8년 만에 열린 유엔 아동권리위원회의 한국 심의, 4년을 준비한 시민사회의 분투기

김희진 국제아동인권센터 팀장

인터뷰 및 정리 김경희, 홍정훈 참여연대 사회복지위원회 간사

 

2019년 9월 18일부터 19일까지 이틀간 유엔 아동권리위원회(UN Committee on the Rights of the Child)는 한국 정부에 대한 제5·6차 심의를 진행했다. 정부가 올해 야심차게 발표한 정책 중 하나가 2019년 5월 공개된 ‘포용국가 아동정책’인데, 국제사회는 아동에 대한 체벌금지나, 보편적 출생등록제조차 보장하고 있지 않은 한국에 대해 어떻게 평가할지 궁금했다. 올해 열리는 한국 정부에 대한 아동권리위원회의 심의에 대응하기 위해 시민사회의 의견을 모으고, 9월 제네바에도 직접 다녀온 김희진 국제아동인권센터 팀장을 만났다.

- 국제아동인권센터의 활동을 소개해달라

“2014년 변호사시험에 합격했을 때부터 일반 로펌에 들어가는 것보다 사회적으로 가치 있는 일을 하고 싶은 마음이 컸다. 좋은 기회가 생겨서 국제아동인권센터에서 2015년 5월부터 일하기 시작했다. 국제아동인권센터의 비전은 ‘Building a Better World for Children, with Children(아동과 함께, 아동을 위한 더 나은 세상 만들기’이다. 미주, 유럽, 아프리카 등에 활성화되어있는 지역별 인권기구처럼, 동아시아 지역에도 아동인권을 다루는 메커니즘을 만들어보자는 포부로 센터의 활동이 출발했다. 유엔 아동권리협약은 아동에게도 인권이 있고, 권리의 주체라는 것을 밝히는 최초의 국제인권법이기에 매우 중요하다. 센터는 유엔 아동권리협약과 관련한 아동인권에 대한 인식을 아동 당사자는 물론이고, 성인들에게도 널리 알리기 위해 노력하고 있고, 그를 위한 교육 사업도 하고 있다. 그중에서도 센터에서 가장 무게를 두는 가치는 아동의 참여다.”

- 먼저 유엔 아동권리협약은 주로 어떤 내용으로 구성되어 있나

“유엔 아동권리협약은 한국 정부도 1991년 비준한 협약이다. 유엔 아동권리협약은 소위 냉전시대라 불리던 이전의 모든 사회권, 자유권으로 나뉘었던 모든 권리를 합친 최초의 포괄적인 협약이라는 특색이 있다. 협약이 채택되기까지 10년이라는 오랜 시간이 걸렸다. 협약은 41개의 실질 조항을 두고 있고, 이 조항은 총 9개의 클러스터로 묶여 있다. 9개의 클러스터는 ▲일반 이행 조치 ▲아동에 대한 정의 ▲일반원칙 ▲시민적 권리와 자유 ▲아동에 대한 폭력 ▲가정환경 및 대안양육 ▲장애, 기초보건 및 복지 ▲교육, 여가 및 문화 ▲특별보호조치로 나뉜다. 또한 유엔 아동권리협약은 아동의 ▲아동의 무력충돌 참여에 관한 선택의정서(OPAC) ▲아동매매, 아동 성매매 및 아동 음란물에 관한 선택의정서(OPSC) ▲아동의 개인청원에 관한 선택의정서(OPIC)를 두고 있는데, 한국 정부는 아직 아동의 개인청원권에 관한 선택의정서는 비준하지 않았다.”

- 유엔 아동권리협약과 관련한 메커니즘을 간략히 설명한다면

“유엔 아동권리협약은 이행보고 절차(reporting process)를 두고 있기에, 협약을 비준한 국가가 유엔 아동권리위원회에 정기적으로 국가보고서를 제출해야 한다. 그동안 한국도 절차에 따라 국가보고서를 제출해왔는데 2011년 3·4차 심의가 있었고, 2019년 5차·6차 심의가 진행된 것이다. 또한 유엔아동권리위원회는 보다 객관적으로 국가 상황을 검토할 수 있도록 국가보고서가 제출된 후 일정한 때까지 NGO, 국가인권기구는 물론 아동 등에게 대안적(alternative) 성격의 민간보고서를 제출하도록 한다.”

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_{‘만나자 아동권리협약!’ 캠페인을 진행하는 정병수 국제아동인권센터 사무국장 <사진 = 국제아동인권센터>}

- 다른 조약기구 메커니즘과 다른 유엔 아동권리협약이 가진 특징이 있을까

“유엔 아동권리협약은 특이하게도 본심의가 열리기 이전에 민간보고서를 작성한 NGO, 국가인권기구, 아동 당사자 등을 만나는 사전심의 절차를 두고 있다. 유엔 아동권리위원회는 본심의 개최 전에 열리는 사전심의 절차를 통해 각 정부를 심의하기 위한 쟁점목록(list of issues)을 채택하기 때문에 NGO의 역할이 상당히 중요하다. 그 과정에서 채택된 쟁점목록에 대해서 정부는 추가적인 답변서를 제출하게 된다. 유엔 아동권리위원회는 5월까지 추가 답변서를 제출하도록 요구했는데, 정부는 그 기한을 훨씬 넘겨 8월이 되어서야 제출했다. 시민사회단체들은 정부의 추가 답변서를 하염없이 기다리고 있다가, 부랴부랴 한국 정부의 보고서가 제출된 시점부터 3-4일간 한국 정부가 제출한 문서를 검토하고 추가 보고서를 제출했다.”

- 제네바에서 열린 유엔 아동권리위원회의 사전심의 절차부터 참여했나

“그렇다. 2019년 2월에 먼저 제네바를 방문했는데, 당시에 흥미롭게도 아동들이 참여하는 아동회의(childrens’ meeting)가 오전에 먼저 열렸고, 그 이후에 2시간 30분 정도 아이들은 물론 NGO, 국가인권기구 등이 참여하는 사전심의가 열렸다. NGO들이 40여 분간 쟁점목록 채택이 필요한 이슈에 대해서 브리핑할 수 있었고, 그다음에 한국을 담당하는 4명의 위원들이 돌아가면서 질문했다. 주어진 시간이 짧기 때문에 사전심의에 참여한 단체들 간에 시간을 적절히 배분하고 협력하는 것이 굉장히 중요했는데, 출국하기 전부터 많은 논의를 거친 덕분인지 어려운 면도 있었지만 그럭저럭 잘 진행됐다. 개인적으로 아쉬웠던 지점은 아동의 안전 관련한 문제를 발표하면서 세월호 참사에 관한 진상조사를 언급했는데 위원회에서 다뤄지지 않았다는 것이다.”

- 사전심의 이후부터 본심의에 참여하기 전까지는 어떤 과정이 있었나

“사전심의 이후에는 유엔아동권리협약이 있고, 심의가 진행되고 있다는 사실을 더 많은 사람들에게 알려야겠다는 생각이 들었다. 그래서 몇몇 단체와 함께 매주 화요일 아동인권 이야기 모임을 갖는 주간 ‘화만나’ 행사를 준비했다. 이후부터는 일찌감치 9월 제네바에서 열릴 본심의에 참석하는 멤버들과 함께 이것저것 준비하기 시작했다. 유엔 아동권리위원회에서 한국 정부 심사를 맡는 위원들과 유엔 인권최고대표사무소(OHCHR) 사무국에 전달하기 위해 17장이나 되는 한국 시민사회의 로비 문서를 먼저 준비했다. 현지에서는 ‘포용국가 아동정책을 발표했다’, ‘사회적 합의가 더 필요하다’, ‘국회에 이미 정부 법안을 제출했다’ 정도로 뻔히 예상되는 한국 정부의 답변을 반박하기 위한 자료도 추가로 준비했다. 18일 오후 3시 본심의가 시작되기 전까지 관계자들의 바짓가랑이라도 붙잡고 늘어져야 한다는 심정으로 여러 간담회를 만들었다. 평생 이번처럼 정신없이 지냈던 경험이 없다.”

