나라살림연구소 서호성 책임연구위원

법령은 행정의 지도고, 나침반이다. 그런데 상당수 지방의원들이 지도도, 나침반도 제대로 안 보고 행정이 가는 길을 훈수 두려 한다. 행정이 가야할 바른 길을 법령을 통해 확인하는 것이 먼저다. 물론 지도(법령)도 잘못됐을 수 있다. 그러나 그것을 바꾸는 것은 다른 영역의 일이다. 일단은 수많은 경험이 축적된 만들어진 지도인, 법령들을 읽고 행정이 바른 길을 가는지 알고 견제해야 한다.

현행법령은 12만2건. 대한민국 법제처 2020년 6월1일 기준 현황이다.

이 중 헌법은 당연히 1건, 법령 4,875건 중 법률은 1,473건, 대통령령 1,726건, 총리령 88건, 부령1,241건, 기타(국회규칙 등)347건이고, 각 지방자치단체 자치법규 115,126건 중 조례는 88,798건, 규칙25,890건, 기타(훈령 등)438건이다.

<법제처 홈페이지>

그런데 여기에 추가되는 행정의 나침반과 지도들이 있다. 바로 훈령, 지시, 예규, 고시, 공고와 이들의 또 다른 이름인 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등이다.

대통령령인 사무관리규정 제7조 및 사무관리규정 시행규칙 제3조에는 훈령과 지시, 예규에 대한 정의가 내려져 있다. 그러나 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등에 관한 정확한 명칭과 정의는 없다.

훈령과 지시, 예규, 고시, 공고를 정확히 정의 내려 구분하기가 쉽지 않다. 훈령은 행정청에 주어진 재량이나 판단여지가 있는 사안에 대한 기준을 정하는 것이거나, 불확정개념을 해석하는 것이거나, 법령이 결여된 부분을 메우는 것이다. 예규는 행정실무에서 예규란 표현 외에 편람, 매뉴얼이라는 용어도 많이 사용된다. 이에 반하여 지시는 개별적, 구체적 사안에 관한 구체적인 명령을 말한다.

지침은 사무관리규정 시행규칙에서 분류된 문서의 종류에는 없는 용어지만, 법령이나 실무상 훈령, 예규, 지시 등을 구별 없이 통칭하여 지침이라고 하는 경향이 있다. 여기에 더해 예규의 또 다른 표현인 편람, 매뉴얼, 기준, 규정 등도 행정이 가는 길을 알 수 있는 지도이고 나침반이기 때문에 관련된 내용을 찾아봐야 한다.

실제 행정안전부 홈페이지를 보면 6월1일 현재 훈령, 예규, 고시가 모두 1,514건 올라와 있는데, 함께 같은 방(메뉴)에서 관리되지만 ‘2020년도 지방자치단체 예산편성 운영기준 및 기금운용계획 수립기준’, ‘지방자치단체 예산 및 기금의 회계 관리에 관한 규칙’, ‘지방자치단체 출자·출연기관 지정 고시’ ‘지방자치단체 원가계산준칙’ ‘지방자치단체 재무회계 운영규정’ 등 이름이 기준, 고시, 준칙, 규정 등 제각각이다.

<기준, 고시, 준칙, 규정 등이 혼용된 예시>

그런데 또 하나 골치 아픈 것은 대통령령 가운데 규정으로 이름 붙여진 대통령령이 많다는 것이다. 대통령령의 제목은 당연히 시행령이라 붙었을 것이라 생각하기 쉽지만 실제로는 규정, 직제 등의 이름이 붙어 각 행정부처 시행규칙 아래 훈령, 예규의 규정 등과 헷갈리기 쉽다. ‘각종 기념일 등에 관한 규정’, ‘개인정보 보호법 시행령’, ‘경찰청과 그 소속기관 직제’ 등은 모두 대통령령이다.

<대통령령의 제목이 규정, 직제인 경우의 예>

그렇다면 지방의원들은 이 수많은 법령과 규정 중 어떤 것을 반드시 읽어야 할까? 이를 판단하기 위해서는 우선 지방자치 관련 법령 체계를 알아야 한다. 행정안전부가 펴낸 지방의원 의정활동 가이드북에 지방자치 관련 법령 체계도가 있다.

