제주도의 관광객 증가, 반드시 제2공항만이 정답일까?

국토부가 제주 공항 인프라 확충과 관련해 2015년 사전타당성 검토 결과를 최종 발표하면서 공항인프라 확충에 대한 대안으로 성산입지에 제2공항을 짓겠다고 했다. 그러나 현재 추진하고 있는 추진안을 살펴보면 항공여객수요가 일정하게 증가한다는 것을 전제로 하고 있다. 물론 여기에서 급증하는 관광객을 실제 제주도가 감당할 수 있는지는 검토되고 있지 않다. 그렇다면 실제 항공여객수요는 점차 증가하기만 할까? 증가한다면 그 대안은 제2공항 건설 외에 없을까?

과연 수요예측은 정확한가?

2014년 국토부가 항국항공대학교 산학협력단에 의뢰해 실시한 「제주 공항인프라 확충 사전타당성 검토 연구」(이하 사타)에 따르면, 2045년 기준 연간 항공여객 수요가 4,560만명, 운항횟수가 29.9만회(왕복)에 달할 것으로 예측되었다. 국토부는 이를 근거로 제주공항인프라 확충의 필요성을 제시하고 있는데, 기타 계획 및 연구에서의 항공여객수요 예측과 비교해 차이가 많이 날 뿐 아니라 증가율이 매우 높다. 게다가 이후 예비타당성조사(이하 예타)에서는 연간 항공여객수요 4,043만, 운항횟수 24.7만회로 예측되었는데, 사타와 비교해 무려 500만명(10%이상) 차이가 발생하고 있다.

물론 수요 예측은 사용 자료와 측정 방식에 따라 조금씩 차이가 날 수 있다. 그러나 이러한 다양한 방식의 항공여객수요 예측을 감안하더라도, 실제 사타의 예측이 인구 사회학적 변수(출생률, 고령화)를 충분히 고려하지 않았을 뿐 아니라, 오로지 4,560만이라는 최대치만 고수하며 이를 충족시키지 못하는 모든 대안들은 전부 탈락시키는 것은 문제가 있다. 게다가 실제 제주공항을 이용하는 항공여객수요도 2016년까지는 급증하여 예상치를 웃돌았으나 2017년과 2018년간 2년 연속 감소세에 접어들었다.(2018년 현재 여객수요 2,945만, 운항횟수 16.8만회)

ADPI 보고서는 왜 은폐되었나?

제주공항 인프라 확충 사전타당성 검토 당시 ‘과업 성과 향상과 공신력 확보를 위하여’ 외국법인 또는 전문기관을 하도급 형태로 참여시켜 과업을 분담수행하라는 과업지시에 따라, 실제 외국법인으로 선정된 파리공항공단엔지니어링(ADPI)은 현 제주공항의 보조활주로를 교차활주로로 활용할 경우 국토부가 제시한 장기수요(45년 이용객 4,560만 명, 운항횟수 29.9만회)를 처리할 수 있다는 연구결과를 제시했다. 이는 사타가 예측한 최고치마저도 전부 감당이 가능하다는 이야기다. 그러나 ADPI의 연구결과는 적절한 검토과정 없이 기각, 은폐되었다가 2019년 5월 ‘제주 제2공항 입지선정 타당성 재조사’ 과정에서 드러났다.

공항 확장의 규모를 결정하는 주 요인은 운항 횟수와 관련된다. 그런데 예타를 보면 사타와 비교해 약 5만 회 줄어든 24.7만회로 예측되고 있다. 이 수치라면 현 제주공항에 독립평행 활주로 1본을 추가로 확충하는 ‘근접활주로+평행유도로’ 형태로도 4,000만명의 항공여객수요를 감당할 수 있다. 게다가 2018년 지방선거 유력 도지사 후보 모두 관광객 2천만 명 미만을 제시하고 있고, 공항이용객(3,500만)에 도민 이용 200만을 포함해도 약 3,700만명 규모가 되므로 연간 22만회 운항만으로 충분하다.

줄줄이 나열되는 과대 추정된 항공여객수요의 사례

다른 국내선 공항의 경우에도 수요 예측이 빗나간 경우가 많다. 항공여객 수요를 과다 예측했고 비용편익분석은 신공항 건설을 조건으로 맞춰졌다. 그 결과 광주, 무안, 양양, 여수, 울산 사천, 포항, 군산, 원주공항이 ‘유령공항’으로 전락해버렸다. 이 공항들도 처음 건설계획을 발표할 땐 모두 지역 발전에 도움이 되고, 경제성과 실효성이 충분 한 것처럼 그럴듯하게 포장되어 있었지만, 이러한 대규모 토건사업의 효과는 허상에 지나지 않았다. 특히 2002년에 설립된 양양국제공항은 3000억원이 넘는 비용을 들여 세웠지만, 현재 정기노선 없이 50인승 여객기만 겨우 오가는 실정이고, 기존 속초공항과 강릉공항까지 폐쇄시켜 수요를 끌어모으고자 했으면서도 정작 속초공항 수요의 절반도 채우지 못했다. 2003년에 설립된 울진공항도 크게 다르지 않다. 항공사들이 취항을 거부하면서 개항조차 하지 못한 채로 현재 조종훈련원으로 사용되고 있다. 2007년 개항한 무안공항도 수요가 없어 사실상 휴업상태다.

예측되는 만큼 무조건 시설을 확충해야 하는 것인가?

세계적 관광지들이 과잉관광의 폐해를 겪으면서 진흥(promotion)에서 관리(management)로 전환하는 추세다. 단순히 예측되는 수요가 아니라 관리해야 할 적정수요 목표치를 결정하고, 그에 따라 확충 규모와 방법을 정해야 한다. 주민의 삶의 질을 중심에 놓고 제주 섬의 환경/생태적, 경제적, 사회적 수용능력과 지속가능성을 고려하여 사회적 논의와 합의를 거쳐야 할 것이다.