끝나지 않은 위기, 지출을 계속해야 한다  (IMF) 

The Crisis is Not Over, Keep Spending (Wisely)

NOVEMBER 2, 2020

By Oya Celasun, Lone Christiansen, and Margaux MacDonald

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다.

* 이에 나라살림연구소는 2020년 11월 2일 IMF에서 발행한 Oya Celasun IMF 연구부의 다자간 감시 부서장, Lone Christiansen IMF 연구부의 다자 감시 부부서장, Margaux MacDonald IMF 연구부 이코노미스트 
글을 번역하여 소개합니다. (원문보기)

* 번역 송윤정 선임연구원

코로나19로 인한 경제 위기는 깊은 상처를 남길 것이다. 높은 실업률과 장기화된 휴교로 인한 인적 자본의 침식, 파산으로 인한 가치 붕괴, 공공부채 증가로 인한 향후 재정정책 제약 등이 그 첫머리에 있다. 이미 가난하고 취약한 집단이 가장 큰 피해를 입을 것이다.

G20과 신흥 국가의 정책 입안자들이 신속하고 전례 없는 조치를 취한 덕분에 코로나19의 여파로 경제위기가 더욱 악화되는 것을 피하는데 도움이 되었다. G20은 대유행이 시작된 이래 개인, 기업, 의료 분야에 필요한 약 11조 달러를 지원해왔다. 그러나 현재 재정지원의 상당 부분이 점차 줄어들고 있다. 가계에 대한 현금성 보조금이나 납세 유예, 기업 융자 지원 등 많은 혜택이 만료되었거나 올해 말 종료를 앞두고 있다.

IMF의 '강력하고 지속 가능하며 균형 잡힌 포괄적 성장에 관한 G20 보고서'는 발표된 예산과 현재 정책을 바탕으로 거의 모든 G20 국가의 재정적자가 내년에 어떻게 감소할 것으로 예상되는지 보여준다. 올해 적자가 대폭 확대된 국가에서는 2021년 현재 재정수지가 국내총생산(GDP)의 5% 이상 줄어들 전망이다. 그 중 일부는 성장이 강화될 것으로 예상된다는 것을 반영하지만, 재정수지 개선의 가장 큰 요인은 위기에 대응하기 위한 구제책인 "자유재량" 지원의 급격한 철회다.

균형 재정 제고 

많은 G-20 국가들은 내년, 높은 실업률에도 불구하고 재정 균형이 향상될 것이다. 

• 범례 : 붉은막대 의무지출, 푸른막대 재량지출, 보라점 실업률

이번 지원 철회는 기존의 추세에 비해 엄청나게 감소한 고용률에서 볼 수 있듯이 여전히 위기로 인한 고용 손실이 상당할 것으로 예상되는 시점에 일어나고 있다.

무엇을 해야 하나 

첫째, 위기 내내 지원이 유지되어야 한다. 섣부른 지원 철회는 생계에 더 큰 피해를 입히고 광범위한 파산 가능성을 높여서 결국 회복을 위태롭게 할 수 있다. 그런 시나리오라면 위기의 상처가 훨씬 깊어질 것이다. 그러므로 가능한 한, 각 국가는 시기 상조의 긴축 재정 정책을 거부하고 대신 의료, 개인 및 기업에 대한 지속적인 지원을 보장해야 한다. 지출 능력이 제약된 국가에서는 가장 취약한 계층을 보호하기 위해 지출의 재조정을 해야 할 것이다.

둘째로, 우리가 점차적으로 포스트 코로나19 세계에 닥쳐올 일들을 이해하기 시작하면서, 정책은 새로운 현실에 맞춰져야 하고 복원력을 길러야 할 것이다. 예를 들어, 확장 부문에 투자와 고용을 촉진하고 실업자들에게 재교육 및 훈련 기회를 제공하는 정책은 회복세를 강화하고 이를 더욱 지속 가능하게 만들 것이다. 탈탄소화를 촉진하기 위한 투자는 단기적으로 고용을 끌어올릴 뿐만 아니라 향후 회복력을 높일 수 있다. 강하고 지속 가능하며 균형 잡힌 포괄적 성장의 길은 멀고도 험난할 것이다. 지금이 더 나은 미래를 만들기 위해 국가 재정을 현명하게 지출하고 함께 노력해야 할 때다.