<지방의원 의정활동 가이드북(행정안전부)>

우선 지방의원이 기본적으로 알아야 할 법령은 기본 중의 기본인 헌법이다. 헌법의 지방자치관련 조항을 보면 지방의회는 헌법이 정한 헌법기관이다.

헌법 아래에 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항 등을 정하고 있는 지방자치법과 지방자치 관련 특별법인 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 지방재정법 등이 있다.

또 행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙(부령), 지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령), 자치단체에 두는 국가공무원 정원에 관한 법률, 지방공무원법 등도 지방자치 관련 법령 체계의 중요한 부분을 차지하며, 자치단체 재정과 관련 지방자치단체기금관리기본법과 자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 공유재산 및 물품관리법, 지방교부세법, 지방공기업법, 지방세기본법, 지방세특례제한법도 필수 법령이다.

또 별도로 공직선거법, 지방교육자치에 관한 법률, 지방자치단체에 대한 행정감사 규정도 꼼꼼히 읽어봐야 한다.

물론 지방의원은 각 지방자치단체별로 해당 조례와 시행규칙을 반드시 읽어야 한다. 자기 지역 조례와 규칙을 보면 행정이 하는 일이 머릿속에 그려진다.

이런 바탕 위에 앞서 언급한 각종 훈령, 예규, 고시와 이들의 또 다른 이름인 기준, 규정, 지침, 매뉴얼 등을 찾아 읽으면 공무원들 못지않게 행정이 가야할 길을 알 수 있다. 필요한 기준, 규정 지침 등은 대부분 집행기관에서 생산하는 각 공문서 상단에 나타나 있다.

<법령 추진근거가 표기된 집행기관 공문서 예시>

다음호부터는 지방자치 관련 필수 개별 법령의 의의나 중요 포인트, 지방자치단체의 중요한 공통조례, 필수로 알아야 할 각종 기준, 규정 등에 대해 차례로 살펴본다.

                                                                                                                                2020.10.21.(수)

공공심야약국과  원격 화상투약시스템

                                                                                                                    작성: 신희진 선임연구원

약국이 문을 닫은 심야에 긴급하게 의약품이 필요하면 어떻게 해야할까.                                                             편의점을 가장 쉽게 떠올릴 수 있지만 ‘안전상비의약품 약국외 판매 제도’에 따라  편의점에서 구입가능한 의약품은 해열진통제, 소화제, 감기약, 파스 등 4종의 안전상비의약품 뿐이다. 해당약품으로 해결할 수 없는 문제가 발생한다면?
이 문제를 해결하기 위해 도입된 두 정책이 올 여름 시장의 주도권을 놓고 경합하는 양상이 연출됐다. ‘공공심야약국 운영지원사업과 ‘스마트 원격화상투약시스템 구축·운영’사업이 그것이다.

규제 특례 눈앞에서 좌초한 ‘원격 화상 투약 시스템 구축운영사업’, 탄력 받은 공공 심야 약국

2020년 6월29일 국회 보건복지위원회에 출석한 박능후 장관은 도입 3년째인 심야약국이 실효성있게 진행되고 있지 않아 화상투약기 시범사업이나 폐해 등을 검증하고 싶다는 입장을 표명했다. 2013년 개발되었지만 약품의 비대면판매를 금지하는 보건복지부의 유권해석때문에 지지부진했던 원격 화상투약기 도입을 위한 규제특례적용을 심의할 것으로 예상됐던 과기부의  ‘제10차 ICT 규제 샌드박스 심의위원회’를 하루 앞둔 시점이었다. 주무부처 장관의 사실상 도입찬성의견은 그러나 제도도입에 힘을 더하지 못했다. 일부 여당의원들이 반대의견을 개진했고, 약사회에서 거세게 반발했다. 최근 코로나 19 상황에서 비대면, 언텍트 헬스케어의 필요성이 강조되면서 모처럼 도입의 가능성이 엿보였던 원격화상투약시스템 사업은 안건상정도 되지 못한채 다시 좌초했다. 

반면 공교롭게도 이와 시기를 같이 해 심야공공약국제도의 도입은 순항과 확산의 시기를 새로 맞았다. 애초 취약시간대 의약품 접근성 및 안전성 향상을 위해 공공심야약국제도를 도입하고, 지정된 공공심야약국에 대해 국가 또는 지방자치단체의 운영비 지원 근거를 마련하기 위해 약사법 개정안은 20대 국회에서 2017년 9월 발의되었으나 회기만료로 폐기됐다. 