- 국내에서도 본심의를 준비하는 엄청난 과정이 있었던 것으로 아는데

“국제아동인권센터, 유니세프 한국위원회, 초록우산 어린이재단은 함께 ‘아동권리 스스로 지킴이’라는 프로젝트를 해왔다. 2015년부터 3년간 각 지역의 아동들이 스스로 아동권리 옹호 활동을 할 수 있도록 지원하고 조력했다. 지역 활동이 끝나고 전국에서 유엔아동권리협약 이행 아동보고서 작성을 희망한 23명의 아동이 선정됐고, 1년은 보고서를 작성했으니, 프로젝트는 거의 4년간 진행된 셈이다. 아동 당사자들이 가장 크게 느끼는 문제는 성적으로 인한 차별, 학교에서의 차별이었다. 스쿨미투와 같은 의제도 그렇게 출발한 것으로 볼 수 있다. 결국은 당사자들도 차별 문제로 시작해서 교육제도의 근본적인 문제점까지 다루는 방향으로 확장됐다. 성인들의 관점에서는 중요한 의제로 꼽히지 않았던 것들인데, 역시 당사자의 참여가 가장 중요하다는 걸 다시 느꼈다.”

- 지난(2011년) 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의에서 나온 주요 권고 내용과 그 권고가 어떻게 이행되어 왔는지를 먼저 평가해본다면

“위원회의 최종견해가 발표되면 각 부처마다 그 권고를 이행하기 위한 책임이 할당되어야 한다. 국제아동인권센터가 2014년에 제3.4차 심의결과에 대한 모니터링 보고서를 작성해서 권고내용 별로 각 부처의 책임을 연결하는 작업까지는 진행해봤는데, 전반적으로 2011년 이후의 상황을 더 면밀히 추적(follow-up)하면 좋았을 것 같다. 이번 본심의를 준비하는 기회에 지난 논의를 살펴보고, 과거에 포함되지 않았던 의제를 발견하고 추가하는 작업을 했다. 지난 최종견해는 정부부처 간 아동 정책을 조정하는 문제, 아동에 대한 정보 수집이 일관되지 않은 문제, 모든 아동의 출생등록이 보장되지 않는 문제, 학생의 정치적 참여가 보장되지 않는 문제, 아동의 시설 재배치 문제 등이 지적되었다. 기업이 국내외에서 아동권리를 침해하는 것을 방지하도록 하고, 소년 전문 법원을 설립하도록 권고한 내용도 있었다. 그 외에도 이주아동의 구금 문제, 장애아동의 통합 교육 문제, 체벌 문제도 있었다. 대부분 이번 심의의 쟁점목록에 다시 포함된 이슈라서 착잡한 면도 있었다.”

- 올해 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의 과정에서 나타났던 한국 정부의 답변은 어떠했나

“짜증도 나고, 화도 났다. ‘노력하겠다’라는 답변이 대부분이었고, ‘공감하나, 그럴 수 없다’며 회피하는 답변도 적지 않아서 실망스러웠다. 이런 부분을 국제인권기구를 통해 보완하는 것이 NGO의 역할이라는 점을 다시 인지하게 됐다. 이번 심의에서도 시민사회 멤버들이 3시간 동안 정신없이 한국 정부의 답변을 기록하고, 통역이 제대로 되고 있는지 확인하고, 실시간으로 위원들에게 메일을 보내는 역할을 나눠서 참여했다. 그럼에도 불구하고, 아동과 관련한 문제가 이렇게나 많다는 것을 한국 정부가 인지하게 된 계기가 되었다는 것은 의미있었다고 생각한다. ”

- 그래도 2011년에 비해 달라진 내용은 있지 않았나

“유엔 아동권리협약에 유보 조항이 있어서, 협약을 비준한 국가라 하더라도 일부 조항에 대해서는 유보하겠다는 입장을 정할 수 있다. 이번에 한국 정부가 유보를 철회한 내용이 입양허가제다. 입양 관련 법이 개정돼서 이제는 법원이 입양을 허가하도록 되어 있다. 하지만, 법원의 전문성을 담보할 수 없을 뿐만 아니라 단순히 허가 절차만 공적 영역이 담당하고 있지, 여전히 민간의 입양기관에 의존하고 있는 상황에서 입양허가 과정의 전반을 공적 영역에서 모니터링하고 있다고 볼 순 없다.”

- 이번 심의에서 다뤄진 내용 중 가장 관심이 있었던 의제는 무엇이었나

“사전심의에서부터 시민사회 보고서에 대한 포괄적인 내용을 발제했기 때문에 어느 하나를 꼽기 쉽지 않다. 특히 이번에는 학교와 교육제도를 다룬 아동보고서 외에는 소년사법제도, 아동 성착취, 이주아동, 성소수자 아동과 관련한 개별보고서가 있었고, 본심의 참여 단체 중에는 아동학대 및 체벌, 프라이버시나 표현의 자유, 아동보호체계에 관련한 단체들도 많았다. 특정 이슈에 주력하는 NGO가 많았기 때문에, 협약 전반이 고려될 수 있도록 하는 것이 중요했다. 그러다보니 일반이행조치와 일반원칙 내용에 특히 신경을 썼다.”

- 보편적 출생등록제도와 포용국가 아동정책과 관한 평가도 빼놓을 수 없을 것 같다

“보편적 출생등록제와 관련해서는 ‘한국의 법체계에 부합하지 않기 때문에 이주아동을 위한 별도의 체계 마련을 고려하고 있다’며 여전히 책임을 회피하는 모습이 실망스러웠다. ‘출생신고 안 된 아동이 발견되면 검사나 지방자치단체의 장이 즉시 출생신고를 할 수 있다’고도 대답했는데, 출생등록이란 태어난 즉시 모든 아동의 존재를 법적으로 인정할 국가의 책임이다. 발견되는 우연한 경우를 전제하지 않는다. 위원들이 베이비박스에 유기되는 아동을 질문한 것도 같은 맥락이다. 포용국가 아동정책은 대상을 요보호 아동이 아니라, 모든 아동으로 명시했다는 점에서 정부의 노력은 인정받을 수 있다. 하지만 내용에서 ‘다문화’라는 단어만 있을 뿐, ‘이주아동’에 대한 언급이 단 한차례도 없다. 의도적으로 배제한 것으로 보인다. 이번 심의에서도 교육, 여가 및 놀이를 비롯한 다양한 분야에 대해서 이주아동, 장애아동, 여성아동, 성소수자아동과 관련한 질문도 있었는데 정부는 제대로 답변하지 않았다.”

- 유엔 아동권리위원회 한국정부 심의 과정에서 진행했던 시민참여 캠페인도 소개해달라

“국내에서 본심의 중계 캠페인을 기획하게 된 목적은 제네바에 직접 가지 않더라도 국내에서 더 많은 사람이 함께 보길 바라는 것이었다. 또 기왕이면 심의 절차를 즐겁게 봤으면, 특히 당사자인 아동들이 참여하면 좋겠다는 마음도 있었다. 본심의를 유튜브로 중계한 것은 실시간 댓글로 소통할 수 있다는 점 때문이었다. 마침 국제아동인권센터는 유엔 웹TV가 시작하기도 전인, 2011년도에 이미 한국 정부 심의과정을 생중계했던 경험도 있어서 시도할 용기가 생겼던 것 같다. 혼자서는 절대로 생각하지 못했을 기획인데, 함께 일하는 선생님들의 기술과 능력으로 가능했다. 이런 활동도 아동의 참여를 위해서 반드시 필요하다는 생각이 든다.”

- 국제인권기구를 활용하는 활동의 중요성과 향후 계획에 대해 알려달라

“10/3~10/4 중 유엔 아동인권위원회의 최종견해가 발표될 것으로 예상된다. 최종견해를 번역하고 분석한 이후에 최종견해와 관련한 책임을 각 부처별로 매칭하고, 지속적으로 모니터링할 예정이다. 각 부처에게 그 책임을 이행하기 위한 계획을 묻기 위한 심포지엄이나 큰 행사도 기획할 예정이다.

