편집자 주:

2001-2002년 간에 유엔안보리(UNSC) 의장을 맡았고 싱가포르를 대표하는 외교인으로 국제사회에 잘 알려진 인물인 Kishore Mahbubani가 아래 사진의 신작을 발표하면서 코로나 이후 세계질서를 미국이 아닌 중국이 주도할 것이라고 주장하자, 서구사회가 깜작 놀랐다. 이에 대해 FT의 아시아판 책임자를 역임했고 현재 미래혁신분야의 편집을 지고 있는 John Thornhill이 아래와 같은 서평을 게재하였다.

국제사회의 회의 자리에 기회가 있을 때마다 서구인들이 싫어하는 아시아인의 선호 발언을 직선적으로 해 왔던 Kishore Mahbubani가 자신의 소신을 책으로 출간했다. 제목으로 뽑은 “중국이 결국 승리했나?”라는 책자는 분명히 미국인 독자들을 당황하게 하고 화까지 돋우겠지만, 이는 한편정당한 일이다.

우선적으로 이 책은 세계의 패권국으로 굴림해온 미국을 중국이 이번 세기에 강자에 자리에서 쫓아낸다는 애메한 가정을 미국 독자에 강요한다. 코로나 사태 이전에 쓴 서적에서 Mahbubani는 미국의 지배계층들이 중국을 안이하게 냉전시대의 소비에트의 재판(결말은 모두가 아는)이라고 생각하고 있다고 지적한다. 시간의 문제이고 정치적 중심의 주제이지만 자유를 사랑하고 시장의 전능한 힘이 주제넘게 살아남은 공산주의 지도력을 날려버릴 것으로 확신한다는 것이다.

저자는 냉전의 비유를 들어 이야기한다. 그러나 이번에는 역할이 뒤바꾸었다고 주장하는 그는 미국을 유연성을 상실하고 이념에 갇혀있으며 체제적으로 도전을 받고 있는 수퍼-파워 국가로 묘사하는 반면에, 중국을 매우 유연하며 실제적이고 전략적으로 스마트한 경쟁자라고 비유한다. “미국이 예전의 소비에트와 같고, 중국이 예전의 미국과 같이 행동한다”는 것이다.

원론적으로 단순화시켰지만, 저자는 미국의 가장 예민한 부문들을 규명해 간다. 워싱턴에서 터져 나오는 많은 적대적 소음에도 불구하고 미국은 굴기하는 중국을 제대로 다룰 일관된 전략을 개발하는데 실패했다는 것이다. 이러한 상황을 냉전시기의 초기였던 1946년 미외교관이었던 George Kennan에 의해 적용되었던 봉쇄전략이라는 특허와 분명하게 대비시킨다.

저자는 미국의 현재 외교관들이 궁지에 몰려 있다고 지적한다: 전직 국방부 장관인 Robert Gates가 잘 지적하였듯이 미국의 전문적 외교관들보다 훨씬 많은 군부의 인물들이 국제외교 분야에서 설쳐 된다는 것이다.

싱가포르의 외교관이었던 그는 미국의 국내정치는 단시안적 금력(plutocracy)의 탐욕에 사로 잡혀 왔으며, 해외에 근무하는 공직자의 뇌물행위를 범죄로 규정하는 해외부패실행법안(Foreign Corrupt Practices Act)를 국내에 적용하면 오래 버티지 못할 것이라고 지적한다.

전략적 사고의 부재로 인해 미국은 군부의 근육질에 지나치게 의존하면서 중동에서 ‘끝낼 수 없는 전쟁(perpetual war)’에 휘말리게 되었다는 것이다. “미국은 전세계 방위비에 절반을 사용하고 있지만 소프트웨어의 시대에 군사적 물리력이 과연 얼마나 소용이 있을 것인가? 130억불을 들여서 건조한 미국의 항공모함은 수십만 불에 만들 수 있는 중국의 DF-26 미사일 한방에 쉽게 침몰될 수 있다”고 지적하기도 한다..

그는 많은 지면을 할당하면서 미국의 사회경제적 모델은 운용의 성과를 대부분의 시민들에게 돌려주는 것을 가로막고 있다고 지적한다. “미국은 지난 30여 년 동안 소득순위 50%이하의 시민들 소득이 감소되어온 유일한 국가이다. 같은 기간에 중국인민들은 중국 역사상 가장 괄목하게 생활의 수준을 향상시킨 경험을 체험했다”고 적고 있다.

자신이 주장하는 바를 증거하는 모든 사례를 최대로 활용하고 이에 반하는 사실들을 가능한 축소하는 것이 논객의 특징이듯이 저자 Mahbubani의 경우도 예외가 아니다. 그는 미국의 실패에 대해서 난타를 가하는 반면에, 중국의 명백한 실책에 대해서 옹호하려고 한다. 대약진운동과 문화혁명으로 수천 만 명이 희생되었음에도 불구하고 그는 단 한 줄로 언급한다. 홍콩에서 진행되고 있는 소요사태를 무주택자들과 부동산거부 간의 투쟁으로 간단히 치부한다.

저자는 중국의 지도자들을 칭찬하는 데는 열정이 넘쳐나면서도 미국의 지도자들에게는 저주를 던진다. 시진핑 주석이 임기제한(隔代指定)을 폐지한 것은 분파주의와 부패와 싸움을 위해 불가피한 조처이었다는 것이다. 그의 통치는 세계에 다음 세 가지의 공공선을 선사한다고 한다: 1) 중화민족주의를 적정하게 통제하고, 2) 기후위기에 신속히 대응하며, 3) 대국굴기의 중국은 혁명의 수출기지가 현상유지를 보장한다.

현자인 통치자에 의한 지배라는 자혜로운 정치(德治)를 시진핑 주석이 중국에 실현할 가능성이 매우 높다고 평한다.

결론부에서 저자는 책의 제목에서 던진 질문에 직접적으로 답변하길 회피한다. 미국에 대한 신랄한 비판에도 불구하고 미국의 많은 강점을 나열한다: 개인주의적 문화: 세계에서 가장 경쟁력있는 대학들 세계의 영재들을 흡인하는 매력( 35만 명의 중국인을 포함하여): 비록 트럼프가 엉망으로 만들고 있지만 잘 정비된 제도들 등. 그는 “국제정치라는 무대에서 미국과 중국과 경합은 불가피하기도 하지만 서로 피할 수도 있다”며 글의 매듭을 짓는다.

그의 저서를 읽으면서 동의하지 못하면 자극이라도 받으시길 바란다 – John Thornhill, FT innovation editor.

# by Kishore Mahbubani, Public Affairs, RRP$28, 320 pages

John Thornhill

FT의 아시아판 책임자를 역임했고 현재 미래혁신분야 편집인

오는 22-24 일간 이낙연 총리가 일왕 즉위식에 참여하는 방일기간에 한일무역 갈등을 봉합하는 대신 지소미아를 재개하자는 의견들이 일부에서 제시되고 있다. 결코 있어서는 아니 되는 일이다.

이는 당장의 어려움을 피하고자 미일군사동맹이 파놓은 함정에 빠져들어 스스로 종속의 길로 가는 어리석음을 저지르는 일이다.

일본 아베 정권이 촉발한 한일무역갈등, 구체적으로 화이트리스트에서 한국을 배제하고 주요산업전략물품에 대한 한국수출을 통제하겠다는 결정의 배경은 다양한 성격을 지니고 있을 것이다.

