취약계층 대상의 공공임대주택 공약이 없는 이상한 21대 총선

최은영 한국도시연구소 소장

철거민들의 피와 눈물로 제도화된 공공임대주택

1960년대 개발독재 시대에 정부는 서울 도심의 무허가 판자촌을 강제철거한 후 삶의 자리를 잃은 철거민들을 트럭에 실어 봉천동, 신림동, 사당동, 상계동, 중계본동 등 서울 외곽지대로 이주시켜 ‘집단 정착지’를 만들었다. 당시 정부는 상하수도나 대중교통을 비롯한 기반시설 뿐 아니라 임시로 머물 곳조차 없는 허허벌판에 가난한 사람들을 내몰았다. 주거환경이 열악한 탓에 도심으로 돌아간 철거민도 있었지만, 대부분은 손수 집을 짓고, 길을 닦고, 시장을 만들면서 이곳에서의 삶을 지속하였다. 

1980년대 전후로 서울 곳곳에서 저층 주거지를 전면 철거한 후 아파트를 건설하는 재개발이 이루어졌다. 이 과정에서 대규모 사업 추진이 가능한 ‘집단 정착지’가 ‘열악한 주거환경 개선’이라는 명분으로 개발되었다. 경사가 급한 산동네였던 서울 마포구 도화1공구가 1988년 철거 후 ‘가난한 사람은 가난하게 살 권리가 있다’는 현수막만 덩그러니 놓인 채 평평한 벌판으로 변한 사례는 장소성을 파괴하는 전면 철거 개발의 특성을 단적으로 보여준다(그림 1). 조세희 작가의 ‘난장이가 쏘아올린 작은 공’은 1978년 책으로 출간되었는데, 소설 속 대책없는 잔인한 철거는 허구가 아닌 현실이었다. 

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우리나라 공공임대주택은 이주 대책 없는 철거에 맞섰던 철거민들의 투쟁과 희생의 결과이다. 1980년대 철거민 운동 과정에서 건물잔해에 깔리거나, 비관자살, 용역깡패의 폭행·방화로 20여 명이 죽고, 수백 명이 크게 다쳤다. 1980년대말 철거민 투쟁의 요구 사항은 임대주택으로 모아졌다(그림 2). 1989년 서울시는 세입자용 임대주택 공급을 의무화했고, 같은 해 3월 노태우 정부가 도봉구 번동에 영구임대주택을 착공해 공공임대주택을 제도화했다. 당시 대한주택공사(현재 LH공사)가 영구임대주택을 2년여만에 완공해 1992년 5월 15일에 입주가 시작되는 것을 보면서, 눈물을 쏟았노라고 상계동 철거민 김진홍은 증언했다. 3)

<표 3-1> 우리나라의 공공임대주택 재고 변화(2007~2019년)

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장기공공임대주택 100만 호 시대

역대 정부마다 연평균 10만호 이상씩 공공임대주택 공급을 공약했지만 사업시행이 아닌 준공 기준으로 보면, 장기공공임대주택 재고는 1년에 3~6만호 정도씩 증가하였다. 전체 주택수 대비 장기공공임대주택 재고 비율은 2007년 2.7%, 2010년 3.9%이며, 매년 0.1~0.2%p 정도씩 증가해 2018년에는 5.0%가 되었다(표 1). 2017년 장기공공임대주택 재고는 1,002,851호로 100만호 시대가 시작되었고, 2019년에는 110만호가 넘는 것으로 추정된다. 노태우 정부에서 공급하기 시작한 영구임대주택은 출자 비율이 85%로 높아 임대료가 가장 저렴하다. 1990년대 초 공급이 중단된 이후 2010년부터 공급이 재개되었으나 재고량 증가가 거의 없다 최근 소폭 증가해 2019년 재고량은 209,740호로 추정된다. 

김대중 정부에서 공급하기 시작한 국민임대주택은 2010년까지는 크게 증가했으나 노무현 정부에서 착공한 물량이 준공된 2010년 이후에는 공급량이 2~3만호 수준으로 감소하였고, 2017년부터는 1만호 미만으로 더욱 감소하였다. 국민임대주택의 급격한 공급 감소는 박근혜 정부의 대선 공약이었던 행복주택의 공급 확대와 밀접한 관련이 있다. 

문재인 정부에서 공급할 계획인 건설형 공공임대주택 28만호 중 행복주택이 19.5만호(청년 7만호, 신혼 12.5만호)로 대부분을 차지한다. 행복주택은 취약계층에게는 공급량의 20%만 배분되고 나머지는 청년과 신혼부부에게 공급되는데, 취약계층에게 배분되는 비율이 적은 문제와 함께 임대료가 시세의 최대 80%로 책정되기 때문에 취약계층이 부담가능한 수준이 아니라는 점 또한 문제이다. ‘행복주택’으로 인해 취약계층을 우선으로 하는 공공임대주택의 공급 원칙은 크게 훼손되었다. 