국제사회에서의 위상을 의식하는 한국이 추진하는 정책적 변화가 분명히 있다. 국제인권기구 메커니즘은 더디지만 조금씩 이 사회가 변화하는 기반이 될 수 있지 않을까 생각한다. 그리고 국제인권기구 심의가 이루어지는 현장에서 답한 국가의 답변은 사라지지 않는다는 사실도 중요하다. 특히 이번 심의는 시민사회 내에서 아동권리를 옹호하는 단체 외에도 환경, 여성, 장애 관련 의제를 다루는 단체들과 연대하는 연결고리를 만드는 중요한 계기가 되었다는 점도 강조하고 싶다. 무엇보다 이전의 유엔 아동권리협약 심의 절차에 참여했던 선배들을 비롯해서 많은 사람들의 노력을 통해 아동인권이 사회적 의제가 되었다는 점을 실감했다. 더 다양한 연대와 참여를 이끌어내는 것이 남은 숙제인 것 같다.”

‘전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는’

「지역복지 향상을 위한 전북네트워크」 출범을 알리며

양병준 전북희망나눔재단 사무국장

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_{전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는 ‘지역복지향상을위한전북네트워크’ 출범 기자회견에서, 네트워크 결성을 기획하고 제안한 단체인 전북희망나눔재단의 유창희 이사장이 창립취지를 설명하고 있다. 좌측의 윤찬영 참여자치전북시민연대 대표가 이어서 기자회견 대표 인사말을 했다.}

_{(19.08.26./ 전북희망나눔재단 제공)}

전북희망나눔재단은 2019년 3월말 전라북도 및 14개 지자체의 ‘사회복지사 등의 처우 개선을 위한 조례’에 명시되어 있는 자치단체장의 책무와 지원계획의 수립 시행, 실태조사, 협의회 및 위원회 설치 등의 이행 여부를 조사하여 ‘2019년 전라북도 사회복지종사자 처우개선 현황: 조례 주요내용 이행 여부를 중심으로’를 발표했다.

이후 이 재단은 복지정책 및 현안에 관심을 갖고 있는 기관, 전문가, 정치인, 시민사회단체 등의 다양한 지역 주체들과 함께 연대해, 지역복지 향상을 위한 네트워크 등의 활동을 할 것이라고 밝혔다.

먼저 사회복지사 처우개선 조례 준수 촉구와 개정 문제는 의회의 역할이 요구되기에, 전라북도의회 및 14개 시군의회와 접촉하면서 간담회를 제안하였다. 의원들의 적극적인 관심과 참여로, 지난 5월 13일 전라북도의회 1층 회의실에서, ‘사회복지사 등의 지위 향상을 위한 14개 시군의회 의원 간담회’를 진행했다. 그리고 6월 10일에는 ‘사회복지사 등의 지위 향상을 위한 전라북도의회 의원 간담회’를 전라북도의회 1층 세미나실에서 개최했다.

지난 두 차례의 간담회에서 전북지역 복지 정책 및 현안 해결을 위해 연대의 필요성을 공감하고 확인하는 자리가 되었다. 그리고 사회복지사 처우개선과 지위향상에 머물지 말고, 전북지역의 복지 향상을 위한 사안까지 확대하여 다루기로 하였다. 이는 지난 3월에 발표한 사회복지사 처우개선에 관한 후속 활동이다. 그래서 지난 8월 26일에 전라북도의회 브리핑룸에서 ‘전라북도의회 및 14개 시군의회와 함께하는 지역복지 향상을 위한 전북 네트워크’(이하 ‘지역복지향상전북네트워크’라 한다)를 출범시키는 기자회견을 진행하였다.

‘지역복지향상전북네트워크’는 ‘복지의 분권과 자치! 지역공동체 회복! 전북형 지역통합돌봄체계!’ 구축의 필요성을 주장하면서, 첫째, 지역복지 향상을 위해서는 지방정부의 의지와 역할이 매우 중요함을 강조했다. 그리고 지역 실정에 맞는 공공복지 전달체계 개편이 필요하고, 세 번째로 전북형 지역통합돌봄체계 구축을 위한 논의를 시작해야 한다고 주장했다.

또한 이날 기자회견을 마치고, 전북희망나눔재단 회의실에서 전체회의를 갖고, 하반기 활동에 대해서 논의하는 자리를 가졌다. ‘지역복지향상전북네트워크’의 첫 번째 사업으로 ‘사회복지사 처우개선 및 지위향상을 위한 전북지역 표준 조례안’을 만들어서 14개 시군의회가 올해 안으로 5분 발언 등 일부개정 작업을 전북지역 각 시군의회에서 진행하기로 하였다. 또한 전북지역 상황에 맞는 ‘지역통합돌봄체계’ 구축을 위한 토론회를 올 하반기에 진행하기로 하였다.

통계조사에 따르면, 전라북도의 기초생활대상자는 9만 5,745명, 노인 34만 1,921명, 장애인 13만 1,746명, 한부모 가정 5,211명 등 62만 1,523명의 복지대상자와 아동, 청소년 등 해마다 복지서비스 대상자가 늘어나고 있는 실정이다. 이미 전라북도의 14개 시·군 중에서 11개 시·군은 65세 이상 고령인구가 20%를 초과하는 초고령 사회에 진입했다. 또한 공공서비스의 강화가 요구되고 있다. 국공립시설 비율은 어린이집 4.7%, 장기요양시설 0.7%, 공공의료기관 5.4% 수준에 머물고 있는 실정이다.

전라북도의 농촌지역은 복지인프라가 매우 취약한 반면 농촌노인의 고령화 비율은 도시보다 심각한 수준이어서 현재의 복지 인프라만으로는 농촌노인 문제를 해결할 수 없다. 도시지역도 상황은 마찬가지이다. 도시공동화와 ‘전주 여인숙 화재’ 사건과 같은 복지 사각지대 취약계층에 대한 관리대책이 절실히 요구된다. 따라서 ‘지역복지향상전북네트워크’가 준비하고 있는 하반기 토론회에서 돌봄이 필요한 도시지역 대상자와 농촌지역의 고령화에 대한 전략적 대응을 위해서는 현재의 복지자원을 최대한 효율적으로 활용할 수 있는 ‘전북형 지역통합돌봄체계’ 구축의 필요성에 대해서 토론하는 자리가 될 것으로 기대하고 있다.

시민단체와 전북지역 15개 의회가 지역복지문제 해결을 위해서 한자리에 모였다는 것 자체로도 큰 의미가 있는 것으로 판단된다. 앞으로 전북지역의 복지 현안 및 주요 복지의제와 복지정책을 발굴하고, 해결 방안을 모색하는 등의 활동을 전개해 나갈 것이다.

1017 빈곤철폐의 날, 개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 

가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!

정성철 빈곤사회연대 활동가

심화되는 빈곤과 불평등

작년 연이어 하락한 빈곤층의 소득하락이 2019년 2/4분기로 멈추었다. 하지만 하위20%의 처분가능소득은 86만원에 불과하다. 상위20%의 소득을 하위20% 소득으로 나누어 불평등 격차를 나타내는 5분위 배율이 5.30배로, 2003년 통계작성 이후 최대치를 보이고 있다. 범위를 좁혀서 상위10%의 소득 비중은 50.6%, 자본주의 발전국 가운데 가장 높은 수준이다. 상위 0.1%의 연평균 소득은 14억 7,400만원 에 달한다. 국세청에서 파악하지 못하는 소득까지 감안한다면 그 액수는 더 클 것이다. 상위0.1% 2만 2천여 명의 연소득의 합이 하위27%의 629만 5천여 명의 연소득의 합과 같다. 불평등은 소득뿐만 아니라 점유하고 살아가는 공간에서도 심각하다. 30명의 가진 사람들이 1만여 채의 집을 소유하고 있는 반면 227만여 가구는 거리·쪽방·고시원·반지하·옥탑과 같은 건강을 갉아먹고 안전이 담보되지 않는 집답지 않은 집에서 살아가고 있다. 경제가 불황이어서 살기 어렵다는 말은 동시대를 살아가고 있는 사람들 모두에게 똑같이 적용되진 않는다. 가진 사람들이 더 많은 돈을 쌓아가는 동안 가진 것 없는 사람들은 계속 더 가난해지며 삶의 공간에서, 거리에서, 사회에서 밀려나고 있다.

