[월간경실련 2020년 7,8월호 – 시사포커스(4)]

지금의 남북관계는 누구의 탓인가?

조성훈 경실련통일협회 간사

 
남북공동연락사무소 폭파로 촉발된 남북 긴장 상황은 해결책이 간단치 않아 보인다. 폭파 이전부터 쌓여온 남한에 대한 불신으로부터 기인한 것이기 때문이다. 북한은 대북 전단 살포를 표면적인 문제로 삼았지만, 한반도 문제 해결에 대미 의존이 큰 정부의 태도와 지지부진한 남북 합의 이행이 주된 원인으로 지적되었다.

이로 인해 김연철 통일부 장관은 사퇴했으며, 국정원장·청와대 안보실장에 이르는 대대적인 외교안보 라인 인사가 단행됐다. 통일부는 정치 상황을 들어 남북 합의 이행에 내내 소극적으로 임했다. 청와대 외교안보실은 과도한 대미 의존으로 인해 주체적으로 한반도 문제 해결에 나서지 못했다. 이러한 통일부의 무능과 청와대 외교안보실의 대미 의존이 합쳐져 빚어낸 결과물이 현재 상황을 만들었으며, 문재인 대통령은 현 상황을 타개할 방법으로 인적 쇄신을 택했다.

지난 2018년 평창 동계올림픽을 기점으로 시작된 남북 평화 무드는 세 차례의 남북정상회담으로 이어졌으며, 사상 초유의 북미정상회담을 이끌어냈다. 그러나 이러한 평화 무드가 무색해질 만큼 남북관계는 살얼음판을 걷게 되었다. 다행히 김정은 위원장의 지시로 급한 불은 끈 것처럼 보이지만 갈등은 언제라도 재연될 수 있는 상황이다.

지금의 남북관계는 누구의 탓일까? 미국의 비협조, 북한의 강경한 대응, 우리 정부의 무능 등 여러 가지 원인이 제기되고 있다. 하지만 한반도 문제는 70년을 끌어온, 결코 단시간에 해결하기 쉽지 않은 점을 고려해 외부 요인을 탓하기보다는 우리 스스로의 노력을 다시금 살펴봐야 한다. 외부 요인의 도움이 있다면 최상이겠지만 그렇지 못하기에 한반도 문제 해결을 위해 얼마나 많은 노력을 기울였는지 점검할 필요가 있다.

지난해 경실련은 남북교류협력 기반 조성을 위해 정부가 적극 나설 것을 촉구했다. 당장 유의미한 결과를 만들기 어려운 상황에서 우리 정부가 할 수 있는 일들을 우선적으로 해야 한다는 취지였다. 이산가족 상봉 추진, 개성공단·금강산관광 재개 등의 문제들도 이론상으로 남북 간의 결단으로 충분히 가능한 일이지만 미국이라는 현실적 제약을 고려하지 않을 수 없기 때문이다. 이러한 상황을 감안해 남북교류협력법, 남북협력기금 등 교류협력 관련 법·제도를 개선하고, 남한 내 대북정책에 대한 각계각층의 의견을 하나로 모아 큰 틀의 합의를 이끌어 내는 작업이 필요했다. 그러나 정부는 매우 소극적이었으며, 아무것도 하지 않았다. 오히려 남북관계를 정상회담 개최처럼 일회성 이벤트 정도로 취급한 듯 보였다.

그렇다면 정부는 무엇을 해야 할까? 정답은 남북관계가 우리 문제임을 인식하고 한반도 문제 해결을 위해 적극나서는 것이다. 이와 연결해 과도한 대미 의존의 산물인 한미워킹그룹은 해체해야 한다. 남북관계 모든 사안에 대해 미국의 눈치를 볼 경우, 아무것도 진전시킬 수 없기 때문이다. 좀 더 전향적인 방법을 고민해본다면, 한미워킹그룹 대신 남북워킹그룹을 만들어 보는 것은 어떨까? 물론 쉽지는 않겠지만 한반도 문제는 남과 북 당사자가 직접 해결하겠다는 발상이 어느 때보다 필요할 것이다.

[월간경실련 2020년 7,8월호 – 전문가 칼럼]

‘사회적 거리두기’에서 ‘거리둔 협력’으로

박만규 아주대 교수

 
신종 코로나바이러스(이하 코로나19)가 멈출 줄 모르고 확산되고 있는 가운데, 우리나라는 다행히 지금까지 방역이 가장 잘 된 나라 중 하나로 평가받고 있다. 그 요인들은 무엇일까?

많은 요인들이 있겠지만 우선은 감염원을 끝까지 추적하는 정책을 들 수 있을 것이다. 많은 전문가들이 포기하고 피해를 최소화하는 정책으로 전환해야 한다고 할 때 정은경 질병관리본부장은 추적을 포기하지 않았고 이로 인해 바이러스를 관리할 수 있었다. 또한 코로나19의 출현을 염려해서 진단법을 준비했었고 출현하자마자 바로 키트를 만들었으며 정부는 긴급사용승인 허가를 내주었던 상호 협력, 즉 소위 3T, 즉 Test(진단), Tracing(추적), Timing(타이밍)의 3박자가 모두 잘 맞아떨어졌던 이유도 있었다.

왜 정부와 보건당국과 민간이 서로 협력할 수 있었을까? 이는 평소에는 서로 헐뜯고 싸워도 위기 때는 뭉치는 한민족 특유의 민족성에 기반하는 것이 아닐까 한다. 또 하나를 든다면 그것은 뭐니 뭐니 해도, 손 씻기와 더불어 생활방역의 핵심 중 하나인 마스크 착용의 적극성이라고 해야 할 것이다. 서양인들과 달리 우리나라 사람들은 마스크 하나는 참 잘 쓰고 다닌다.

