시민이 정책에 참여하는 일은 일상처럼 가까운 일이 아닙니다. 그럼에도 우리 주변에는 정보공개, 시민참여예산, 온라인 플랫폼 등 시민이 요구하고, 행정이 답하는 다양한 형태의 참여 통로가 꾸준히 마련되고 있습니다.

특히 정책 결정 과정에서 시민주도가 강화되고, 시민에게 충분한 정보를 제공하며, 깊이 생각하고 논의할 수 있도록 활용되는 방법이 있습니다. 바로 ‘숙의’입니다. 숙의 유형으로는 ⓵시민배심원제, ⓶합의회의, ⓷시나리오 워크숍, ⓸공론조사, ⓹타운홀 미팅 방법 등이 있습니다. 이러한 숙의 유형들은 특정 정책에 대한 문제를 해결하거나, 정책구상, 비전 제시, 의제 선정, 사회적 논의, 우선순위 결정, 구체적인 대안을 선택할 때 활용됩니다.

지난 글에서는 숙의 방법 중 시민배심원제 사례로 울산 북구(링크)의 사례를 전해드렸습니다. 이번 글에서는 숙의 방법 중 두 번째, 합의회의 방법과 사례를 전해드립니다.

숙의를 위한 시민주도 학습과 토론

합의회의는 주로 가치 갈등적 공공 사안이나 공적규제가 요구되는 사회적 논쟁에 대해 전문가 패널과 시민 패널의 질의응답 및 토론 등을 거쳐 특정 주제에 대한 태도를 결정하는 숙의적 문제해결 방식입니다. 즉, 갈등이 예상되는 사회적 이슈에 대해 시민과 학습하고, 시민 주도로 전문가에게 의견을 묻고 공론화를 거쳐 사회적 합의를 이끌어내는 회의입니다.

1980년대 덴마크에서 유전 공학 분야에 대한 시민 의견을 모은 것을 시작으로 확산된 합의회의는 이후 의학뿐 아니라 과학기술, 사회, 윤리 등 사회적 이슈로 논의 범위가 확대되었습니다.(참고기사: 링크) 우리나라에서는 1998년 유네스코한국위원회에서 ‘유전자 조작 식품의 안전과 생명윤리’를 주제로 합의회의가 진행되었습니다

탐구형 합의방식 모델, 합의회의

합의회의는 기획 → 준비 → 시민 패널 선정 → 예비모임(사전회의) → 전문가 선정 → 본회의 → 결론 도출 순으로 진행됩니다. 먼저 전문가와 이해관계자를 배제하고 구성되는 시민패널은 일반 시민이 중심이 되어 주제에 대한 학습과 반복적으로 질문을 만드는 사전회의 시간을 갖습니다.

본회의에서는 시민이 준비한 질문에 대해 전문가로 구성된 전문가패널이 직접 응답하는 시간을 갖습니다. 응답을 토대로 시민패널의 토론은 반복해서 진행되는데, 이때 시민패널과 전문가패널 사이의 논의 또한 진행되며, 시민 구성원의 합의로 최종적인 결론을 도출합니다.

합의회의는 사전에 제공된 자료를 통한 학습을 기본으로 주제에 대한 반복적인 질의응답을 통해 시민 주도로 탐구하는 동시에, 주제에 대한 시민의 기본 합의를 이끌어냅니다.

국내 첫 합의회의 주제, 유전자조작 식품(GMO)

유네스코 한국위원회는 1997년 제29차 유네스코 총회에서 채택된 ‘인간게놈과 인권에 관한 보편선언’에 따라, 생명윤리에 관한 논의를 국내에 촉진하기 위해 1998년 생명윤리에 관한 국내 최초의 합의회의를 개최하기로 하고, 전문가 자문을 통해 ‘유전자 조작 식품’을 주제로 선정했습니다.

사전준비, 예비모임, 본회의 순으로 진행된 합의회의는 사전준비 단계에서 3~5명으로 조정위원회가 구성되어 참여를 독려하기 위한 홍보와 시민패널 선발 업무를 담당했습니다. 시민패널로 총 14명의 시민을 선발했는데 여기에는 주부, 회사원, 자영업자, 농민, 노동자, 학생, 연구원, 공무원 등 다양한 직업에 종사하는 20~60대 연령층이 골고루 포함되었습니다. (참고자료: 시민패널보고서 보기)

시민의 눈으로 바라보는 전문 영역

예비모임은 두 차례에 걸쳐 진행되었습니다. 1차 예비모임에서는 시민패널이 전문가로부터 유전공학에 관한 기초지식을 학습하고, 본회의에서 제시할 질문을 정리하는 시간을 가졌습니다, 2차 예비모임에서는 본회의에서 다룰 7가지 주요 질문을 선정했습니다.