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2019년 1017 빈곤철폐의날을 맞아 열린 추모제 <사진 = 빈곤사회연대>

빈곤 퇴치의 날이 아닌 빈곤 철폐의 날

10월 17일은 UN에서 정한 <세계 빈곤퇴치의 날>이다. 1992년 세계적인 기아와 빈곤 문제를 없애겠다고 선언했고, 2000년 UN총회에서 2015년까지 절대빈곤 대폭감소를 목표로 ‘새천년개발목표’를 설정했다. ‘화이트밴드 캠페인’은 빈곤퇴치의 날의 대표적인 행사이다. ‘END POVERTY’라고 적힌 흰색 실리콘 팔찌를 착용한 사람들이 한 데 모여 앉았다 일어서는 퍼포먼스로 ‘가난의 굴레에서 스스로 일어나자’는 의미를 갖고 있다. 국제기구와 자선단체를 중심으로 아픈데 치료받지 못하는 아이나 노인, 가난하지만 해맑게 웃고 있는 사람들의 모습을 전시하며 가난한 사람들에 대한 구호와 원조를 호소한다. 다소 불편하다. 가난이 개인의 의지와 노력만으로 해결할 수 있는 것인가? 빈곤문제는 그렇게 단순하지 않다. 사회구조 속 오만가지 문제가 다양하게 얽히고설켜있다. 세계적으로 심각한 빈곤문제가 구호와 원조의 부족이 아니라 소수의 기업과 탐욕스러운 자본 그리고 빈곤문제 해결에 의지 없는 정치권력의 결착에 있다는 것은 알려진 사실이다. 빈곤을 만들어내는 고리들을 끊어내지 않는다면 운 좋게 구호에 의해 구조된 누군가도 다시 빈곤의 늪에 빠질 가능성을 가질 수밖에 없다. 

우리는 10월 17일을 <빈곤철폐의 날>이라고 부른다. 노점상, 철거민, 임차상인, 노동자, 홈리스, 쪽방주민, 장애인, 청년 등 다양한 삶의 현장에서 빈곤을 만들어내는 폭력에 맞서 저항하는 사람들이 함께 목소리 내고 연대하여 싸운다. 빈곤을 없애는 방법은 가난을 동정거리로 소비하며 가난한 사람들에 대한 차별과 처벌을 정당화하는 구화와 원조가 아니다. 서로의 삶을 공유하며 마주한 문제를 해결하기 위해 연대하여 행동할 때 끝장낼 수 있을 것이다. 1017 빈곤철폐의 날 투쟁은 세계주거의 날인 10월 첫째 주 월요일을 시작으로 한 달 동안 진행된다. 올해 1017 빈곤철폐의 날에 우리는 “개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!”라는 슬로건과 10가지 투쟁과제를 내걸고 함께 싸웠다.

△ 2019 1017 빈곤철폐의날 투쟁과제

▴ 부양의무자기준, 장애등급제, 장애인 수용시설 완전 폐지!

▴ 노점상강제철거·노점관리대책 중단, 용역깡패예산 전면삭감!

▴ 선대책 후철거, 순환식개발 시행!

▴ 고시원‧쪽방 등 비적정 거처에 대한 주거, 안전 대책 마련!

▴ 사회복지 공공인프라 확대! 사회서비스 공공성 강화!

▴ 노동기본권 쟁취! 노동개악 저지! 비정규직 철폐!

▴ 공공임대주택 확대! 전월세 상한제 도입으로 주택임대차보호법 개정!

▴ 누구도 배제하지 말라! 포괄적 차별금지법 제정!

▴ 반인권적 공공개발 중단! 강제퇴거 전면 중단!

▴ 상가법 개정으로 임차상인 생존권 보장!

개발폭력 철거폭력에 쫓겨나는 사람들

2018년 12월 아현동 철거민 박준경이 한강에 투신했다. 개발지역에 동절기 강제철거를 금지한 서울의 경우 겨울을 앞두고 철거폭력이 몰아친다. 원 주민과 상인들의 삶이 아니라 건설사와 투기꾼들의 이윤만을 위한 개발사업은 가난한 사람들을 삶의 터전에서 쫓아내려 한다. 대책 없이 쫓겨날 위기에 처한 사람들, 갈 곳 없는 사람들 앞에는 용역깡패를 동원한 철거폭력이 등장한다. 철거민들이 온갖 욕설과 희롱, 물리적 폭력과 매일을 마주해야 하는 이유는 그들이 가난하기 때문일 것이다. 화려해지는 도시에 어울리지 않는 가난한 사람들은 쫓겨나야 하고 밀려나야 하고 가려져야 한다. 박준경의 죽음으로부터 1년, 최근 강서구 재건축 지역 세입자였던 50대 남성이 ‘힘들었다. 죄송하다’는 유서를 남긴 채 생을 등졌다. 이웃 주민은 조합 측으로부터 ‘명도소송을 할 것이라는 협박에 심리적으로 힘들고 겁이 났다, 그이도 그랬을 것’이라고 말했다. 박준경의 죽음 이후 서울시 차원에서 재건축 세입자에 대한 대책을 발표했지만 현장에서 변한 것은 하나 없었다. 다섯 명의 철거민과 한 명의 경찰이 사망한 용산참사로부터 근 11년이 지났지만, 지금 이 시간에도 미아3구역 철거민들이 망루에 올라 투쟁하고 있다. 방배5구역, 자양1구역을 비롯한 전국각지에 개발현장의 철거민들은 매일을 폭력에 맞서 싸우고 있다. “여기 사람이 있다” “우리가 박준경이다”라는 구호는 여전히 유효하다. 

개발폭력은 정부에서 진행하는 공공개발에서도 다르지 않다. 도시나 지역의 발전을 내세우고 ‘도시재생’과 같이 그럴듯한 단어로 포장하여 가난한 사람들을 밀어내려 한다. 공공개발에 반대하는 사람들은 공익보다 사익을 앞세우는 파렴치한으로 매도되며 철거폭력과 마주하게 된다. 청계천복원이라는 이름으로 쫓겨난 상인들, 현대화 사업이라는 이름으로 쫓겨날 위기에 저항하고 있는 노량진수산시장 상인들의 상황이 그렇다. 또한 철거폭력은 개발지역만의 문제가 아니다. 초등학생에서부터 심지어 인기 있는 연예인까지 건물주를 꿈꾸는 사회에서, 건물주의 더 많은 이윤을 위한 야만에 임차상인들이 철거폭력과 마주하게 된다. 더 화려한 도시공간을 만들기 위해 가난한 사람들은 거리와 공공공간에서도 치워진다. 문재인정부에 들어서 국가폭력에 의한 첫 번째 희생자는 강북구에서 좌판을 깔고 장사하던 노점상인 이었다. 디자인, 거리미화 등을 이유로 가난한 사람들의 마지막 생계수단 노점상인들은 자치구가 구입한 용역폭력에 의해 철거된다. 서울로 7017 고가공원에 공사가 시작되어 개장되기 까지 서울역 지하도에는 노숙금지 팻말이 하나둘 붙기 시작했고 결국 그곳에서 생활하던 거리홈리스들은 치워졌다.

