및 사업수혜자 동일 부적절

▸(부산 금정구) 보안등 유지관리 사업은 성과목표 및 성과지표 부적절

• (개선방안) 행안부, 지자체 등 지방 성인지예산 내실화 위해 지침 및 컨설팅 강화 해야

▸성인지예산의 성과 달성을 위한 적정한 성과목표치 설정 필요

▸성인지 예산 편성을 위한 공무원 교육 및 컨설팅 강화

▸지방의회, NGO, 전문가 등 성인지 거버넌스 협력 강화

▸행안부 지방 성인지 예산서 DB 구축 및 공개, 성인지 예산서 작성 지침 개선 강구

 

 

발 간 일 | 2020. 7. 29 (총10 쪽) 336-0619 http://www.narasallim.net

발 신 | 나라살림연구소 (소장: 정창수, 작성: 우지영 수석연구위원)

 

 

 

1. 성인지예산 의의 및 지방자치단체 성인지 예산

 

∙ (의의) 성인지 예산제도란 ｢양성평등기본법｣제16조 및 ｢국가재정법｣제16조제5호, ｢지방재정법｣ 제36조의2, 제53조의2에 따라 예산이 여성과 남성에게 미치는 효과를 분석함으로써 중앙 재원과 지방 재원이 보다 성평등한 방식으로 사용될 수 있도록 예산의 배분구조와 규칙을 변화시키고자 하는 재원배분과정

∙ (성인지 예산과정) 지방자치단체 성인지예산서 작성은 지자체의 일반예산 편성일정과 동일하게 진행. 성인지예산서 작성기준은 7월말까지 행정안전부와 여성가족부의 협의를 통해 결정되고 배포. 각 지자체는 10월까지 대상사업 선정 및 성인지예산서를 작성한 후 해당 실·국에서 부서별 성인지 예산서를 취합하여 예산요구서와 함께 예산부서에 제출. 이후 예산부서에서는 지방자치단체의 성인지예산서를 검토 및 확정하여 11월 말에 예산안 첨부서류로 성인지 예산서를 의회에 제출

∙ (성인지 예산대상) 성인지예산서 작성 대상사업은 양성평등정책 추진사업, 성별영향분석평가사업, 자치단체 특화사업으로 분류. 양성평등정책 추진사업은 양성평등정책 기본계획에 따른 추진사업을 의미하며, 성별영향분석평가사업은 성별영향분석평가의 대상이 되는 예산사업을 의미. 그 외에 자치단체 특화사업은 지자체 공약사업 및 주력사업으로 성 불평등 및 성 격차 개선 가능성이 큰 사업에 대해서 성인지 예산서를 작성

 

2. 지방자치단체 성인지 예산 분석 필요성

 

∙ 문재인 정부는 국정과제로 ‘성평등 정책 추진체계 강화’을 제시하고 성인지예산제도를 포함한 성주류화 정책의 성과 향상의 의지를 밝힘

∙ 성인지 예산제도가 시행된 2013년 이후 지방 성인지예산서 작성 사업수와 예산액은 점차 증가하고 있음

∙ 성인지 예산의 양적인 확대와는 달리 성인지예산서 작성의 질적 수준이 상대적으로 낮은 수준

∙ 특히 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업, 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업, 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업 등의 문제점이 지적되고 있음

∙ 본 연구에서는 지방자치단체의 성인지 예산 현황과 사례 분석하여 제도의 개선방안을 제시하고자 함

 

3. 2020년 성인지 예산 현황

 

1) 연도별 성인지예산 현황

∙ 2016년도~2020년도 성인지 예산 연평균 증가율은 13.01% 증가하여 세입 예산연평균 증가율 9.38% 보다 증가폭이 큼

∙ 2020년도 세입 예산 대비 성인지 예산 비율은 6.62%

 

<최근 5년간 지방자치단체 성인지 예산 현황> (단위 : 백만원, %)

년도	성인지예산액 (A)	세입예산액 (B)	성인지예산비율 (A/B)*100
2020년	25,161,146	380,242,468	6.62
2019년	24,282,057	341,577,502	7.11
2018년	20,580,901	310,161,214	6.64
2017년	16,933,237	283,250,435	5.98
2016년	15,424,491	265,652,815	5.81

<출처:행안부 지방재정365>

 

2) 광역자치단체별 성인지 예산 현황

∙ 세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 광역단체는 경남본청 16.54%. 반면 가장 작은 광역단체는 광주본청 0.93%

 

<광역단체 성인지 예산 현황> (단위 : 백만원, %)

자치단체	성인지예산액 (A)	세입예산액 (B)	성인지예산비율 (A/B)*100
경남본청	1,653,963	9,999,440	16.54
울산본청	520,061	4,401,891	11.81
대전본청	669,631	6,782,712	9.87
경북본청	1,003,650	10,893,557	9.21
충북본청	517,470	5,740,887	9.01
경기본청	2,750,142	31,737,661	8.67
부산본청	1,186,692	13,780,452	8.61
충남본청	631,046	7,783,569	8.11
인천본청	929,880	11,920,554	7.80
전북본청	589,402	7,826,159	7.53
서울본청	3,025,020	41,984,488	7.21
전남본청	427,320	9,305,126	4.59
강원본청	260,954	7,443,524	3.51
대구본청	346,171	10,920,690	3.17
세종본청	44,873	1,760,325	2.55
제주본청	144,503	6,758,075	2.14
광주본청	57,236	6,140,721	0.93

<출처:행안부 지방재정365>

 

3) 기초자치단체별 성인지 예산 현황

∙ 세입예산 대비 성인지예산 비율이 가장 큰 기초단체는 울산 동구 45.05%. 반면 가장 작은 기초단체는 서울 송파구 0.51%

 

<기초단체 성인지 예산 상위 10위 현황> (단위 : 백만원, %)

상위/순위	자치단체	성인지예산액 (A)	세입예산액 (B)	성인지예산비율 (A/B)*100
1	울산동구	133,144	295,550	45.05
2	울산북구	119,328	380,782	31.34
3	서울중랑구	208,150	788,607	26.39
4	전남함평군	104,541	403,587	25.90
5	전남화순군	144,838	575,703	25.16
6	전남광양시	192,908	1,064,972	18.11
7	경기김포시	266,792	1,492,268	17.88
8	광주남구	63,739	419,172	15.21
9	전남나주시	112,682	801,552	14.06
10	광주광산구	94,476	679,871	13.90

<출처:행안부 지방재정365>

 

<기초단체 성인지 예산 하위 10위 현황> (단위 : 백만원, %)

하위/순위	자치단체	성인지예산액 (A)	세입예산액 (B)	성인지예산비율 (A/B)*100
217	서울은평구	9,749	866,310	1.13
218	경북청도군	4,087	415,248	0.98
219	부산해운대구	5,735	614,832	0.93
220	서울영등포구	6,055	689,876	0.88
221	전남완도군	4,092	555,514	0.74
222	경기광주시	8,211	1,125,972	0.73
223	경기과천시	6,931	1,105,091	0.63
224	부산연제구	2,375	382,334	0.62
225	경남고성군	3,659	633,308	0.58
226	서울송파구	4,876	961,924	0.51

<출처:행안부 지방재정365>

 

4. 지자체별 현황 및 사례를 통한 문제점 분석

 

∙ 성인지예산서 작성 대상사업은 양성평등정책 추진사업, 성별영향분석평가사업, 자치단체 특화사업으로 분류. 서울시, 경기도, 부산시 등 3개 단체의 성인지 예산 사업별 현황과 3개 지역 기초단체의 성인지 예산사업을 분석

- (양성평등정책추진사업) 여성가족부장관이 수립한 양성평등정책기본계획에 따라 자치단체가 추진하는 사업, 성평등 문화예술 콘텐츠 확산, 여성노동자 역량강화 및 경력개발 지원 등이 해당