그렇다면 왜 서양인들은 마스크 쓰는 것을 싫어할까? 이는 마스크라는 단어에 대한 이미지와 관계가 있다. 우리가 쓰는 ‘마스크’라는 말은 영어의 mask에서 왔다. 우리말에서의 ‘마스크’는 병균이나 먼지 따위를 막기 위하여 입과 코를 가리는 물건이라는 제한된 의미로만 쓰이지만, 본래 영어에서는 보다 광범위하게 얼굴을 보호하기 위해 얼굴의 일부뿐 아니라 전체를 가리는 물건을 두루 가리킨다. 그러니까 방독면, 검투사용 투구 등까지도 mask가 된다.

이 mask는 프랑스어 masque에서 왔고 이는 중세 라틴어 masca에서 왔다. 그리고 이는 프로방스어(provençal, 남부 프랑스 방언)의 mascarar에서 기원했다고 본다. 이는 ‘검게 만들다, 어둡게 하다’라는 뜻을 갖고 있다. 눈화장을 위해 칠하는 ‘마스카라’(mascara)도 바로 여기에서 온 말이다. 요컨대 얼굴을 ‘검게, 어둡게 한다’는 뜻에서 얼굴을 ‘가린다, 차단한다’는 뜻이 나온 것이다. 또한 여기에서 비유적으로 ‘가장(假裝)하다’, ‘은닉하다’, ‘가리다’, ‘감추다’라는 뜻이 나왔다. ‘가장무도회’를 영어에서 masquerade(프랑스어 mascarade)라고 하는데 이것도 물론 mask와 같은 어원이다. 요컨대 마스크는 검게 만든다는 뜻에서 출발하여 가린다는 뜻이 되었고 얼굴을 가리는 물건을 가리키게 되었다.

반면 한국어에서 ‘마스크’가 차지하는 지위는 다르다. 우리말에는 얼굴을 가리는 ‘탈’, ‘가면’, ‘복면’, ‘마스크’라는 단어들이 다 달리 존재한다. 영어나 프랑스어, 독일어 등 유럽의 언어들에서는 이들이 모두 하나의 단어이다. 최초의 시작이 가리는 물건에서 시작했다가 연극용 가면으로 확장되었고 그러다가 20세기에 들어와서 보건용의 의미를 추가한 것뿐이다. 만약 우리가 ‘마스크’라는 외래어 대신에 ‘탈’이나 ‘복면’(覆面), 혹은 ‘가면’(假面)이라는 단어를 쓰고 있다고 상상해 보면 간단하다. 그렇다면 당연히 우리도 부정적이었을 텐데 우리는 보건용만 ‘마스크’라고 하니까 부정적이지 않은 것이다. 그리고 심지어 우리는 미세먼지에 일상적으로 노출되어 있으니 ‘탈’이나 ‘가면’과 달리, 마스크가 생활에서 친숙한 물건이 되어 있다.

서양인들에게 마스크의 핵심적 의미는 얼굴을 가리는 물건이라는 뜻이다. 그래서 부정적 이미지가 아주 강하다. 자기의 정체(identity)를 가리는 떳떳하지 못한 것이다. 그러다 보니 도둑이라든지 테러범이 사용하는 물건이라는 이미지가 덧붙여지고, 특히 이슬람의 히잡에 대한 거부감도 가세를 하면서 마스크라고 하는 것에 대해서 부정적인 인식이 강해졌다. 특히 프랑스가 19세기 말에 세계에서 제일 먼저 신분증을 도입할 때 사진을 붙인 나라인데, 이때 마스크나 히잡 등을 착용하지 못하게 한 역사도 있어서 유럽인들에게는 더욱 더 부정적인 의미가 강화되었다, 얼굴이나 신체를 가리는 의상을 가진 이슬람에 대한 반감이 그것을 가속화한 것이다.

요컨대 한편으로는 언어·문화적인 요인으로 마스크 착용을 꺼리게 되었고, 다른 한편으로는 역사·문화적인 이유로 마스크 착용에 부정적인 태도를 취하게 되었다고 할 수 있다.

내 생각에는 여기에 또 하나의 이유가 덧붙여지는데, 이는 서양인 특유의 개인주의와 관련이 있다. 겸손이 미덕인 동양과 달리, 그들은 자신에 대한 자부심을 중요한 가치로 생각하고 있다. 그래서 ‘나는 강하다, 그러니까 굳이 내가 마스크를 쓸 필요가 없다’는 일종의 자신감을 표현하려 한다. 특히 트럼프 미국 대통령은 이러한 심리적 경향의 극단이라 할 수 있다. 자신의 영도력하에 있는 한 국민들은 별 문제가 없을 것이란 것을 보여주기 위해서 코로나19 자체를 폄하했었다. 그러다 막상 사망자가 너무 많이 발생하니 뒤늦게 입장을 바꾸었다. 하지만 회의나 행사 시에 다른 참석자들이 모두 마스크를 쓰는 상황에서도 한동안 본인은 쓰지 않았다. 그것은 ‘나는 강하다’는 자의식의 표출이다. 그러나 바이러스는 자신감으로 퇴치하는 게 아니지 않는가!

이처럼 서양인들은 마스크에 대해 굉장히 부정적이지만 반대로 우리나라 사람들은 예의 코드로 접근한다. 내가 상대방을 위해서라도 써야 감염을 시키지 않기 때문에 지켜야 하는 예의인 것이다. 이처럼 마스크 착용을 사회적인 예의로 접근하다 보니 집단적이고 조직적인 실천이 이루어질 수 있었던 것이다.

물론 방역은 마스크 착용만으로 완성되는 것은 아니어서, 적절한 사회적 거리 두기와 감염원으로부터의 격리가 동반되지 않으면 안 된다. 특히 끈질긴 감염원 추적으로확진자를 조기에 찾아내고 이들을 체계적으로 격리할 수 있었기 때문에 K-방역이 성공을 거둘 수 있었다고 할 수 있다.