여기서 왜 무역갈등이라는 통상적인 이슈와 지소미아라는 군사안보적인 주제가 함께 뒤섞이며 나타나는 것일까? 라는 질문을 반드시 던져야 한다.

핵심적인 것은 1990 년대 중반 이후 중국의 대국굴기가 뚜렷해지면서, 미국은 대중국, 대러시아 봉쇄를 강화하기 위하여 기존의 미일동맹을 강화하고 1951년 9월에 맺은 샌프란시스코 강화조약의 내용을 강화하고 재조정해야 할 필요가 발생한 것이다.

여기서 등장하는 인물이 우리 귀에 익숙해진 아미티지라는 미해군 출신의 인물이다.

일본은 사사가와 재단을 중심축으로 매년 미국에 전방위적인 로비비용으로 1조원 가량을 쏟아 붓는 것으로 알려져 있다. 워싱턴을 중심으로 국무부, 연방의회뿐만 아니라 우익적인 여러 싱크탱크들과 대학 연구조직 그리고 미군부 내에 친일파 인사들을 사관학교 졸업초기부터 직간접적으로 후견하여 육성해 오고 있다. 현재의 주한 미국대사인 해리 해리스가 대표적인 인물인 셈이다.

아미티지 역시 일본이 키워온 대표적인 친일성향의 정치인으로 해군소령으로 예편 후 레이건 시절 국방차관보 지내고 아들 부시 정권에서는 국무부 부장관을 역임한다. 한편, 관직에서 물러나 있는 공백 기간에는 정치군사 컨설턴트를 운영하고 있고, 일본의 도움이 결정적일 것으로 추정된다.

90년대 후반부터 미행정부와 네오콘 집단은 동아시아 정책에 대한 전면적인 재검토의 용역을 그에게 맡기면서 십 수년간 소위 아미티지 보고서라는 것이 지속적인 수정을 걸쳐서 작성되었다. 일본과 공동으로 연구하여 작성된 보고서는 미일군사동맹을 한층 강화해야 한다는 내용을 축으로 1) 동북아 미군의 재배치 2) 일본의 유엔안보리 상임이사국 진출지원 3) 일본의 재무장과 보통국가화 지지 등을 담고 있다.

특히 한반도와 관련하여 미일 동맹과 한미상호군사조약에 더하여 한일간 군사협약을 추진하여 미일동맹에 한국을 여전히 하위 파트너로서 편입시켜 한미일 간의 군사삼각편대의 구성을 목표로 삼고, 이를 실현하기 위하여 4단계의 접근을 설정했다.

1) 한일간 역사적 갈등의 해소 2) 한일간 군사정보의 공유 3) 일본중심의 군수지원 체계확보 4) 한미일 군사연합작전실시 등 구상하면서, 첫 단계로 역사적 갈등의 핵심사안인 위안부 문제의 해결을 한일 양국에 강하게 압박하게 된다. 이런 배경에서 정신나간 무뇌아 정권인 박근혜시절 “확정적이고 불가역적인 합의’라는 이름으로 고급빌라 한채 값에 지나지 않는 10억 엔의 지원금을 제공받아 재단을 설립하는 것으로 종결하고, 곧바로 한일간 군사정보보호협정에 대한 합의 즉 지소미아를 체결하는 어처구니없는 실수를 범했다.

우리가 이미 알고 있는 사실이지만, 지소미아는 단순히 한일간 군사정보교환을 넘어서 미국의 미사일방어체계(MD)에 편입되는 것으로 대상은 북한을 넘어, 미국의 적성국으로 분류된 중국과 러시아를 목표로 삼게 되는 것이다.

한국이 미국의 하수인으로 중국에 군사적으로 맞대응하게 되면, 이미 사드보복이라는 사태를 통해서 경험한 바 있듯이, 대중수출과 관광산업을 중심으로 막대한 피해가 예상되며, 이런 배경으로 약삭빠른 이명박 상인정권조차도 끝까지 위안부 합의와 지소미아 체결을 온갖 핑계로 미루고 지연시켜 왔던 것이다.

되풀이 하면 지소미아 협정은 북한 군사 동태에 대하여 단순히 한일간 군사정보를 교환하는 수준을 넘어서, 한국이 대중국, 대러시아 봉쇄를 위한 MD 체제에 편입됨과 동시에 남북을 포함한 한반도 일대가 유사시 동아시아의 전장터가 된다는 것을 예고하는 것이다.

지난 십여 년간 수구우익의 일본 아베 정권은 자신들의 입지를 굳건히 하기 위하여 미국을 향해 두 가지 큰 구상을 제안했다. 하나는 무역통상의 기구로 환태평양 파트너쉽 즉 TPP 조약체결이고, 다른 하나는 미일군사 동맹의 축을 확장하여 한국, 호주, 태국을 넘어서 인도를 끌어들이는 자는 것이다.

이러한 구상은 앞에서 소개한 아미티지 보고서와 맥을 같이하면서 내용을 확대하고 구체화 한 것이다. 그런데 트럼프 행정부가 등장하면서 일본의 구상과 아미티지 보고서의 내용이 크게 흔들리고 위기를 맞이한다. TPP는 무력화되고 미일간 무역 갈등이 심화되는 반면에 인도를 포용하는 구상은 인도의 참여여부와 무관하게 인도-태평양 사령부로 현실화되었다.

한편 인도는 미일과 협력 관계를 지속하며 경제적 이익을 취하면서도, 중국과 러시아와도 정치외교적 관계를 강화하면서 상해협력기구에 가입하는 등 등거리 또는 중립적 입장을 취하고 있다.

이에 대하여 아베는 일종의 승부수를 두면서 속내를 감추고 역발상적으로 중국과 관계를 급속히 개선시키는 한편, 혐한의 민족 감정을 이용하여 보통국가(군사강국)로 가는 119조 개헌 가능한 의석을 확보하려 하였고, 미국에게는 일본과 한국의 관계를 분명히 하도록 즉 기본동맹의 축을 미일로 하고 한국은 종속적 협력관계인 하수인 임을 재확인 하는 한편, 일제강점기와 한국전쟁 이후 지속되었던 한국에 대해 직간접적인 영향력을 재차 확대하고자 시도하고 있다.

한마디로 아베 정권의 의도는 미국의 유엔사의 재강화(다국적 지휘부)전략과 연계하여 한국을 미일동맹에 영원히 하수인으로 묶어두려는 꼼수인 것이다. 특히 ICT 분야 등 미래산업 분야에서 일본을 추월하고 있는 한국을 압박하고자 무역분쟁을 야기하여 한국을 제압하고, 미국에게 군사동맹의 관점에 기반하여 일본을 우선적으로 선택하라는 메시지를 던진 것이다.

천우신조의 한일무역분쟁을 계기로 잘못 체결된 지소미아의 종결을 결정한 것은 너무나 당연한 조치이며, 이를 계기로 미일 동맹의 하위체계로 편입되는 군사적 관계를 탈피하여 군사외교 전략을 민족통사적 관점에서 재구성해야 하며, 60년대 이후 산업기술적으로 종속되어온 일본과의 무역통상적 관계를 재정립하는 것이 마땅하다.

도올 김용옥 선생과 어느 가톨릭 신부님이 “아베야, 고맙다”고 반어법적으로 표현할 만큼 세계가 직면하고 있는 위기상황을 고려하면, 일본의 우익정권이 안보와 통상을 핑계로 걸어온 싸움은 대한민국에게 미래에 닥칠 재난을 미리 대비하는 예방주사같은 조치로서 매우 긍정적인 역할을 하는 셈이다.