노무현 정부는 대규모 택지조성을 통한 건설임대주택 공급이 어려워지는 상황에서 최저소득계층을 대상으로 하는 저렴한 임대주택을 도심에서 공급할 목적으로 매입임대주택과 전세임대주택을 도입하였다. 2007년 재고는 매입임대주택과 전세임대주택이 비슷하지만 2019년 기준으로는 거의 2배 차이가 날 정도로 전세임대주택 공급이 많다. 임차인의 계속 거주를 보장할 수 없는 사실상 민간임대주택인 전세임대주택보다 매입임대주택에 정책 역량을 집중해야 한다. 국토부 보도자료에 의하면, 2019년 매입임대주택은 역대 최고 수준인 3.1만호가 공급되었는데. 매우 의미있는 성과라 판단된다. 

시장 임대료에 비해 저렴한 공공임대주택은 집값 폭등과 소득에 비해 높은 전월세가로 고통 받고 있는 서민들의 주거 문제를 풀 수 있는 근본적인 해결책이다. 단칸방에 온가족이 거주하던 아동 가구, 지옥고로 고통받던 청년 가구, 노후주택에 거주하던 노인 가구, 불타버린 비닐하우스에 거주하던 가구, 수해로 이재민이 되었던 지하 거주 가구 등 다양한 사연의 취약계층이 공공임대주택에 살고 있다. 하지만 통계청의 2015년 인구주택총조사 결과에 의하면, 여전히 전국적으로 227만 가구가 주거빈곤 상태에 놓여있다. 정부는 ‘시장에서 스스로의 힘으로 주거 문제를 해결할 수 없는 사람들에게 우선적으로 공공임대주택을 배분한다’는 원칙에 맞게 영구임대주택, 국민임대주택, 매입임대주택의 공급을 확대해야 한다. 

공공임대주택 유형 통합의 방향과 과제

문재인 정부에서는 저소득 가구의 공공임대주택 임대료 부담 경감을 위한 일부 조치를 시행하고 있다. 2018년 10월 24일 국토교통부의 「취약계 층ㆍ고령자 주거지원 대책」에서 생계급여와 주거 급여를 동시에 받는 수급자를 대상으로 ‘보증금 없는 매입임대주택 제도’가 도입됨에 따라 최저소 득계층의 공공임대주택 진입 장벽은 일부 해소될 것으로 예상된다. 이는 우리나라 공공임대주택 정 책에서 최초로 보증금이 없는 프로그램이 도입된 것으로, UN주거권 특별보고관도 ‘한국 방문보고 서’에서 의미있는 진전이라고 평가하였다. 주거급 여 수급자만 대상으로 하는 한계가 있지만, 공공 임대주택의 임대료가 주거급여 수급액을 넘지 않 도록 임대료 기준을 개편할 예정인 점도 최저소득 계층의 공공임대주택에 대한 진입장벽을 낮추는 역할을 할 것이라 판단된다. 

근로능력이 있거나 소득인정액이 기준선을 초과해 수급자가 되지 못하지만 열악한 환경에 사는 빈 곤층도 공공임대주택에 대한 접근 기회를 가질 수 있도록 추가적인 대응이 필요하다. 현재 공공임대 주택 유형 통합이 논의되고 있는데, 방향성 없는 무조건 통합이 아니라 저소득 가구의 임대료 부담 을 경감시키는 방향으로 이루어져야 한다. 공공임 대주택의 유형과 상관없이 저소득층이 부담가능 한 임대료를 낼 수 있도록, 임대료 체계를 소득에 따른 차등부과로 개편하는 것이 필요하다. 

이를 위해서는 장기공공임대주택의 운영ㆍ관리 과 정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 지원이 강화되어야 한다. 현재 우리나라의 공공임대주택 정책에서는 정부의 재정지원이 물량확보 단계에만 이루어질 뿐 운영ㆍ관리 단계에서는 거의 없다. 이 에 따라 운영ㆍ관리 단계에서 LH공사, SH공사 등과 같은 사업시행기관의 임대손실이 발생하고 있다. 현재와 같이 재정지원이 이루어지지 않는다면, 공공임대주택 유형 통합에 따른 임대료 체계 개편은 사업시행기관의 손실 보전을 위해 저소득 층에 대한 임대주문재인 정부에서는 저소득 가구의 공공임대주택 임대료 부담 경감을 위한 일부 조치를 시행하고 있다. 2018년 10월 24일 국토교통부의 「취약계층·고령자 주거지원 대책」에서 생계급여와 주거급여를 동시에 받는 수급자를 대상으로 ‘보증금 없는 매입임대주택 제도’가 도입됨에 따라 최저소득계층의 공공임대주택 진입 장벽은 일부 해소될 것으로 예상된다. 이는 우리나라 공공임대주택 정책에서 최초로 보증금이 없는 프로그램이 도입된 것으로, UN주거권 특별보고관도 ‘한국 방문보고서’에서 의미있는 진전이라고 평가하였다. 주거급여 수급자만 대상으로 하는 한계가 있지만, 공공임대주택의 임대료가 주거급여 수급액을 넘지 않도록 임대료 기준을 개편할 예정인 점도 최저소득계층의 공공임대주택에 대한 진입장벽을 낮추는 역할을 할 것이라 판단된다. 