반복되는 가난한 사람들의 죽음

지난 7월 관악구에서 탈북모자가 주검으로 발견되었다. 발견당시 모자의 집에 있던 식료품은 고춧가루가 전부였다고 한다. 모자는 생전 생활고로 인해 기초생활보장제도 신청을 위해 주민센터를 찾았지만 이혼한 전 남편이 아들의 부양의무자로 되어있어 수급신청을 포기했다고 한다. 그리고 지난 9월 강서구에서 50대 남성은 치매가 있는 노모와 장애가 있는 형을 살해한 뒤 자살했다. 세계 경제순위 12위, 30-50클럽의 7번째 가입국인 2019년 한국 사회에서 가난한 사람들이 굶어죽고 가족에게 살해당했다. 2014년 송파 세 모녀의 죽음이후 사회보장 이용 및 발굴에 관한 법률이 제정되고 기초생활보장제도가 개정되는 등 복지제도의 신설, 개선조치가 계속 있어 왔지만 가난한 사람들의 삶의 변화를 만들어내지 못하고 있다. 장애인과 가난한 사람들의 투쟁으로 장애등급제폐지와 부양의무자기준폐지를 문재인 대통령의 공약으로 만들어 냈지만 장애등급제는 이름만 바뀌었고, 부양의무자기준은 완화조치만 취해지고 있다. 빈곤문제를 해결하기 위해서는 복지제도에 필요한 예산을 반영해야 하지만 예산에 복지제도를 끼워 맞추는 작당만 계속되기 때문이다.

 

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‘햇빛이 들어오고 주방이 있는 집에 살고싶다’ 피켓을 제작한 참가자 <사진 = 빈곤사회연대>

치솟는 집값에 선택 가능한 머물 공간이 적은 가난한 사람들은 쪽방‧여인숙‧고시원 등 최소한의 안전조차 담보되지 않는 비주택에서 살아간다. 한 평 남짓한 공간에 방음과 환기조차 제대로 되지 않는 비주택은 건강을 갉아먹으며 삶까지 집어삼킨다. 작년 1월 종로구 쪽방촌에 난 화재로 1명이 사망했다. 같은 해 12월 종로 국일고시원에 난 화재로 7명이 사망했다. 화마에 휩쓸린 7명은 4만 원 더 저렴한 창문 없는 방에 살던 사람들이었다. 그리고 지난 8월 전주의 한 여인숙에 난 화재로 또다시 3명이 사망했다. 비주택에서의 비극이 반복되고 있지만 사망사고 이후 발표되는 대책은 비상벨 설치나 스프링클러 설치와 같이 굉장히 지엽적일 뿐이다. 비주택에서 발생되는 죽음에 대한 대책이 안전과 안정되지 못한 주거권에 초점 맞춰지지 않는다면 삶을 삼키는 비극은 계속될 수밖에 없다.

빈곤없는 세상, 평등과 평화가 도래한 세상을 향해

2000년 UN총회에서 목표한 ‘새천년 개발목표’는 실패했다. 2015년 한국을 비롯한 세계 곳곳의 도시가 화려하게 변화했지만 화려한 도시에 가려진 빈곤과 불평등은 더 다양한 모습으로 나타나고 있다. UN은 목표기간을 2030년으로, 이름을 ‘지속가능개발목표’로 재설정했다. 하지만 원조경제 중심의 가난한 사람들에게 자력갱생을 요구하는 기존과 다르지 않은 방식은 빈곤을 해결할 수 없을 것이다. 1017 빈곤철폐의 날 조직위원회는 이러한 폭력과 죽음을 멈추고 빈곤과 불평등을 끝장내는 싸움에 동의하고 연대하는 단체와 개인들로 구성된다. 2019년 빈곤철폐의 날에는 2019 주거의 날을 맞아 주택임대차보호법개정연대 발족에 함께 하며 모두를 위한 주거권을 함께 소리 냈고 민중열사 묘역참배, 무연고사망자 합동 추모제, 빈곤철폐의 날 퍼레이드와 기자회견을 통해 “개발 때문에 쫓겨나지 않는 세상, 가난 때문에 죽지 않는 세상, 빈곤을 철폐하라!”라는 슬로건과 10가지 투쟁과제를 함께 외쳤다. 그리고 1017빈곤철폐의 날 당일, 가난한 사람들의 죽음이 반복되는 상황에서 지켜지지 않고 있는 부양의무자기준 진짜폐지 공약이행을 촉구하며 청와대 앞 천막 농성에 돌입했다.

가난은 죄가 아니고 아무것도 아니다. 그런데 그 말을 선뜻 입 밖으로 꺼내기 어렵다. 가난은 무엇인가. 가난한 사람들은 어디에 있으며, 가난한 사람들이 있어야 할 자리는 어디인가. 무엇이 가난한 사람들을 만들어내고 차별하고 처벌하게 만드는가. 함께 고민해야 한다. 1017 빈곤철폐의 날 투쟁일정은 끝났지만 각각의 현장에서 빈곤없는 세상, 평등하고 평화로운 세상을 만들기 위한 싸움은 계속된다.

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2019년 1017 빈곤철폐의날 기자회견을 마치고 청와대 앞 농성에 돌입한 참가자들 <사진 = 빈곤사회연대>

일차의료체계의 중요성과 함의

: 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공통체’로의 전환

신영전 한양의대 보건대학원 교수

일차의료 강화의 당위와 불가피성

일차의료란?

‘일차의료’란 의료서비스의 제공 중 첫 번째 수준을 담당하는 의료체계를 말한다. 하지만 일차의료가 가지는 의미는 문자 그대로의 의미보다 다양하다. 일반인들에게 일차의료는 단순히 ‘개원 의사’, ‘가정의학 의사’, ‘주치의’ 등이 제공하는 초기 의료서비스라는 의미로 사용되기도 하지만, 일차의료가 적극적으로 지향하는 가치와 특성은 각별하다. 먼저 일차의료는 한 인간의 출생, 유아, 청년, 장년, 노년, 죽음까지 전 생애에 걸쳐 그가 속한 가족을 포함한 건강, 질병 문제의 일차적, 전문 조력자라고 할 수 있다.

그렇기에 질병 예방과 조기 발견, 다양한 초기 질병의 비특이적 증상에 적절히 대응해야 하는 의료를 제공해야 한다. 셋째, 또한 복합 만성질환자의 통합적이고 지속적인 의료적 관리와 사회 재활에 이르기까지 건강과 질병의 전 스펙트럼에 개입하는 전문가이기도 하다. 요약하면, 일차의료를 제공하는 의사는 ‘최초 접촉’, ‘포괄적 의료서비스 제공’, ‘지속적 관계유지’, ‘조정역할’을 특징으로 하는 주치의로서 자기 환자와 가족들에 대해 전 생애에 걸친 지속적인 상담, 질병예방 및 건강증진을 책임진 의사를 의미하기도 한다. 

일차의료 강화라는 ‘당위’의 실패

일차의료가 가지는 의의와 중요성에 근거해 일차의료를 강화해야 한다는 ‘당위성’에도 불구하고 적어도 한국 사회에서 일차의료 강화는 다음과 같은 두 가지 면에서 실패를 거듭해 오고 있다. 첫째, 대부분의 의료적 필요는 스스로 돌봄이나 일차 의료서비스로 해결이 가능함에도 불구하고 우리나라의 의료서비스 공급체계는 양적으로 볼 때, (극단적으로 표현하면) 의료수요와는 반대의 삼차의료가 비대한 역삼각형 구조를 보이고 있다(<그림 1-1>). 의사 중 일반의나 가정의학 등의 일차의료 중심 과를 택하는 비율이 전체의 30%도 안되는 것이 그 대표적인 증거이다. 

<그림 1-1> 의료수요와 삼차의료가 비대한 역삼각형 구조의 비교

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둘째, 전체 의료인 중에서 차지하는 일차의료 규모의 왜소함보다 더욱 문제가 되는 것은 일차의료를 병원이나 대학병원에서 제공되는 의료서비스보다 질이 낮은 것으로 여기는 잘못된 인식이 만연하고 있는 것이다. 의료서비스의 질이 높다는 것이 고가의 첨단 의료를 의미하는 것이 아니라 그 질병의 성격에 적절히 조응하는 의료서비스임에도 불구하고 우리나라 일반인들은 무조건 대형병원을 선호하는 경향이 세계 어느 나라보다 강한 실정이다. 최근 상급병원, 종합병원으로의 환자쏠림 현상은 이러한 문제를 실증적으로 보여주고 있다.