국회 예정처, 공공심야약국 전국 도입에 연간 300억원 소요전망

국회예산정책처는 당시 해당 개정안에 따라  시‧군‧구에 심야시간대 및 공휴일에 운영하는 공공심야약국을 1개소씩 지원하는 경우 총 재정소요에 대해 2018년 약 257억원에서 2022년 약 302억원 등 5년간 약 1,394억원으로 추계했다.

자료: 국회 보건복지위원회 검토보고서에서 재인용

입법이 무산되고, 중앙정부 차원의 지원이 이루어지지 못하는 사이 지방자치단체, 특히 광역자치단체를 중심으로 운영되기 시작해,  2020년 6월 기준으로 자치단체 18곳에서 관련조례를 제정했지만 박 장관의 지적처럼 도입 후 3년간 뚜렷한 성장세를 보이지 못했다. 그러던 공공심야약국이 확산의 전기를 맞게 된 것은 최근의 일로,  약사회에서 7월부터 11월까지 공공심야약국 처방조제 및 일반의약품 판매실적, 이용자만족도 등을 조사하고 사업효과와 개선점을 파악해 전국적으로 적용 가능한 공공심야약국 모델을 개발하겠다고 나섰고, 국정감사에서는 일부 의원이 약국 차등수가제로 발생한 건보재정 절감 분 등을 공공심야약국 지원에 투입하는 등 중앙정부의 지원방안을 모색할 것을 주문하기도 했다.  무엇보다 큰 변화는 서울시의 사업확대다.  

서울시, 2020년 9월 16일부터 20개 자치구에 31개 공공심야약국 운영

서울시의 경우 서초구 등 일부 자치구를 시범지역으로 선정해 2019년 한해 5,160여만원의 예산을 집행했는데, 2020년에는 예산현액 기준 9억 4천만원으로 예산을 대폭 증액배정해 사업확대에 나섰다.
서울시는 2020년 9월 16일부터 밤 10시부터 새벽1시까지 운영하는 공공야간약국을 20개 자치구에 31개소를 지정해 운영한다.  이 가운데 23개 약국은 365일 운영하며, 8개 약국은 요일별로 운영한다. 이와 관련해 2020년 10월 15일 현재 자치단체 경상보조금으로 서울시 시민건강국 보건의료정책과에서 시비보조금으로 집행된 예산은 3억 8백만원이며, 사무관리비 등을 포함해 3억 1천만원이 집행됐고, 6억 3천만원이 남아 있다.

이밖에 광역지자체의 해당사업 진행상황을 행정안전부 지방재정365를 통해 확인되는  ‘공공심야약국운영지원사업’ 세출현황을 중심으로 살펴보면 다음과 같다.

대구광역시, 2019년까지 지난 5년간 80억 투입

2015년에 사업을 시작한 대구광역시의 경우 2015년 이후 5년간 8억원의 예산을 투입했으며, 2020년에는 2억원을 편성해 2월, 5월, 7월 3차례에 걸쳐 공공약국 운영사업 보조금 지출을 위한 민간경상사업보조로 총 1억 4천여만원을 집행한 것이 확인된다. 
대구광역시에서는 밤 1시부터 다음날 6시까지 운영되는 심야약국 1개소가 수성구에, 9시부터 24시까지 운영되는 심야약국이 중구에 1개소가 운영중이며, 저녁8시까지 운영되는 365약국 11개소가 운영 중이다. 

인천광역시, 2019년 3개소로 시작, 2020년 5개소 지원에 총 1억6천만원

인천광역시의 경우 2019년 2회 추경에서 3개소를 대상으로 시작한 데 이어 2020년에는 5개소에 공공심야약국을 운영하는데 인건비 및 간판제작지원 등의 예산으로 1억6천만원을 지원하고 있다. 지원하고 있다. 인천광역시에서 공공약국에 지원하고 있는 인건비는 365일 3시간 기준으로 시간당 3만원 수준으로 산정하고 있다.

광주광역시, 2020년 2개소, 7천만원으로 시작
2020년에 처음으로 공공심야약국 운영지원사업을 시작한 광주광역시의 경우 7천만원의 예산전액을 5월에 민간경상사업보조금으로 교부했으며, 관련 보도에 따르면 공공심야약국 2개소에 시간당 3만원의 인건비를 지원하고 있다.