이때 ‘격리’에 해당하는 영어 어휘가 quarantine(쿼런틴)인데 이 말의 본래 뜻이 참 아이러니하다. 이 말은 40을 뜻하는 옛 이탈리아어 quarantina에서 온 말이다. 1660년대에 페스트가 창궐했을 때 베네치아 세관에서 페스트 발생국들로부터 입항하는 배들을 40일 동안 대기하도록 조처하였다. 40일이 지나도 특별한 증상이 없을 때 입항을 허가했는데 이는 당시에 잠복기를 40일(quarantina giorni, 즉 forty days)로 보았기 때문이다. 이로부터 ‘40일’을 의미하는 quarantina가 1670년경부터는 아예 ‘격리 기간’을 뜻하게 되었고 이후 이 단어가 영어에 들어와 quarantine이 ‘격리’와 ‘검역’을 뜻하게 되었다.

현대 의학에서는 림프절 페스트와 패혈증 페스트의 잠복기는 1-6일이며, 폐 페스트의 잠복기는 1-3일이라고 한다. 그러고 보면 그 당시에 잠복기를 너무 길게 잡았었음을 알 수 있다. 요즘은 항생제 치료 개시 후 48시간까지 격리를 한다고 하니 이래저래 예전에는 지나치게 오랫동안 격리를 했었음을 알 수 있다. 지금은 의학이 발전하여 코로나19의 잠복기를 14일로 잡고 있는데, 만일 이를 아직도 모르고 있었다면 40일 동안 격리를 하고 있을 테니 천만다행이 아닐 수 없다.

그런데, 이처럼 잠복기 파악도 되어 있고, 의료체계도 비교할 바 없이 발전했는데도, 현재 코로나19 사태에 대해 각국이 손쉽게 대처하고 있다고 할 수 없다. 오히려 경제의 몰락 우려가 확산되는 등, 사회 전반에 더욱 큰 파장이 일어나고 있다고 할 수 있다. 이는 왜일까? 치사율이 예상보다 높은 측면도 있지만, 중국 우한에서 발생한 바이러스가 유럽으로 가는 데 단 하루가 걸리지 않는 초연결사회로 세상이 바뀌었기 때문이다.

이제 좋든 싫든 전 세계가 톱니바퀴와 같이 서로 꽉 맞물려 돌아가고 있다. 따라서 바이러스 퇴치를 위해 우리는 사회적 ‘거리 두기’만을 실행해서는 결코 이를 해결할 수 없다. 이와 동시에 사회적 ‘협력’도 실천해야 하는 역설적 상황에 우리 모두가 처해 있다.

그런데 동양과 서양이 바이러스에 대처하는 방식이 다르다. 유럽이나 미국 같은 경우에는 소위 ‘책임지는 자유’, 즉 개인의 책임하에서 사회적 접촉과 사회적 거리 두기를 자율적으로 선택하는 권리를 많이 주장하고 있다. 특히 미국의 트럼프는 경제 살리기 명분도 있지만 방역 조치를 취하지 않았고, 유럽 정부들도 경제를 손상시키기 싫어 많이 느슨하게 접근하는 바람에 초기 대응에 실패했었다. 특히 네덜란드나 스웨덴 같은 경우는 그런 경향이 더욱 심해서 개인의 권리를 더욱 우선시했다. 반면에 동양의 경우, 우선 중국은 봉쇄에 개인의 권리를 희생시켰다. 한동안 바이러스가 잘 잡혀가는 듯 하였지만 전문가들은 재확산의 우려를 표명하고 있으며, 무엇보다 수백만 명의 난민을 만들어 내고 거주와 이동의 자유라는 기본권을 제한하면서 얻은 결과라서, 이것이 과연 올바른 해결책일까 하는 생각이 든다.

한국은 상당히 특이한 사례인데 봉쇄를 선택하지 않아 경제활동을 유지하면서 비교적 자율적으로 많은 국민들이 방역 조치를 따르는, 경제와 방역이라는 두 마리 토끼를 잡으려 노력한 케이스이다. 그리고 그러한 노력이 지금까지 큰 무리 없이 좋은 결과를 도출하였다고 할 수 있다.

많은 전문가들이 이제는 바이러스와 공생해야 하는 시대에 돌입했다고 지적한다. 따라서 이제는 일상이 달라져야 한다. 새로운 표준이 일상이 되는 뉴노멀(new normal)의 시대로 가야 한다. 봉쇄를 해서 일상을 정지시키고 경제를 죽여서도 안 되고, 터널의 끝이 보이지 않는 일시적인 사회적 거리 두기 정책에만 만족해서도 안 된다. 이제 사회적 거리 두기를 일상화해면서 여기에 사회적 협력을 추가하여 이를 시스템화해야 한다. 사회적 거리 두기로 인해 위축되어 가는 경제를 제고하기 위해서는 이제 사회적 협력을 동시에 시행해야 한다. 나는 이것을 ‘거리 둔 협력’이라 부르고자 한다.

IMF 위기 때 보여준 금 모으기 운동 때처럼 다시 한번 우리 국민들이 단결하면 ‘거리 둔 협력’을 통해 우리나라가 한 단계 더 도약할 수 있을 것으로 본다. 보건, 의학, 과학기술, 사회적 시스템, 인문정신 모두!

인류의 역사를 보면 많은 민족과 국가들이 흥망성쇠를 거듭하고 있다. 특히 전염병이 그 동인이 된 경우가 많았다. 위기 때 위기로부터 잘 배우는 나라가 흥한다. 우리는 잘 배우고 있는가? 아직은 그런 것 같다.