근로능력이 있거나 소득인정액이 기준선을 초과해 수급자가 되지 못하지만 열악한 환경에 사는 빈곤층도 공공임대주택에 대한 접근 기회를 가질 수 있도록 추가적인 대응이 필요하다. 현재 공공임대주택 유형 통합이 논의되고 있는데, 방향성 없는 무조건 통합이 아니라 저소득 가구의 임대료 부담을 경감시키는 방향으로 이루어져야 한다. 공공임대주택의 유형과 상관없이 저소득층이 부담가능한 임대료를 낼 수 있도록, 임대료 체계를 소득에 따른 차등부과로 개편하는 것이 필요하다. 

이를 위해서는 장기공공임대주택의 운영·관리 과정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 지원이 강화되어야 한다. 현재 우리나라의 공공임대주택 정책에서는 정부의 재정지원이 물량확보 단계에만 이루어질 뿐 운영·관리 단계에서는 거의 없다. 이에 따라 운영·관리 단계에서 LH공사, SH공사 등과 같은 사업시행기관의 임대손실이 발생하고 있다. 현재와 같이 재정지원이 이루어지지 않는다면, 공공임대주택 유형 통합에 따른 임대료 체계 개편은 사업시행기관의 손실 보전을 위해 저소득층에 대한 임대주택 공급을 줄이거나 임대료가 전반적으로 상승하는 결과를 야기할 수도 있다. 집만 제공하면 끝이라는 생각에서 벗어나 부담가능한 공공임대주택과 다양한 복지 프로그램이 연계 될 수 있도록 장기공공임대주택의 운영·관리 과정에서 소요되는 비용에 대한 정부의 재정 투입이 필요하다. 

취약계층 대상의 공공임대주택 공약이 없는 21대 총선

우리 사회의 공공임대주택에 대한 사회적 합의 수준은 매우 높다. 2019년 경향신문의 창사 기획특집에서 조사한 결과에 의하면, 응답자 10명 가운데 8명은 공공임대에 입주할 생각이 있다고 답했다. 공공임대주택 공급은 총선의 단골 공약이었고, 20대 총선에서는 여야를 가리지 않고 공공임대주택을 중심으로 한 주거복지 확대를 약속했다. 하지만 21대 총선에서는 청년과 신혼부부 대상의 임대주택을 제외한 취약계층 대상의 공공임대주택 공약은 여야를 막론하고 자취를 감추었다. 청년과 신혼부부만을 대상으로 임대주택 공급을 확대하겠다는 정책은 아동가구, 노인, 장애인, 저소득층 등 사각지대라고 부르기도 민망할 정도로 광범위한 사각지대를 만든다. 

심지어 21대 총선에서 자유한국당(현재의 미래통합당)은 노태우 정부 때 제도화된 공공임대주택을 이념의 틀로 재단하고 있다. 문재인 정부에 대해 ‘사회주의 식 공공임대주택에나 살라고 등 떠밀고 있음’이라고 비판하면서, 임대주택을 폄훼하고 있다. 자유한국당의 전신인 새누리당이 20대 총선에서 청년‧대학생·신혼부부‧노인 등 다양한 계층에 대한 공공임대주택 공급 확대를 공약으로 내걸었다는 점은 완전히 망각한 듯 하다. 

공공임대주택을 누구에게 어떻게 배분할 것인지에 대한 사회적인 공감대 없이 대통령 선거 캠프의 짧은 고민의 결과 박근혜 정부 때 청년·신혼부부 대상의 행복주택이 만들어졌다. 문재인 정부 주거복지로드맵이 성공하기 위해서는 청년·신혼부부 중심의 정책에서 빨리 벗어나야 한다. 청년과 신혼부부뿐 아니라 보편적인 사회적 안전망으로써 최저주거기준에 미달하거나 주거비 부담이 심각한 취약계층에게 공공임대주택을 우선 공급하는 것이 필요하다. 그래야 지옥고에 거주하는 가난한 청년들의 문제 또한 풀 수 있다. 철거민들의 피와 눈물로 제도화된 ‘철거민들의 영원한 우리 집’인 공공임대주택의 배분에 있어 ‘가난한 사람들의 몫’을 빼앗지 않는 것은 가장 중요한 원칙이 되어야 한다. 

총선 공약은 우리 사회의 미래에 대한 설계서이다. 정부 여당과 제1야당의 공공임대주택에 대한 총선 공약이 보완되리라는 기대를 완전히 접을 수 없는 이유이다. 아직 4월 15일 치러지는 총선까지 길다면 길고 짧다면 짧은 50일 이상이 남았다. 집으로 인해 고통받고 있는 취약계층의 주거문제 해결을 위한 공공임대주택 공약이 발표되기를 오늘도 기대한다.

1) 서울시에서는 1989년 이후 「서울특별시 주택개량재개발사업 업무 지침」에 근거하여 주택재개발사업 시 세입자용 임대주택 건립을 의 무화하여 공공임대주택으로 활용하고 있다(장영희ㆍ박은철, 2006, 재개발임대주택 정책 개선방안, 서울연구원). 

2) 1989년 3월 서울시는 같은 해 5월부터 사업시행인가를 받는 지역 은 세입자들을 위한 영구임대주택을 사업지역 내에 건립하도록 방침 을 바꾸었다(김수현, 1998, 서울지역 주거권운동의 전개과정: 철거 민이 본 철거, 한국도시연구소). 