최종 정리된 질문에 따라 조정위원회는 각 질문에 대답할 전문가패널(유전자조작 식품 개발자, 환경문제 전문가, 농업 전문가, 생명윤리학자, 식품안전규제 담당 공무원, 소비자 단체 및 기타 시민단체, 과학교육 전문가 등)을 구성했습니다.

본회의는 3일에 걸쳐 진행되었습니다. 언론과 입법 관련 공무원, 일반 시민을 대상으로 한 방청객까지 참여하는 열린 회의로 1일 차에는 시민패널이 선정한 7개 질문에 대한 전문가 패널의 주제발표가 진행됐습니다. 주제발표 후 시민패널이 추가 질문을 작성했습니다.

2일 차에는 시민패널이 전문가패널에 추가 질문을 하고, 청중도 질문할 수 있는 열린 토론을 진행했고, 이를 토대로 시민패널이 합의한 보고서를 작성했습니다. 이어 국회의원, 정부 정책담당자, 시민사회단체인사, 생명공학 분야 인사, 시민 등이 참석해 결과를 발표하는 기자회견을 열었습니다.

첫 합의회의, 성과와 한계

유전자조작 식품에 관한 합의회의는 당시 사회적으로 잘 알려지지 않았던 유전자조작 식품 이슈를 공론화시키는 데 기여했습니다. 시민이 수동적 객체가 아닌 바람직한 과학기술을 지향하는 쪽으로 발언하는 능동적 주체가 될 수 있음을 보여줬습니다.

시민의 능동적 참여로 결과가 나왔음에도 정치권의 반응은 미온적이었습니다. 국회에서 1998년 국정감사 자료집을 통해 합의회의 개최 사실을 소개한 사례가 있으나, 정부 부처들은 시민이 참여하는 형태의 행사가 유전자조작 식품에 대한 반대로만 여겨질까 우려했습니다.

합의회의에 정책결정자가 직접 참여하지 않은 것은 물론, 시민패널의 최종보고서를 관련 부처에 전달한 이후에도 어떤 반응과 사후조치가 이루어졌는지 확인할 수 없었습니다. 이처럼 시민이 직접 도출한 합의를 정부의 미온적인 태도로 의미가 퇴색하는 것을 방지하기 위해 합의회의 과정을 거쳐 도출된 결과를 어느 단위에서 어떻게 반영할 것 인지에 대한 설계도 매우 중요합니다.

최근 시민참여의 통로가 점점 더 다양해지는 만큼 합의회의와 같은 숙의 방법에 참여한 시민이 가시적인 변화를 체감할 수 있어야 합니다. 시민과 함께 하는 숙의 과정이 단순 참여나 구색 맞추기가 아닌 정책이나 제도에 실질적인 반영과 변화로 이어지기를 바랍니다.

– 글: 안영삼 미디어센터장·[email protected], 이규홍 대안연구센터 연구원·[email protected]

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정보공개센터는 전국민주노동조합총연맹 공공운수노조의 지원으로 「공공기관의 시민참여를 위한 정보공개 개선 연구」를 진행했습니다.

이 연구는 공공기관 중 시장형 공기업인 한국수력원자력(주), 준시장형 공기업인 한국철도공사, 기금관리형 준정부기관인 국민연금공단을 대상으로 사전정보공개 운영현황, 정보공개처리현황, 불복절차 현황을 분석을 주된 연구과제로 수행하였습니다. 그리고 해외 공공기관의 정보공개제도 운영에서 시사점을 살펴보고 공공기관 운영에 대한 보다 활발한 시민참여를 위해 정보공개운영에 있어서 개선점을 도출하였습니다.

분석 결과 한국수력원자력(주), 한국철도공사, 국민연금공단의 사전정보공개도 부실하게 운영되고 있었으며 시민 및 고객들의 정보공개청구에 따른 비공개율이 다른 국가기관 및 지방자치단체에 비해 3~5배가량 높은 것으로 나타났습니다.

또한 비공개 결정통지에 대한 청구인의 이의신청에 대해서도 정보공개심의회를 제대로 개최하지 않는 것이 드러났습니다. 한국수력원자력(주)의 경우에는 2019년 19건의 이의신청에도 정보공개심의회 심의는 2회 진행한데 그쳤고 국민연금공단의 경우에는 2018년 13건의 이의신청에도 정보공개심의회 심의를 단 2회만 개최해 정보공개심의회를 소극적으로 운영함으로 시민 및 고객들의 알 권리를 침해하고 있는 사실이 드러났습니다.

한국철도공사는 공공기관이 생산·접수한 문서의 목록인 정보목록에서 부분공개 문서와 비공개 문서를 아예 정보목록에 포함하지 않아 정보를 은폐하거나 축소·편집해 공개한다는 의혹을 발견되었습니다.