코로나19는 어떻게 신흥시장과 개발도상국에서의 불평등을 확대시키는가  (IMF) 

How COVID-19 Will Increase Inequality in Emerging Markets and Developing Economies
 
OCTOBER 29, 2020
By Gabriela Cugat and Futoshi Narita
  

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다.
* 이에 나라살림연구소는 2020년 10월 29일 IMF에서 발행한 Gabriela Cugat IMF 연구부의 이코노미스트와 Futoshi Narita IMF 연구부의 수석 이코노미스트의 글을 번역하여 소개합니다. (원문보기)
* 번역 송윤정 선임연구원

코로나19 대유행 이전 20년 동안 신흥 시장과 개발도상국들의 지속적인 성장은 빈곤 감소와 기대 수명 연장이 큰 폭으로 가능하게 했다. 코로나 위기는 이제껏 쌓아온 진보를 위험에 빠뜨리고 빈부격차를 심화시키고 있다.

위기 이전 빈곤 감소와 기대수명 연장의 성과가 있었음에도 이들 중 국가 많은 나라들은 소득 불평등을 줄이기 위해 애써왔다. 동시에 이러한 국가들에서는 높은 비율의 비활동 청년인구(즉, 취업, 교육, 훈련 등에 종사하지 않는 청년들), 심각한 교육 불평등, 그리고 여성의 경제적 기회에 있어서의 큰 폭의 격차와 같은 문제가 지속된다. 코로나19는 과거의 위기들보다 불평등을 더욱 악화시킬 것으로 보인다. 팬데믹 억제 조치가 특히 취약한 노동자와 여성에게 불균형적인 영향을 미쳐왔기 때문이다.

IMF 최신 세계 경제 전망에서 코로나19가 불평등에 미치는 영향을 알아보기 위해 현재의 팬데믹에 대한 두 가지 사실을 알아보았다 : 개인의 재택 근무 능력과 세계 대부분의 나라에서 예상되는 GDP의 감소.

일터에서의 영향

첫째로, 집에서 일할 수 있는 능력이 코로나19 대유행 동안 핵심이 되었다. 최근 IMF의 연구에 따르면, 저소득 근로자의 재택근무를 할 수 있는 능력이 고소득자보다 낮은 것으로 나타났다. 미국의 데이터를 보면, 재택근무 가능성이 높은 업종은 고용 감소가 더 적다는 것을 알 수 있다. 이 두 가지 사실을 종합하면 저소득 노동자은 재택근무 가능성이 낮고 코로나19로 인해 실직할 가능성이 높아 소득 분배가 악화될 것이라는 것을 알 수 있다.

둘째, 우리는 소득의 총 감소량을 가늠하는 데에 2020년 IMF GDP 성장 전망치를 사용한다. 우리는 소득 감소분을 재택근무 능력에 비례하게 소득계층별로 분배한다. 이러한 새로운 소득 분배를 통해 우리는 2020년 106개국에서의 코로나19 이후 소득재분배 정도(지니계수)와 비율 변화를 산출한다. 지니계수가 높을수록 불평등이 커지고 고소득자가 전체 인구 소득 중 훨씬 더 큰 비중을 차지한다. 

이것이 우리에게 말해주는 것은 코로나19가 소득 분배에 미치는 영향이 과거의 유행병보다 훨씬 더 클 것으로 추정된다는 것이다. 이것은 또한 글로벌 금융위기 이후 달성한 신흥시장국과 저소득 개발도상국의 상승세가 반전될 수 있다는 증거도 제시한다. 분석에 따르면 신흥시장과 개발도상국의 평균 지니계수가 200년 수준에 버금가는 42.7%까지 오를 것이라고 한다. 2008년 이후 더딘 진전을 보이고 있던 저소득 개발도상국에 대한 영향은 더 클 것이다.