- (성별영향분석평가사업) 성별영향분석평가란 법령·계획·사업 등 정부의 주요 정책을 수립·시행하는 과정에서 여성과 남성의 특성과 사회·경제적 격차 등의 요인들을 체계적으로 분석·평가함으로써 정부정책이 성평등 실현에 기여하도록 하는 제도

- (자치단체 별도추진사업) 자치단체장의 공약사업 및 주력사업으로 성별 수혜분석이 가능하다고 판단되는 사업, 성불평등 혹은 성격차 개선 가능성이 큰 사업

 

1) 서울시 예산 현황 및 사례 분석

∙ ｢서울시 2020년도 성인지 예산｣ 사업수는 총 333개이며, 예산액은 3,025,020백만원

- 양성평등정책추진사업은 38개 사업, 예산액은 789,551백만원

- 성별영향분석평가사업은 140개 사업, 예산액은 348,828백만원

- 자치단체 별도 추진사업은 155개 사업, 예산액은 1,886,641백만원

 

<서울시 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)

구 분	사 업 수	예 산 액
총 계	333	3,025,020
양성평등정책추진사업	38	789,551
성별영향분석평가사업	140	348,828
자치단체 별도 추진사업	155	1,886,641

<출처:행안부 지방재정365>

 

<서울시 도시재생 정책 확산을 위한 홍보강화 사업 : 성인지 대상사업으로 분류 부적절>

세부사업	예산	분석의견
구분	사업내용
도시재생 정책확산을 위한 홍보강화	1,932,650천원	⦁불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란 ⦁성별격차 원인분석은 사업대상자와 수혜자의 추세를 근거로 성별간에 격차가 발생하는 원인을 사업담당자의 관점에서 기술하는 항목임. 도시재생사업 홍보물 제작시 등장인물의 성역할에 따른 성별격차가 발생가능성이 성별격차 원인분석으로 작성됨 ⦁성인지예산제도는 남성과 여성을 무조건 5:5로 맞추는 제도가 아님(행안부의 성인지예산서 작성지침을 참고하여 성과목표 설정 검토 필요)
성별영향분석평가사업	도시재생본부 사업별 홍보 강화를 위한 콘텐츠 제작 및 시민참여 프로그램 시행

 

2) 경기도 예산 현황 및 사례 분석

∙ 경기도는 성별영향분석평가사업의 수가 가장 많으며, 자치단체 별도 추진사업 예산이 가장 큼

- 양성평등정책추진사업은 46개, 219,747백만원

- 성별영향분석평가사업은 127개, 346,110백만원

- 자치단체 별도 추진사업은 28개, 2,184,285백만원

 

<경기도 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)

구 분	사 업 수	예 산 액
총 계	201	2,750,142
양성평등정책추진사업	46	219,747
성별영향분석평가사업	127	346,110
자치단체 별도 추진사업	28	2,184,285

<출처:행안부 지방재정365>

 

<경기도 연천군 농업인전문기술교육 사업 : 사업대상자와 수혜자 설정 부적정>

세부사업	예산	분석의견
구분	사업내용
농업인전문기술교육 사업	15,000천원	⦁대상자와 수혜자 통계자료가 동일함 ⦁성별격차 원인분석은 사업대상자와 수혜자의 추세를 근거로 성별간에 격차가 발생하는 원인을 사업담당자의 관점에서 기술하는 항목임. 그러나 교육인원 중 여성과 남성 비율로 분석이라고 단순 작성 ⦁성과목표는 ‘교육생중 여성이 차지하는 비율’이지만 성과목표치는 ‘여성 교육생 수’로 작성됨 ⦁성과목표와 성별수혜분석의 수치가 일치하지 않음 ⦁성과목표를 ‘여성 교육생 수’ 혹은 ‘여성교육생 비율’로 설정하고 수혜분석의 수치를 참고하여 목표치를 설정해야 함 ⦁성인지예산제도는 남성과 여성을 무조건 5:5로 맞추는 제도가 아님(행안부의 성인지예산서 작성지침을 참고하여 성과목표 설정 검토 필요)
성별영향분석평가사업	농업전문기술 및 경영능력 향상을 위한 교양, 전공과정 운영 25회, 100시간

 

3) 부산시 예산 현황 및 사례 분석

∙ 부산시는 양성평등정책추진사업이 사업수, 예산 모두 가장 많음

- 양성평등정책추진사업은 48개, 702,923백만원

- 성별영향분석평가사업은 62개, 159,477백만원

- 자치단체 별도 추진사업은 27개, 324,293백만원

<부산시 성인지 예산 사업수 및 예산 현황> (단위 : 개, 백만원)

구 분	사 업 수	예 산 액
총 계	137	1,186,693
양성평등정책추진사업	48	702,923
성별영향분석평가사업	62	159,477
자치단체 별도 추진사업	27	324,293

<출처:행안부 지방재정365>

 

<부산시 금정구 보안등 유지보수 사업 : 성과지표 설정 부적절>

세부사업	예산	분석의견
구분	사업내용
보안등 유지관리(일반회계)	532,255천원	⦁불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란 ⦁성별격차 원인분석이 전혀 이루어지지 않고 있어, 성과목표 설정의 근거와 연계성이 부족 ⦁성과지표는 ‘보안등 유지보수 및 신설건수’으로 되었으며 매년 동일건수임 ⦁인프라 사업에서 시설 설치건수가 성과지표인 경우 매년 설치수를 증가시키기 어려운 문제가 있음 ⦁본 사업에서는 우선 성별격차 원인분석을 통해 적절한 성과목표를 도출할 필요가 있음
성별영향평가사업	노후 보안등 유지관리, 보안등 보수자재비, 보안등 전기요금, 노후 확산형 보안등기구 교체

 

3) 현황 및 사례 분석 결과

 

(1) 총괄 분석

∙ 서울시는 자치단체 별도 추진사업이 세입 예산 대비 62%로 가장 비중이 크고, 경기도는 자치단체 별도 추진사업이 세입 예산 대비 79%로 가장 비중이 크고, 부산시는 양성평등정책 추진사업이 세입 예산 대비 59%로 가장 비중이 큼

∙ 서울시, 경기도, 부산시 등의 기초단체의 성인지 예산서를 분석한 결과 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업, 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업, 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업 등이 존재

 

(2) 성인지 대상사업으로 분류가 부적절한 사업

∙ ｢서울시 2020년도 성인지 예산서｣분석 결과 성인지 예산사업으로 분류하는 것이 적절한지 검토가 필요한 사업이 있음

∙ 성인지 대상사업 선정기준은 일종의 가이드라인으로서 절대적인 기준은 아니라고 할 것이므로, 성인지 대상사업 선정기준에 포함되는 사업이라고 하더라도 사업의 목적, 추진방식, 성별수혜분석 가능여부 등을 고려하여 성인지 대상사업으로 분류하는 것이 타당한지에 대하여 추가적인 검토를 수행해야 함

∙ 서울시 도시재생 정책확산을 위한 홍보강화 사업은 성인지 예산 대상사업으로 부적절한 것으로 분석됨. 불특정 다수의 지역주민 전체를 수혜대상으로 하여 특정 성별을 사업수혜자로 구분하기 곤란

 

(3) 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업

∙ ｢2020년도 성인지 예산서 작성 매뉴얼｣에서는 성별 수혜분석 작성 시 ‘사업대상자’는 실제 수혜자가 아니라 사업이 목표로 하는 모집단을, ‘사업수혜자’는 실제사업의 혜택을 받는 사람을 의미한다고 설명하고 있음

∙ 경기도 31개 시･군 중 연천군 농업인전문기술교육 사업은 사업대상자 및 사업수혜자 선정이 부적절한 사업으로 분석됨. 사업대상자와 수혜자 통계자료가 동일하고 성별 수혜분석과는 상관없이 남성과 여성을 5:5로 맞추려고 성과목표를 설정하는 오류가 있었음

 