계속 잘하자! 더욱 잘하자!!

[월간경실련 2020년 1,2월호 특집. 2020년 경실련이 바란다(1)]

21대 국회의원 선거, 국민주권실현을 위한 계기가 되어야

윤철한 정책실장

21대 국회의원 선거가 100일도 남지 않았다. 선거는 우리 사회의 비전과 국정운영 방향을 결정하고 국민주권을 실현하는 중요한 계기다. 현재 우리 사회는 심각한 저출산·고령화, 부동산 가격폭등, 청년 일자리 부족 등 해결해야 할 문제가 산적해 있다. 심화되는 양극화와 사회 갈등도 극복해야 한다.

20대 국회는 국정농단에 저항하는 촛불시민의 힘을 받들겠다고 했고 문재인 정부 출범과 맞물려 순탄하지 않았지만, 정부가 추진하는 적폐 청산과 국정교과서 수정, 비정규직의 정규직화, 최저임금 인상, 부자 증세, 건강보험 보장성 강화 등 변화를 가져왔다. 그러나 그런 모습은 오래가지 않았다. 촛불 민심은 잊고, 오직 당리당략과 기득권 유지에 매몰되었다. 여당은 소통과 화합보다 밀어붙이기식 정책 추진으로, 야당은 개혁 발목잡기로 일하지 않는 국회로 국민에게 실망을 줬다. 정치에 국민은 없었다.

국민은 광장으로 다시 모였고 광화문과 서초동으로 나뉘어 국론은 분열됐다. 정치인은 분열을 부추겼고, 정치는 기득권과 권력을 유지하기 위한 수단이었으며, 정당은 이를 실현하기 위한 도구로 전락했다. 국민은 실망을 넘어 정치를 포기하는 상황에 이르렀다. 이젠 국회가, 정치가, 정당이 스스로 바꾸길 기대할 수 없다. 국민이 정치를 바꿔야 하고, 일하는 국회를 만들어야 한다.

21대 총선은 국민주권을 실현하는 선거가 되어야 한다. 놀고먹는 국회의원, 막말하는 국회의원, 선거 때만 기웃거리는 국회의원, 재산만 불리는 국회의원, 재벌을 위해 일하는 국회의원, 국민을 개돼지로 보는 국회의원은 없어져야 한다. 국민의 아픈 목소리를 듣는 국회의원, 국민을 존중하는 국회의원, 정책을 개발하는 국회의원, 소신투표 하는 국회의원, 공부하는 국회의원, 국민과 소통하는 국회의원이 뽑혀야 한다.

경실련은 2020년 4월 21대 국회의원 선거에서 ‘유권자정보공개운동’을 넘어 ‘국민주권실현운동’을 전개하고자 한다. 과거 선거에서 국민은 정당을 기준으로 투표했고, 정당이 대안이라고 생각했다. 국민을 위한 정치를 바랐고, 민생을 안정시켜달라고 기대했다. 그러나 정치인들은 자신만을 생각했고, 정당의 이해득실만 관심이 있었다. 국회의원은 국민에 무관심했고 무능했다. 국민을 존중하거나 두려워하지 않았다. 과거 경실련의 유권자운동은 투표권이 있는 유권자들을 대상으로 후보자들의 정보를 제공하고 바른 선택을 유도하는 방식이었다. 유권자의 올바른 선택을 돕기 위해 후보들의 정책을 비교·분석했고, 쉽고 나와 생각이 일치하는 후보를 골라주는 후보선택도우미(Wahl-O-Mat) 프로그램을 운영했다. 나아가 공명·정책선거와 투표참여 캠페인을 지속해 전개했다.

21대 총선 국민주권 운동은 국민이 주권자로서 무능하고 소신 없이 권력만 탐하는 정치인을 합법적인 방식으로 걸러내는 적극적 행동을 기반으로 한다. 주권자들의 주권재민 인식의 확산과 실현, 기본 자질과 자격을 갖추지 못한 정당과 정치인 물갈이, 국민에 무관심하고 무능했던 정당과 정치인 탄핵, 이념과 소신 없는 정당과 정치인에 대한 심판이 필요하다. 이를 위해 정당과 후보자의 정책을 검증하고 후보자의 자질을 평가해 시민과 함께 온라인에서, 현장에서, 거리에서 “21대 총선 IN·OUT 캠페인‘ 전개할 예정이다. 또한 개혁의제 제안 및 공약검증, 헛공약 및 반민생·반개혁공약 발표, 20대 국회의원 의정평가, 정당선택도우미, IN·OUT 대자보, 국민주권실현 헌법소원, 역대총선 공약이행평가, 공천기준제시 및 공천반대명단 발표, 전과·병역·재산증식·막말·반개혁입법발의 의원 발표 등 다양한 운동을 준비하고 있다.

최악 중 최악으로 꼽히는 20대 국회. 국정농단으로 시작된 촛불과 탄핵은 이제 20대 국회의 정당과 국회의원으로 향할 차례다. 21대 총선에서는 국민이 주권자고, 정치는 국민을 위해 존재한다는 사실을 확실히 보여줘야 한다.

[월간경실련 2020년 5,6월호 – 시사포커스(2)]

위성정당이 한국 정치에 미친 악영향

서휘원 정책국 간사

 
1. 위성정당 논의의 시작

지난 연말 공직선거법개정에 따라 준연동형 비례대표제가 도입된 이후, 미래한국당을 필두로 거대정당들이 비례대표 의석 확보를 위해 위성정당 창당을 논의하기 시작했다.