대전광역시, 2018년부터 3년째 연간 6,670만원 지원

2018년에 공공심야약국운영지원을 시작한 대전광역시의 경우 연간 6,670만원의 예산을 역, 터미널 소재 약국 2개소에 지원하고 있으며, 오후 22시부터 익일1시까지 365일 운영하도록 하고 있다.

경기도, 2018년부터 기초단체와 3:7 매칭 통해 사업확대
경기도의 공공심야약국 운영지원사업 예산 규모는 20년 기준 예산현액 1억8천만원 수준이지만, 예외적으로 광역에서 예산을 편성해 기초단체에 지원하는 방식이 아닌, 2018년부터 도내 12개 시군 지원사업으로 추진. 도비 30%, 시군비 70% 매칭방식으로 진행하면서 공공심야약국 운영 숫자를 예산대비 많이 확보한 경우이다.  이에 따라 도내 기초자치단체 가운데에도 해당 사업에 예산을 편성한 사례가 많아, 성남시, 안양시, 용인시, 고양시, 안산시, 남양주시, 화성시, 평택시, 구리시, 연천군, 김포시, 부천시 등 12개 기초지자체에서는 경기도의 도비에 자체예산을 매칭해 운영 중이다. 경기도본청과 기초자치단체에서 편성되는 사업예산 총액은 경기본청의 1억 8 천만 원과 기초지자체 예산총액 7억8천원 등 총 9억 7천만원이다.

단독으로 예산편성한 유일한 기초지자체, 충남천안시
지방재정365의 세부사업별 세출현황을 기준으로  전국 기초지자체 가운데 광역단체의 보조 없이 단독으로 예산을 편성해 사업을 진행하고 있는 사례는 충남 천안시가 유일한 것으로 확인된다.  충남 천안시는 2020년 2개소에 대해 6,770만원을 예산으로 편성해  10월 현재까지 5,508만원을 집행했다.

자료: 지방재정365

2020년 10월 현재 전국에서 공공심야약국지원사업에 편성된 예산은 총 24억 6천3백만원으로 약사법 개정안에 대해 국회예정처가 추계했던 소요 연예산 추정치의 10%가 채 되지 않는 수준이다. 한편, 해당 추계의 기준이었던 시군구 단위 1개소는 현실에서는 아직 요원한 목표이며, 게다가 정책목표인 심야 응급상황의 투약문제를 해결하기엔 그 역시 턱없이 부족한 숫자라는 데에 문제의 심각성이 있다. 

정책은 유일한 정답을 찾아야 하는 문제가 아니다

심야의 응급상황을 해결하는데 공공심야약국과 원격 화상투약기 중 어떤 정책이 더 좋은 정책인지, 어느 정책이 좀더 재정 투입 대비 효과적이고 안전한지에 대해서는 논쟁이 있을 수 있다.  질문은 다르게 던져져야 한다. 두 정책은 양립 불가능한 것인가. 두 정책이 상호 보완할 방법은 없는가.
공공심야약국지원정책에는 메우기 어려운 시간과 공간의 공백이 존재한다. 그것은 인건비와 홍보비를 지원하는 현재의 방식만으로는 해결하기 어려운 과제이다.
때로 ‘ 약품자판기’라는 조롱섞인 명칭으로 호명되는 원격 화상투약기가 상용화되었을 때 발생가능한 안전사고의 위험이나 매체수용성이 낮은 세대의 불편 등 도입반대론의 논거도 간과할 문제가 아니며, 도입을 반대하는 측의 지원 없이 그 문제들을 해결하는 것도 어렵다.
두 정책은 모두 완전한 정답이 아니며, 정책은 유일한 정답을 찾아야 하는 문제가 아니다.
편의점 안전상비약 판매제도가 도입될 때도 유사한 우려가 제기되었고 일부 부작용이 제기되기도 했으나 우리 사회는 비교적 안심할만한 수준의 합의점을 찾아 적응하고 있다. 심야 응급상황에서의 투약문제는 국민의 안전과 직결될 수 있는 문제이며, 쉽사리 응급실을 찾을 수 없는 현재의 코로나 정국에서 더구나 시급하게 가능한 대안들을 최대한 검토하고, 시행착오들을 수정해 나가는 노력이 필요할 것이다.