일차의료 강화의 ‘불가피성’

일차의료의 대폭적인 강화의 당위성에도 불구하고 그것을 이루어내는 데 실패한 한국 사회에서 최근 새로운 ‘계기’가 다가오고 있다. 이 계기는 종래처럼 당위적인 것이 아니라 사회 변화에 따른 불가피한 변화를 요구하고 있다는 점에서 과거와 차이가 있다. 그 변화의 불가피성을 주도하고 있는 주된 힘은 인류가 경험하지 못한 속도의 고령화다. 이로 인해 의료 분야에서는 여러 가지 문제들이 발생하고 있는데, 그 중 대표적인 것이 노인의료비의 규모와 증가 속도이다.  지난해 65세 이상 노인이 쓴 진료비는 31조 8235억 원으로 전체 의료비의 40.8%를 차지했다. 노인의료비의 연간 증가율도 2014년 10.4%에서 2018년 12.4%로 빠르게 증가하고 있다.

고령화가 야기하고 있는 또 하나의 문제는 현재 의료보험재정의 재원을 담당하고 있는 고용인구의 규모가 점차 감소하고 있다는 것이다. 여기에 국내 산업구조의 변화와 세계의 장기 경제 둔화는 급격히 사회보험으로서의 의료보험재정을 지속적으로 악화시킬 것 것이다. 요약하면, 고령화로 인한 진료비 증가와 보험재원 조달의 어려움이 만나면서 현재 의료보장체계의 지속가능성을 급격히 낮출 것이다.

이러한 상황에서 의료제공체계 등의 변화는 ‘불가피’하다. 우리 사회가 이 변화에 적절히 대처하지 못한다면 현재 60% 전후에 불과한 의료보장수준은 급격히 낮아져 사실상 사회안전망으로서의 기능을 상실하게 될 것이다. 일부 부유한 사람들은 민간의료보험을 통해 그럭저럭 버티겠지만, 대다수 국민들은 매일매일 아플까 봐 불안해 하고 많은 이들이 의료비로 인해 파산하게 될 것이다. 이러한 파국을 막기 위한 ‘적절한 사회적 대응’의 핵심에 일차의료의 강화가 자리하고 있다. 전술한 바와 같이 이것은 과거의 당위성에 기반하기보다, 한 사회의 사회안전망의 붕괴를 막기 위해서는 일차의료를 강화해야 한다는 ‘불가피성’에 기반한 것이다.

일차의료 강화와 동상이몽

일차의료 강화와 관련해서는 다양한 이해관계자와 주장이 존재한다. 우선 일차의료 강화에 반대하거나 무관심한 이들이다. 이들은 기본적으로 대형병원의 이익을 우선하는 이들이다. 또한 높은 본인부담금을 내더라도 별 불편 없이 대형 병원을 이용하는 고소득자들이다.

일차의료를 강화해야 한다고 주장하는 이들 사이에도 ‘동상이몽’이 존재한다. 무엇보다 민간의료보험이 중심이 되는 수직적 전달체계를 구축하려는 세력이다. 이 수직적 전달체계는 그 체계의 내적 효율성을 극대화할 수 있지만, 일차 의료는 결국 최상위에 있는 영리목적 보험회사의 지시를 따르게 된다. 강력한 ‘문지기(gate keeper)’가 아니라 ‘문차단자(gate shutter)’로써 역할을 하고 있는 미국의 일차의료체계가 이 모형의 예라고 할 수 있다(<그림 1-2>). 이 영리목적 보험회사는 한편으로 이익창출에 한계가 있는 행위별 수가제가 아니라 인두제를 기반으로 하는 주치의제도를 가동함으로써 ‘대량 관리 회원의 안정적 확보’와 ‘원가절감’이라는 방식으로 이윤창출 모형을 설계하고 현재 가장 적극적으로 일차의료 강화와 주치의제도를 주장하고 운영하고 있다. 미국의 건강관리기구(HMO)가 그 대표적인 예이다.

<그림 1-2> 미국 일차의료체계의 모형

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민간보험회사로 대변되는 영리적 대형자본은 자신의 수익창출을 위해 다른 목적으로 일차의료를 강화하고자 하는데, 최근 대표적인 것이 영리유전자검사 등을 통해 의료서비스의 수요를 지속적으로 창출하려는 것이다. 또한 개인의 질병정보의 활용하기 위한 규제개혁에도 전력을 다하고 있다. 이른바 의료민영화 프로젝트가 그것이다(<그림 1-3>).

‘일차의료의 강화’를 주장하는 또 다른 세력은 대다수 국민의 이해에 기반한 진보적 시민사회와 전문가들이다. 이들은 일차의료가 가지는 본연의 가치, 즉 전술한 바와 같은  ‘최초 접촉’, ‘포괄적 의료서비스 제공’, ‘지속적 관계유지’, ‘조정역할’을 통해 불필요한 의료비의 급증을 막고, 한 개인과 가족, 공동체에 실질적이고 효과적인 일차 의료서비스를 제공하는 것을 목표로 한다.

<그림 1-3> 한국 의료민영화 프로젝트

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바람직한 일차의료의 강화 원칙과 과제

이렇듯 ‘일차의료 강화’의 주장하더라도 그 목표가 다를 수 있는 만큼 국민들의 편안한 온존(well-being)을 지향하는데 기여하고자 하는 이들은 ‘바람직한’ 일차의료 강화의 원칙을 분명히 할 필요가 있다. 이 과정은 단순히 기존의 일차의료를 강화가 아니라 바람직한 일차의료의 강화가 필요하고, 이에서 더 나아가 기존 일차의료의 개념을 해체하고 재구성하는 작업이 필요하다.

개념의 재구성/재정의 필요

일차의료가 국민들의 온존에 기여하는 것이 되기 위해서는 다음과 같이 기존의 개념을 재구성/재정의할 필요가 있다. 첫째, 질병에 대한 인식의 변화이다. 기존 의학적 접근이 질병에 대해 가진 태도는 그것을 퇴치할 대상으로 바라본 것이다. 그러나 이는 감염성 질환이 주를 이루던 시대에 만들어진 생각이다. 현재와 같이 만성질환이 주를 이루는 시대에 이러한 질병관은 옳지 않을 뿐만 아니라 비현실적이다. 오히려 질병과 장애를 인간의 본질로 받아들이고 이들과의 평화로운 공존을 선택하는 방향으로 나아가야 한다. 이는 대부분의 감염균과 감염병에 대해서도 마찬가지이다. 

둘째, 기존 의학적 모델의 극복이다. 최근 과학적 기술의 발전은 오히려 인간이란 존재가 유전자로 환원할 수 없는 다양한 층위 요소들과 그것들 간의 상호작용 속에서 운명지어지는 것으로 밝혀졌다. 질병을 유전자 또는 그 이하 요소에 기인한다고 보고 인간의 신체를 기계적으로 이해해왔던 기존의 주류 의학적 모델이 한계에 봉착했음을 보여준다. 따라서 새로운 시대의 의사는 사람들의 건강을 보호증진하고 치료하기 위해서 다양한 분야와 다양한 층위의 사람들과 협력하지 않으면 안 된다. 이러한 다분야, 다층적 협력 모델은 포괄성과 지속성을 그 핵심으로 하는 일차의료 의사들에게는 더욱 중요한 과제가 되었다.

셋째, 구성원의 역할에 대한 변화이다. 이러한 질병관의 변화와 의학적 모델의 극복은 자연스레 건강증진, 예방, 치료와 재활 과정에서 그 과정에 속한 구성원들 간의 역할 조정을 요구한다. 기존의 일차의료의 제공 과정에서 의사들이 사실상 독점적인 권위를 유지해왔다면 새로운 모델에서는 다양한 분야의 전문가, 더 나아가 일반 시민, 환자들과도 민주적이고 협력적인 관계를 구축하여야 할 것이다.