성과의 역전 

코로나19 위기는 2008년 이후 신흥시장과 개발도상국에서 이뤄온 불평등의 개선을 무산시킬 수 있다. 
(지니계수, 단위 %, 각 국가 그룹의 단순 평균) 

파란 막대 2008년, 붉은 막대 코로나 이전, 회색 막대 코로나 이후, 노란 점 지난 팬데믹들 

복지의 문제

불평등의 확대는 복지에 분명한 영향을 미친다. 우리는 팬데믹 이전에 만든 절차를 평가하고, 2020년 복지의 측면에서는 GDP 너머의 수단을 사용하는 것을 기대해볼 수 있다. 우리는 소비 증가, 기대수명, 여가 시간, 소비의 불평등에 대한 정보를 종합한 복지 수단을 활용한다. 이러한 기준들로 볼 때 2002년부터 2019년까지 신흥시장과 개발도상국은 6%에 가까운 복지 성장을 누렸다. 이는 1인당 실질 GDP 성장률보다 1.3%p 높은 수치로, 사람들의 삶의 많은 측면이 개선되고 있음을 시사했다. 이 같은 증가는 기대수명이 개선된 영향이 컸다.

코로나19 대유행은 신흥시장과 개발도상국에서 복지를 8%까지 감소시킬 수 있는데, 그 감소분의 절반 이상은 개인의 재택근무 능력에 따른 불평등의 급격한 변화에 기인한다. 단, 이 추정치는 코로나19 대유행 이후 소득재분배 조치를 전혀 반영하지 않는다는 점에 유의할 필요가 있다. 이는 각국이 보다 일반적으로 정책행동을 통해 불평등과 복지에 미치는 영향을 위축시킬 수 있다는 것을 의미한다.

삶의 질 악화

팬데믹으로 인한 불평등 확대는 복지가 감소하도록 위협한다 

우리가 무엇을 할 수 있을까? 

최근의 IMF 세계 경제 전망에서, 우리는 불평등 격차가 더 벌어지지 않도록 코로나19 팬데믹의 피해를 입은 사람들과 기업들을 지원하는 데에 필수적인 몇 가지 정책과 조치들을 간략히 설명했다.

재교육 프로그램에 대한 투자는 코로나19 팬데믹의 결과로 장기적인 변화를 겪을 수 있는 직업군 근로자들의 재취업 전망을 높일 수 있다. 한편, 점점 더 확산되는 디지털 업무에 대하여 인터넷 및 금융 접근성을 향상시키는 것이 중요할 것이다.

실업보험 가입자격 기준을 완화하고 유급 돌봄 휴직 및 병가를 연장하는 것도 위기가 일자리에 미치는 영향을 완화할 수 있다. 선별적 현금 지원, 푸드 스탬프, 저소득 가구에 대한 영양·의료 보조 등의 형태의 사회적 지원을 섣불리 철회해서는 안 된다. 수십 년 동안 어렵게 이뤄낸 것들을 잃지 않기 위한 정책은 위기를 넘어 보다 공정하고 번영하는 미래를 보장하는 데에 매우 중요할 것이다.

* 이 글은 영국 대외연방개발청(FCDO)이 지원하는 저소득 국가의 거시경제정책에 대한 연구 협조 아래 진행한 작업에 대한 것으로, 이 글의 관점은 반드시 FCDO와 일치하지는 않습니다. 

* 나라살림연구소는 코로나19가 초래한 새로운 세계의 재정 정책에 대한 사회적 논의가 필요하다고 생각합니다.

* 이에 나라살림연구소는 2020년 11월 19일 IMF에서 발행한 크리스탈리나 게오르기에바 IMF 총재의 글을 번역하여 소개합니다. (원문보기)

* 번역 송윤정 선임연구원

불확실성에 맞선 강력한 정책적 지원이 필요하다 

Continued Strong Policy Action to Combat Uncertainty (클릭하여 원문보기)

NOVEMBER 19, 2020

크리스탈리나 게오르기에바 IMF 총재

이번 주 G20 정상들이 사실상 만나면서 세계 경제는 중대한 고비를 맞게 됐다. 각국은 COVID-19 위기의 구렁텅이에서 벗어나기 시작했다. 그러나 많은 국가들에서 감염의 재확산은 회복이 얼마나 어렵고 불확실할 것인가를 보여준다.

좋은 소식은 백신 개발의 중대한 진전이다. 아직 조심스럽지만 이것은 100만 명 이상의 생명을 앗아갔고 수천만 명의 실직을 초래한 바이러스를 없앨 수 있다는 희망을 불러일으킨다. 최빈국들을 돕기 위해 다자간 노력이 필수적이다.

