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[기획2] 노후소득 보장의 다층구조 속에 사라지는 국가의 책임
<div class="xe_content"><h1 dir="ltr">노후소득 보장의 다층구조 속에 사라지는 국가의 책임</h1>
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<h3 dir="ltr" style="text-align:right;">이은주 공적연금강화국민행동 정책위원</h3>
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<p dir="ltr">공적연금에 대한 인식이 높아지고 있는 현시점에서 사적보험과 공적보험의 관계를 논의의 장으로 끌어오는 것이 타당한지 의문이 든다. 추가로 드는 개인연금이 무엇이 문제란 말인가. 하지만 한 개인이 자신만의 노후를 위해 더 준비할 수는 있지만, 문제는 다층 체계의 주장이 함께 갈 수 있는 길을 포기하고 각자도생으로 가자는 의도를 포함하고 있는 점이다.</p>
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<h2 dir="ltr">퇴직연금과 개인연금 가입자는 늘었는가</h2>
<p dir="ltr">인구구조 변화를 우려하여 국가가 관리하는 단일의 노후소득 보장이 아닌 다층의 안전망을 마련하자는 주장은 고령화가 현실이 된 90년대 중반 이후부터 본격화되었다. 한국도 개인연금은 1994년부터 퇴직연금은 2005년부터 시작되었고 제도의 수정과 보완을 기하면서 개인에게 노후소득의 일정 부분을 책임지라는 메시지를 전달해왔다. 노후준비는 얼마나 안정적으로 구축되고 있는가.</p>
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<p dir="ltr">퇴직연금은 꾸준히 적립금과 가입률이 늘고 있다. 2012년 말 퇴직연금을 도입한 사업장 수는 20만 개소로 전체 사업장(152개소) 대비 13.4%의 도입률을 보인다. 여전히 확정급여형을 선호하며 권리금 보장형이 93.1%로 운영되고 있다. 개인연금은 2011년 말 기준 약 850만 명이 가입한 것으로 추정되며 이는 20-60세 인구의 약 30%에 해당한다고 할 수 있다<sup>1)</sup>. 2012년 말 기준으로 약 216조 원이 적립되었던 개인연금 자산은 2017년 말 344.7조 원 규모로 성장세를 유지하고 있다(정승희, 2018).</p>
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<p dir="ltr" style="line-height:1.38;margin-top:0pt;margin-bottom:0pt;text-align:center;"><img alt="<그림 2-1> 전체 연금자산 및 개인연금의 유형별 자산 추이" src="https://lh3.googleusercontent.com/YLdalHNMgYaiAFtlLBJOcp7GvG_ybZFoovD-J…; /></p>
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<p dir="ltr">퇴직연금은 법적으로 강제되기 때문에 가입자는 늘 수밖에 없다. 하지만 상승폭은 크지 않다. 개인연금은 누가 가입하는가? 실제로 개인연금은 자산 축적의 수단으로 만들어진다. 즉, 노후소득 보장의 목적보다는 과세제도 적용의 유인으로 가입하고 연금자산의 관리 운용 및 가입자 보호 기능이 미흡하다는 문제 인식을 하고 있다(금융위원회, 2016, 개인연금법 제정 방향 보도자료). 결국 정부가 개인연금으로 노후보장의 기회를 열어놓고 있지만 실제로는 지속적인 노후소득 관리와는 거리가 있다.</p>