일본이 한국에 가하는 좀스런 무역재제는 물론 한국산업과 경제계에 중단기적으로 어려움과 고통을 가져다 줄 것이 분명하지만, 이를 계기로 각고의 노력과 국민적 단합으로 내부적 취약점을 보완하고 산업적 협력기반을 일본과의 종속적 관계에서 벗어나 유럽과 러시아 그리고 중국으로 확대하여 간다면 장기적으로 매우 긍정적 계기로 작동할 것이다.

물론 일정 궤도에 오르기 까지는 산업활동과 생업현장에서 활동하는 수많은 시민들의 상당한 어려움과 고통이 뒤따를 것이지만, IMF의 위기도 세계인들이 놀랄만큼 훌륭하게 극복한 우리에게는 감당하지 못할 만큼의 난제는 결코 아니다.

정말로 큰 어려움은 일본과 무역갈등이 아니라 세계적 규모로 일어나고 있는 거대한 격변의 조짐이다. 제2차 세계대전 이후 세계질서의 중심축을 형성하여온 팍스-아메리카나의 여러 기둥이 동시에 무너지면서 소위 합의에 기초하여 형성된 신뢰와 규칙에 의한 세계질서가 더 이상 작동하지 않을 상황에 접어들고 있는 현실이다.

따라서 수출의존도가 매우 높은 한국경제의 미래적 과제는 단순히 양적 수치를 추구하는 성장노선이 아니라 위험요소를 완화하거나 분산시키고 지속가능하고 평형적 균형(resilient balance)을 유지하면서 질적인 전환을 추구하는 방향으로 나가는 것이다.

자연히 지정학적으로 다양한 국가들과 관계를 확장하고, 경제민주화를 통해 내수시장의 급속한 확대를 기하면서도, 개방적 민족주의라는 원칙하에 가능한 독자적 산업기술체제를 기반으로 하면서도 복수적 협력체제를 강화해 나가야 한다.

이를 위해서는 산업적으로 일본의 의존에서 탈피하여 북한과 관계를 개선하고 한반도를 관통하여 거대한 잠재력과 관계하는 것이 필수적 사항이며, 따라서 미국의 대중국 봉쇄전략인 아미티지 구상의 굴레에서 벗어나 유라시아 대륙을 연결하는 독자적인 정치외교 역량을 키워가야 할 중차대한 시점에 있다 할 것이다.

동아시아 지역의 패권 국가들간 균형을 이루며 민족사적 긍지를 지키는 지소미아의 종결이야말로 새로이 전개되는 역사의 출발점이 될 것이다.

편집자 주:

2019년 7월부터 진행해온 기획칼럼 <더 많은 권력을 시민에게>는 총 17회로 구성하여 격주에 한번씩 소개하였으며, 이번 글을 마지막으로 게재하면서 마무리합니다.

“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다.  직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.

오늘날 유럽에서는 많은 법규는 [유럽공동체의 본부가 있는] 브뤼셀에서 직접 만들어지거나 적어도 유럽공동체의 법규와 양립 가능한 것이어야 한다. 유럽연합은 대의 기관을 갖춘 주권 국가들의 연합체이지만, 그 구조 자체가 연방국가와는 다르다. 수많은 유럽 시민들은 느낌 상 유럽 차원에서 보통 시민인 자신들의 표가 그다지 중시되지 않는 반면, 막강한 경제력을 지닌 소수들의 이익은 더 많이 반영되는 듯하다고 느끼고 있다. 유럽연합의 핵심 목표인 유럽연합 내의 국경없는 시장에서 경제는 초국가적인 것이 되었고 유럽연합의 집행부도 힘을 얻게 되었지만, 그들의 민주적 통제에 강한 강제력이 뒤따르지 않은 현실 때문이다. 민주주의는 아직 국가적 울타리에 갇혀있는 듯하며, 유럽의회 내에서 초국가적 민주주의를 향한 발걸음은 너무나 소극적이다. 유럽연합은 세계최고 선진국들의 연합 프로젝트이지만, 근본 가치 중 하나가 제대로 이행되지 않아 아직 완성에 이르지 못했다. 그것은 민주주의이다.

유럽연합을 민주화해야 하는 이유?

유럽연합은 매우 특별한 조직이다. 국가가 아니지만 곧바로 시행할 수 있는 법령을 승인할 수 있는데, 이 법령은 실제로 개별국가의 법규를 침해하는 것일 수도 있다. 이런 구속력있는 법률 규정권을 지닌 유럽연합은 여타 초국가적 조직들과 확실히 구분된다. 유럽연합의 기구들은 제도화된 구조와 완전히 민주적인 민주주의 절차를 갖추어 만들어진 것이 아니다. 곧 기구의 중심에 시민들이 직접 선출하여 좀더 정치적 합법성을 지닌 기구, 곧 유럽의회EP가 결정권을 지니고 있지 않다. 유럽연합 리스본 조약이 유럽의회의 역량을 강화시켰지만, 국가 민주주의 특유의 권력 분산이 유럽연합에서는 아직 실현되지 않았다.

유럽연합은 커다란 정치적 방향의 결정은 물론 우리 일상 생활과 관련해서도 실로 폭넓은 법적 권한을 지닌다. 지속적으로 유럽공동체 차원으로 양도되고 있는 법적 권한들을 양적으로 측정하기는 어렵다. 1998년~2004년 기간 동안 전체 법령의 83%가 브뤼셀에 양도되었다. 그러나 이런 법령들의 중요성을 잘 평가할 필요가 있다. 리스본 조약조차 법제권이 계속해서 브뤼셀 쪽으로 흘러 들어가는 구조를 바로잡지 못했다. 다양한 법률 조항으로 유럽연합은 새로운 법적 권한을 지니게 되었지만, 그에 비해 시민들의 민주적 권한은 더 커지지 않았다. 대개 유럽연합에 법적 권한을 양도할 때마다 민주적인 통제력을 잃게 되는데, 유럽연합 차원에서 선출된 정치인들에 대한 시민들의 견제가 그리 강하지 않기 때문이다.

종종 유럽연합은 독특한 구조로, 연방국가 비슷한 특징을 지닌 국가들의 연합체로서 민주적 단일 민족 국가의 척도로 평가할 수 없다는 주장이 있다. 그에 대한 우리의 반론은, 민주주의의 척도는 그저 좁은 의미의 국가들만이 아니라 권력을 행사하는 연합의 모든 결정에 시민들이 중심으로 작동해야 한다는 점이다. 민주주의는 가치와 원칙, 방법과 제도들로 이루어지며, 개별적 전통 국가에 연결되는 것이 아니라 모든 인간 조직에 적용할 수 있다. 그러므로 유럽연합 또한 민주적 권리라는 획득한 기준들에 맞춰 보아야 할 것이다. 유럽연합에도 여느 국가에 적용하는 것과 같은 민주주의의 척도들을 적용하는 것이 타당하며, 그 이유는 다음과 같다.

유럽연합은 다양한 정치부문에 입법 및 행정 권력을 행사한다. 그러므로 하나의 정부 조직처럼 작동하며, 1천 4백 억 유로에 달하는 예산을 집행한다.

유럽의 통합과 그에 따른 유럽공동체 차원으로 법적 권한의 양도가 이탈리아 헌법에 허용되었으나 근본 원칙에 어긋나는 것일 수는 없다.