3) 한국도시연구소가 주관한 제6회 주거복지 컨퍼런스 기조 강연 ‘공공 임대주택 30년과 주거복지’의 토론자로 참석한 김진홍은 상계동 철 거민이자 주거연합의 전 이사장이다. 

4) 「장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법」상 장기공공임대주 택은 최소 30년 이상 임대해야 하나 본 표에서는 20년 이상 임대하 는 주택을 장기공공임대주택으로 집계하였다. 

5) 전세임대주택 입주자는 공공과의 재계약을 통해 20년간 지원받을 수 있는 자격을 얻는다. 그러나 민간주택을 활용하는 모델이기 때문 에 임대인이 재계약을 원하지 않거나 큰 폭의 임대료 인상을 요구 할 경우 입주자의 주거 안정성이 떨어지는 문제가 존재한다. 한정적 인 지원금으로 구할 수 있는 주택의 품질이 낮은 문제와 함께 주거 비 보조 제도의 본질적인 한계인 주변 시세를 상승시키는 문제도 존 재한다. 

6) 국토교통부, 2020년 1월 31일자 보도자료, ‘19년 공공임대주택 13.9만 호 공급, 계획보다 3천여 호 초과달성’.

7) “중산층 82% ‘공공임대 생각 있다’ 왜 이렇게 답했을까”, 경향신문 2019년 10월 10일자.

편집인의 글

김보영 영남대학교 교수

K-방역의 성공은 또다른 개발국가의 모습이었는가

K-방역은 한때 국민적인 자부심과 같았다. 코로나19 확산 초기에 확진자 수가 급증하던 작년 2월 중순에서 한 달간은 혼란의 연속이었다. 새로운 감염병에 대한 두려움으로 거리는 텅텅 비었고, 외국에서 전해지는 한국인에 대한 격리조치와 입국금지 조치 소식에 국가적 자존감은 추락했으며 마스크 몇 장을 위해 몇 시간을 기다려야 하는 상황까지 벌어지면서 사람들의 불안과 불만은 극에 달하는 듯했다. 하지만 3월 중순부터 서구 유럽국가들의 급격한 코로나19 확산으로 반전이 일어났다. 영국, 프랑스, 독일 등 평소 선진국의 표상이라고 여겨졌던 국가들에서 전국적인 이동제한령(national luckdown)이 내려지기 시작했다. 우리나라는 코로나19 초기 확산의 중심지였던 대구·경북에 대해 봉쇄를 언급했다는 이유만으로 여당 대변인이 사퇴를 하는 상황이었는데 아예 전국을 봉쇄하는 나라들을 보게 된 것이다. 마스크 구매 5부제로 마스크 수급도 안정을 찾으면서 국민들은 우리나라의 대응을 다시 보게 되었다.

이러한 K-방역의 성공은 이어진 4월 총선에서 여당에게 180석이라는 역사적 대승을 안겨주었다. 그러자 정부정책에서 K-방역은 모든 것에 우선하는 듯 보였다. 하지만 코로나19 확산이 장기화될수록 문제는 더이상 감염병에만 있지 않았다. 감염병으로 초래된 사회경제적인 위기 징후들은 곳곳에서 노골화되기 시작했다. 감염병의 진정과 확산이 반복되면서 사람들의 경제활동과 사회활동은 위축되고, 그로 인한 경제적 어려움과 관계적 고립, 돌봄의 부담은 더욱 취약하고 소외된 계층과 집단에 집중되어 나타나기 시작했다. 하지만 K-방역의 그늘 아래, 이로 인한 희생과 비용에 대한 부담은 그대로 개개인에게 방치되고 있다.

이제 백신이 보급된다고는 하지만 지속적인 변종의 출현 등으로 코로나19의 종식은 점차 불투명한 희망이 되고 있다. 이제는 코로나19가 풍토병으로 정착하여 지속적으로 관리해야 한다는 것이 많은 전문가들의 지배적인 전망이다. 그만큼 무조건적 방역 우선이 아니라 지속가능한 방역이 더욱 중요해지고 있는 시점이다. 하지만 여전히 정부는 코로나19로 인한 사회경제적 희생과 피해에 대한 지원 논의가 나올 때마다 재정 안정성을 이유로 난색을 표한다. 분명 나라의 재정은 국민을 위해 존재할 것인데 이러한 입장이 나올 때마다 국가의 재정을 위해 국민이 존재하는 것인가란 의구심을 갖게 되는 이유이다.

기실 이러한 정부의 모습은 새로운 것은 아니다. 우리나라는 경제개발에 있어서 눈부신 성과를 경험했지만 그 과정에 발생하는 사회적 희생과 피해에는 늘 인색한 전형적인 개발국가의 모습이었다. 이는 IMF 경제위기를 겪으면서도, 민주화가 진전되는 상황에서도 조금 나아지긴 했다고 해도 근본적인 변화는 없었다. 그 결과가 급속하게 하락한 출생률과 불안정한 고용, 양극화 등 사회적 대가로 이어져도 이에 대한 대응은 늘 부분적이었고, 국민들을 보호하기 보다는 재정 안정성의 걱정이 우선했다. 그로 인한 비용과 부담을 감당해야 하는 것은 대부분 취약한 개개인과 가족의 몫이었다.