2019년 12월 27일, 공직선거법 통과로 비례대표 의석 확보가 어려워지자, 자유한국당 김재원 정책위의장이 “선거법이 통과되면, 비례대표 전담 정당을 만들겠다”고 발언하면서부터 위성정당 논의가 본격화됐다. 미래통합당은 2020년 1월 20일 미래한국당을 창당하고, 2020년 2월 3일 황교안 대표가 한선교 대표를 당 대표로 수락했다. 또 정운천 등 5명이 꼼수 제적과 이적을 통해 국고보조금 5억 7천만 원의 국고보조금을 수령했다.

그전까지 미래한국당에 대한 비판과 고발까지 했었던 더불어민주당도 위성정당 창당을 논의하기 시작했다. 이러한 더불어민주당의 위성정당 창당은 “반칙에 반칙으로 맞서겠다는 것”이었다. 2020년 2월 6일, 당 지도부가 비례민주당 창당을 논의한 이후, 시민을 위하여를 창당했다.

이에 대해 중앙선거관리위원회는 “형식적 요건을 구비한 정당의 등록의 신청을 거부하지 못한다”는 명분으로 미래한국당 정당등록 승인(2/13)에 이어 시민을 위하여 정당등록 승인(3/16), 더불어시민당으로의 정당명칭 변경(3/25)을 승인했다.

2. 연동형 비례대표제 취지 훼손과 위성정당 창당

연동형 비례대표제는 기본적으로 정당득표율과 의석수를 연동하여, 정당 득표율만큼 의석을 갖게 하자는 제도이다. 한국 사회에서 지역구에 편승해 지역구에서 많은 의석을 확보했던 기득권 정당이 비례대표 의석에서 손해를 감수하고, 지역구에서 많은 의석을 확보하지 못했던 소수 정당이 더 많은 비례대표 의석을 가지게 해 정당지지율만큼 총 의석수를 확보할 수 있도록 하자는 취지를 담고 있었다.

하지만 연동형 비례대표제 협상 과정에서 이러한 취지는 훼손됐다. 지난 2019년 12월 27일, 연동형 비례대표제가 아닌 준연동형 비례대표제 도입을주요 내용으로 하는 공직선거법 개정안이 본회의를 통과했다. 통과된 선거법 개정안은 의석을 지역구 253석에 비례대표 47석으로 하고, 이중 30석에만 준연동형 비례대표제를 적용하는 내용을 골자로 했다.

이 법안은 정당득표율에 비례해 총의석수를 배분하는 연동형 비례대표제의 원칙을 처음으로 도입했다는 점에서 그 의의가 없는 것은 아니지만, 비례대표 의석을 단 한 석도 늘리지 않는 수준에서 그 수준을 50% 연동형 비례대표제 도입에 국한하고, 그마저도 30석으로 제한하고 있다는 점에서 한계가 큰 법안이었다.

3. 위성정당이 한국 정치에 미친 영향

연동형 비례대표제로의 선거제도 개혁은 정당득표율과 의석수 간의 비례성을 높이기 위함이었다. 하지만 미래통합당과 더불어민주당이 준연동형 비례대표제의 제도적 결함을 비집고 들어가 위성정당을 창당했다. 거대정당들의 위성정당 창당은 기득권을 내려놓고 소수정당이 국회로 진출해 더 다양한 시민들의 목소리를 반영하도록 한 선거제도 개혁의 취지를 훼손하는 것이었다. 이러한 연동형 비례대표제 취지의 훼손과 위성정당 창당으로, 선거제도 개혁 이전보다 의석과 지지율 간의 불비례성은 더욱 커지고 말았다. 위성정당이 한국 정치에 미친 영향은 다음 세 가지로 정리될 수 있다.

첫째, 헌법과 정당 민주주의의 근본을 흔들었다.
거대정당의 위성정당 창당은 순전히 비례대표 의석을 더 많이 확보하기 위한 것이었다. 비례대표 의석 확보용 정당인 위성정당은 우리 헌법 제8조 2항, “정당은 그 목적·조직과 활동이 민주적이어야 하며, 국민의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다”를 정면으로 위배하고, 헌법 제24조의 선거권과 헌법 제11조의 평등권을 침해했다. 그런데도 헌법기구인 선거관리위원회(선관위)는 거대정당이 공공연하게 위성정당 창당을 표방하고, 공직선거에 나서 유권자에게 혼란을 주고, 선거의 공정성을 훼손할 것이 뻔히 예상되는 상황에서도 제대로 된 역할을 하지 못했다.

둘째, 연동형 비례대표제 취지를 훼손시켰다.
거대정당은 준연동형 비례대표제의 빈틈을 파고 들어 위성정당을 창당했다. 그 결과, 더불어민주당·더불어시민당은 지역구 163석, 비례대표 17석, 총합 180석(60%), 미래통합당·미래한국당은 지역구 84석, 비례대표 19석, 총합 103석(34.3%), 정의당은 지역구 1석, 비례대표 5석, 총합 6석(2%), 국민의당은 비례 3석(1%), 열린민주당은 비례 3석(1%), 무소속이 지역구 5석(1.7%)을 얻었다. 한편 정당득표율은 더불어민주당·더불어시민당 33.35%, 미래통합당·미래한국당 33.84%, 정의당 9.67%, 국민의당 6.79%로 나왔다. 이에 따라 왼쪽 <표>와 같이 실제 비례대표 의석수와 정당득표율 사이에 차이가 더 크게 나타났다. 더불어민주당·더불어시민당의 전체의석수 비율은 180석(60%)이지만, 실제 정당득표율은 33.35%에 불과했다. 반면, 정의당의 전체의석수 비율은 6석(2%)에 불과했지만, 실제 정당득표율은 9.67%에 달했다.