(4) 성과지표 및 성과목표 설정이 부적절한 사업

∙ ｢2020년도 성인지 예산서｣는 성과목표 산출근거 작성 시 측정산식 및 측정방법을 명시하도록 함으로써 산출근거의 타당성을 제고하도록 함

∙ 부산시 16개 자치구 중 금정구 보안등 유지관리 사업은 성별격차 원인분석이 이루어지지 않고 있어, 성과목표 설정의 근거와 성과지표의 연계성이 부족

∙ 인프라성 사업에서 성과목표를 예산에 맞춰 형식적으로 경향이 있음. 인프라성 사업은 불특정 다수를 대상으로 하므로, 대상자와 수혜자를 파악하기 어렵고 결국 시설 설치수로 성과목표를 설정함. 시설 설치는 성별수혜분석보다는 예산에 의존하게 되므로 성과목표치를 예산에 맞추어 설정하는 경향이 존재

 

4. 나라살림연구소 의견

 

(1) 성인지 대상사업 선정 개선 및 신규 대상사업 발굴 필요

∙ 성인지 대상사업으로 부적절한 사업은 형식적인 운영으로 이어지고 있으므로, 부적절한 사업을 제외시키고 주요사업 위주로 실효성있게 운영 필요

∙ 지자체는 ① 성인지적 분석이 필요하지만 대상사업에 포함되어 있지 않는 사업들을 적극적으로 발굴해나감과 동시에 ② 현재 작성된 대상사업 중에 성인지적 접근이 불필요한 사업들을 제외시켜 나가는 노력이 병행되어야 함

∙ 지자체는 성인지 예산 총괄부서인 예산과와 여성정책 부서의 긴밀한 협조체계를 구축해야함. 이들 성인지 예산 총괄 및 추진 부서는 성인지 대상사업의 적절한 사업과 부적절한 사업을 판단할 수 있는 명확한 기준을 마련해야 함

 

(2) 성과지표 및 성과목표 설정 개선 필요

∙ 성과지표는 성과목표와 관리과제의 정책추진 달성도를 양적·질적으로 제시하는 지수인데 성과지표 설정이 부적절한 경우가 있어 성평등 목표를 달성할 수 있는 적절한 성과지표로의 개선이 필요

∙ 성인지 예산서와 성과계획서의 성과지표가 다른 경우가 있으므로, 서로 연계하여 운영할 필요가 있음

∙ 성과목표는 전략목표를 구체화하는 하위목표로, 전략목표 실현을 위해 계획기간 내에 달성하고자 하는 내용을 제시하여 성과지표와 연계

 

(3) 사업대상자 및 사업수혜자 선정 개선 필요

∙ ｢2020년도 성인지 예산서 작성 매뉴얼｣에서는 성별 수혜분석 작성 시 ‘사업대상자’는 실제 수혜자가 아니라 사업이 목표로 하는 모집단을, ‘사업수혜자’는 실제 사업의 혜택을 받는 사람을 의미한다고 설명하고 있음

∙ 성별수혜분석은 사업대상자 비율과 비교해서 수혜자 비율이 어떻게 차이가 있는지를 분석하는 것이므로 사업대상자는 사업수혜자의 모집단으로 설정 필요

 

(4) 성인지 예산서 작성 지침 개선 필요

∙ 성인지예산서를 작성하는 공무원과 컨설턴트가 참고할만한 성인지예산서 지침이 미흡. 행안부 지방자치단체 예산편성운영기준에 간단하게 안내되어있어 공무원들이 성과목표 및 지표 설정 등 성인지 예산에 대한 이해를 도모하기는 힘든 수준

∙ 점차 증가하는 지방 성인지예산제도의 규모와 함께 성인지예산서의 작성수준도 향상시키기 위해서는 성인지예산서 작성 지침의 개선이 필요

 

(5) 공무원 교육 및 컨설팅 강화

∙ 성인지 예산서 질적 향상이 안되는 큰 이유로는 먼저 공무원들이 성인지 예산제도의 중요성에 대해 아직까지 공감하지 못하고 있는 것을 들 수 있음

∙ 공무원을 대상으로 하는 성인지 예산제도 교육과 함께, 지방의회 의원과 고위공무원들의 성인지예산제도에 대한 인식교육이 지속적으로 이루져야 함

∙ 현재 16개 지역 성별영향평가센터가 설치되어있는데 해당 지자체에서 별도로 예산을 편성하여 공무원 교육 및 컨설팅을 실시해야함

∙ 행안부, 여가부 등 홈페이지를 살펴봐도 성인지 예산 우수사례 자료를 게시한 곳은 없음. 성인지 예산 우수사례를 통하여 공무원들과 주민들이 쉽게 이해할 수 있도록 우수사례 확산이 필요

 

(6) 지방의회 및 외부 협력 강화

∙ 지방의회 의원들이 지자체 예산을 심의･의결시 성인지 예산서에 대한 질의를 하는 경우는 매우 드물며 관심이 저조. 지방의원 대상 성인지 예산제도에 대한 교육을 의무화하고, 교육에 필요한 예산을 별도로 편성해야 함

∙ 지방의원들의 성인지 예산에 대한 인식과 관심이 높으면 일반 사업부서의 성인지 예산서에 적극적인 대응력을 높일 수 있음

∙ 성인지 예산제도를 보다 활성화하기 위해서 지방의회, NGO, 전문가그룹과 협력 기반을 구축할 필요가 있음

 

(7) 행안부 지방 성인지 예산서 DB 구축 및 공개

∙ 현재 행안부 지방재정통계사이트인 ‘지방재정365’를 통해서는 단순히 지자체별 연도별 성인지 예산액만을 알 수 있는 수준

∙ 성인지 예산 기능별 예산, 사업 수, 분류, 세부사업, 성과목표 및 지표 등에 대한 내용을 알 수 없음. 행안부는 지자체 공무원, 의원, 주민들이 성인지 예산에 대해 알수 있게 지자체 성인지 예산서의 세부사업을 DB로 구축하여 공개 필요

 

※ 참고자료

2020년도 성인지예산서 종합분석 연구 (한국여성정책연구원)

2020년도 예산안 성인지 예산서 분석 (국회 예산정책처)

2018년도 지방 성인지 예산서 종합분석 및 개선방안 연구 (여성가족부)

나라살림연구소 소장: 정창수 (경희대 후마니타스칼리지 객원교수) 문의 : 우지영 수석연구위원(성공회대 외래교수) 연락처 : 010-8911-1610 / [email protected]   ‘나라살림브리핑’은 나라살림연구소에서 관련 전문가 및 경제부 기자에게 발송하는 재정관련 브리핑 입니다. 재정, 조세, 예산 관련 정부, 국회, 학계 및 시민사회의 동향을 통계적으로 분석하여 전달하는 한편 나라살림연구소의 비판과 대안이 담겨 있습니다. 이 브리핑을 받고자 하시는 분은 아래 메일 주소에 소속과 성함을 알려주시면 메일로 발송하겠습니다. [email protected]

 

 

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• (현황 및 문제점) 광역, 기초 단체 행사‧축제성 경비, 지방세체납액 과다로 교부세감액 상당

▸ 2020년 보통교부세 46조 7,264억원 중 자체노력반영액은 1조 2,086억원으로 2.59%를 차지

▸ 자체노력 반영 항목 중 인건비 절감(1,881억원), 경상세외수입 제고(4,732억원) 등 인센티브 최다

▸ 자체노력 반영 항목 중 행사축제경비 과다(1091억원), 지방세체납액 과다(1조 2,373억원) 등 페널티 최다

▸ 인천시는 특‧광역시 중 지방세 체납액 축소 등으로 인센티브가 가장 많지만, 지방보조금 과다 등으로 페널티 최다

▸ 충북도는 광역 도 중 지방세징수율 제고 등으로 인센티브가 가장 많지만, 행사축제경비 과다 등으로 페널티 최다

▸ 하이닉스가 있는 경기 이천시(182억원), 삼성이 있는 화성시(277억원) 등 세입확충 지방세징수율 제고로 교부세 추가 확보 가능

▸ 광역, 기초 단체 모두 세출효율화에서 행사축제경비 과다로 1,091억원, 세입확충에서 지방세체납액 과다 등으로 총 페널티 7,586억원

• (개선방안) 지자체, 행사‧축제경비, 지방세 체납액 축소 노력으로 가용재원 확보 및 건전재정 운영

▸ 지방자치단체들은 세출효율화와 세입확충 노력을 동시에 기울여야

▸ 대기업 지방소득세 등으로 지방세징수율 높은 지역 교부세 자체노력반영액, 재정평가 인센티브 등 추가확보 가능. 교부세 산정시 지역간 균형성 제고해야