성공적인 K-방역은 경제개발 영역이 아닌 사회정책적 대응의 우수성을 보여주었다고 여겨졌기에 개발국가를 벗어나는 전환을 맞이하는 것이 아닌가 기대가 있기도 했었다. 하지만 방역이라는 국가적 최우선 과제아래 모든 정책과 대응이 집중되면서 나타나는 취약한 사람들의 희생과 피해, 그리고 국가의 방조는 단지 개발의 자리를 방역이 대신한 것일 뿐이었던가 생각하게 한다. 그 결과 우리나라는 어느 나라보다도 성장률 방어에 성공하며, 빠른 경제수치의 회복을 보이고 있지만 이 과정에서 더욱 소외되고 배제된 사람들의 삶은 속절없이 무너지고 있다. 결국 방역도 국민의 삶을 보호하기보다는 경제성장을 보호하는 것이 우선이었던 셈이다.

그래서 이번 복지동향에서는 K-방역에 대한 질문을 던지고자 한다. 장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원은 우리나라 코로나19 대응의 명과 암을 다시 조망하면서 여성, 교육에서 나타난 문제와 과도한 거리두기로 인한 사회경제적 비용의 문제를 짚어보았다. 최정은 연세대학교 공공문제연구소 전문연구원은 최근 조사결과 등을 토대로 불평등한 코로나19의 사회적 피해를 살펴보고 그 취약성을 더욱 드러내고 있는 복지정책의 문제를 다루었다. 방역을 위한 정부조치에 의해 발생하는 피해 보상문제를 앞장서 제시했던 시대전환 조정훈 의원은 소상공인 손실보상을 둘러싼 쟁점을 따져보았다.

물론 K-방역의 성공은 많은 생명을 구했다. 하지만 방역에만 편중된 정책은 많은 삶을 저버렸다. 이제 코로나19는 미지의 공포라기보다는 앞으로 안고 살아가야 하는 위험의 일부가 되어가고 있다. 이제 초기의 공포와 이어진 선방의 흥분을 가라앉히고, 냉정하게 복기를 해볼 때이다. 그럴 때만이 우리는 지금의 어느 때보다도 광범위하게 나타나고 깊어가는 위기를 넘어서 도약과 극복의 계기를 만들어갈 수 있을 것이다.

편집인의글

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797603" rel="nofollow">[편집인의글] 복지동향 제272호 | 김보영 영남대학교 교수, 복지동향 편집위원

기획주제 : K-방역의 공정성을 묻다

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797599" rel="nofollow">[기획1] 코로나19의 위험과 사회적 피해의 균형 찾기│장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797596" rel="nofollow">[기획2] K-방역이 외면한 사람들과 그늘│최정은 연세대학교 복지국가연구센터 전문연구원

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797584" rel="nofollow">[기획3] 개인을 위한 국가인가? 국가를 위한 개인인가?│조정훈 시대전환 국회의원

동향

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797581" rel="nofollow">[동향1] 미얀마 사태에 우리는 아무런 책임이 없을까?│전은경 참여연대 정책기획국 활동가

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797573" rel="nofollow">[동향2] 국민연금 체납 사업장 노동자 문제의 해결을 위하여│오종헌 공적연금강화국민행동 사무국장

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797556" rel="nofollow">[동향3] 한부모기본소득을 제안한다 | 유지영 남서울대학교 사회복지학과 교수

복지톡

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1797543" rel="nofollow">[복지톡] “시민이 감시하는 예산” 나랏돈을 지켜보는 두 눈│이상민 나라살림연구소 수석연구위원, 참여연대 조세재정개혁센터 실행위원

복지칼럼

https://www.peoplepower21.org/index.php?mid=Welfare&document_srl=1795581" rel="nofollow">[복지칼럼] 이용자 중심의 사회적 돌봄 서비스 제공을 위한 세 가지 조건│최영 중앙대학교 사회복지학과 교수

K-방역이 외면한 사람들과 그늘

최정은 연세대학교 복지국가연구센터 전문연구원

정부와 외신이 한목소리로 K-방역을 극찬한 때가 있었다. 전 세계가 코로나19의 감염으로 혼란을 겪는 시기에 우리 정부는 적극적인 대응(추적-검사-격리)에 나섰고, 마스크 쓰기와 손 씻기, 사회적 거리두기 등과 같은 시민들의 자발적이며 적극적인 참여로 국내 코로나19 감염자 수와 사망자 수를 최소화하는 성과를 거둘 수 있었다. 그러나 이제는 K-방역의 성과를 잊어야 할 때라는 불만들이 쏟아지고 있다. 최근 불거진 백신 수급과 접종을 둘러싼 정책적 혼선 때문만은 아니다. 찬사를 받던 K-방역 성과의 그늘이 너무 커져서다.