셋째, 정당체계의 안정성과 통치력이 더욱 악화됐다.
정당체계론에서는 정당체계를 전환시키는 요인으로, 선거제도와 정당 효과를 꼽는다. 이런 점에서 한국의 정당체계는 그동안 소선거구 단순다수대표제와 병립형 비례대표제에 근거를 둔 선거제도의 효과로 양당체계와 온건한 다당체계의 모습을 보여줬다. 한편, 한국의 정당은 선거전문가 성격을 강하게 띠고 있는데, 그 결과 선거결과 예측을 통해 이합집산함으로써 한국의 정당체계를 더욱 불안정하게 만든다. 그밖에도 정당 내 파벌이 정당의 지속성을 어렵게 만들고, 정당의 분열을 초래하기도 했다. 즉, 한국의 정당체계는 이합집산에 의한 불안정성을 지니고 있었는데, 이것은 정책적인 필요에 의한 것이 아닌 선거에서의 승리만을 위한 원심적인 경쟁의 양상을 보여준 것으로, 소모적이며, 정치체계 전반의 안전성과 통치력을 약화시킨 것이었다(곽진영, 2009).

연동형 비례대표제는 이러한 한국의 정당체계의 변화를 불러오고, 정당들 간의 정책선거를 도모할 것이라 기대됐다. 하지만 거대정당들의 위성정당 창당과 이합집산으로 인해 한국의 정당체계는 전환되지 못했고, 오히려 한국의 정당체계의 안정성과 통치력은 오히려 더욱 악화됐다.

4. 남겨진 과제

헌법재판소는 지난 3월 26일, 경실련이 제기한 위성정당 더불어시민당과 미래한국당에 대한 정당등록 위헌확인 헌법소원 및 효력정지 가처분신청에 대해 지난 4월 7일, 자기관련성이 인정되지 않는다는 이유로 각하 처리했다. 이에 경실련은 위성정당의 선관위의 정당등록 승인행위로 인해 국민들이 선거권 행사에 있어서 심각한 혼란을 겪었음에도 헌법재판소가 자기관련성 부족을 이유로 각하 판결했던 것에 대해 유감의 의사를 표했다. 이에 경실련은 4월 21일 다시 헌법재판소에 위헌소송을 재청구했지만 또 다시 각하 결정을 내렸다.

이제 시민사회단체에게는 선거법과 정당법 개정 운동이라는 과제가 남았다. 연동형 비례대표제의 취지가 온전히 살아날 수 있도록 선거법을 개정하고, 정당의 편법과 불법이 더 이상 통하지 않도록 정당법을 개정하는 데 주력 할 것이다.

참고
•곽진영, 한국 정당의 이합집산과 정당체계의 불안정성, 한국정당학회보 제8권 제1호, 2009.02. 115-146.

[월간경실련 2020년 1,2월호 시사포커스(1)]

기득권 정당에 놀아난 선거제도 개혁 운동

서휘원 정책실 간사

2019년 12월 27일, 연동형 비례대표제 도입을 둘러싼 지난했던 협상과정이 끝났고, 준연동형 비례대표제 도입을 주요 내용으로 하는 공직선거법 일부개정법률안이 본회의를 통과했다. 통과된 선거법 개정안은 의석을 지역구 253석에 비례대표 47석으로 하고, 이 중 30석에만 준연동형 비례대표제를 적용하는 내용을 골자로 하고 있다. 이러한 선거법 개정안은 정당득표율에 비례해 총 의석수를 배분하는 연동형 비례제의 원칙을 처음으로 도입했다는 점에서 그 의의가 있지만, 비례대표 의석을 단 한 석도 늘리지 않는 수준에서 그 수준을 50% 연동형 비례제 도입에 국한하고, 그 마저도 30석으로 제한하고 있다는 점에서 아쉬움이 크다. 이러한 점에서 경실련은 27일, “‘반쪽짜리’ 연동형 비례대표제 도입, 의미 있지만 아쉽다”라는 제목의 논평을 낸 바 있다.

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 나는 그 원인이 선거법 협성과정에서 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급한 것에 더해 경실련을 포함한 570여개 시민사회단체들로 구성된 정치개혁공동행동이 더불어민주당에게 처음부터 끝까지 휘둘렸다는 데에 있다고 본다. 연동형 비례제 원칙의 도입을 위해 그간 엄청나게 많은 기자회견, 집회, 성명 발표 등을 했지만 결국 그 결과는 반쪽짜리에 불과했고, 더불어민주당에 좀 더 유리한 선거법 개정안 통과로 이어졌기 때문이다.

연동형 비례대표제 도입 취지와 훼손

경실련을 포함한 시민단체들이 연동형 비례대표제 도입 운동에 뜻을 모았던 것은 비례성을 확대하기 위한 것이었다. 지금까지의 선거제도는 지역구에서 최다득표자만을 당선시키는 단순다수대표제와 이를 보완하기 위해 2004년에 도입된 전국구 병립형 비례대표제를 골간으로 하고 있었다. 이러한 선거제도 하에서는 정당지지율과 실제 의석 수 사이에 큰 차이가 발생해 비례성이 매우 낮다는 문제가 지적되어져 왔다. 2016년 제20대 총선의 경우 새누리당이 33.5%, 더불어민주당이 25.5%, 국민의당이 26.7%, 정의당이 7.2%의 정당득표율을 받았지만 실제 의석 배분의 경우 새누리당 122석(40.7%), 더불어민주당 123석(41.0%), 국민의당 38석(12.7%), 정의당 6석(2%)으로 되어 정당지지율과 의석 점유율 사이에 많은 괴리가 있었다. 지역구에서 많은 의석을 확보한 기득권 정당의 경우 정당지지율은 적음에도 불구하고, 지역주의 대결 구도에 편승해 많은 의석을 확보할 수 있었기 때문이다.