▸ 광역, 기초 모두 행사‧축제경비, 지방세 체납액 축소 노력 시급

 

1. 지방자치단체 보통교부세 자체노력반영현황 분석 필요성

∙ 코로나19 대응으로 정부는 2020년 3차 추경에서 세입 예측치를 감액 경정 하면서 약 2조원의 지방교부세를 삭감하였고 이 중 2020년 보통교부세 46조 7,264억원 중 1조 8,642억원을 삭감하였음

∙ 이에 중앙 재원에 의존성이 강한 자치단체 일수록 교부세 운용에 각별한 관심이 필요할 때임. 보통교부세가 산정기준에 따라 교부되지만 지자체에서 건전재정을 위해 노력하면 더 교부세를 주는 제도가 있음. 다시 말해 보통교부세는 지역의 재정 수요‧수입액으로 산정되고 이에 더해 건전재정 운영 인센티브 및 페널티가 반영되고 있음

∙ 2020년 보통교부세 자체노력 반영액이 전체 보통교부세의 2.59%인 1조 2,086억원에 이르고 있음. 지자체의 자체노력 여하에 따라 수백억의 교부세 확보가 가능하기 때문에 지자체는 이 제도를 적극 활용할 필요가 있음

∙ 이에 전체 보통교부세 자체노력 반영 인센티브 및 페널티 현황을 세출효율화, 세입확충 부문으로 구분해서 광역별(특‧광역시, 도) 현황, 기초별(시‧군) 현황, 자체노력 항목별 현황 등을 분석하고자 함. 또한 총괄분석을 통해 지방자치단체 재정운용의 핵심 문제를 도출하고 관련한 의견을 제시하고자 함

 

2. 보통교부세 자체노력 반영제도

∙ (보통교부세) ｢지방교부세법｣제6조제1항의 규정에 의하여 매년도의 <기준재정수입액>이 <기준재정수요액>에 미달하는 지방자치단체에 대하여 그 미달액 (재정부족액)을 기초로 산정하여 교부

∙ (기준재정수요액) ｢지방교부세법｣시행령에 규정된 측정항목 및 측정단위와, 동법 시행규칙에서 규정한 단위비용과 보정계수에 의하여 산정하는 ‘기초수요’, 각종 법령에 근거하여 산정하는 법정수요 및 지역균형수요, 사회복지균형수요 등의 ‘보정수요’, 그리고 지방자치단체의 세출 절감 등 노력정도를 반영하는 ‘자체노력’을 합산하여 산정

∙ (기준재정수입액) 지방교부세법령에서 규정한 ｢지방세법｣상의 보통세를 ‘기초수입’으로 하고, 경상세외수입, 시· 군 일반조정교부금, 시·도세 징수교부금 등의 ‘보정수입’, 그리고 세입 증대 노력 등을 반영하는 ‘자체노력’을 합산하여 산정

∙ (자체노력반영제도) ｢지방교부세법｣시행규칙 제8조의 규정에 근거하여 지방자치단체의 건전재정 운영을 도모하고, 지방자치단체의 세출 절감과 세입 증대 노력을 촉진·유도하기 위한 것으로서, 기준재정수요·수입 산정과 직접 관련된 16개 항목별로 자체노력 정도를 평가하여 기준재정수요액과 기준재정 수입액 산정 시 가감하여 반영

∙ (최근 개정) 2019년에는 기준재정수요 항목 중 1개 항목을 신설하고 기준재정수입 항목 중 2개를 개정

<보통교부세 자체노력 반영 항목> (2018년 결산기준)

기준재정수요(9종)	기준재정수입(7종)
∙인건비 건전운영(절감, 정규직전환) ∙지방의회경비 절감 ∙업무추진비 절감 ∙행사·축제성 경비 절감 ∙지방보조금 절감 ∙민간위탁금 절감 ∙일자리 창출 ∙예산집행 노력 (19년 신설) ∙지방자치단체 간 협력(’20년 신설)	∙지방세 징수율 제고 ∙지방세 체납액 축소 ∙경상세외수입 확충 ∙세외수입 체납액 축소 ∙탄력세율 적용 ∙지방세 감면액 축소 ∙적극적 세원 발굴 및 관리

<출처:2020년 지방교부세 산정해설>

 

3. 전국 지방자치단체 보통교부세 자체노력 반영현황

1) 전국 지방자치단체 보통교부세 자체노력 반영현황

∙ 2020년 보통교부세 자체노력 반영액은 1조 2,086억원. 세출효율화 부문은 4,483억원, 세입확충 부문은 7,603억원. 자체노력 반영액은 2020년 보통교부세 46조 7,264억원 중 2.59%를 차지

∙ (세출효율화) 자체노력 반영 항목 중 인건비 절감(1,881억원)으로 인센티브가 가장 많이 반영됐으며, 반면 행사축제경비(1,091억원) 과다로 페널티 최다

∙ (세입확충) 자체노력 반영 항목 중 경상세외수입 제고(4,732억원)로 인센티브가 가장 많이 반영됐으며, 반면 지방세체납액(1조 2,373억원) 과다로 페널티 최다

 

<세출효율화 자체노력 보통교부세 반영 현황> (단위 : 백만원, %)

세출 효율화 자체노력
2020년세출효율화 자체노력반영액 (B)	세출 효율화 항목별 기준재정수요반영액
	인건비절감		지방의회경비	업무추진비	행사축제경비	지방보조금 (민간이전경비)	민간위탁금	일자리창출	자치단체간 협력사업
	기준인건비	정규직전환
448,340	164,442	23,609	11,985	49,373	-109,128	157,291	-13,491	69,238	95,021

 

<세입확충 자체노력 보통교부세 반영 현황> (단위 : 백만원, %)

세입 확충 자체노력
2020년세입확충 자체노력반영액 (B)	세입 확충 항목별 기준재정수입반영액
	지방세 징수율	지방세 체납액	경상세외 수입	세외수입 체납액	탄력세	지방세감면액
760,314	-304,245	1,237,301	-473,165	268,248	45,230	-13,055

 

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서호성의 지방의정 실전가이드 ⑤ 

전문위원이라도 민간전문가 뽑아야!

대통령령 “별정직공무원 임명 가능”

 

지방자치법 “사무기구와 정수는 조례로 정한다”

<사무기구설치 및 직원정수조례> 개정으로 가능

 

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

 

#전문 1.

영화 ‘극한직업’ 말고 ‘극한직업’이란 텔레비전 프로그램이 있다. 노동은 신성한 거라고 배웠건만, 지하 막장에서 석탄 캐고, 파도치는 배 위에서 새우 잡는 모습을 보면, 참 짠하다. 그런데 공무원 중에서도 극한직업이 있다. 소방관이나 경찰 등도 물론 힘들지만, 필자가 생각하는 가장 극한직업은 지방의회 사무국(처) 공무원이다. 이들은 규정과 소신대로 열심히 일할 수도, 안 할 수도 없는, 극한 감정 노동자다. 인사권이 단체장에게 있는 잘못된 현행 지방자치법이 지방의회 소속 공무원들의 영혼을 갉아먹고 있다.

 

#전문 2.