코로나19 바이러스 앞에서 누구도 자유롭지 못했지만, ‘생활’과 ‘생존’을 오가는 사람들의 고통은 양극단으로 나뉘는 모습이다. 우리 사회의 양극화와 사회안전망의 부재가 코로나19 팬데믹 사태를 맞으면서 그 민낯을 여과 없이 드러내고 있다. 코로나19 때문에 대면으로 이뤄지는 모든 경제활동에 제동이 걸리면서 세계와 국내 경제에 미치는 부정적 영향이 커지고 있다. 강화된 사회적 거리두기도 어느새 1년을 넘어 장기화되면서 개인과 가구가 짊어지는 유무형의 손실은 감당하기 어려운 지경이 이르기도 했다. 

지금까지 코로나19 시대를 버텨온 대한민국 국민은 어떤 고통을 감내하고 있으며, 누가 더 위험했고, 긴급재난지원정책은 도움이 되었는지를 되짚어보면서 K-방역이 외면한 사람들과 그늘을 주목하고자 한다. 

코로나19 피해, 얼마나 심각했는가?

코로나19 감염병의 위기는 모두가 겪은 일이었지만, 재난 위험의 내용과 수준은 광범위하였다. 2020년 전 국민 인식조사를 실시하여 코로나19 상황을 진단해보았다(최영준 외, 2020). 코로나 위기 상황에서 대다수 국민들은 경제적인 피해는 물론 돌봄이나 정서적 불안 등을 광범위하게 경험하였다. 국민들은 근로시간 축소(42.1%)나 소득 감소(39.1%) 피해를 가장 많이 겪었으며, 본인이 실업을 경험하거나(16.3%) 함께 사는 가족의 실업 경험(21.5%)도 적지 않았다. 코로나19 전반기에 자영업 폐업 경험(3.3%)과 자영업 30% 이상 매출 감소 피해(18.7%)도 높았으므로, 이후 과정에서 자영업자의 고통이 얼마나 극심해졌을지 짐작이 된다(<한겨레>, 2021.3.29.). 

국민들이 겪은 정서적 피해 경험도 광범위하였다. 단순 접촉만으로 감염되는 전염병의 특성이 가족이나 지인과의 관계 단절로 인한 피해(37.9%)를 키우기도 했다. 무엇보다도 코로나19의 확산으로 어린이집, 학교, 노인요양시설 등 사회적 대면 서비스가 어려워진 상황에서 가족들의 돌봄 부담도 26.4%로 추가되었다.

이러한 경제나 정서적인 피해는 현실에서 개별적으로 발생하지 않는다. 개인이나 가구가 처한 상황에 따라서 복합적인 영향을 받을 수밖에 없다. 한 사람이 여러 가지 어려움을 겪는다고 했을 때 얼마나 많은 사람들이 중첩적인 고통을 받을까. 전 국민 10명 중 8명(77.2%)이 경제적 어려움은 물론 정서적 고립의 위험에 노출되어 있었다(<그림 2-1> 참고).

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코로나19의 위험은 남성보다 여성들의 삶에 더 위협적으로 다가왔다. 2018년과 2020년에 실시한 전 국민 인식조사 패널 데이터를 비교해보면(최영준 외, 2018; 2020), 코로나19가 극심했던 2020년 여성의 생활 전반에서 부정적인 인식이 높아졌다. 2018년과 2020년을 비교해 보면, 삶의 안정성 인식에서 남성의 경우는 보통 이상을 계속 유지하고 있지만, 여성이 인식하는 삶의 안정성은 더 부정적으로 바뀌었다. 또한, 삶의 주체성과 자율성, 건강 측면에서 여성의 만족도도 낮아졌으며, 직장 이동성도 여성들은 더 나빠졌다고 전망하고 있다. 실제로 코로나19 상황에서 가정과 직장에서 여성들의 생활 여건은 더 어려워졌음을 짐작하게 된다. 사회적 거리두기가 장시간 지속되면서 공적 돌봄이나 교육기관 이용이 어려워지면서 돌봄의 부담마저 커졌고, 여성들은 가정과 경제생활에서 이중고에 노출되어 있다(<표 3-1> 참고).

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코로나19가 젠더 불평등에 미친 영향은 객관적 데이터를 통해서도 알 수 있다. 실제로 코로나 시기 고용과 소득 충격은 양육 부담이 높은 기혼 여성과 유자녀 가구에서 가장 두드러지게 나타나고 있다. 2020년 2~4분기 가계동향조사 자료를 분석한 보고서를 보면, 대면접촉이 많은 임시일용직 일자리에 여성의 고용 비중이 높다 보니 고용불안이 가중되었다. 게다가 자녀가 많을수록 비대면 돌봄과 교육 부담이 가중되면서 유자녀 가구의 소득 충격이 커졌다(송상윤, 2021). 이렇듯, 감염병 재난의 위험이 유독 여성과 유자녀 가구에 더 가혹했다는 사실을 다시 확인하게 된다. 

K-방역의 그늘은 장시간 집에 머물며 돌봄을 받아야 하는 노인, 장애인, 아동 등에 집중되었다. 얼마 전 가정의 달 5월에 발달 장애 자녀를 돌보던 어머니의 안타까운 소식을 접했다. 발달 장애인을 둔 가족의 끊이지 않는 비보는 코로나19 시대 경제적 고립과 사회적 활동과의 단절이 발달 장애인에게 더 가혹함을 말해주고 있다. 