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<p dir="ltr">퇴직연금과 개인연금의 목적이 노후의 소득 보장이 아니라 필요한 목돈 마련이라는 것은 해지 현황을 통해 확인할 수 있다. 금융위원회(2016)의 보고에 따르면 개인연금 가입 후 경과연도별 연금 해지율을 보면 1차년에 11.4%, 3차년 24.5%, 10차년에는 43.5%인 것으로 나타난다. 은퇴 이후 안정적인 자금 확보를 위해 10년 이상 유지하는 사람은 가입자의 절반에 불과하다. 퇴직연금은 더 심각하다. 2016년 기준으로 적용 사업장이 늘었음에도 가입률은 26.9% 수준이다(1,181,464개소의 도입 대상 사업장 중 약 34만 개의 사업장이 퇴직연금제도를 도입, 통계청, 2016). 가입자 수로 보면 해당 사업장의 노동자가 약 50%가 가입했지만(통계청, 2016년 기준 퇴직연금 통계보도자료), 이러한 수치도 퇴직연금 가입대상 근로자 10,879,260명 중 5,439,436명으로 전체 경제활동인구 대비로 봤을 때 1/5 수준에 불과하다. 30인 미만 사업장이 전체 도입사업장의 82.5%를 차지하고 있지만 5인 미만 사업장은 10.9%로, 여전히 취약한 사업장이 제도적 보호를 받지 못하는 현실은 달라지지 않고 있다. 퇴직연금 도입 기간은 5년 미만이 65.1%<sup>2)</sup>이다. 퇴직연금과 개인연금을 통해 노후를 대비하자는 주장은 지켜지지 않고 있다. 법정 의무연금의 보호 대상이 늘지 않고 보장성도 확보되지 않는 원인을 노동시장의 열악성, 사업주의 회피, 개인 인식 등 복합적으로 고려할 수는 있지만 강제성을 띈 제도가 이렇게 더디게 확장되는 것을 일시적 현상으로 설명하기는 어렵다. 심지어 데이터는 보호받아야 할 사람들이 제도에서 배제되는 제도 내 불공평을 명백히 보여주는데도, 이를 제도의 흠결로 넘겨야 할지도 의문이다.</p>
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<p dir="ltr" style="text-align:center;"><img alt="<그림 2-2> 퇴직연금 적립금 규모 추이" src="https://lh6.googleusercontent.com/Xu3eI5XUVjc04SgMVH-ToOC-dudO5TNDRJTom…; /></p>
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<p dir="ltr">퇴직연금이 노후소득으로서 제 역할을 하지 못한다는 명백한 실적은 또 있다. 2016년 퇴직연금을 중도 인출한 비율은 전년 대비 42.8%로 증가했는데, 주택 구입을 위한 인출이 절반을 차지했고, 장기요양, 주거 목적의 임차보증금을 감당하기 위해 퇴직연금을 가져갔다<sup>3)</sup>. 퇴직연금의 일시금 수급자는 2016년 전년 대비 5만여 명이 증가하였고, 수급금액은 약 4조 원에 이른다. 거의 대부분은 일시금으로 수급했고 연금수급자는 전체 수급자의 6-7% 수준에 불과하다<sup>4)</sup>. 이런 현실에도 퇴직연금을 다층의 한 층으로 안착시켰다고 분명히 얘기할 수 있을까? 10년의 세월이 지나도록 퇴직연금은 노후준비자금이 아니라 일시적인 목돈으로서의 역할을 톡톡히 해온 것이다.</p>
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<p dir="ltr">개인연금과 마찬가지로 퇴직연금도 강제저축으로 활용되고 있다. 그 저축조차 안정적이라고 할 수 있을지 장담할 수 없다. 퇴직연금의 운용까지 넘어가면 개인이 계산해야 할 몫들이 늘어난다. 투자할 곳을 확인하고 저축을 어떻게 굴릴 것인지를 꼼꼼히 따지는 개인은 많지 않다. 오죽하면 돈을 알아서 관리해주는 애플리케이션이 인기일 정도일까. 하루하루 살아내기에도 바쁜 현대인에게 투자까지 신경 쓰라는 건 개인 관리의 범위를 넘어서는 요구이다. 더 슬픈 현실은 퇴직연금의 소득대체율은 13% 정도로 선진국에 비해 낮을 뿐만 아니라<sup>5)</sup> 아무리 사적연금 활성화 정책을 시도해도 변화는 미온적이다. 10년의 제도적 노력이 보여준 결과는 이렇게 초라하다. 그럼에도 다층체계를 우리가 가야 할 길로 설정하는 전문가들이 있다. 그리고 어떻게든 개인연금과 퇴직연금을 활성화시키기 위한 방안을 행동경제학까지 들어 조장한다. 그렇지만 국민은 알고 있다. 저금리 시대 0.1%씩 이자를 모으듯 퇴직연금과 개인연금을 통해 어떻게든 불안한 층을 만들어놓으라는 정부의 메시지가 잘 통하지 않는 이유를.</p>