리스본 조약의 서문에 유럽연합 자체는 “민주주의의 원칙에 연결되어” 있으며, 그러므로 유럽연합은 시민들이 그 원칙들에 충실할 수 있도록 해 줄 의무가 있다.

유럽의 시민들은 매우 다양한 법규와 조례의 영향을 직접 받으며, 그러므로 그에 직접 관여할 수 있어야 한다.

정치인들은 종종 유럽 통합이 이루어지는 방식을 옹호하면서, 평화보장과 안정에서부터 시작하여 기능적인 단일 시장과 단일 통화, 노동 및 자본의 완전한 이동 가능성, 안정된 농가 수입, 대학생들의 교환 프로그램 등에 이르기까지 시민들에게 미치는 긍정적인 효과들을 열거하곤 한다. 합법성이나 민주적 투명성이 부족한 것은 시민들이 누릴 직접적 이익, 곧 유럽연합의 결과물로 보상될 수 있을 것이라고 한다. 실상, 민주주의에서는 그저 결과만 중요한 것이 아니라 어떤 것이 바람직한 결과물인지 시민들이 명확히 판단할 수 있는 기회가 주어지는 것 또한 중요하다. 민주주의에서 시민들은 정치 논리를 통해, 그리고 민주적인 방법으로 각각의 구체적인 정책의 목표와 수단을 선택할 수 있어야 한다. 독재 정권들도 대체로 민주적 정통성의 부재에 대한 반발을 무마하기 위해 시민들을 위한 결과물이라는 관점에서 성과를 자랑한다. 그러므로 정치의 실제 성과가 시민들에게도 받아들여지고 승인을 받는 것이 매우 중요하다.

직접 민주주의를 하기에 유럽은 너무 크지 않은가?

230년 전 민주주의라는 개념이 유럽 사람들 대다수를 열광시키기 시작했을 때 (이론적인 차원에서만이 아니라 실행 가능한 프로젝트로서), 대개 다음 질문을 중심으로 논의가 전개되었다. 어떤 환경에서 민주주의가 더 잘 시행될 수 있을까? 루소Rousseau는 더 작은 환경일수록 민주주의가 더 잘 작동할 것이라고 단언했다. 프랑스 혁명 이전에 많은 사람들이 프랑스 같이 커다란 나라에서는 민주주의를 실행할 수 없을 것이라고 생각했다. 오늘날에도 이와 비슷하게 많은 동료 시민들에게 유럽, 곧 4억 5천 만 인구를 지닌(영국은 제외) 단일 유럽연합은 민주적 형태로 조직되기에는 단순히 지나치게 크다.

이와 상반되는 첫 번째 역사적 증거는 미국에서 나왔다. 미국은 1776년 연방국이자 민주주의 국가로 건국되었다. 또 다른 증거는 인도인데, 인도는 1947년부터 연방국이자 다국적 민주주의 국가로 작동하고 있다. 2017년 인도는 13억 3천 9백 만 인구를 기록했으며, 벌써 2020년에는 세계에서 인구가 가장 많은 국가가 될 것이라고 예견되고 있다. 유럽연합 3배 인구 규모의 민주주의 체제이다. 유럽 차원에서 민주주의가 작동할 수 있을지를 생각하기 전에, 주권자인 시민들에게 최대의 참여를 보장하려면 그 체제가 어떻게 조직되어야 할지 자문해 보아야 할 것이다. 이 질문을 들고 27개 국에서 인구 4억 5천 만에 이르며, 조만간 그 숫자가 더 늘어날 전망인 유럽연합 거주민들과 마주해야 할 것이다. 미래의 통합된 유럽에는 5억 5천 만 명이 살아갈 수도 있겠지만, 의회는 실행상의 이유로 선출 의원숫자 750명을 넘기지 못할 것이다. 유권자75만 명 당 한 사람의 의원으로 대표성이 매우 낮다. 이 경우 민주주의는 공허한 약속이 될 위험이 크다. 그러므로 레퍼렌덤 권한으로 통합하는 수 밖에 없다. 유럽연합의 규모가 그 구조 안에 직접 민주주의를 끼워 넣는 것에 장애가 되지는 않으며, 오히려 대표성의 약화로 인해 직접 민주주의를 강화할 필요성이 더욱 크다.

2009년 새로운 리스본 유럽연합 조약은 유럽의회의 역할을 강화했을 뿐만 아니라 유럽 시민 발안으로 유럽 차원의 레퍼렌덤 권리를 향한 새로운 창을 열어 주었다. 반대로, 독일 연방의 전 정부 관료이자 2001-2003년 유럽 헌법 제정 협의회의 주요 주창자들 가운데 한 사람인 요슈카 피셔Joschka Fischer는 이 프로젝트에 대해 전혀 계획을 갖고 있지 않았다. 곧 유럽연합은 직접 민주주의를 하기에는 지나치게 크다는 생각이었다. 유권자 규모는 물론 레퍼렌덤 절차를 작동시키는데 중요한 요인이다. 그러나 유권자들의 숫자만이 어떤 시민 정치 참여 시스템이 실현 가능하지 않다고 선언하기 위한 결정적인 요인이 될 수 있을까?

민주적 정부 형태의 적용은 모든 차원의 정부에서 민주적 제도와 권리와 법규가 제대로 작동하기만 한다면 지리적인 문제가 아니다. 어떤 특정 지역에서 민주주의의 제도화는 주로 해당 주민들의 뜻에 달려 있으며, 그 다음으로 시민들의 문화적 수준에 달려있다. 유럽 시민들은 관찰하고, 성찰하고, 토의하고, 여론을 형성할 능력이 있는가? 그들은 평화롭게 서로의 의견을 대조하고 경청할 수 있는가? 그들은 자신들의 운명과 그들 주위 공동체의 운명에 책임의식을 갖고 있는가? 그들은 정치적 사안들에 대해 올바른 정보를 입수하고 바람직한 미디어에 접근할 기회를 갖고 있는가? 그들은 전반적 문제들에 대해 해결책이나 프로젝트를 마련할 수 있는가? 미디어들은 독립적이고 정치, 경제적 세력들을 견제하고 있는가?

이런 요인들이 유럽 차원에서 민주주의의 실현 가능성을 결정한다. 만일 지금 유럽연합이 충분히 민주적인 조직으로 여겨지지 않는다면, 그것은 공무에 대한 시민들의 이해력이나 의지와는 아무런 관련이 없다. 유럽연합 지역의 민주적 체제들은 시군, 광역 및 국가적 차원에서 작동하고 있다. 어째서 그 같은 유럽 시민들이 직접 민주주의의 도구들이 통합된 의회 체제에 기반하여 초국가적 차원에서도 강력한 민주주의를 조성할 능력이나 관심이 있을 수 없다는 것일까?

직접 민주주의가 제대로 작동하려면 규모가 작아야 한다는 생각은 이미 극복되었지만 이는 장 자크 루소의 오랜 가설이었다. 유럽연합이 직접 민주주의에는 지나치게 크다는 생각은 잘못이다. 더 커진 것은 민주적인 방식으로 운영되어야 하는 공간이며, 이 공간에서 더 많은 시민들이 살고 있을 수록, 순전히 의원들만이 직접 참여권을 지닌 대
의민주주의를 보완하는 것이 더욱 시급하다.