앞으로 정보공개센터는 공공기관의 정보공개제도 운영이 개선되어 알권리를 기반으로 시민들이 공공기관 운영에 보다 적극적으로 참여할 수 있도록 보다 많은 공공기관들의 정보공개제도 운영 실태를 점검하도록 하겠습니다.

※ 이번 프로그램은 코로나19 확산을 예방하기 위해 유투브로 실시간 방송으로 진행됐습니다. 다만, 행사장에는 참여인원을 제한하고 ‘좌석 거리두기’로 자리를 배치했으며 마스크와 손 소독제를 비치했습니다.

올해는 세월호 6주기입니다. 6년이 지났지만 세월호는 제 마음 깊은 곳에 떠있습니다. 지난 4월 25일, 저처럼 세월호를 잊지 않은 사람들이 희망제작소에 모였는데요. 세월호와 관련해 희망제작소에서 진행한 연구를 듣기 위해서입니다. 시민 프로그램인 ‘세월호 이후, 안산은 어떻게 지냈나요? – 희망제작소 연구원이 직접 읽어주는 재난 후 공동체 회복에 관한 연구 보고서’ 읽기 모임 현장을 전합니다.

▲ 김현수 대안연구센터 연구원

먼저 희망제작소가 진행한 재난 후 공동체 회복에 관한 연구를 짤막하게 소개합니다. 세월호 참사 이후 안산시는 2017년부터 2019년까지 안산 지역의 공동체 회복을 위해 국내 최초의 공동체 회복 사업을 진행했습니다. 세월호 특별법 제31조 ‘국가 등은 피해자 및 안산시 주민의 심리적 안정과 공동체 회복을 위해 프로그램을 개발, 시행해야 한다’는 항목에 근거한 것인데요. 희망제작소는 안산시 <공동체 회복 프로그램>의 성과를 정리하고 과제를 도출하는 연구를 진행했습니다.

세월호 세대와 상처를 치유하다

연구 보고서를 나누는 시간에 앞서 참여한 분들과 함께 세월호 관련 영상을 함께 봤습니다. 세월호 참사로 친구를 잃은 청년의 상담 과정을 기록한 영상인데요. 저는 처음 보는 영상이 아닌데도 눈물을 꾹 참느라 힘이 들었습니다.

“잘 지내면서도 항상 생각나는 것 같아요. 배고프면은, 다 같은 동네에 살았으니까 나오라고 해서, 그냥 치킨 먹거나 누구 집에 놀러가서 그냥 빈둥대거나 그랬는데, 그게 다 사라지니까 어쩔 줄을 모르는 거 같아요.”

“기댈 곳은 없는데 정작 저희한테 하는 기대는 너무 많아요. 그리고 진짜 힘들고 아파도 괜찮은 척 해야 되는 거 같아요.”

세월호 진상규명, 보상, 공동체 등 현재진행형

“올해가 6주기입니다. ‘어느 정도 해결된 거 아니야?’ 생각하시는 분도 계신 것 같은데 작년(2019년)에 연구해보니 그렇지 않은 것 같습니다. 진상 규명, 보상, 공동체 등에 대한 문제가 현재 진행형이거든요. 그래서 이 내용을 어떤 식으로든 전달하고자 용기를 냈습니다.” – 김현수 연구원

영상을 시청한 뒤 연구를 맡은 희망제작소의 김현수 연구원과 함께 본격적으로 연구 보고서를 훑어보는 시간을 가졌습니다. 먼저 김 연구원은 인구, 산업 등 안산시 일반 현황을 설명했는데요. 단원고 피해 학생의 82%가 안산시 3개동(와동, 고잔1동, 선부3동)에 거주했습니다. 특히 2014년 세월호 참사로 인해 2015년 고잔동 인구는 전년 대비 7.45%나 급감했다고 합니다.

무엇보다 안산시 <공동체 회복 프로그램>은 유형별로 참여 주체와 목적, 내용이 모두 달라서 희망제작소의 연구 또한 방대한 작업이었습니다. 이번 모임에서는 최대한 압축적으로 프로그램의 면면을 소개했습니다.

‘고잔동 마을정원 꽃 피우기’, ‘세월호 엄마 아빠 공방 활동 지원’(4·16공방), ‘안산시민 마음치유 프로그램’ 등이 진행됐는데 이를 통해 정원관리의 준 전문가로 성장한 주민도 계시고요. 4·16공방 제품은 곧 공식 브랜드가 될 예정이라고 합니다. 강의에 앞서 보았던 다큐멘터리 영상도 <공동체 회복 프로그램>의 결과입니다.