<h2 dir="ltr">원점으로 돌아가서</h2>
<p dir="ltr">언제부터인가 우리에게는 현재보다 미래가 매우 중요해졌으며 사람마다 미래를 준비하는 방법도 다양해졌다. 일부 국민은 국민연금을 믿고(?) 가입한다. 소위 형편이 괜찮은 지역 주민 중에서 임의가입이 늘고 있다는 소식이다. 개인적으로 안전망을 마련해놓고 공적인 추가 안전망을 장만하는 사람들이다. 반면 더디게 오르는 임금에 생계유지도 힘든 많은 사람들은 정부가 떼어가는 보험료가 부담이라고 말한다. 건강보험은 그나마 병원에 가면 체감할 수 있다고 위로하지만, 국민연금은 도무지 믿을 수가 없고 은퇴 이후는 멀기만 하니 허상임에 틀림없는데 누구를 믿고 당장의 소중한 생활비를 대신 모아놓으라고 하는지 난감하다.</p>
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<p dir="ltr">국민연금은 내 계좌에서 빠져나간 돈이, 내가 매달 눈으로 확인하기도 전에 이미 ‘순삭’(순식간에 삭제)되어 나간 돈들이 차곡차곡 어딘가에 모아져 있다는 ‘약속’으로 남아 있다. 국민연금이 불안하다고 하는 사람들은 나간 돈이 도대체 어디에 있는지 궁금하다. 투자되고 있고 자금은 돌고 있다는데 그게 나에게 무사히 돌아올지 걱정이다. 국민연금이 개인 적금이라고 생각해도, 눈에 보이는 숫자는 잊을만하면 나에게 은퇴 후에 월 얼마가 나올 것이라는 ‘알림 기능’만 있을 뿐이다. 강제로 가져가고 노후에 돌려줄 것이라는 정부의 약속은 국민연금이 개인 적금과 다를 바 없다는 ‘오해’를 심어주기에 충분했다. 정부는 이러한 개념을 천천히 수정해줘야 하는데도 불구하고 국민연금에 대한 안정감보다는 정부가 모아서 관리하는 돈으로 장기간의 노후 생활을 감당할 수 없으니 이제는 조금씩 개인이 더 ‘합리적’으로 준비하라는 메시지를 던져 주고 있다. 다층체계의 논의는 여기에서 나온다.</p>
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<p dir="ltr">한편으로는 개인이 통장을 만들고 쌓여가는 돈들을 확인하면서 현실의 고통을 위안받고 안심하는 건 우리가 미래를 위해 혹은 다른 삶의 계획을 위해 실천하는 가장 일상적인 방법이다. 그래서 연금은 우리에게 양가감정을 불러일으킨다. 정부와 국민 사이에 불신이 만연한 상황에서도 은퇴 이후를 위한 준비는 어떻게든 언제든 시작해야 한다는 불안과 열망이 공존하고 있다. 신뢰만 있다면 국가를 통해 안정적인 노후를 보장받을 수 있는데 우리는 어쩌다가 이렇게 서로 신뢰를 잃게 되었나? 사적 연금의 초라한 실적을 보면서도 국민연금이 불안하니 사적보험으로라도 어떻게든 대비하자는 외침이 이다지도 설득력 있어 보이는 것은 각자도생의 길이 익숙하기 때문이다. 그러나 기본적인 보장이 부재한 상황에서 불안정한 층을 쌓으라는 것은 무리한 요구이다. 더욱이 다층구조로, 개인적으로 더 준비해놓으라는 메시지를 국민 전체의 노후의 삶을 책임져야 할 정부가 주는 신호라는 게 통탄할 현실이다.</p>
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<h2 dir="ltr">거시적인 데이터가 아니라 현실의 나를 중심으로 보자</h2>