그다지 좋지 않은 소식은 유행병의 심각성과 그것의 부정적인 경제적 영향이다. 지난 달 IMF는 2020년에 4.4%의 역사적인 세계 GDP 위축을 전망했다. 그리고 내년에는 5.2%의 성장률을 보이면서 부분적이고 고르지 못한 회복세가 예상된다. 최근 전망 이후 데이터를 통해 글로벌 회복세가 지속되고 있음을 확인할 수 있다. 미국, 일본, 그리고 유로 지역을 포함한 많은 국가들의 3분기 경제활동은 예상보다 더 강한 것으로 나타났다.

그러나 G20 정상 회담에 대한 IMF의 언급이 지적하듯이, 대면 서비스 산업에 대한 최신 데이터는 감염병이 재확산되고 있는 국가에서 모멘텀이 둔화되고 있음을 보여준다.

위기 상황에 대한 의학적 해결책이 지금 가시권에 들어왔지만, 향후의 경제 행로는 여전히 어렵고 차질을 빚기 쉽다는 얘기다.

긍정적 시나리오를 보면, 예상보다 빠른 바이러스 억제나 더 나은 치료법의 개발은 정상 활동으로 더 빨리 돌아가게 하고 경제적 상처를 제한하며 성장을 촉진시킬 것이다.  

그러나 신규 발병으로 보다 엄격한 이동제한이 필요하거나 백신과 치료제의 개발·생산·확대 보급이 지연될 경우 사회적 거리두기는 더 오래 지속될 것으로 보인다. 그 결과 성장률은 낮아지고, 공공부채는 높아지며, 경제의 장기적 잠재력에 대한 상처가 더 심해질 것이다. 일자리 감소가 계속되면  노동자들의 인적 자본을 얼마나 해칠 수 있는지를 생각해 보자. 

그렇기 때문에 지속적인 불확실성과 싸우기 위해서는 지속적인 강력한 정책 조치가 필요하다.

여기서의 성공은 우리가 얼마나 신속하게 그리고 함께 행동하는가에 달려 있다. 나는 세 가지 핵심 우선순위가 있다고 본다 : (i) 보건 위기 종식, (ii) 경제 회복의 교량 강화, (iii) 더 나은 21세기 경제의 토대 구축

첫번째는 보건 위기 종식이다. 

감염의 재발은 우리가 모든 곳의 유행병을 물리치지 않는 한 지속 가능한 경제 회복은 어디에서도 이루어질 수 없다는 것을 강력하게 일깨워주고 있다. 치료, 테스트 및 접촉 추적에 대한 공공 지출이 그 어느 때보다 중요해졌다.

백신, 치료법, 그리고 테스트의 부적절한 공급의 위험을 낮추기 위한 국가 간의 협력 또한 그렇다. 이는 특히 가난한 국가에서 이러한 의료 솔루션의 제조, 구매 및 배포에 대한 다각적인 노력을 강화하는 것을 의미한다. 또 백신과 관련된 것을 포함한 모든 의료 상품과 서비스에 대한 최근의 무역 규제를 철폐하는 것을 의미한다.

우리는 널리 공유되는 의료 솔루션에 대한 더 빠른 진전이 2025년까지 전 세계 소득에 거의 9조 달러를 추가할 수 있을 것으로 추정한다. 이것은 국가 간의 불평등이 증가할 것으로 예상되는 시기에 가난한 나라들과 부유한 나라들 사이의 소득 격차를 줄이는 데 도움이 될 것이다.

두번째로 경제 회복의 교량을 강화해야 한다. 

G20 국가 주도로 세계는 12조달러의 재정행동과 중앙은행의 대규모 유동성 지원 등 세계경제의 바닥을 완충하는 유례없고 동기화된 조치를 취했다. 가장 위험한 대출자를 제외한 모든 대출자들에게 자금 조달 여건이 완화되었다.

위기의 중대성을 고려할 때 이런 대책들을 세울 필요가 있다. 많은 개발도상국들은 위기 대응 능력이 더 제한적이기 때문에 계속해서 위태로운 상황에 직면하고 있다. 그리고 세계적으로도 경제, 금융의 불확실성이 여전히 높다. 예를 들어, 자산 가치의 상승은 금융 안정성에 내재된 위험과 함께 금융 시장과 실물 경제의 단절을 보여준다. 