전국적으로 장애인은 2021년 현재 263만 명에 달한다. 이 중에서 발달 장애인은 24만 8천 명(장애인 중 9.4%)으로, 최근 가장 가파르게 늘고 있다. 특히, 발달 장애인은 10대와 20대에 가장 많이 분포되어 있으며, 대다수 발달 장애인이 성인이다. 그러나 성인기 발달 장애인이 이용하는 시설이 소수인데다 코로나19의 돌봄 공백이 길어지면서 발달 장애인과 가족의 삶은 온전치 못하다. 

여러 가지 생활의 제약이 발달 장애인의 행동에 악영향을 줘, 자신을 해치거나 타인을 해하는 충동적 행동 등이 늘었다고 한다. 이러한 부정적인 행동은 코로나19 이전보다 적게는 2.6%에서 7.5%까지 증가했으며, 그 피해는 고스란히 주 양육자인 가족들에게 표현되고 있다고 한다. 

또한, 발달 장애인의 일상생활이 무너지면서 수면이나 식사, 화장실 이용. 의사소통 이용 능력이 저하되고 약물복용은 오히려 늘었다고 한다. 지역 사회 복지 시설 이용도 어려워지면서 가족의 평일 돌봄 시간은 2배 가까이 증가했다. 이렇듯, K-방역의 성과 이면에서 발달 장애인과 가족의 일상은 회복하기 어려울 정도로 후퇴하고 있었다(울산 발달장애인지원센터, 2021).

이 같은 어려움은 비단 취약한 돌봄 계층만의 문제이겠는가. 임시 일용직, 특수고용 노동자, 프리랜서, 플랫폼 노동자, 영세 자영업자, 소상공인 등이 받은 경제적 타격도 심각하다. 고용지위 중에서 상용직보다 자영업자나 임시 일용직의 피해가 더 크다는 사실을 통계로도 확인할 수 있다. 상용직 가운데 실직이나 근로시간 감소, 소득 감소를 경험한 응답률은 53.1%인 반면, 자영업자 중에서는 76.1%, 임시일용직 중에서는 74.4%로 상용직과 비교해 1.4배 이상 높았다.(<표 3-1> 참고). 이러한 추이는 현재에도 지속되고 있으며, 그 피해의 정도는 계속 나빠지고 있다(<매일노동뉴스>, 2021.3.30.). 

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긴급재난지원금 정책 효과는 있었는가?

코로나19의 고통 속에서 중앙정부와 지방정부에서 발 빠르게 추진한 긴급재난지원금 정책은 전 국민의 불안을 덜어주었다는 점에서 호응을 받았다. 긴급재난지원금 정책은 본인의 경제생활 안정에 도움(80.4%)이 되는 것은 물론 정서적 안정에도 도움(79.3%)이 되었다고 평가받았다. 내 경제생활과 정서생활에 도움이 컸다는 평가와 함께 국가 재정에 대한 우려(81.1%)도 동시에 나오는 실정이다(최영준 외, 2020). 

그러나 전 국민이 광범위한 재난 위험을 겪는 과정에서 우리 사회의 안전망은 제대로 작동했는지, 긴급재난지원금 정책이 제 효과를 보였는지는 여전한 논쟁거리다. 국내 긴급재난지원금 정책을 통해 자영업자 피해의 사각지대를 가늠해보자. 코로나19로 인해 ‘자영업 폐업이나 30% 이상 매출 감소’를 경험한 응답자 중 중앙정부나 지방정부의 소상공인 지원금을 받은 경우는 33.2%에 불과했다. 피해 경험자 중 66.8%는 개인이나 가족의 부담으로 넘어간 셈이다. 고용지원은 어떠할까. ‘실직이나 근로시간 및 소득 감소’를 경험한 응답 중 중앙정부나 지방정부의 고용안정 지원금을 받은 경우는 9.0%에 불과했다.

복지정책은 어디에?

사회보장제도의 본래 의미는 모든 사람들이 질병, 노령, 실업, 산재 등의 위험으로 생계를 위협받지 않도록 돕는 데 있다. 그러나 우리의 사회보장제도는 감염병 재난 상황에서 취약층의 안전망으로 제 기능을 하지 못하고 있다. 오히려 사회보장의 사각지대 취약층을 더 취약하게 만들어 우리 사회의 재난위험 불평등을 가속화시키고 있다.

그럼, 국외의 상황은 어떠한가. 코로나19 방역 대응은 미흡했더라도, 국가별로 노동자, 사업체, 시민 등의 범주에서 적극적인 재정정책을 펴고 있다. IMF에서 발표한 ‘코로나19 위기 대응을 위한 정부지출’ 데이터를 보면, OECD 27개국 모두 국가 지출을 확대했다. 다만, 그 규모는 국가마다 차이가 있다. 