유럽 시민 발안: 유럽연합에서 직접 참여를 향한 첫 발걸음

2012년 4월 1일부터 유럽연합은 리스본 조약으로 도입된(제11항 4절) 시민들의 새로운 참여권인 유럽 시민 발안ECI: European Citizens’ Initiative을 적용할 수 있게 되었다. 그때부터 60여 건 이상의 유럽 발안이 제기되었지만 단 4건만이 백 만 명의 서명 문턱에 도달하여 유럽의 의사 결정 절차에 큰 영향을 주었다. 이는 민주주의의 역사에서 초국가적 직접 민주주의의 첫 번째 권리 행사이다. 최소 7개 유럽연합 회원국에서 적어도 백만 명 이상의 시민들이 유럽위원회에 유럽공동체에 법적 권한을 지닌 법령 제안을 제시할 권리를 지닌다. 그러므로 유럽 시민 발안ECI은 일종의 “집단 청원”으로서, 시민들은 유럽연합 기구들에 발안을 채택하도록 촉구할 수 있다. 이는 유럽공동체의 입법을 위한 초기적 직접 참여 형식이며, 그렇더라도 유럽위원회에 어떤 행동을 취하도록 의무를 부과하지는 않는다. 만일 유럽위원회가 시민들의 제안을 기각한다면, 그 어떤 레퍼렌덤 투표도 따르지 않으며, 최악의 경우 시민들의 모든 발안이 거기서 끝난다. 그러므로 유럽 시민 발안은 의회 측에서 기각된 후 국민투표가 따르지 않아 사라지고 마는 이탈리아 버전의 국민발안 법제안과 매우 흡사하다(이탈리아 헌법 제50조).

유럽 시민 발안은 최소 백 만 명의 시민들이 유럽위원회의 정치 의제에 영향을 주기 위한 국민 청원에 비교할 수 있지만, 레퍼렌덤 투표를 실시할 권한을 주지 않는다. 그러나 그렇다고 완전히 무익한 도구는 아니다. 백 만 명 이상의 시민들이 유럽공동체에 법적 권한이 있는 어떤 정치적 제안을 지지한다면, 이는 어떤 로비나 비정부 기구들이 제기하는 단순한 호소와는 다른 정치적 의미를 지닌다. 유럽 시민 발안으로 초국가적 형태로 조직되어 일하는 시민 사회는 유럽위원회나 다른 유럽 기구들이 간과할 수 없는 강력한 제안들을 표현해낸다. 그러므로 유럽 시민 발안은 여러 조직들에 유럽공동체의 다양한 정치 부문에서 하나의 새로운 압박 루트를 제공한다.

어쨌든 유럽 시민 발안은 초국가적 직접 민주주의의 첫 도구이긴 하지만, 유럽 연합의 의사 결정 과정에서 시민들의 목소리에 힘을 실어 주기에는 너무나 약한 권리이다. 결정에 영향을 주는 참여는 오직 시민들이 자신들의 유럽 국민발안과 유럽 실행 레퍼렌덤에서 투표할 자격 또한 부여받아야 작동할 수 있을 것이다. 그렇게 된다면, 유럽연합에서 하는 가장 중요한 결정들이 그저 강력한 로비의 압박에 놓인 브뤼셀에 집중된 테크노크라트들이나 유럽의 정치 엘리트들에게만 맡겨지는 것이 아니라 시민들에게도 돌아갈 것이다. 그러면 시민들은 자신들이 공공 영역이나 정치 프로젝트에 참여하는 것으로 느끼게 될 것이고, 유럽은 시민들 차원에서도 통합될 수 있을 것이다.

유럽 시민들에게 필요한 레퍼렌덤 권리들

지금까지는 유럽연합에 전통적인 직접 민주주의의 도구들이 없다. 2012년 도입된 유럽 시민 발안ECI은 전통적인 레퍼렌덤 권한, 곧 국민발안과 선택적 혹은 의무적 실행 레퍼렌덤을 대신할 수 없다. 그것은 보다 민주적인 유럽을 위해, 유럽의 입법을 통제하고 시민 사회에서 나온 제안들로 대의 기구들을 자극하기 위해 양도할 수 없는 권한을 말한다. 이 시점에서, 추후의 유럽 조약문서 개정을 염두에 두고, 국가적 차원에서 필요한 레퍼렌덤 권한을 되짚어 보며 다음 세 가지 종류의 직접 참여권을 제안할 수 있을 듯하다(베네딕토, 2010).

1) 국민발안의 법제안들에 투표하기 위한 유럽 레퍼렌덤을 포함하는 국민발안 입법권 (이탈리아의 법률 용어로는 ‘유럽의 제안 레퍼렌덤’이다). 일정 최소 인원의 시민들이 오늘날 유럽위원회와 매우 제한된 형태로 유럽의회에만 국한된 권한인 유럽의 법률 입안을 제안할 권리를 지닌다. 이 권한은 세 단계로 나뉘는데, 최소 백 만 명 이상의 시민들이 제기한 국민발안의 유럽 법률 제안으로 시작하며, 이어서 의회에서 토론을 거친다. 이 제안이 기각된다면, 시민들은 서명보다 더 높은 인원으로 레퍼렌덤 투표를 요청함으로써 이를 유럽의 제안 레퍼렌덤 실행으로 가져갈 수 있다.

2) 국민의 거부권, 곧 유럽의 실행 레퍼렌덤. 어떤 새로운 유럽공동체 법령이 승인되고 나서 일정 기간 내에 유럽 시민들은 이미 유럽연합 기구들에서 승인된 법령이나 어떤 새로운 회원국의 유럽연합 가입 여부에 대해 선택적 실행 레퍼렌덤을 요청할 권리를 지닌다. 이 레퍼렌덤을 “선택적”이라고 정의하는데, 일정 최소 인원의 시민들이 그 레퍼렌덤을 요청할 권한을 갖기 때문이다.

3) 유럽의 의무적 실행 레퍼렌덤은 향후 헌법 조약의 개정에 대해 자동으로 규정되었다. 곧 최소 인원 시민들 편에서 특정 요청이 없이도 법으로 규정되어 있음을 뜻한다. 이런 이유로 이를 “의무적 레퍼렌덤”이라고 한다.

“유럽의 레퍼렌덤”에서 투표권을 지닌 모든 유럽연합 시민들은 잠정적으로 유럽공동체 제도권의 어떤 반대 제안에 맞서 제기된 국민발안 제안에 관하여 결정하기 위해 투표하도록 요청받는다. 유럽연합의 독특한 제도적 구성은 소수 회원국들이 계속해서 소수파의 위치에 놓이는 것을 막기 위한 일련의 메커니즘을 지닌다. 그러므로 유럽의 레퍼렌덤 투표에 그런 연방적 요소를 넣는 것이 불가피할 것인데, 곧 “이중 과반수”를 규정해야 한다. 스위스에서 벌써 오래 전부터 이를 규정하고 있는데, 연방 레퍼렌덤 투표에서 총 투표자들 표의 과반수와 칸톤들의 절대 과반수가 둘다 필요하다(“Ständemehr”라고 한다). 이를 유럽 차원으로 가져가면 유럽의 투표에서 “연방”이라는 조건의 대의성을 보장하기 위해 총 투표자들 표의 과반수만이 아니라 대다수 회원국에서 나온 표들의 과반수 또한 요청된다는 의미가 될 것이다. 그러므로 제안에 대해 만일 투표자들의 과반수가 찬성을 표시하고 유럽연합 회원국(현재 27개 회원국 중 최소 14개국)의 대다수로부터도 승인된다면 그 제안이 수용된다는 뜻이다. “이중 과반수”는 연방이라는 의미에서 시민 숫자가 적은 회원국에 보호책을 제공한다. 유럽 레퍼렌덤 투표 또한 참여 정족수가 없는 것이 나을 것이다.