연동형 비례대표제는 기본적으로 정당득표율과 의석수를 연동하여, 정당의 실력만큼, 정당이 지지받는 만큼 의석을 갖게 하자는 제도이다. 예를 들어 총 의석수가 100석인 상황에서 A정당이 정당득표율로 30%를 얻었다면 A 정당의 지역구 당선자 수와 상관없이 무조건 30석을 얻게 되는 것이다. 지역구 당선자가 10명이면 나머지 20명을 비례대표제로 채워주는 것이다. 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 그동안 지역주의에 편승해 지역구에서 많은 의석을 확보했던 기득권 정당이 비례대표 의석에서 손해를 감수하게 하고, 지역구에서 많은 의석을 확보하지 못했던 소수 정당들은 더 많은 비례대표 의석을 가지게 해 정당지지지율만큼 총 의석을 확보할 수 있도록 하자는 의미를 가진다. 특히 한국 사회에서 연동형 비례대표제는 현행 지역구의원 선출제도의 장점인 지역구 대표성의 장점을 살리면서도 비례성을 증대시킬 수 있다는 점에서 현행 선거제도의 대안으로 주목 받았다.

그렇지만 이번에 통과된 선거법 개정안은 의원정수 확대 논의에 선을 그어 비례의석을 최저 수준에 머무르게 하고, 준(準) 연동형을 주장하며 연동률을 50% 줄이고, 여기에 연동형 방식으로 배분되는 의석에 상한선을 씌웠다. 사실상 비례성 확대라는 원칙이 대부분 소실된 것이다.

후퇴에, 후퇴를 거듭한 협상 과정

그렇다면 왜 연동형 비례제의 원칙이 훼손된 것일까? 첫 번째 이유는 기득권 정당인 자유한국당과 더불어민주당이 각종 셈법 굴리기에 급급했기 때문이다. 연동형 비례대표제가 온전히 도입되기 위해서는 지역구 국회의원 선출과정에서 기득권 정당이 지역구에서 정당지지율보다 과대 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석에서 손해를 본다는 합의, 소수 정당이 과소 대표되는 의석만큼을 비례대표 의석으로 보완해줘야 한다는 합의가 이뤄졌어야 한다. 하지만 현행 선거제도에서 수혜를 보고 있는 기득권 정당은 더욱 공정한 선거제도로의 합의를 포기하고, 기득권 지키기에 급급했다.

자유한국당은 대안 제시 없이 선거제도 개혁 논의 일체에 반대하다가 국회의원 정수 축소 및 비례대표제 폐지라는 정치발전에 역행하는 안을 가지고 나왔다. 자유한국당 나경원 원내대표는 자유한국당을 뺀 4개 정당을 위주로 선거법 협상이 본격화된 2019년 3월 10일에 와서야 기자간담회에서 국회의원 정수를 270석으로 축소하고, 비례대표를 완전 폐지하는 방안을 협상안이라고 고려 중이라는 발언을 내놓았다. 이후에는 ‘게임의 룰’인 선거법 개정안은 모든 정당이 함께 논의해야 한다는 것을 명분으로 삼아 선거제도 개혁 논의를 지연시켜왔다.

더불어민주당은 2018년 6월 지방선거 이후 갑자기 선거법 개정에 미온적인 태도를 보이기 시작했고, 선거법 협상 과정에서는 선거제도 개혁법안을 후퇴시켜 나갔다. 더불어민주당에 대한 우려가 현실화된 것은 2018년 11월 16일, 더불어민주당 이해찬 대표가 국회의장과 여야5당 대표회담에서 현재 더불어민주당의 정당지지율을 고려할 때 연동형 비례대표제 도입 시 더불어민주당에 아무런 이득이 없다는 취지의 발언을 하면서부터였다. 2019년 1월 21일에는 정책의원 총회에서 선거제 개혁안으로 ‘한국형’ 연동형 비례대표제를 주장하기 시작했다. 그 중에 하나가 준 연동형 비례대표제로 이는 정당지지율 전체가 아니라 정당지지율의 절반만을 의석수 배분에 적용하겠다는 것이었다. 2019년 3월 7일에는 의원총회에서 국회의원 정수 유지(지역구 225석, 비례대표 75석), ‘한국형’ 연동형 비레대표제, 석패율제 도입 등을 내놓았다.

문제는 더불어민주당이 연동형 비례대표제가 온전히 비례성을 담보하기 위해서는 충분한 비례대표 의석이 필요함에도, 의석정수 확대에 선을 긋고, 현역 지역구 국회의원의 이탈을 방지하기 위해 협상 과정에서 비례대표 의석을 줄여가면서 부터였다. 패스트트랙에 올라간 ‘지역구 225석 대 비례대표 75석’의 개혁안은 ‘240대 60’으로, ‘250대 50’으로, 결국 ‘253석 대 47석’으로 점차 줄어들었다.

이러한 상태에서 더불어민주당은 비례대표 의석을 배분받기 어려워지자 100% 연동형 비례대표제 도입에서 ‘준연동형 비례대표제’로, 나아가 ‘최저이익’을 주장하며 ‘연동형 캡’ 30석을 씌우는 안을 제안했다. 이것은 기존의 병립형 비례대표 방식을 유지하기 위해서였다. 즉, 더불어민주당은 “선거제도 개혁”을 추진하면서도 한국당과 같이 기존의 기득권을 지키기 위해 연동형 비례제의 원칙을 점점 훼손시킨 책임에서 자유로울 수 없다.