사회보장 수준이 높은 사민주의 국가보다 자유주의 국가나 보수주의 국가에서 국가 지출이 더 많이 이뤄졌다. 자유주의 국가유형으로 분류되는 미국(14%)이나 일본(13.8%), 영국(10.9%) 등에서 재정지출이 사민주의 국가에 속하는 덴마크(1.7%), 스웨덴(3.4%)이나 보수주의형 프랑스(6.9%), 독일(9.8%)보다 높았다. 이에 반해, 자유주의형에 속하는 한국은 GDP 대비 3.2%로, 잔여적 복지국가와 비교해서도 낮은 수준에서 지출이 이뤄졌다. 코로나19 위기 상황에서 한국은 보수적인 재정지출에 발목이 잡혀있음을 국가 비교를 통해 알 수 있다(IMF, 2021). 

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현재까지 중앙정부와 지방정부는 긴급재난지원금 정책을 시행해왔으나, 이의 실질적인 영향과 정책에 대한 평가는 부족한 형편이다. 우선은 지금까지 정부에서 긴급재난지원금 정책 대응에 나선 점은 잘한 일이다. 중앙정부 차원에서 4차례에 이어 긴급재난지원금 정책을 펴고 있다. 정부는 1차 때에 전 국민 긴급재난 지원금 지급을 시행했으나 이후 2~4차는 취약계층, 소기업이나 소상공인, 특수형태 근로자 고용안정 지원 등 특정 대상을 중심으로 선별 지원을 하고 있다(기획재정부, 2020). 

하지만 이 정도의 지원으로는 재난 위험에 제대로 대처하기 어렵다. 지금까지 지원 규모로는 1년 이상 무너진 고용과 소득 충격으로 악화된 소비를 조금 개선하는 정도이다. 코로나19 이전으로 국민들의 생활이 안정되고 회복되기에는 턱없이 부족하다. 코로나 시기 조사된 통계를 보더라도, 국가 재난으로 인한 위험을 개인과 가구가 짊어지고 있다는 사실을 거듭 확인하게 된다. 정부나 국회도 코로나19의 피해와 양극화의 심각성은 인지하고 있다. 

그러나 실질적인 대응에는 선뜻 나서지 못하는 모양새다. 일부 정당에서만 겨우 재난 목적의 증세를 말했을 뿐이다. 이를 제외하고선 광범위한 긴급재난지원을 뒷받침할 증세 논의는 어디에서도 찾아보기 어렵다. 한국보다 더 적극적으로 재정을 지출하고 있는 국가들도 증세 논의를 본격화하는 흐름인데 우리는 그와는 정반대의 모습이다(<한겨레>, 2021.5.11.). 우리 정부는 맞춤형 피해지원으로 재정 지출을 최소화하고 있으며, 증세 반대 논의에서 한 발도 나아가지 못하고 있다(<뉴시스>, 2021.3.2.). 

사회보험부터 사회서비스까지 기존의 복지정책은 우리 사회에서 제대로 작동되지 않았다. 우리 사회안전망을 강화하는 새로운 논의가 필요하다. 지금 코로나19 백신 접종이 시작되면서 코로나19가 끝날 것이라는 기대도 이어지고 있다. 그러나 바이러스 전염병 피해는 더 취약한 계층에 집중되어, 코로나 이후 회복에서도 불평등 문제는 쉽게 해결되기 어려울 수 있다. 지금도 매일 수백 명의 확진자가 속출하는 상황인 데다, 언제든 새로운 대규모 감염의 위험도 존재한다. 그렇기에 향후 또다시 도래할 재난 시기에 어떻게 대응할 것인가에 대한 고민이 깊을 수밖에 없다. 

재난 시기 개인의 안정과 복지에 대한 영향뿐 아니라 사회안전망의 사각지대 대응안이 복합적으로 검토될 필요가 있다. 당장에는 백신효과로 코로나 감염은 줄어들 수 있다. 하지만 우리 사회에 깊이 폐인 상처를 제대로 치유하기 위해서는 지난한 노력이 필요하며, 지금부터 시작되어야 한다.

<참고자료>

기획재정부. 2020. 제4차 추가경정예산 추석전 신속지급 추진현황, 보도자료, 2020.9.30.

송상윤. 2021. 코로나19가 가구소득 불평등에 미친 영향, 한국은행.

울산광역시발달장애인지원센터. 2021. 팬데믹 시대 발달장애인의 생활실태와 서비스 욕구 변화 연구.

최영준・김도균・유정민・윤성열・최정은. 2018. 자유와 안정에 대한 대국민 인식조사 결과보고서, LAB2050.

최영준・최정은・김지현・조원희・노혜상・한선회. 2020. 국내외 사회보장 지원정책 분석 연구, 보건복지부, 2020.

<뉴시스>, 홍남기 "전국민보다 선별지원 바람직…증세 검토 안해"(종합2보), 2021.3.2.

<매일노동뉴스>, "코로나19 실직, 비정규직이 정규직 보다 5배 많아", 2021.3.30.

<한겨레>, ‘벼랑 끝’ 자영업자들…“매출 반토막에 빚 5132만원 늘어”, 2021.3.29.

<한겨레>, 2차대전 비용 2.5배 투입…바이든의 미국 ‘복지의 귀환’, 2021.5.11.

IMF. 2021. Fiscal Monitor Database of Country Fiscal Measures in Response to the COVID-19 Pandemic.