지방의회 사무국(처) 인사권이 집행부 지방자치단체장에 있어, 지방의원들의 의정활동이 막대한 지장을 받고 있다. 인재가 의회 사무국에 오기 힘들뿐더러, 집행부 눈치 보는 사무직원들에게 소신 있는 의정활동 보좌를 기대하기도 어렵다. 현 지방자치법 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다”고 돼 있기 때문이다.

 

전문 1과 2 가운데 어느 게 더 이해되시는지? 원래 전문 2로 시작하려다가, 사무직원들의 고뇌에 찬 공허한 눈빛이 자꾸 어른거려 전문 1로 바꿨다가, 그냥 두 개를 같이 실어 보기로 했다.

각설하고, 거창한 지방의회 사무국(처) 인사권 독립은 국회의원님들이 해주시든 말든 기다려 보기로 하고, 전문위원이나마 민간전문가로 임용하는 방법에 대해 알아보자.

 

<지방자치법>   제12절 (지방의회의) 사무기구와 직원   제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다. ② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다. ③ 제1항과 제2항에 따른 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장 및 직원(이하 이 절에서 "사무직원"이라 한다)은 지방공무원으로 보한다.   제91조(사무직원의 정원과 임명) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다. ② 사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다. 다만, 지방자치단체의 장은 사무직원 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 공무원에 대한 임용권은 지방의회 사무처장ㆍ사무국장ㆍ사무과장에게 위임하여야 한다. <개정 2012. 12. 11., 2013. 7. 16.> 1. 별정직공무원 2. 「지방공무원법」 제25조의5에 따른 임기제공무원 3. 대통령령으로 정하는 일반직공무원 제92조(사무직원의 직무와 신분보장 등) ① 사무처장ㆍ사무국장 또는 사무과장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리한다.   ② 사무직원의 임용ㆍ보수ㆍ복무ㆍ신분보장ㆍ징계 등에 관하여는 이 법에서 정한 것 외에는 「지방공무원법」을 적용한다.

 

우리나라 지방자치제는 ‘기관대립형’으로, 지방의회와 지방자치단체가 서로 대등하고, 지방의회가 지방정부(집행부)를 견제, 감시하게 돼 있다.

그런데 지방자치법 91조 2항에 “지방의회 사무직원은 그 지방자치단체장이 임명한다”고 돼 있고, 92조 1항에 “사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 처리 한다”고 돼 있다.

“말이야, 막걸리야?”는 이럴 때 쓰라고 생긴 말이다.

 

지방의회 사무국(처) 인사권 독립 요구는 어제오늘의 문제가 아니다. 최근 기초의회 사무국(과) 인사권은 기존대로 두고, 광역지방의회 사무처 인사권만 의장에게 주도록 지방자치법을 개정한다는 얘기가 심심찮게 들리는데, 이 또한 “말이야, 막걸리야?”

 

하지만 이런 지방자치법 아래에서도 지방의회 전문위원을 별정직이나 임기제 외부 민간인으로 채용하는 지방의회가 많다. 물론 관료사회의 저항을 이기려면 정당을 초월한 의원들의 연대와 굳센 투쟁, 그리고 약간의 정치적 조건들이 필요하다. 복잡하다고? 확실한 건, 불가능하지 않고 가능하다는 것. 법령에 할 수 있게 돼 있다는 것.

 

구글에서 검색해보면 수많은 지방의회 별정직, 임기제 전문위원 모집공고문이 검색된다. “의회 지방별정직”이나 “의회 임기제”를 검색창에 입력해보라.

 

 

 

지방의회가 이렇게 전문위원을 별정직 혹은 임기제로 외부 전문 인력을 채용할 수 있는 근거는 대통령령인 ‘지방자치단체의 행정기구와 정원 기준 등에 관한 규정’ 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있기 때문이다.

 

<지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정>(대통령령) [시행 2020. 4. 1.] [대통령령 제30515호, 2020. 3. 10. 타법개정]   제4장 시ㆍ도, 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구 및 직속기관 등   제15조(의회사무기구의 설치기준 등) ① 법 제90조에 따라 설치하는 시ㆍ도의 의회사무처, 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무국이나 의회사무과의 설치기준과 의회사무처장, 의회사무국장ㆍ의회사무과장 등 의회사무기구 공무원의 직급기준은 별표 4와 같다.   ② 시ㆍ도 의회사무처와 2개 이상의 지방자치단체가 하나로 합쳐져 관할 인구가 100만 명 이상이 된 시 의회사무국에 하부조직으로 담당관을 설치할 수 있으며, 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 위원회에 두는 전문위원의 직급과 정수(定數)는 별표 5와 같다. <개정 2011. 8. 22.>   ③ 제2항에 따른 전문위원은 소속위원회의 사무를 처리할 때 소속위원회 위원장의 지휘를 받으며, 그 외의 일반적인 사무는 의회사무처장이나 의회사무국장ㆍ의회사무과장의 지휘ㆍ감독을 받는다.   ④ 시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.

 

 

■ 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령) [별표 5] <개정 2019. 4. 30.> 위원회에 두는 전문위원의 직급 및 정수기준(제15조제2항 관련) 1. 시·도 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 4급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다. 4. 삭제 <2016. 12. 30.>   2. 시·군·자치구 비고 1. 위 표 중 총 정수는 해당 지방의회의 위원회에 두는 전문위원의 수를 합산한 것을 말한다. 2. 전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당계급의 별정직지방공무원으로 임명할 수 있다. 3. 전문위원의 직급별 정원은 총 정수의 범위에서 직급간 상호 조정이 가능하나, 5급의 정원은 위 표의 정수를 초과할 수 없다.

 

그런데 아직도 대부분 지방의회가 전문위원을 민간전문가로 뽑지 못하고 있다. 이는 지방자치법 제90조의 위임에 따라 제정된 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>를 제대로 만들지 못했기 때문이다.

 

<지방자치법> 제90조(사무처 등의 설치) ① 시ㆍ도의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무처를 둘 수 있으며, 사무처에는 사무처장과 직원을 둔다. ② 시ㆍ군 및 자치구의회에는 사무를 처리하기 위하여 조례로 정하는 바에 따라 사무국이나 사무과를 둘 수 있으며, 사무국ㆍ사무과에는 사무국장 또는 사무과장과 직원을 둘 수 있다.   제91조(사무직원의 정원과 임명) ① 지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다.

 

지방자치법에 따르면 조례에 정하는 바에 따라 지방의회에 사무처, 사무국, 사무과를 두고, 사무직원의 정수도 정하게 돼 있다. 여기서 말하는 조례는 지방의회 소관조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>다. 그러나 실상은 어떠한가? <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>에 전문위원 임용이나 정수에 관한 지방의회 권한을 지방자치단체장에게 송두리째 넘겨주고 있다.

 

대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 2항의 <별표5> “전문위원은 일반직의 직급에 해당하는 상당 계급의 별정직 지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 돼 있으니, 조례에 이 내용을 담아야 하는데 그렇게 하지 못하고 있다.

또 지방의회를 보좌하는 사무직원의 정수를 지방의회가 정하지 않고 집행부 행정기구 및 정원조례에 헌납했다.