유럽의 시민들은 새로운 나라가 유럽연합의 회원 자격을 얻는 것에 대해서도 결정할 수 있어야 한다. 그러나 정부나 제도권에서 공포하는 가부형 레퍼렌덤 투표(플레비사이트)는 받아들이지 말아야 하는데, 그것은 이미 자국의 정치에 쉬운 환호를 얻기 위해 이용하는 도구로 전락할 수 있으며, 진정한 국민발안의 표현이 아닐 것이기 때문이다. 직접민주주의의 발전은 현재 유럽연합의 제도적 틀에서 민주적 결함을 보완할 수 있고, 유럽의 참된 여론 형성에 도움을 줄 수 있으며, 시민들의 정치 참여를 촉진시킬 수 있지만, 그것이 유럽 민주주의를 위한 만병통치약은 아니다.

유럽연합 내직접 민주주의를 위한 도전들

직접 민주주의의 도구 도입은 나름의 어려움에 봉착하는데, 유럽연합은 완전히 독특한 나름의 스토리와 정치적 구조가 있는데, 그것은 유럽연합을 이루는 여느 단일 국가의 그것과는 전혀 다르기 때문이다. 우리는 모든 이런 종류의 초국가적 민주주의 프로젝트가 공통으로 갖는 특유의 문제들을 다음과 같이 요약할 수 있다.

많은 시민들이 유럽연합은 지나치게 크고 멀리 떨어져 있어서, 민주적인 방식으로 작동할 수 없을 것이라고 여긴다.

유럽연합은 모든 차원에서 명확한 법적 권한이 구분되어 있거나 제도권과 권력의 분명한 위계 질서를 갖춘 연방 정부가 아니다

유럽연합은 성숙한 의회 민주주의 조직이 아니며, 유럽의회 또한 아직은 힘이 없고 유권자들 측의 관심 부족이라는 어려움을 겪고 있다.

유럽의 레퍼렌덤 도구에 대해 확신이 없는데, 그것은 일부 회원국들 차원에서 비슷한 도구들에 대해 부정적인 체험을 했기 때문이다. 유럽연합의 회원국 대부분은 중앙집권국가들이며 수많은 시민들이 이미 자국에서 정치적 의사 결정을 하는 본부들과 그들 일상의 상황 사이에서 느끼는 거리감을 비난하고 있다.

직접 민주주의로 역사적인 혁신을 도입하고자 하며, 그러므로 우리는 정치 구조의 변혁이라는 필요에 직면해야 한다.

모든 시민들이 벌써 “세계적으로 의사 소통을 하는 시민들”로 변화되지는 않았다. 한편으로 대다수의 시민들은 그저 자기 모국어(게다가 지역적 방언)만 알고 있으며, 다른 한편으로 아직 정치적으로 다소 지방색이 강한 시각을 지니는 경우가 많다.

유럽 직접 민주주의는 건설 중인 과정이자 과업으로 보아야 할 것이다. 유럽연합의 “민주적 후진성”에 대해, 유럽공동체 차원에서 모든 레퍼렌덤 권한이 갑자기 제도화될 수 있을 것이라고 기대해서는 안될 것이다. 이미 몇 개 국가군에서는 종종 레퍼렌덤 권한이 존재하지 않기 때문이다. 그러므로 먼저 의무적 실행 레퍼렌덤부터 시작하여 앞으로 제정되고 개정할 수 있도록 활동하면서, 유럽의회에 입법 국민발안과 국민 청원을 할 수 있게 하며, 그 다음 계속해서 선택적 실행 레퍼렌덤 권리를 위해 일할 수 있을 것이다.

결론적으로, 직접 민주주의의 유럽적 도구 도입에 처음부터 사전 대책을 마련해야 한다. 유럽연합 민주주의의 초국가적 규모로 인해 유럽연합은 특별한 특징을 지니며, 이는 국가적 민주주의에서 제기되는 것들에 비해 다음과 같이 독특한 요구사항을 만들어 낸다.

지리적으로나 사회적으로 발안의 결정이나 절차가 일방적이 되는 것을 피해야 할 것이다. 시민들의 발안들은 가능한 한 여러 나라에서 모든 사회 계층에서 나온 것이어야 한다.

여러 종류의 엘리트 의식을 경계해야 할 것이다. 재정적 권력이나 잘 조직된 비정부 기구들의 권력이 직접 민주주의를 장악해서는 안된다. 직접 민주주의의 도구들은 그저 잘 조직되고 자금력이 있는 소수들만이 아니라 모든 시민들이 접근할 수 있는 것이 되어야 한다.

초국가적 활동을 격려하고 지원함으로써 “유럽의 공적 공간” 조성을 장려해야 할 것이다.

유럽 국민발안을 다루고 실행하기 위해 기간을 정할 때, 제도권과 발안자들과 다양한 이익 집단들 사이에서 합의에 도달하기 위한 협상과 노력에 충분한 시간을 허락해야 할 것이다.

유럽 직접 민주주의의 형태는 그저 유럽의 제도권에 시민들의 의견을 더욱 경청하도록 의무를 지우는 것만이 아니라 시민들 또한 서로의 의견을 경청하도록 설계해야 할 것이다.

모든 국가적 민주주의가 당면한 위기는 이중적인 위기이다. 한편으로 회원국들의 국가 민주주의는 지나치게 간접적이며, 거의 항상 선거에만 기반을 두어 직접 민주주의적 요소들로 보완되어야 한다. 다른 한편으로는 지나치게 국가적이기도 해서, 초국가적인 막강한 경제 세력들을 감당하거나 견제해내지 못한다. 그러므로 그 민주적 권력들은 초국가적인 방식으로, 곧 유럽연합의 유럽 차원으로 확장되어야 할 것이다.

오로지 대의적 요소들을 직접적 요소들과 잘 결합시킴으로써 우리는 유럽연합에 단순히 과반수로 정해진 결정을 초국가적 차원에서 통과시키는데 필요한 민주적 합법성을 보장할 수 있을 것이다. 유럽연합은 시민들과 자연에 대한 관심에서 시장의 인간화와 문명화를 위해 요청되고, 꼭 필요한 합법성을 얻게 될 것이다. 그렇게 직접 민주주의는 한 구석에서 벗어나 그 잠재성을 발전시킬 수 있을 것이며, 더 이상 플레비사이트적 요소들과 혼동되지 않을 것이다.

나의 최신 저작 “정치에서 도덕이 필요한가? Do Marals Matter?”을 위하여 1945년 이후 14명의 미국 대통령을 연구하는 동안에, 미국인들은 외교정책이 기본적으로 도덕적이기를 원하지만 동시에 이것이 진정 의미하는 것에 대해 고민해본 적(대가를 치른 적)이 없다는 것도 알게 되었다.

미국인들은 종종 자신들의 나라를 ‘예외적인 국가’로 여기면서, 민족적 단위가 아니라 정치적 경제적 문화적 자유에 기반한 사회의 개방적 사고와 방식으로서 자신들이 미국인이라는 것을 확인해 왔다. 그런데 현재의 대통령인 트럼프는 이러한 전통에서 벗어나고 있다.

물론 미국인들의 ‘예외주의’는 건국 시기부터 모순에 직면했다. 자유에 대한 화려한 수사에도 불구하고, 건국 헌법에 노예제도의 원죄를 삽입함으로써 남과 북이 연합하는 타협을 이루었다.