소결: 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공동체’로의 전환

요약하면, 고령화 등으로 인한 사회적 변화는 과거 당위론에 머물렀던 일차의료의 강화를 불가피한 것으로 만들고 있다. 그러나 여기서 일차의료의 강화는 단지 기존의 체계를 양적으로 확대하는 것에 그치지 않고 보다 적극적인 재구성/재정의를 필요로 한다. 최근 커뮤니티케어와 관련한 논의와 시도들이 이루어지고 있는 것도 이러한 맥락과 무관하지 않다.

모든 이들의 온존(well-being)’에 기여하는 일차의료가 되기 위해서는 영리를 목적으로 하는, 궁극적으로는 개인의 몸을 사적 이윤의 식민지로 만들려는 다양하고 집요한 시도들과의 싸움에서 승리해야 하며, ‘일차의료’라는 이름을 바꾸던, 아니면 그 의미와 정의를 바꾸던, 그 핵심적 성격이 효과적이고 민주적인 ‘서로 돌보는 공동체’를 지향하는 것이 되어야 할 것이다.

시민 관점에서 본 일차보건의료의 개선과제

김준현 건강세상네트워크 대표

들어가며

일차보건의료는 의료이용의 첫 번째 관문으로 이해될 수 있으며, 의료이용자의 요구가 처음 표출되는 단계이기도 하다. 또한, 일차보건의료는 국가 보건의료체계에 대한 시민들의 신뢰성에도 영향을 준다. 의료이용 첫 단계에서 시민들의 불만이나 부정적인 경험이 발생할 경우 전체 보건의료체계에 대한 신뢰성 저하로 확장될 수도 있기 때문이다. 따라서 시민들의 요구에 제대로 반응할 수 있도록 일차보건의료 기능에 부합 하는 체계를 갖추는 것이 중요하다. 지역적 격차를 해소하기 위한 지리적 접근성을 개선하는 것 외에도 심야시간·공휴일 등 특정 시간대에 발생하는 미충족 수요에도 대응할 수 있어야 하며, 의료비 가계부담으로 인한 의료이용 장벽도 고려해야 한다. 지속적인 환자관리나 상담 및 예방 중심의 포괄적 진료 제공은 일차보건의료영역에서 수행해야 하는 중요기능 중의 하나이며, 환자상태에 따른 타 의료기관 의뢰나 지역사회 자원과의 연계도 일차보건의료의 역할 범위에 해당된다.

그러나 의료이용을 하는 일반 시민들의 입장에서 볼 때 우리나라 일차보건의료가 갖는 차별성이나 중요성은 쉽게 인지되지 않는다. 초기에 질병이나 증상 발생 시 어떤 의료기관이나 의사와 접촉해야 하는지 알기 어려우며, 이를 안내하고 개입할 만한 제도적 장치도 존재하지 않는다. 과거의 의료이용 경험이나 다른 정보 등을 토대로 시민들이 자의적 기준에 따라 의료기관을 선택하며, 동일한 증상으로 가까운 지역의 병·의원에 방문하더라도 의료기관간의 진단 및 처치가 상이하고 비용 발생도 제각각인 상황이 발생한다. 우리나라는 의료전달체계가 왜곡되어 있어 일차보건의료 본연의 기능을 담보하기 어려운 구조이며, 의원을 중심으로 한 일차의료 영역의 질적 격차와 치료효과의 신뢰성 저하로 시민들의 동네의원 만족도도 높지 않은 것으로 보고된다. 여기서는 일차보건의료에 대한 시민들의 경험과 인식수준을 살펴보고, 우리나라 보건의료체계의 구조적 문제 중심으로 기술하였다.

일차보건의료에 대한 환자와 시민들의 인식

과거와는 달리 보건의료제도 운영에 있어 환자의 관점을 중요하게 반영하는 추세이며, 보건의료의 관리 방식도 접근성이나 재정 관리측면의 효율성 위주에서 벗어나 ‘환자 중심성’이나 ‘반응성’을 강화할 것을 제언하고 있다(NERA, 2002). ‘반응성’은 환자가 의료에 대해 갖는 기대를 의료체계가 얼마나 충족하는지를 의미하며, WHO(2000)가 의료체계 성과의 평가항목으로 처음 제시한 개념이기도 하다. ‘반응성’의 하위 지표는 ‘환자에 대한 인격적인 대우’(환자관점에서 평가된 존엄성, 자율성, 비밀보장)와, ‘환자와 가족들이 표출하는 일반적인 관심사에 대한 반응’(공급자 선택권, 사회적 지원체계에 대한 접근성 등)으로 구성되어 있다.

이와 같은 반응성 개념에는 치료과정에서 환자들의 존엄성과 자율성이 존중되어야 하고 의료이용의 일반적인 관심사에 대해 의료체계가 대처해야 한다는 문제의식이 깔려 있다. 최근 우리나라에서도 ‘반응성’과 유사한 개념의 ‘환자 경험’이나 ‘환자 중심성’이 강조되고 있으며, OECD에서도 국가간의 의료의 질을 비교하는데 있어 ‘환자 경험’을 평가 지표로 산출하고 있다. ‘비용 문제로 의료서비스 이용(진찰, 약품 등)에 제약이 있었는지’, ‘의사의 진찰시간은 충분했는지’, ‘의사에게 질문이나 우려 사항을 말할 기회가 있었는지’, ‘치료 결정 과정에 환자 참여 경험이 있었는지 여부’ 등 총 12가지 항목으로 구성되어 있다(OECD, 2019).

일차보건의료는 의사와 환자간의 지속적인 관계 형성이 요구되는 영역이며 진료와 상담, 예방, 건강증진 등 다양한 서비스의 연계와 조정이 필요한 영역이기도 하다. 일차보건의료는 전체 보건의료체계에서 환자를 대리하는 문지기 역할을 담당한다고 볼 수 있고, 보건의료체계와 첫 번째로 접촉하는 관문이라는 점에서 이 단계에서의 ‘반응성’은 중요한 의미를 갖는다고 볼 수 있다.

일반인들을 대상으로 조사한 일차의료기관(의원)의 이용행태와 인식수준을 살펴보면, 동네의원을 주로 이용하는 이유는 ‘집에서 가까운 곳이라서’ 찾는 경우가 대부분이고, 최초 문제 발생 시 접근성에 대해서는 의원이 충분한 역할을 하고 있으나 야간, 휴일 등 원하는 시간이나 급할 때 의원 방문이 어렵고, 예방 및 건강관리 등 포괄적인 서비스 제공이나 가족 또는 지역사회 보건의료 활동 제공은 부족한 것으로 인식하고 있다. 동네의원의 역할 수행과 관련해서는 의사의 질 향상과 진료 표준화에 대한 응답이 가장 많았으며, 2·3차 의료기관간의 의료전달체계 확립 문제도 주요 우선 순위다(이진용 등, 2016).

<그림 3-1> 동네의원이 일차의료기관으로 역할 수행을 잘 하기 위해 필요한 점

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또한, 의원의 접근성, 상담의 충분성, 의료비 부담수준은 전반적으로 만족도가 높은 것으로 보이나 지역 및 소득수준별로는 차이가 있어 농어촌 거주자나 소득수준이 낮을수록 의원의 접근성, 의사 상담의 충분성, 비용부담에 있어 만족도가 떨어지는 것으로 나타나며, 의료의 질과 관련해서는 의원의 경우 병원급 이상 의료기관과 비교시 만족도가 가장 낮고 지역 및 소득계층간 격차도 발생하여 농어촌 지역에 거주하거나 소득 수준이 낮을수록 불만족 응답이 상대적으로 많은 것으로 나타난다(황도경·안수인, 2018).

이와 같은 결과는 지역사회를 포함한 일차보건의료체계 전반에 대한 시민들의 기대나 인식수준을 나타낸 결과는 아니다. 일차의료 공급기관으로 볼 수 있는 의원에 국한된 조사결과라는 한계가 있다. 다만, 의원의 역할 수행과 관련된 접근성, 비용, 의료의 질(의사 상담 포함)에 있어 시민들의 인식수준은 차이가 있다는 점을 알 수 있다. 특히, 지역 및 소득계층별 격차와 의원급 의료기관의 전반적인 의료의 질 저하 문제를 눈여겨 볼 필요가 있다.