 

<용인시의회 사무국의 설치 및 사무직원의 정수 등에 관한 조례>   제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」제90조 및 제91조에 따라 용인시 의회(이하 “의회”라 한다)의 사무를 처리하기 위한 의회사무기구의 설치와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 사무분장 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 〔전문개정 2012. 5. 9〕   제2조(사무국의 설치) ① 의회의 사무를 처리하기 위하여 의회에 사무국을 둔다. ② 사무국은 의장의 지휘·감독을 받아 의회의 운영 등 입법 활동에 관련된 사무를 처리한다. 〔전문개정 2012. 5. 9〕   제3조(사무국장) ① 사무국에 사무국장을 둔다. ② 사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 통할하고 소속 직원을 지휘 감독한다. 〔본조신설 2012. 5. 9〕   제4조(전문위원) ① 소속위원회의 위원장을 보좌하고 위원장의 지휘를 받아 사무를 처리하기 위해 전문위원을 둔다. ② 전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다. ③ 전문위원은 제1항 및 제2항에 따라 사무 이외에 일반적인 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다. 〔본조신설 2012. 5. 9〕   제5조(사무직원의 정수) 의회에 두는 사무직원의 정수는「용인시 행정기구 및 정원 조례」로 정하며, 그 직급별 정원은「용인시 행정기구 및 정원 조례 시행규칙」으로 정한다.〈개정 2006. 10. 13, 2007. 7. 1, 2008. 12. 29, 2010. 8. 2〉 〔종전 제3조에서 이동〈2012. 5. 9〉〕   제6조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항은 따로 규칙으로 정한다. 〔종전 제4조에서 이동〈2012. 5. 9〉〕

 

<서울특별시 서대문구의회 사무국 설치 및 직원 정수 조례>   제1조(목적) 이 조례는 「지방자치법」제90조 및 제91조의 규정에 의하여 서울특별시 서대문구의회의 사무를 처리하기 위한 사무기구의 설치와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 분장사무 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. (개정 2008. 2.19., 2018.11. 7.)   제2조(사무국의 설치) ① 서울특별시 서대문구의회(이하 “의회”라 한다)의 사무를 처리하기 위하여 의회에 사무국을 둔다. (개정 2018.11. 7.) ② 사무국은 의장의 지휘·감독을 받아 의회의 운영 등 입법활동에 관련된 사무를 처리한다.   제3조(사무국장) ① 사무국에 사무국장을 둔다. ② 사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독한다. (개정 2018.11. 7.)   제4조(전문위원) ① 위원회에 전문위원과 필요한 직원을 둔다. (본항개정 2018.11. 7.) ② 전문위원은 소속위원회의 위원장을 보좌하고 위원장의 지휘를 받아 소관 사무를 처리하며 그 위원회 소속 직원을 지휘ㆍ감독한다. (신설 2018.11. 7.) ③ 전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다. (개정 2018.11. 7.) ④ 전문위원은 제2항 및 제3항의 규정에 의한 사무 이외에 일반적 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다. (개정 2018.11. 7.)   제5조(직원의 정수) (제목개정 2018.11. 7.) 의회에 두는 사무직원의 정수는 「서울특별시 서대문구 지방공무원 정원 조례」로 정한다. (개정 2018.11. 7.)   제6조(시행규칙) 이 조례 시행에 관하여 필요한 사항과 사무국의 사무분장 등은 규칙으로 정한다.

 

이렇게 어처구니없는 조례가 제정된 것은 <지방자치법> 제91조(사무직원의 정원과 임명) ②항 “사무직원은 지방의회의 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명한다.”와 대통령령인 <지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정> 제15조 ④항 “시ㆍ도와 시ㆍ군ㆍ구의 의회사무기구에 두는 담당관과 전문위원의 사무분장 등에 관한 사항은 해당 지방자치단체의 규칙으로 정한다. 이 경우 미리 지방의회 의장의 의견을 들어야 한다.”를 교묘하게 섞어 기만당했기 때문이다.

 

참으로 힘들게 그나마 비교적 정상적인 조례 하나 찾았다. <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>다. 마포구의회 조례에는 시행령에서 열어둔 대로 전문위원 4명 중 5급상당 별정직 1명, 6급 임기제 1명을 명시해 놓았다. 그러나 사무직원 정수는 역시 행정부에 결정권을 넘기고 있다.

 

<서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>   제1조(목적) 이 조례는「지방자치법」 제90조 및 제91조에 따라 서울특별시 마포구의회 사무기구와 지방공무원인 사무직원의 정수 및 분장사무 등에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. <개정 2007.10.5, 2017.12.28>   제2조(직무) ①서울특별시 마포구의회(이하 "의회"라 한다)의 사무를 처리하기 위하여 의회에 서울특별시 마포구의회사무국(이하 "사무국"이라 한다)을 둔다. <개정 2017.12.28> ②사무국은 서울특별시 마포구의회의장(이하 "의장"이라 한다)의 지휘 ·감독을 받아 의회의 운영 등에 관련된 사무를 처리한다. <개정 2017.12.28>   제3조(사무국장) ①의회의 사무를 처리하기 위하여 사무국에 서울특별시 마포구의회사무국장(이하 "사무국장"이라 한다)과 사무직원(이하 "직원"이라 한다)을 둔다. <개정 2017.12.28> ②사무국장은 지방서기관으로 보한다. ③사무국장은 의장의 명을 받아 의회의 사무를 총괄하고, 소속직원을 지휘·감독한다. <개정 2017.12.28>   제4조(전문위원) ①소속위원회 위원장의 지휘를 받아 위원회 사무를 처리하기 위하여 전문위원을 두되, 전문위원은 지방별정직5급상당 1명, 지방행정사무관 1명, 지방행정주사 1명, 임기제지방행정주사 1명으로 보한다. <개정 2007.3.22, 2009.2.5, 2017.12.28> ②전문위원은 위원회의 의안을 검토하고 의사진행을 보좌한다. ③전문위원은 제1항 및 제2항에 따른 사무 이외에 일반적인 사무에 대하여는 사무국장의 지휘·감독을 받는다. <개정 2017.12.28>   제5조(직원의 정원) 의회에 두는 직원의 정원은「서울특별시 마포구 지방공무원 정원 조례」로 정한다. <개정 2007.3.22, 2017.12.28>   제6조(시행규칙) 사무국의 하부조직과 그 사무분장 및 그 밖에 이 조례의 시행에 필요한 사항은 규칙으로 정한다. <개정 2007.3.22, 2017.12.28>

 

<지방자치법>에서 지방의회 소관 조례인 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>로 정하라고 위임한 사항을 굳이 집행부 소관인 조례나 규칙으로 넘겨, 사무국 내 최고 고급인력인 전문위원 자리가 퇴직을 앞둔 5급 공무원들이 잠시 쉬었다 가시는 곳이 되고 있다.(아주 극히 일부, 눈치 보지 않고 열심히 하시는 일반직 전문위원들께는 죄송합니다)

 

이렇게 중심 조례가 부실하게 제정되면서, 지방의회 전문위원 및 사무직원 정수 문제는 행정기관의 조례와 규칙 안 별표 안에서 교묘히 숨겨지고 왜곡돼 지방의원들의 관심 속에서 멀어져 있다.

 

그나마 서울 서대문구처럼 대통령령 취지를 살려 <서대문구 지방공무원 정원 조례>에 별정직을 명시해 놓은 곳도 있지만 그렇지 않은 곳이 훨씬 많다.

 

 

 

 

각 지방의회는 우선 자기 지역의 <000의회 사무기구(국) 설치 및 직원 정수 조례>가 어떻게 돼 있는지, 또 집행부의 행정기구 및 정원조례 등에 지방의회 사무직원 정수가 몇 명이고 전문위원을 어떻게 규정해 놓았는지 살펴본 후 중장기적으로는 조례 개정을, 단기적으로는 현 규정안에서 외부전문가 전문위원을 임용하기 위해 어떻게 싸워야 할지 작전을 잘 짜야 한다. 대통령령이 별정직을 둘 수 있게 열어둔 입법 취지에 대한 확신과 의원들 간의 정당을 초월한 단결은 필수다.

 

추신1.

그나마 별정직 전문위원 임용 근거를 마련한 <서울특별시 마포구의회 사무기구 설치 및 직원정수 조례>를 찾은 감격도 잠시, 2017년 개정을 통해 그전까지 2명이던 5급 별정직 전문위원이 1명으로 줄어든 것을 발견하곤 좌절했다. 그나마 6급 임기제 전문위원이 1명 늘었으니 아주 물러선 것은 아니라고 자위해야 할까?