더군다나 지금은 재정정책 지원의 상당 부분이 점차 줄어들고 있다. 가계에 대한 현금 지원, 일자리 유지 지원, 증가한 실업 수당 등 많은 생명선이 만료됐거나 올해 말 만료를 앞두고 있다. 이는 위기로 인한 고용 감소가 여전히 상당한 수준에 이를 것으로 전망되는 시점에 나온 것이다. 세계 관광 분야에서만 최대 1억2천만 개의 일자리가 위태로운 것으로 추산된다. 

그렇다면, 어떻게 하면 불확실성을 줄이고 회복의 가교를 강화할 수 있을까?

1. 정책 지원의 섣부른 철회는 피한다.

일부 국가에서는 현재 예산을 초과하여 내년에 추가 재정 지원을 할 여지가 있다. 재정 여력이 제한적인 나라들의 경우 가장 취약한 계층을 보호하기 위해 지출 우선순위를 정하고 재분배하는 것이 중요할 것이다. 마찬가지로 중요한 것은 신용의 흐름을 보장하기 위한, 특히 중소기업에 대한 지속적인 포용적 통화정책과 유동성 대책이다. 이는 적절한 금융 부문 정책에 의해 보완될 것이다. 이것은 성장, 일자리, 그리고 금융안정에 도움이 될 것이다.

2. 팬데믹이 통제되면 성장을 촉진하고 흉터를 제한하고 기후 목표를 해결하기 위한 인프라 투자의 동기화를 준비해야 한다.

느슨한 곳에서도 이러한 종류의 공공 부문 투자는 민간 부문 생산성을 강화하는 동시에 경제를 완전 고용으로 이동시키는데 도움을 줄 수 있다. 게다가 IMF의 새로운 직원 연구는 G20 국가들이 동시에 투자할 때 잠재적 이익이 크다는 것을 보여준다. 재정 여력이 가장 큰 국가들이 2021년 GDP의 0.5%, 그 다음 해에 GDP의 1%의 인프라 지출을 동시에 늘리기로 했다면, 그리고 재정 여력이 더 제약된 국가가 그 3분의 1을 투자한다면, 2025년까지 세계 GDP를 2% 가까이 끌어올릴 수 있을 것이다. 이는 비동기식 접근방식의 경우 1.2%를 약간 밑도는 것과 비교된다. 즉, 각국이 단독으로 행동한다면 같은 결과를 얻는 데에 약 3분의 2의 지출이 더 필요할 것이다. 결론은 우리가 함께 노력한다면 훨씬 더 효과적으로 성장과 일자리, 그리고 기후변화 해결의 동력을 구축할 수 있다는 것이다.

세계 성장 동력

각국이 인프라 투자에 있어 동기화된 접근 방식을 취할 때 세계 GDP는 2%가까이 올라갈 수 있다.

(단위 %, 기준선으로부터의 편차, 실선 낙수효과 제외, 점선 낙수효과 포함)

셋째, 더 나은 21세기 경제의 기초를 쌓아야 한다. 

오늘날 우리가 직면하고 있는 최종적 불확실성은 바로 이것이다: 어떻게 우리가 이 혼란의 순간을 모두를 위한 더 나은 경제를 건설하는 데 사용할 수 있을까? 이것은 지난주 파리평화포럼에 모인 세계 정상들이 집중한 바였고, G20 정상들에게도 최고의 관심사일 것이다. 

우리 모두는 환경 지속가능성이 보다 탄력적이고 포괄적인 경제의 핵심 구성 요소가 되어야 한다는 것을 인식하고 있다. 그것은 녹색 투자 추진과 점진적 탄소 가격 상승을 포함한 강력한 조치의 조합을 필요로 한다. 우리는 이러한 유형의 정책 패키지가  세기 중반까지 순 배출량 제로를 향해 가면서 10년 동안 세계 GDP를 끌어올리고 약 1,200만 개의 새로운 일자리를 창출할 수 있을 것으로 추정한다. 

그러나 한 가지 분명한 것은 녹색 성장과 디지털 경제의 잠재력을 실현한다면 노동자들이 사양산업에서 확장 부문으로 전환하는 것을 지원해야 한다는 점이다. 훈련 투자 확대, 재숙련, 수준 높은 교육 등 사회적 지출이 절대적으로 중요하다. 이것은 특히 여성과 젊은 층이 지나치게 대표되는 저숙련 노동자들에게 중요하다. 그들은 위기의 직격탄을 맞았다.