개정안이 후퇴한 두 번째 이유는 정치개혁공동행동이 협상 과정에서 적절한 개입을 하지 못했기 때문이다. 우선, 정치개혁공동행동은 더불어민주당과 마찬가지로 국민정서를 고려해 비례대표 의석수 확대를 큰 소리로 주장하지 못했다. 이런 상태에서 더불어민주당이 비례대표 의석수를 축소하고, 이로 인해 더불어민주당이 손해를 볼 수 없는 상태에 봉착해 연동형 비례제의 원칙을 훼손해 나갈 때에도 협상의 판이 깨지지는 않을까 노심초사 했다. 정치개혁공동행동은 더불어민주당이 준연동형 비례대표제를 협상안으로 제시했을 때, 아무런 압박을 하지 못했다. 더불어민주당이 연동형 비례대표제 도입에는 소극적이었던 반면, 바른미래당과 민주평화당은 공수처법에 소극적인 태도를 보이고 있던 터라, 여야 4당이 선거제도 개정안과 공수처법을 이해타산에 따라 묶어서 처리하도록 하는 것을 암묵적으로 지지했기 때문이다. 이후 준연동형 비례대표제가 패스트트랙안으로 지정되자, 준연동형 비례대표제도 의미가 있다는 워크숍을 개최해 운동을 이어나갔다.

준연동형 비례대표제 시뮬레이션

이렇듯 선거법 개정안이 협상과정에서 후퇴에 후퇴를 거듭했음에도 그 운동이 지속될 수 있었던 것은 ‘그래도’ 라는 믿음이랄까, 자기확신이 있었기 때문이었다. 이번에 본회의를 통과한 공직선거법 개정안을 20대 총선 결과에 도입해보면, 비례성이 개선되었지만 여전히 매우 역부족이라는 점을 확인할 수 있다. ‘그래도’라는 믿음이, ‘이러려고’라는 한숨을 동반하게 됐다.

정의당의 경우 정당득표율에 100% 비례했을 때 얻어야 하는 의석은 22석이다. 하지만 이번에 통과된 선거법에 따라 지역구 당선자 2석을 빼고 남은 수에 준연동형 비율인 50%를 적용하면 10석을 배당받게 된다. 하지만 연동형 캡을 적용하므로 다시 2석을 빼야 한다. 여기에 병립형 방식으로 1석을 추가하면, 최종적으로 얻게되는 의석은 총 11석이다.

준연동형 비례대표제 성과와 한계

따라서 연동형 비례대표제의 취지를 놓고 보았을 때 준연동형 비례대표제 도입안의 한계는 분명하다. 위의 표에서 확인할 수 있듯, 여전히 정당득표율과 개정안 적용 의석배분율 사이에는 괴리가 크다. 새누리당과 민주당은 36.01%와 27.46%의 정당득표율을 가지고, 37.0%, 8.33%에 해당하는 의석을 가져가는 반면, 국민의당과 정의당은 28.75%, 7.78%의 정당득표율을 가지고도, 17.33%, 3.66%의 의석밖에 차지할 수 없다.

차라리 이럴거였으면, 병립형 방식을 고수하더라도, 비례대표 의석수라도 확실히 증가하는 쪽으로 가는 것이 옳았다. 지난 2018년 2월 12일 경실련은 김종민 더불어민주당 정개특위 간사와 면담을 가졌다. 이 날 김종민 의원은 우리에게 더불어민주당이 지난 1월 21일 제안한 선거제도 개혁안을 설명하고, 이에 대한 양해를 구했다. 그 내용은 국회의원 정수를 고정하고, 준연동형 비례대표제를 도입한다는 것이었다. 이제와서 비하인드 스토리를 밝히자면, 당시 김종민 의원은 “이번에 선거법 개정 됩니다!”라고 확실하게 말했고, 가만히 들어보니 그 복안은 비례대표 정수를 찔끔 늘리고, 준연동형 비례대표제를 도입하는 것이었다. 추측컨대 더불어민주당은 이때부터 캡 상한을 두어 조정의석을 통해 병립형 방식으로 비례대표 의석을 받는 방식을 염두에 두고 있었다. 그래서 우리는 그럴 바에야 기존의 병립형 비례대표제도 방식을 고수하는 한이 있더라도, 비례대표 의원 정수를 대폭 확대하는 것이 좋겠다고까지 말한 바 있다.

내가 운동했던 이슈인 연동형 비례대표제 운동이 기득권 정당에 처음부터 끝까지 놀아났다고 하는 것은 어쩌면 너무나도 과한 혹평일지도 모르겠다. 하지만 협상 과정에서 민주당의 기득권 지키기에 아무런 압박을 하지 못했고, 결론적으로 그동안의 정치개혁공동행동의 운동 과정이 무색하게, 민주당의 정개특위 간사가 당당하게 밝힌 그 안이 통과된 것을 나는 목격했다.

2024년 22대 총선을 앞두고, 다시 100% 연동형 비례대표제 운동이 전개된다면, 다시는 이러한 과오가 반복되지 않았으면 좋겠다. 기득권 정당이 기득권 챙기기에 급급한 것은 예측가능한 당연한 시나리오이므로, 국민들을 설득해 비례대표 의석으로 지역구 국회의원 의석수를 보완한 이후에도 거대 정당들이 비례대표 의석을 충분히 보장받을 수 있다고 생각할 수 있을 만큼 비례대표 의석 대폭 확대를 주장해야 한다. 또, 협상 과정에서 조금이라도 타협이 생긴다면, ‘이것이라도’ 라는 자세가 아니라, ‘반드시 이것이어야만 한다’라는 자세로 협상안에 대해 가차없이 비판해야 한다.

참고자료
• 서휘원, 연동형 비례대표제 관련 7가지 쟁점. 월간경실련, 2019. 01. 28.
• 서휘원, 정치권의 이해관계로 퇴색되는 연동형 비례대표제의 의미, 월간경실련, 2019. 03. 27.
• 서휘원, 패스트트랙 정국이 던진 화두, 월간경실련, 2019. 05. 24.
• 강지헌, 비례대표제 선거개혁, 이제 다시 시작이다. 프레시안 2019. 12. 31.
• 박효영 선거제도 개편 80 ‘헌신한 사람들’ 선거제도 개혁 관철되기까지, 중앙뉴스 2019. 12. 28.