 

그런데 “전문위원 직종을 조정하여 전문성 제고 및 의회의 감시 감독 기능을 강화하고 집행부와의 소통을 확대하여 주민들의 다양한 요구에 효과적으로 대응하고자 함”이라고 돼 있는 마포구의 개정 이유가 아주 그럴싸하다. 다른 지방의회도 조례를 정상화하면서 똑같이 써먹었으면 좋겠다.

 

추신 2.

악마는 디테일에 있다고 하고, 죽 쒀서 개 준다는 얘기도 있다. 기껏 힘들게 민간 전문가 별정직, 임기제 전문위원 만들어 놓고 공무원들이 차지하거나, 단체장 혹은 국회의원 줄 타고 들어오는 실력 없는 전문위원이 자리를 차지하는 경우가 결코 적지 않다. 그렇게 되면 그 지방의회는 망한 거다.

 

세계여성의 날을 맞아 살펴보는

지자체 성인지예산 현황과 순위

 

집행총액 3년간 60% 증가

여성친화도시 중 예산 하위권도 많아

 

서호성 책임연구위원

 

 

2020년 3월8일‘세계여성의 날’을 앞두고 행정안전부 지방재정통합공개시스템 지방재정365를 활용, 지방자치단체 성인지예산 금액 및 세출액 대비 비율, 집행률, 증가율, 순위 등을 살펴본 결과 전국 지방자치단체 성인지예산 집행총액이 2016년~2018년 60% 증가했다. 예산은 2019년 당초예산이고 결산은 2018회계연도다.(2020년 당초예산은 4월, 2019년 결산은 10월 지방재정365 게시)

또 2018년 12월31일 현재 여성가족부가 ‘여성친화도시’로 지정한 87개 지방자치단체들의 성인지예산 현황을 살펴본 결과 일부 여성친화도시들의 성인지예산 비율이 오히려 일반지자체보다 낮은 경우도 많았다.

행정안전부의 ‘지방자치단체 성인지예산서 작성기준’을 지키지 않은 ‘마구잡이 성인지예산 편성’에 대한 문제 및 사례는 다음에 별도로 다룬다.

 

 

(표1) 지방자치단체의 재정상황을 가장 정확히 알 수 있는 것은 결산. 성인지예산 집행총액 결산 집계를 처음 시작한 2016년(8조2,132억 원)부터 2017년(17조4,460억 원), 2018년(21조314억 원) 3년간 연평균증가율이 60%에 달한다. 세출총액 대비 성인지예산현액(예산액+전년도이월액 등) 비율도 2016년 3.28%에서 2018년 7.14%로 두 배 이상 커졌다.

 

(표2) 각 지방자치단체가 세운 본예산(당초예산)으로 성인지예산 변화를 살펴보면, 2015년~2019년까지 세출예산총액이 8.33% 증가할 때 성인지예산액은 14.11% 증가하여 성인지예산비율은 2015년 5.78%에 비해 2019년 7.11%로 1.33% 높아졌다.(금액으로는 9조9,596억 원)

 

(표3) 광역지방자치단체의 2018년 결산 결과 성인지예산 비율은 경남본청이 14.03%로 가장 높았고 울산본청이 11.55%로 두 번째로 높았다. 충북본청이 2.12%로 가장 낮았고 부산본청이 2.62%로 두 번째로 낮았다. 집행액 비율도 성인지예산 비율과 같은 순위였다. 제주본청과 세종본청은 여성친화도시로 지정된 곳임에도 불구 성인지예산 비율과 집행액 비율이 낮았다.

 

 

 

(표4) 2019년 당초예산으로 보면 광역지방자치단체 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 경남본청으로 16.59%였고 충북본청(12.93%)과 울산본청(12.03%)이 그 뒤를 이었으며, 강원본청(2.51%)과 세종본청(2.54%)이 가장 낮았다. 충북본청은 2018년 결산 때 가장 낮은 비율이었다가 2019년 본예산(당초예산)에서 비율이 급격히 높아졌다.

 

 

(표5) 전국 기초 시 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 경남양산시로 18.78%였고 경기김포시(17.72%)와 전남광양시(17.21%)가 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 경기광명시로 1.51%였고 경기부천시(1.69%), 경기과천시(1.72%), 경기광주시(1.75%)가 1%대의 집행률을 보였다.

특히 여성가족부로부터 여성친화도시로 지정받은 곳(2018년 12월31일 현재) 가운데 성인지예산집행비율이 40위권 밖으로 벗어난 지자체(시)는 경기광명시, 경기부천시, 경기수원시, 충남보령시, 강원원주시, 강원강릉시, 전부김제시, 충남당진시, 경북포항시, 경기시흥시, 경북경산시, 충남논산시, 경기양주시, 충남아산시, 강원동해시, 충남서산시 등이다.

 

 

(표6) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 시 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 경기김포시로 19.76%였고 전남광양시(16.49%)와 전남여수시(16.12%)가 그 뒤를 이었다. 경기시흥시가 0.92%로 가장 낮았고 경기과천시(1.06%), 강원삼척시(1.38%)도 매우 낮았다. 특히 경기시흥시는 여성친화도시인데도 성인지예산 비율이 꼴찌다.

 

 

(표7) 전국 기초 군 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 충남예산군으로 16.13%였고 인천옹진군(16.03%)이 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 부산기장군으로 0.86%에 불과했고 경북칠곡군(1.15%)과 강원정선군(1.23%)은 여성친화도시이면서도 매우 낮았다.

 

 

(표8) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 군 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 전남함평군으로 32.29%였고 전남화순군(22.04%)과 전남강진군(13.92%), 전남완도군(13.91%)이 그 뒤를 이었다. 부산기장군이 0.86%로 가장 낮았고 경북의성군(1.29%), 강원평창군(1.45%), 강원정선군(1.49%)가 그 뒤를 이어 낮았다. 강원정선군은 여성친화도시다.

 

 

(표9) 전국 기초 구 가운데 2018년 결산결과 세출총액 대비 집행액 비율이 가장 높은 곳은 울산동구로 35.79%였고 인천부평구(21.71%)와 대구달서구(19.72%), 서울중랑구(19.02%)가 뒤를 이었다. 집행액 비율이 가장 낮은 곳은 서울송파구로 0.63%에 불과했고 대전대덕구(1.17%), 서울금천구(1.31%), 서울마포구(1.56%)로 매우 낮았다. 특히 서울송파구와 대전대덕구, 서울마포구는 여성친화도시다.

 

 

(표10) 2019년 당초예산으로 보면 기초자치단체 구 중 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 울산동구로 42.8%였고 광주남구(33.05%)와 울산북구(32.56%)가 그 뒤를 이었다. 서울송파구가 0.72%로 가장 낮았고 부산영도구(1.07%), 대전중구(1.32%), 서울영등포구(1.51%)로 매우 낮았다. 서울송파구와 부산영도구, 서울영등포구는 여성친화도시다.

 

 

(표11) 한편 2018년 12월31일 현재 243개 지자체 가운데 87개가 여성가족부가 선정한 여성친화도시 지정돼 있다. 이 가운데 제주본청과 세종본청 2개만이 특별광역시도이고 나머지 85개는 기초지방자치단체다. (표3) (표4) 제주본청과 세종본청은 여성친화도시로 지정된 곳임에도 불구 성인지예산 비율과 집행액 비율이 매우 낮았다.

 

 

(표12) 여성친화도시들(기초) 가운데 세출총액 대비 집행액비율이 가장 높은 곳은 인천부평구로 21.71%였고 대구달서구(19.72%), 경남양산시(18.78%)가 그 뒤를 이었다.

서울송파구는 0.63%, 경북칠곡군 1.15%, 대전대덕구 1.17%, 강원정선군 1.23%로 성인지예산집행비율만 보면 이름만 여성친화도시 아니냐는 지적을 받을 수 있다.