고용 감소 문제 

특히 G20 신흥시장에서의 저숙련 노동자 고용이 위기의 직격탄을 맞았다.

(단위 %, 교육 수준별 고용률 변화)

또 다른 구성 요소는 재정의 지속가능성이다. 사상 최대의 글로벌 공공부채는 위기의 핵심 유산 중 하나다. 공평한 방법으로 세입을 동원하기 위한 조세제도의 재조정을 포함하여 중기적으로 이 과제를 해결하는 것은 매우 중요할 것이다. 그러나 부채 부담이 큰 많은 저소득 국가들에게는 지금 더 많은 보조금과 양허 신용, 부채 탕감을 포함한 긴급한 조치가 필요하다.

여기서 G20이 핵심이다. 그것의 채무 서비스 중단 계획은 많은 저소득 국가들에게 바이러스에 대항하는 그들의 싸움에서 일시적인 "숨쉴 공간"을 주었다. 그리고 파리 클럽의 지원으로 합의된 새로운 공통 프레임워크는 한발 더 나아갔다. 만약 완전하게 시행된다면 가난한 나라들이 영구적인 채무 완화를 신청하는 동시에 모든 채권자들이 동일한 수준의 경기장에서 협상할 수 있게 될 것이다.

마지막으로, G20을 넘어 세계를 지원해야 한다. 

다자간 노력은 위기를 통해 최빈국들을 돕기 위해 필수적이다. 규칙 기반 무역을 강화하고, 모든 사람들이 공평하게 분담하는 국제 과세 시스템을 육성하고, 세계 금융 안전망을 강화하기 위한 지속적인 노력 또한 그렇다. 이것들이 없다면 불평등은 더 악화될 것이고, 세계 경제는 앞으로 다가올 기간에 훨씬 더 큰 도전에 직면하게 될 것이다.

IMF에서 우리는 82개국에 대한 1,000억 달러 이상의 신규 자금조달과 최빈국들에 대한 채무상환 등 전례 없는 방식으로 이 위기에 대응해 왔다. 우리는 190개 회원국이 이 위기를 극복하고 더 나은 전염병 이후의 경제를 건설할 수 있도록 더 많은 것을 목표로 하고 있다.

나라살림연구소 서호성 책임연구위원

법령은 행정의 지도고, 나침반이다. 그런데 상당수 지방의원들이 지도도, 나침반도 제대로 안 보고 행정이 가는 길을 훈수 두려 한다. 행정이 가야할 바른 길을 법령을 통해 확인하는 것이 먼저다. 물론 지도(법령)도 잘못됐을 수 있다. 그러나 그것을 바꾸는 것은 다른 영역의 일이다. 일단은 수많은 경험이 축적된 만들어진 지도인, 법령들을 읽고 행정이 바른 길을 가는지 알고 견제해야 한다.

현행법령은 12만2건. 대한민국 법제처 2020년 6월1일 기준 현황이다.

이 중 헌법은 당연히 1건, 법령 4,875건 중 법률은 1,473건, 대통령령 1,726건, 총리령 88건, 부령1,241건, 기타(국회규칙 등)347건이고, 각 지방자치단체 자치법규 115,126건 중 조례는 88,798건, 규칙25,890건, 기타(훈령 등)438건이다.

<법제처 홈페이지>

그런데 여기에 추가되는 행정의 나침반과 지도들이 있다. 바로 훈령, 지시, 예규, 고시, 공고와 이들의 또 다른 이름인 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등이다.

대통령령인 사무관리규정 제7조 및 사무관리규정 시행규칙 제3조에는 훈령과 지시, 예규에 대한 정의가 내려져 있다. 그러나 지침, 기준, 규정, 편람, 매뉴얼 등에 관한 정확한 명칭과 정의는 없다.

훈령과 지시, 예규, 고시, 공고를 정확히 정의 내려 구분하기가 쉽지 않다. 훈령은 행정청에 주어진 재량이나 판단여지가 있는 사안에 대한 기준을 정하는 것이거나, 불확정개념을 해석하는 것이거나, 법령이 결여된 부분을 메우는 것이다. 예규는 행정실무에서 예규란 표현 외에 편람, 매뉴얼이라는 용어도 많이 사용된다. 이에 반하여 지시는 개별적, 구체적 사안에 관한 구체적인 명령을 말한다.