동시에 미국인들간에 외교정책에 있어 자유를 해석하는 입장이 서로 다르다. 일부에게는 미국의 ‘예외주의’는 때때로 국제법규를 무시하며 다른 나라를 침략하고 다른 민족을 지배하는 것을 의미하기도 하고, 반대로 어떤 이들에게는 ‘미국의 예외주의’란 자유진영에 노력을 고양하여 세계를 보다 자유롭고 평화롭게 만들며 이를 실현하기 위하여 외부 침략의 위협에서 각국의 자유를 방어하는 국제적 법규와 조직을 지원하는 것을 의미한다.

트럼프는 취임연설에서 분명하게 ‘미국우선주의’를 선언하였다 “우리는 세계 다른 나라들과 함께 우정과 선의를 추구할 것이지만, 이는 각자의 이익을 우선하는 것이 모든 국가의 권리라는 것을 확인하는 바탕에서 이루어져야 한다….. 우리는 미국의 방식을 타국에 강요하는 방식이 아니라, 타국에게 모범을 보이는 방식으로 추구해 갈 것이다.” 그는 요점을 잘 정리했다. 즉 미국은 스스로 모범을 세워서 다른 나라들에게 영향력을 증대한다는 것이다.

한편, 미국의 외교정책에는 개입과 성전수행(crusading)의 전통이 있다. 윌슨 대통령은 세계에 민주주의를 안전하게 구축하기 위해 외교를 추구했다. 케네디는 세계의 다원화에 미국이 기여하자고 호소했다. 그러나 실제로 그는 베트남에 1.6만 명의 군대를 투입하여 개입을 시작했고 그의 후임자인 존슨은 이를 56.5만 명으로 늘렸다. 같은 방식으로 조지 W. 부시는 자유와 민주주의를 수호한다는 국가안보전략의 명분을 내세워 이라크에 대한 침략과 점령을 정당화하였다.

냉전이 종결된 이후에도 미국은 7번의 전쟁과 군사적 개입을 진행하였다. 그러면서도 레이건은 1982년의 연설을 통해 “총포로 건설된 제국은 뿌리를 내리지 못한다”는 스스로 모순된 주장했다.

상기와 같은 모순을 기피하는 것이 트럼프가 선호하는 정책의 특징이 되었다. 그는 시리아에서 군대의 개입을 제한했으며, 오는 대선 당일까지 아프간에서 미군을 철수하기를 희망한다.

미국은 두 개의 대양大洋과 상대적으로 약한 이웃들에게 둘러 쌓여 있으면서, 19세기 동안은 주로 서부개척에 집중하여 왔으며, 유럽이 중심이 되어 전개되는 국제적 분쟁에 말려들지 않으려고 노력해 왔다. 그러나 20세기에 들어서면서 경제적으로 세계제일의 대국이 되었고 힘의 균형을 깨뜨리는 제1차 세계대전에 개입하게 되었다.

1930년대에 들어서면서, 미국인들은 유럽의 분쟁에 개입한 것은 잘못이었다고 믿으면서 귀에는 거슬리는 표현이지만 전통적인 고립주의로 다시 돌아섰다. 그러나 다시 제2차 세계대전이 벌어졌고 프랭클린 루스벨트 대통령과 후계자인 트루먼 등은 고립주의를 고수하는 것이 실제적으로 가능하지 않다는 교훈을 얻게 되었다.

대신 지도자들은 미국과 같은 거대한 국가는 ‘예외주의’라는 두 번째의 선택지가 있다는 것과 미국과 같은 거대한 경제대국이 국제적 공공선을 만드는데 앞장서지 않으면 누구도 이를 해낼 수 없다는 것을 인식하게 되었다.

전후의 미국대통령들은 안보동맹, 다국적 기구들, 그리고 상대적으로 개방적인 경제정책들을 수립했다. 70년이 지난 오늘 현재까지 미국정책의 기본이 되어온 ‘자유국제 질서’가, 중국 같은 새로운 강대국이 등장하고 민주주의 진영 내에 포플리즘이라는 새로운 흐름이 형성되면서, 과연 타당한 것인지 회의가 생겨났다.

트럼프는 이러한 분위기를 타고 2016년 공화당의 대통령 후보가 되었고, 1945년 이후 미국이 주도해온 국제질서에 반대하고 이에 함께하는 동맹을 무시하는 입장을 취하여 대통령 직에 올랐다.

그럼에도 불구하고 최근 국제적 이슈에 대한 시카고의 단체가 조사한 여론에 의하면, 미국인들의 2/3 이상이 대외지향적인 외교정책을 지지하는 것으로 나타났다. 미국 시민들의 주류는 군사적 개입을 반대하는 것이지 동맹들과 다자적 협력을 포기하라는 것은 아니다. 즉, 시민들의 여론은 1930대 식의 고립주의로 복귀하라는 것이 아닌 것이다.

핵심적인 질문은 미국인이 직면하고 있는 ‘예외주의’의 모순된 양면의 얼굴을 동시에 성공적으로 수행할 수 있을 지에 관한 것이다 – 무력개입이 없는 민주주의 확산과 국제적 기구들의 지원.

미국인들은 과연 군사적 개입과 성전을 수행하지 않고 민주주의의 가치와 인권을 확산시키는 것과 국제적 위협이 되고 있는 기후위기, 팬데믹, 사이버-공격, 테러리즘, 그리고 경제적 불안정 등을 대처하기 위한 국제적 규칙과 기구들을 만들어 가는 것을 동시에 해낼 수 있을까?

불행하게도 트럼프의 미국은 2개의 전선 모두에서 실패하고 있다. COVID-19를 대처하는 싸움에서 지도력을 발휘하지 못한 채, 핑계로 중국을 비난하고 WHO의 탈퇴를 거론하며 세계를 협박하고 있다. 중국은 이에 대해 많은 답변을 가지고 있겠지만, 특히 트럼프가 중국을 비난하는 이유를 다가오는 국내정치게임인 미국대선의 이슈로 악용하고 있다고 보고 있다.

미국은 팬데믹을 극복하지 못하고 있고, 향후 COVID-19를 넘어서는 새로운 전염병의 발발도 예상해야 한다. 더구나 미국과 중국은 인류의 미래를 위협하는 온실가스의 40%를 배출하는 책임을 갖고 있으며, 누구도 독자적으로 국가안보의 위협을 해결할 수 없는 처지이다. 세계 양대 경제대국으로서, 미국과 중국은 경쟁과 동시에 협력의 관계를 가질 수 밖에 없는 저주스런 운명이다. 미국으로서는 예외주의라는 원칙에도 불구하고 중국을 포용하면서 국제적인 공공선을 함께 만들어 가야하고 인권 등 주요한 가치를 옹호해야 한다.

이런 맥락에서 오는 대선을 치르기 전에 미국인들은 도덕이라는 가치에 대해 스스로 질문을 던져야 한다.

출처 : Project Syndicate, 2020.

Joseph S. Nye

하버드 대학의 석좌교수이자 소프트-파워의 개념을 도입한 저명한 학자이디. 최근 미국정치에 “정치에서 도덕이 필요한가? Do Moral Matter?’라는 저서를 출간하여 화제를 일으키고 있다

법안발의 건수에서 압도적 세계 1위, ‘날림공사’의 전형

20대 국회 전반기, 즉 2016년 5월부터 2018년 5월까지 2년 동안 우리 국회의원들이 발의한 법안 수는 무려 1만 2,968개였다.