 

(표13) 여성친화도시(기초) 가운데 2019년 당초예산에서 성인지예산 비율이 가장 높은 곳은 광주남구로 33.05%에 달한다. 경기김포시(19.76%)와 광주광산구(17.19%)가 그 뒤를 이어 높았다.

역시 서울송파구가 0.72%로 가장 낮았고 경기시흥시(0.92%), 부산영도구(1.07), 강원정선군(1.49%)도 매우 낮았다.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

소관 상임위원회 과정은 예산안 심의 필수절차

상임위, 예결특위, 본회의 통해 겹겹 견제 장치

'상임위결과 백지화 방지' 회의규칙 마련도 방법

 

나라살림연구소 책임연구위원 서호성

 

단체장의 예산편성권 못지않게 지방의회의 예산확정권도 권한이 막강하다. 최악의 경우지만, 지방의회가 삭감한 예산안을 단체장이 받아들이지 않더라도 지방의회가 확정의결을 하면 그것은 그 지방자치단체의 예산으로 확정된다. 그러니 지방의회는 예산안심의 과정에서 예산삭감권을 최대한 활용, 정치력을 발휘해 자신들이 필요하다고 생각하는 사업비 증액을 협상해볼 수 있다. 그리고 소관상임위원회의 예산안 예비심사를 존중하지 않는 태도는 행정부을 위해 예산안심의 과정을 간편하게 해주는, 반 지방의회 행태라는 점을 명심하자.

 

 

예산편성기준에 있는 예산안 심의의결 흐름도다. 여기에서 이 흐름도를 다시 올린 이유는 바로 소관상임위의 예비심사의 위상을 다시한번 강조하기 위해서다.

 

일부 지방의회에서 소관삼임위원회의 예비심사를 형식적인 요식행위로 생각하는 경향이 있다. 그러나 이것은 매우 잘못된 생각이다. 예산편성기준 흐름도에서 보듯 예산결산특별위원회 예산심사 못지않게 소관상임위의 예비심사도 지방의회 예산안심의과정의 중요한 필수절차다.

흐름도에 소관상임위 부분을 보면 상정, 심의, 의결이라고 못 박혀 있다. 소관 상임위도 예산안을 의결하는 것이다.

 

소관상임위는 2년간 해당 부서의 담당하며 해당 부서의 업무를 소상히 파악하고 있다. 이런 소관상임위의 예비심사는 그래서 매우 중요하다.

 

그런데도 일부 지방의회에서 소관상임위의 예비심사를 요식행위로 치부해 버리는 행태가 만연한 것은 아마도 행정부가 의도적으로 조장했을 가능성이 크다. 행정부 입장에서는 예산안심의 절차를 하나 줄이고 싶을 것이다. 그리고 예산안이 무사히 통과되게 ‘로비’할 위원회가 예산결산특별위원회 하나면 좋을 것이다. 여기에 일부 지방의회의 여야 대립이나, 예결위 구성원들의 독선이 조금 가미되면 소관상임위의 전문적 예비심사는 물 건너가는 요식행위가 되고, 공무원들 입장에서는 예산을 사수하는 데 큰 걸림돌을 하나 치우고 시작하는 셈이 된다.

 

 

예산편성기준에 모호하게 언급돼 있지만 “소관별 상임위에서 예산안의 예비심사를 마친 예산안”은 ‘행정부가 제출한 예산안’이 아니라, ‘소관 상임위의 예산안’이라고 나는 생각한다. 예결위가 심사하는 예산안은 순수한 행정부의 예산안이 아니라 소관 상임위에서 한 번 걸러 만든 상임위의 예산안일 수밖에 없는 것이다.

 

소관 상임위의 예비심사는 예산수정안이 되지 못한다는 주장도 있다. 나의 동료인 나라살림연구소 이왕재부소장은 지난주 [이왕재 칼럼] ‘국회 상임위 예결소위 심의 번복 유감’에서 국회법을 근거로 “상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 상임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다”고 말하고 있다. (출처: https://watchman7.tistory.com/3132)

그러나 국회의 경우에도 상임위의 예비심사에서 삭감한 예산을 예결위에서 되살릴려면 상임위의 동의를 받아야 한다.

 

 

 

서울시 서대문구의회는 아예 소관 상임위원회의 예비심사 권위를 확실히 하기 위해 회의규칙에 명문화했다. 상임위 예비심사내용을 존중해야 하며, 특히 상임위가 감액한 세출예산을 예결위가 증액할 경우 소관상임위의 동의를 얻도록 한 것.

 

사실 굳이 이런 조항이 필요 없이 상임위 예비심사가 존중되어야 한다고 보지만, 이런 모습은 상임위 예산예비심사의 무력화가 상당히 심하게 만연하고 있다는 것을 반증한다. 다른 지방의회에서도 서대문구의회처럼 말끔하게 정리하여 행정부에게 유리한 상임위 예비심사를 무력화하는 잘못된 관행은 없애는 게 좋다.

 

 

 

지방의회가 삭감해 수정한 예산안을 단체장이 동의해 주지 않는다. 그러면 의회는 속수무책인가? 단체장의 동의가 없어도 의회가 확정한 예산은 효력이 발생한다.

 

지방의회 입장에서는 속상한 법조항이 바로 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”이다. 과도한 세출예산증액을 막기 위한 제도다.

 

그래서 지방의회가 예산안을 확정짓기 전에 부단체장이나 예산담당 국장이 발언대에 올라 “의회의 수정예산안에 동의합니다”고 말하는 절차를 거치는 것이다. 보통의 경우 예산안심의 과정에서 의회와 행정부가 절충점을 찾아 삭감과 증액을 적절히 조정한다.

 

하지만 그렇게 되지 않는 경우는? 더러 그런 경우도 있었던 것 같다. 행정안전부와 지방자치인재개발원이 펴내 지방공무원 교육자료로 쓰고 있는 ‘2020년 공통교재 지방예산실무’ 94쪽에 이런 내용이 있다.

 

 

 

그렇다. 만일 단체장이 지방의회가 삭감해 수정한 예산안에 대해 동의를 안 해줘도 지방의회가 확정해 버리면 지방예산의 효력이 발생한다. 지방의회의 예산의 심의 확정권은 실로 대단한 것이다.

 

 

또 하나 쟁점사항이 있다. 지방자치법 제127조제3항 “지방의회는 단체장 동의 없이 지출예산 각 정책사업의 예산액을 증액하거나 새로운 비목을 추가할 수 없다”고 돼 있는데, 그럼 세입예산의 증액은 지방의회 독단적으로 가능한가?

 

법 조항 문구로만 본다면 법에 명시된 대로 지출예산만 증액할 수 없고 세입은 증액 가능하다고 다퉈볼 수는 있다. 하지만 행안부 공통교재는 “지방자치법 127조가 증액할 수 없다고 규정한 것의 범위에는 예산편성안 전체를 의미한다”고 돼 있다. 세입을 증액할 경우 당연히 세출도 증액되므로 합리적 해석이라 하겠다.

 

따라서 지방의회가 합리적 토론과 근거제시로 세입을 증액할 명분을 만들고 세출을 증액할 때처럼 행정부의 동의를 얻는 절차를 밟으면 될 것이다.

 

 

만일 지방의회가 예산안을 승인해주지 않으면 어떻게 되는가? 지방자지단체는 의회가 예산을 승인해줄 때까지 지방자치법 제131조에 정한 3가지 목적에 대해 전년도 예산에 준해서만 집행할 수 있다.

 

3가지 목적은 1.법령, 조례에 의하여 설치된 기관이나 시설의 유지⋅운영, 2.법령상 또는 조례상 지출의무의 이행, 3. 이미 예산으로 승인된 사업의 계속이다.

 

예산안심의는 고도의 정치적 판단이다. 집행부 예산안에 근거를 가지고 토론을 하되 의회가 주눅들 필요는 없다. 예산안이 확정되지 않으면 정치적으로 더 부담스러운 것은 집행부다.