지침은 사무관리규정 시행규칙에서 분류된 문서의 종류에는 없는 용어지만, 법령이나 실무상 훈령, 예규, 지시 등을 구별 없이 통칭하여 지침이라고 하는 경향이 있다. 여기에 더해 예규의 또 다른 표현인 편람, 매뉴얼, 기준, 규정 등도 행정이 가는 길을 알 수 있는 지도이고 나침반이기 때문에 관련된 내용을 찾아봐야 한다.

실제 행정안전부 홈페이지를 보면 6월1일 현재 훈령, 예규, 고시가 모두 1,514건 올라와 있는데, 함께 같은 방(메뉴)에서 관리되지만 ‘2020년도 지방자치단체 예산편성 운영기준 및 기금운용계획 수립기준’, ‘지방자치단체 예산 및 기금의 회계 관리에 관한 규칙’, ‘지방자치단체 출자·출연기관 지정 고시’ ‘지방자치단체 원가계산준칙’ ‘지방자치단체 재무회계 운영규정’ 등 이름이 기준, 고시, 준칙, 규정 등 제각각이다.

<기준, 고시, 준칙, 규정 등이 혼용된 예시>

그런데 또 하나 골치 아픈 것은 대통령령 가운데 규정으로 이름 붙여진 대통령령이 많다는 것이다. 대통령령의 제목은 당연히 시행령이라 붙었을 것이라 생각하기 쉽지만 실제로는 규정, 직제 등의 이름이 붙어 각 행정부처 시행규칙 아래 훈령, 예규의 규정 등과 헷갈리기 쉽다. ‘각종 기념일 등에 관한 규정’, ‘개인정보 보호법 시행령’, ‘경찰청과 그 소속기관 직제’ 등은 모두 대통령령이다.

<대통령령의 제목이 규정, 직제인 경우의 예>

그렇다면 지방의원들은 이 수많은 법령과 규정 중 어떤 것을 반드시 읽어야 할까? 이를 판단하기 위해서는 우선 지방자치 관련 법령 체계를 알아야 한다. 행정안전부가 펴낸 지방의원 의정활동 가이드북에 지방자치 관련 법령 체계도가 있다.

<지방의원 의정활동 가이드북(행정안전부)>

우선 지방의원이 기본적으로 알아야 할 법령은 기본 중의 기본인 헌법이다. 헌법의 지방자치관련 조항을 보면 지방의회는 헌법이 정한 헌법기관이다.

헌법 아래에 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항 등을 정하고 있는 지방자치법과 지방자치 관련 특별법인 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법, 지방재정법 등이 있다.

또 행정구역 조정업무 처리에 관한 규칙(부령), 지방자치단체 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정(대통령령), 자치단체에 두는 국가공무원 정원에 관한 법률, 지방공무원법 등도 지방자치 관련 법령 체계의 중요한 부분을 차지하며, 자치단체 재정과 관련 지방자치단체기금관리기본법과 자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 공유재산 및 물품관리법, 지방교부세법, 지방공기업법, 지방세기본법, 지방세특례제한법도 필수 법령이다.

또 별도로 공직선거법, 지방교육자치에 관한 법률, 지방자치단체에 대한 행정감사 규정도 꼼꼼히 읽어봐야 한다.

물론 지방의원은 각 지방자치단체별로 해당 조례와 시행규칙을 반드시 읽어야 한다. 자기 지역 조례와 규칙을 보면 행정이 하는 일이 머릿속에 그려진다.

이런 바탕 위에 앞서 언급한 각종 훈령, 예규, 고시와 이들의 또 다른 이름인 기준, 규정, 지침, 매뉴얼 등을 찾아 읽으면 공무원들 못지않게 행정이 가야할 길을 알 수 있다. 필요한 기준, 규정 지침 등은 대부분 집행기관에서 생산하는 각 공문서 상단에 나타나 있다.

<법령 추진근거가 표기된 집행기관 공문서 예시>

다음호부터는 지방자치 관련 필수 개별 법령의 의의나 중요 포인트, 지방자치단체의 중요한 공통조례, 필수로 알아야 할 각종 기준, 규정 등에 대해 차례로 살펴본다.

지난 2일 경기도가 공정한 조달시스템 자체 개발 운영 계획을 발표했다. 나라살림연구소는 이 계획이 공공부문의 효율성을 획기적으로 높일 수 있는 계기가 될 것으로 기대하며 환영한다.