한편, 시민들이 의사를 보는 일반적인 평판은 전문직종으로서 신뢰하는 긍적적인 측면도 있으나 권위적이고 불친절하다는 부정적인 이미지도 동시에 갖고 있다. 의사와 환자간의 수평적인 관계로의 변화는 국민들이 원하는 보건의료제도 운영의 두 번째 우선순위로 꼽고 있어(보건복지부, 2011), 환자의 건강관리와 지속적인 대면접촉을 중시하는 일차보건의료의 특성상 의사와 환자와의 동반자적 관계가 요구된다고 불 수 있다.

보건의료체계의 구조적 문제와 일차보건의료

일차보건의료는 기본적으로 의료전달체계를 포함한 보건의료체계의 구조적인 특성과 밀접하게 연관되어 있으며, 일차보건의료에 대한 시민들의 인식도 우리나라 보건의료체계에 내재되어 있는 특성과 문제점에 노출되면서 나타난 경험적 반응이라고 볼 수 있다. 우리나라 보건의료 공급체계는 몇 가지 고질적인 문제를 안고 있다. 보건의료의 재원은 국민들이 부담하는 세금과 건강보험료로 조달되는 공적재정(public fund)을 토대로 하고 있으나 실제 보건의료 서비스를 제공하는 공급체계는 민간이 주도하고 있어 정부 개입은 항상 한계를 보여 왔다.

보건의료 자원(의료인, 의료기관 등)의 지역간 균등한 분배나 의료전달체계의 확립 등 일련의 정부 주도 방식의 보건의료계획이 작동되기 어려운 구조이다. 민간주도의 공급기반은 시설·장비 중심의 규모 위주의 공급량 증가로 귀결된 반면 공급부문 과잉을 통제하기 위한 정책수단은 점차 완화되어 왔다. 예를 들어, 병상 관리의 경우 병상 증가를 억제하던 정책들이 1990년대부터 규제개혁 차원에서 단계적으로 페지되어 왔다. 서울 및 수도권을 위주로 한 의료자원의 편중과 의료기관간의 양극화 문제 등 자원배분의 불균형이 점차 심화되었고, 자본력에 우위가 있는 대형병원들이 건강보험 재정지출의 상당부분을 점유하면서 입원과 외래 영역을 모두 잠식하고 있다. 시설과 장비 등 고비용 중심의 왜곡된 경쟁방식은 의원, 병원 구분 없이 의료 생태계 전체를 관통하는 일반화된 질서체계가 된지 오래이다. 무분별한 고가장비 도입이 고급의료로 상징화 되면서 과잉투자를 회수하기 위한 유인수요나 과잉진료의 유혹에서 벗어나기 어려운 구조이다.

고비용·비효율로 요약되는 공급체계의 왜곡은 일차보건의료 본연의 기능을 담보하기 어려운 구조적 요인으로 작용한다. 의원의 접근성에 지역격차가 발생하는 이유도 도시와 농촌지역간의 의원 기관수 불균형에 기인하며, 시민들이 의원의 낮은 의료서비스 질을 지적하는 이유도 표준화된 진료에 우선하기 보다는 수익성 위주에 비급여 진료에 치중하는 진료행태에서 원인을 찾을 수 있다. 실제로 의원의 총 진료비 가운데 비급여 비중은 19.6%로 종합병원급 이상 의료기관(대학병원 포함)의 비급여 비중 14.8%보다 높은 수준이다(국민건강보험공단, 2018). 건강보험 보장성 정책도 암, 희귀난치질환 등 중증질환 중심의 선별적 접근의 영향으로 질환별 보장률 격차도 심화되어, 본인부담 산정특례 대상인 4대 질환의 평균 보장률은 81.7%로 타 질환에 비해 높으며, 전체 인구집단의 평균 보장률 62.7%(2017년 기준)를 크게 상회한다. 특정질환 중심으로 치우친 보장성 대책은 근본적인 의료비 부담 절감에 있어 한계가 있는 것으로 지적되어 왔다. 연간 본인부담 진료비 합계가 500만 원 이상인 환자 중에는 4대 중증질환 이외의 질환을 가진 환자가 47%에 달하며(국회예산처, 2012), 재난적 의료비 발생 가구(소득 대비 의료비 비중 10% 기준) 중 위암 환자 보유 가구는 1.2%인 반면 오히려, 고혈압이나 당뇨 환자가 있는 가구 비율은 무려 32.2%로 압도적으로 높다(윤희숙, 2013). 일차보건의료의 주요 대상자인 만성질환 환자들의 재난적 의료비 발생 비율이 높다는 점은 경제적 이유에 따른 일차보건의료의 접근성 제약으로 귀결되는 문제이다. 그동안의 보장성 정책의 접근방법 등 구조적 원인이 질환별 보장률 격차를 초래하면서 일차보건의료의 접근성 격차에도 영향을 주었다고 볼 수 있다.

소결

앞서 살펴보았듯이 보건의료의 왜곡된 질서 체계 속에서 일차보건의료 본연의 기능을 담보하기에는 어려움이 있다. 시민들도 일차보건의료의 중요성을 인식하나, 증상 발생시 실제 이용 행태는 병의원 구분없이 자의적 판단에 의해 의료기관을 찾는다. 지난 9월 보건복지부는 상급종합병원(대학병원 등)의 환자쏠림 현상을 방지하겠다며 의료전달체계 개선대책을 발표했다. 상급종합병원이 중증질환 위주로 진료를 하도록 지정기준을 개선하고, 상급종합병원과의 의뢰․회송방식에도 변화를 주어 병·의원 의사 판단에 따른 직접 의뢰를 강화한다는 등의 내용이다. 경증질환은 동네 병·의원에서 중증질환은 대형병원에서 진료를 받도록 하는 원칙에 반대할 국민은 없을 것이다. 가벼운 질환인데도 굳이 대형병원에 가서 불필요한 비용부담을 할 이유가 없고, 중증질환이라도 지역에 있는 병원에서 양질의 진료를 받을 수 있다면 수도권에 있는 큰 병원으로 가야 할 이유도 없다. 국민들의 입장에서는 믿고 신뢰할 만한 적합한 의료기관을 이용하는 것이 중요하나 환자를 대리하여 이를 안내하고 보장해 주는 구조나 체계는 현재 존재하지 않는다.

그러나 정부의 판단은 여전히 대형병원을 선호하는 수요자의 의료이용 행태가 문제라는 의식이 깔려 있으며, 경증질환의 경우 환자본인부담금을 높이는 방식으로 대형병원 의료이용을 억제하겠다는 입장이다. 단순히 상급종합병원 집중을 방지하고자 국민들의 비용부담을 높인 것이라면 이러한 제도운영은 절대로 실효성을 담보하기 어렵다. 보다 근본적인 문제는 국민들이 믿고 신뢰할 수 있는 의료기관이 국민들의 눈에 보이지 않는다는 점에 있다. 공적 개입의 필요성도 여기에서 찾아야 한다. 공급자나 정부관료의 관점이 아니라 ‘환자 경험’이나 ‘반응성’을 근거로 의료기관의 신뢰성을 저해하는 요인들을 찾아내야 하며, 일차의료 영역에서는 환자를 대리하는 주치의 제도 도입 등 문지기 역할도 분명히 있어야 한다.

참고문헌

_{국민건강보험공단, 2017년도 건강보험환자 진료비 실태조사, 2018.}

_{국회예산정책처, 건강보험사업평가, 2012.}

_{보건복지부, 보건의료 정책방향 대국민 설문조사, 보건의료미래위원회, 2011.}

_{윤희숙, 고령화를 준비하는 건강보험 정책의 방향, 한국개발연구원, 2013}

_{이진용 등, 의사, 일차의료에 대한 인식, 의료정책연구소, 2016.}

_{황도경·안수인, 미래 보건의료 정책 수요 분석 및 정책 반영 방안, 한국보건사회연구원 2018.}