하루에 거의 20개씩의 법안이 발의되고 있다. 지난 20년 동안 법안발의는 자그마치 22.6배 증가하였다. 놀라운 숫자들이다.

숫자만 놓고 본다면, 우리의 국회는 참으로 세계 의회사상 입법을 본업으로 하는 의회의 모범 사례라 할 것이며, ‘일하는 국회’의 전형으로 전 세계에 자랑해야 마땅할 국회다. 모두가 본받아야 할 모범적 의회의 전형이다. 정말이지 웬만해서는 이러한 놀라운 ‘성과’를 낼 수 없다.

그러나 이렇듯 경이로운 ‘실적’과 업적에도 불구하고 국민들의 시선은 차갑기만 하다.

우리 국회의 법안발의 건수는 어느 선진국과 비교해도 가히 압도적 차원이다.

예를 들어, 프랑스 의원들이 2012년부터 2017년까지 5년 동안 발의한 법안은 총 1,834건이었다. 프랑스에서 대체로 1년에 정부 발의 법안은 30~50건, 의원 발의 법안 수는 200~300건 정도이다. 그리고 의원이 발의한 법안은 고작해야 10개 법안 정도만 의결된다.

한편 독일 의원들은 2005년부터 2009년 4년 간 431개의 법안을 발의했다. 독일 의회에서는 의원 개인에 의한 법안 발의가 상상 외로 적다. 대신 정부 제출이 주류를 이룬다. 왜냐하면, 연립정부를 다수 여당이 지배하므로 정부가 제출한 법안이 곧 다수 여당의 법안이기 때문이다.

또 일본 의원들은 2009년부터 2012년에 253건의 법안을 발의하였다.

모두 우리 국회에 비해 한참 아랫길이다.

그런데, 18대 국회 법안 발의 1위는 홍준표 의원이었다

최근 몇 년 동안 계속하여 폭염이 기승을 부리자 폭염에 관련된 법안만 해도 9개나 발의되었다. 이와 관련된 ‘재난 및 안전관리 기본법 일부 개정 법률안’은 최근 몇 년 간 무려 45개 법안이 발의되었다. ‘최저임금법 일부개정법률안’도 2016년부터 총 46개나 발의되었으며, ‘민간임대주택에 관한 특별법 일부개정법률안’도 1, 2년 새 29개 법안이 제출되었다. 의원들에 의해 가장 많이 발의된 법안은 ‘조세특례제한법’으로서 2017년부터 2018년까지 2년 동안에 무려 292건이나 발의되었다. 이들 법안은 두말할 필요도 없이 전형적인 선심성 법안이었다.

그런데 18대 국회가 시작된 2008년 5월 30일부터 2012년 2월 16일까지 법안을 가장 많이 발의했던 의원은 바로 홍준표 의원으로서 총 215건의 법안을 대표 발의하였다.

현재 국회를 감시하고 의원들의 활동을 평가하는 시민단체들은 대부분의 경우 어느 의원이 법안을 많이 발의했느냐라는 양적 지표만을 기준으로 삼아 ‘우수의원’을 선정하고 있다. 더구나 각 정당의 공천기준에서도 법안발의 건수는 중요한 지표로 활용된다.

이렇듯 만연된 ‘건수주의’로 인하여 국회는 오늘도 법안 발의가 넘치고 또 넘친다. 이로 인해 인력과 예산의 낭비 역시 날로 극심해가고(이는 국민 혈세가 지출되는 국회 공무원 인력과 예산 확충 요구의 명분으로 작동한다), 정작 중요하고 필요한 법안이 도리어 통과되지 못하는 경우도 허다하다. 현재 제출된 법안에 대한 국회의 관행은 이른바 선입선출(先入先出), 즉, “먼저 발의된 법안을 먼저 검토한다.”는 방식인데, 따라서 아무리 국민이 원하고 긴급을 요하는 법안이라도 우선순위에 놓이지 못한다. 회기 내내 끝내 통과되지 못하고 회기만료로 자동 폐기되는 법안이 적지 않다.

심각한 입법 왜곡이다.

법안 통과를 위해 국회의원이 국회 공무원에 잘 보여야하는 구조

법안발의의 남발 현상은 우리 국회의 왜곡된 입법 프로세스와 밀접한 관련을 갖고 있다. 우리 국회의 입법 절차에서는 의원이 법안을 발의하면, 그 뒤로는 전적으로 국회 공무원이 그 법안에 대하여 ‘검토’한다.

이렇게 하여 의원은 법안에 대한 꼼꼼하고 힘든 ‘검토’ 과정을 직접 자신이 할 필요가 없다. 한마디로 고된 본업으로부터 완전히 자유롭게 되고 해방이 되는 것이다. 따라서 아무런 부담감 없이 얼마든지 법안 발의를 할 수 있게 된다. 그래서 사회적으로 어떤 큰 일이 터지면 언론의 관심과 주목을 받을 수 있는 한두 가지 아주 간단한 내용만으로 법안을 ‘구상’해 발의하는 경우가 대단히 많다.

이런 현실에서 자연히 법률 제정안과 전부 개정안은 극히 적고, 일부개정 법률안이 태반이다. 이를테면 ‘당해(當該)’이라는 글자를 ‘해당(該當)’으로 바꾸는 식의 매우 단순한 자구 수정에 그치는 법안 발의도 수두룩하다. 정부 법안을 ‘커닝’하거나 이미 폐기된 법안 또는 의원 발의법안을 서로 베끼는 일도 허다하다. 한 마디로 쓸모 있는 법안이 매우 드물다.

“의원실끼리 하루에도 서로 대여섯 건의 법안들을 서명해달라고 한다. 대부분 별 의미도 없는 법안들이다. 피차 다 뻔히 아는 사실이다.” 오랫동안 의원 비서직으로 일한 현역 보좌관의 말이다.

주객전도, 전도본말, 희화화된 우리 국회의 현 주소다.

더구나 이렇듯 세계 의회사상 그 유례를 찾을 수 없이 매우 ‘특수하게’ 운용되는 우리 국회의 입법 과정에서 법안의 통과 여부는 전적으로 국회 공무원인 전문위원들의 손에 달려 있다. 실제 전문위원이 “문제가 있다”고 ‘검토’한 법안은 통과되기 어렵다.

그래서 일반인들의 상식과 전혀 달리, 국회의원들이 자신이 제출한 법안을 통과시키기 위해 오히려 국회 공무원에게 잘 보이려고 노력하는 경향조차 빈번하게 나타난다.

결국 ‘세계 1위 입법 발의’란 요란한 허장성세 빈 깡통이고, ‘건수주의’와 ‘결과 만능주의’ 그리고 “허구적 입법”이 빚어낸 가장 일하지 않은 우리 국회의 역설적 증거일 뿐이다.

기본이 흐트러지면 만사가 왜곡된다

기본이 흐트러지면, 모든 일이 뒤틀리게 되고 왜곡되는 법이다.

세계의 다른 나라 의회처럼 법안에 대한 ‘검토’를 국회의원 스스로가 진지하고 성실하게 수행한다면, 예를 들어 같은 정당 소속 의원의 법안 발의는 자연스럽게 교통정리가 되어 이러한 법안발의 남발 현상을 방지할 수 있게 된다.

실제 독일 의회의 경우, 의원의 법안발의는 대부분 소속 교섭단체에 의해 수행되며, 자체 내 전문 인력의 지원을 받아 입안된다. 또한 자구 수정 등 일부 혹은 부분 개정의 법안은 지양되어 최대한 종합적으로 검토, 정비하여 제출된다.