투명하고 합리적인 공공조달시스템 운영하는 것은 지방자치단체의 의무다. 조달청 나라장터에 대하여 △시중 가격에 비하여 가격이 비싼 점 △일부 업체에 의하여 독점적 입찰이 이루어지고 있는 점 △선택 품목이 많지 않은 점 △일부 상품의 품질이 떨어지는 점 등에 대한 비판은 오래전부터 있어왔다.

경기도가 2020년에 실시한 “경기도 조달행정 개선을 위한 단가비교연구”에 따르면 일반 쇼핑몰 최저가 판매제품의 나라장터 판매가격 수준은 78.3%로 나라장터 가격이 일반 쇼핑몰 대비 21.7% 비싼 것으로 나타났다. 보고서는 사무/교육/영상 부분 나라장터 제품 평균 가격수준은 79.3%로 일반 쇼핑몰 대비 20.7%, 전자/정보/통신 제품의 나라장터 평균 가격수준은 73.0%로 일반 쇼핑몰 대비 27.0%, 경기도 구입 물품 나라장터 평균 가격수준은 82.7%로 일반 쇼핑몰 대비 17.3% 비싼 것으로 분석하고 있다. 2019년 경기도에서 자체조사 결과를 발표 이후 개선된 결과임에도 여전히 나라장터 활용은 시장가보다 비싼 가격을 지불함으로써 공공의 재정을 낭비하는 요인으로 작용하고 있다.

일반 쇼핑몰 최저가 제품의 일반 쇼핑몰 대비 나라장터 가격 수준

나라장터 판매 물품 6,129건 중 일반쇼핑몰에서 동일모델을 확인할 수 있는 물품은 3,412건으로 전체 물품의 55.67%에 불과하다. 공공조달용으로 시장에 없는 물품 규격을 만들고 별도의 가격을 책정한 것이다. 상당수 물품은 가격 비교가 불가능한 상황이다.

2020년 나라장터 종합쇼핑몰 판매 단가 수준 비교 물품 현황

이는 2018년 감사원 기관운영감사에서도 지적된 바 있다.

나라장터는 홈페이지에서 나라장터를 “공공기관과 민간기업의 시간과 비용을 획기적으로 절감하는 투명하고 깨끗한 대한민국의 전자조달시스템”으로 소개하면서 입찰정보 파악, 입찰 계약 서류제출 등 조달기업이 공공기관에 방문할 필요가 없어져 여비 등 8조원 상당의 거래비용을 절감하고 있다고 설명하고 있다. 그러나 정작 상품의 가격은 웃돈을 지불하고 있는 셈이다.

이런 상황에서 조달사업에 관한 법률 제5조2는 ‘수요기관의 장은 수요물자 또는 공사 관련 계약을 체결함에 있어 계약 요청 금액 및 계약의 성격 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 조달청장에게 계약 체결을 요청하여야 한다.’고 규정하고 조달 수수료를 납부하도록 하고 있다. 2017년 기준 지방정부 전체에서 납부한 조달수수료는 888억 원에 이른다. 지방정부는 나라장터를 활용하여 웃돈을 내고 상품을 구입하고 조달 수수료 또한 납부하고 있는 셈이다.

지방자치단체는 주민의 복리 증진을 위하여 그 재정을 건전하고 효율적으로 운용하여야 하며, 국가의 정책에 반하거나 국가 또는 다른 지방자치단체의 재정에 부당한 영향을 미치게 하여서는 아니 된다. (지방재정법 제3조) 현행 나라장터를 통한 조달 시스템은 재정의 건전하고 효율적 운용이라는 지방재정 운용의 기본원칙을 저해하고 있으며, 개선이 필요하다.

경기도는 자체 공정조달시스템에서 시장단가를 적용하고 입찰담합 모니터링제를 운영하겠다고 공언하였다. 공정 조달 시스템 구축과 운영을 위한 지방자치단체의 시도는 무엇보다 지방재정 운용의 기본 원칙을 지키고 시장경제의 원리의 순기능을 행정에서 수용하는 일이다. 이를 위해 첫걸음을 뗀 경기도는 전국 지방자치단체 조달 행정의 효율적 운영을 위한 좋은 선례를 남기기를 기대한다.

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