유형별 사업에 대한 설문조사 결과도 자세히 살펴봤습니다. 사업 효과에 대해 주민과 활동가의 인식 차이가 다소 있었지만, 후속 사업이 필요하다는 데에는 긍정적인 답변이 압도적으로 많았습니다. 연구에 포함된 인터뷰도 함께 읽었습니다. 유가족, 주민, 활동가 행정인력을 대상으로 한 인터뷰가 보고서에 있었는데요. 소통과 치유, 희망을 담은 목소리를 들을 수 있었습니다.

“2014년엔 ‘투쟁’이란 말을 가슴에 품고 다녔어요. 특히 주변에서 ‘누구 엄마는 보상금 얼마를 받았다더라’, ‘그 돈으로 집수리를 했다더라’ 하는 소문을 들을 때마다 주민들에 대한 울분과 분노가 커졌어요. 하지만 지금 돌이켜 생각해보면 다르게 보여요. 당시 이웃들은 ‘이러이러한 말들이 돌더라’하면서 제게 전한 거였는데, 전 그걸 그 사람들의 주장으로 받아들였던 거예요. 지금 오해는 다 풀렸어요. 그래서 이웃 주민이 저를 ‘누구야~’하고 부르면 ‘언니!’ 하며 답할 정도로 가까운 사이가 됐어요.” – 유가족 인터뷰 중

“‘유가족이 보상금을 얼마 받았네’ 하는 말들이 있어서 그런 줄 알았어요. 공동체 회복 프로그램을 시작한 초기에만 해도 유가족과 주민이 한 버스를 타고 가면서 서로 한 마디를 나누기 어려울 정도로 냉랭 했거든요. 하지만 자꾸 만나고 대화하면서 이해가 높아졌어요. 지금은 속 시원하게 터놓고 이야기 할 정도가 돼 다행이에요.” – 안산 주민 인터뷰 중

2020년에는 공동체 회복 모델의 기반 닦을 예정

안산시는 2020년부터 새로운 단계의 <공동체 회복 프로그램>을 진행합니다. 김 연구원은 △중복 사업 정리 △사업 주체 역량 강화 및 시민성 확립 △활동가 처우 개선 △주민 피로감 해소 등의 과제를 제시하며, 후속 사업의 실질적인 지역 갈등 해소 효과를 기대했습니다.

강의 후 현장에서, 그리고 유투브 댓글을 통해 질의응답이 오고 갔습니다. 일부 질문에 대해서는 모임에 참석한 안산시 희망마을사업추진단 김도훈 단장님께서 직접 답변해주셨습니다.

사실 재난 또는 극심한 사회적 갈등을 겪고 지역 공동체가 갈라진 곳은 안산 외에도 있습니다. 밀양, 제주 강정, 강원 고성 등이 대표적인데요. 주민 간 입장이 벌어져 갈등이 생겼고, 이로 인한 상처는 아직 완전히 아물지 않았습니다. 어떻게 하면 이런 지역에 희망의 씨앗을 심을 수 있을까요. 안산의 변화를 잘 기록하여 재난 지역의 ‘공동체 회복 모델’을 만드는 것이 김 연구원의 계획입니다.

재난은 어디에나 발생할 수 있고, 누구나 이로 인해 상처 입을 수 있습니다. 그러므로 그 상처를 어루만져 돌보는 것은 우리 모두가 관심 갖고 노력해야 할 일입니다. 갈등 속에서도 치유의 싹을 틔우기 위해 변화를 관찰하고 희망을 만드는 것, 희망제작소가 꼭 해야 할 일입니다. 세월호를 잊지 않은 당신에게 말합니다. 우리도 세월호를 잊지 않았습니다. 우리 마음 속에 떠있는 세월호는 가라앉지 않습니다. 함께 세월호를 기억합시다.

덧붙여 유투브를 통해 실시간으로 댓글을 남겨주신 분들께도 감사의 마음을 전합니다.

“무거운 주제를 다루시면서 잊고 사는 세월호 다시 일깨워주셔서 감사, 수고하셨고 고맙습니다.”
“아픔을 나누면 반으로 줄고 행복은 함께하면 두배가 되겠지요. 그날 그곳에서 봉사활동 할 때가 새삼 생각나서 맘 아픕니다. 감사합니다.”
“심도 있는 연구자료 감사합니다. 사회적 거리두기가 이와 같이 쉽게 매체를 통해 좋은 정보를 접하니 꼭 나쁜 것만은 아니네요.”
“시간이 지나도 잊혀지지 않도록 꾸준하게 다뤄주세요.감사합니다.”
“또다시 이런 아픔이 일어나지 않도록 간절히 바랍니다. 오늘 연설은 넘 좋았습니다.”

※ 행사 자료 보기  내려받기

※ 행사 영상 보기

– 글: 이규리 이음센터 연구원 | [email protected]
– 사진: 이규홍 대안연구센터 연구원