<p dir="ltr">노후준비를 비용으로만 따지고 돈으로 계산하는 방식은 자본주의 시대가 만들어놓은 ‘합리성’의 민낯이다. 은퇴 이후 얼마나 받을 것이라는 숫자로 내 행복을 장담하기는 더욱 어렵다. 자금의 총량은 늘 부족하고 아쉽기 마련이다. 더욱이 균열된 노동시장으로 인해 사회의 평균과 표준이 사라져가면서 누구나 보편적인 수준의 노후소득 보장을 기대하기도 어렵게 되었다. 똑같은 노동을 하면서도 처우는 다를 수 있는 게 너무 자연스럽게 일상화되었다. 그나마 이런 현실에서 ‘따박따박’ 들어오는 소득은 대한민국 국민의 일상 속에서 두려워하는 미래를 반전시킬 수 있는 가장 큰 기반이다. 일정한 소득, 일정한 수입이 보장해주는 안정감은 그 크기를 논하기 전에 조금 더 나은 삶을 상상해볼 수 있게 만들어 준다. 삶의 방식이 바뀌는 것이다. 공적 연금은 이런 기능을 가지고 있다. 공적연금은 이런 안정감을 함께 고민하고 만들어 가는 것이다.</p>
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<p dir="ltr">그럼 공적연금과 사적연금은 어떤 차이가 날까? 공적연금은 신뢰만 있다면 죽을 때까지 보장받는다. 사적연금도 죽을 때까지 보장받을 수 있다고 한다. 심지어 10년만 넣는다면 이자가 이자를 불러와서 은퇴 후 20년을 받을 수 있다고 얘기한다. 물론 20년이 내 수명의 전부인지 장담할 수도 없거니와 20년 동안 소진해서 비어버린 주머니를 여생 동안 어떻게 메꿔야 할지도 난감하다. 공적연금이든 사적연금으로 안정되게 보장받을 수 있는지는 은퇴 이후를 봐야 한다. 그런데 20년 후를 봐야 하는 조건은 같음에도 불구하고 한쪽은 든든하고 한쪽은 화가 난다. 이 차이는 어디서 오는 것일까? 두 상황은 다 오지 않았다. 물론 주변의 경험들은 청취할 수 있다. 그렇지만 사적연금만으로 안정되게 오래 사는 사람들의 이야기를 아직 들어보질 못했다. 그것도 내가 모아놓은 주머니 안에서 곶감 빼먹듯 나가기 때문에 주머니가 꺼지는 건 금방 보인다. 그럼에도 보이는 내 주머니는 안정적이고 안 보이는 주머니는 불안하기 짝이 없다. 안 보이는 주머니가 너무 실감이 안 나고, 죽을 때까지 보장해준다는 말이 너무 비합리적이니 그걸 억지로 믿으라고 하기도 어렵다. 2017년 말에 국민연금이 이미 621조 원이 운용되고 있음에도 숫자로 보이는 돈은 허수처럼 느껴진다. 심지어 국가는 망할 수 있다고 생각하고 기업은 망하지 않을 거라고 생각하다.</p>
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<p dir="ltr">보험의 원리는 위험의 분산이고 이는 더 많은 사람이 십시일반으로 모으면 위험이 닥쳤을 때 적은 부담으로 대비할 수 있는 마법을 보여준다. 따라서 함께 모아가야 한다. 각자 다른 삶의 조건의 차이는 크지만, 기본적인 수준에서 누구나 인간다운 삶, 존엄한 노후를 꿈꾸며 살 권리가 있다. 이건 내가 가진 범위 내에서 나의 노력으로만 평가받는 것이 아니라, 함께 살기에 가능한 것이다. 소득 중단은 그 자체로도 심각한 문제이지만, 예측불허의 시대에 발생할 수 있는 상황을 대비할 수 없다는 것이 불안의 정점을 찍는다. 그런데 이런 불안감은 실은 여러 사람과 함께하는 공동의 기여 속에서 훨씬 더 안정적으로 대비할 수 있다. 그게 공적연금의 운영원리이다. 공적연금은 국민들 간의 신뢰를 바탕으로 대리인 정부의 충실한 관리 속에서 완성될 수 있다. 그러나 현재는 그 어떤 것도 보장되지 않는 것처럼 보인다. 공적연금이 불안하니 각자도생으로 살아가려고 하지만 할 수 있는 사람과 그렇지 못하는 사람의 차이는 금방 드러난다.</p>
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<p dir="ltr">신뢰 회복은 어디서부터 시작되어야 하는가? 정부는 강제가입을 볼모로 잡아놓은 물고기처럼 가입자들을 외면하지 말고 개인보험 업계만큼이나 개인에게 관심을 가지고 관리해야 한다. 노후의 존엄한 생활을 보장해주겠다고 약속한다면 600조 원이 넘는 돈을 잘 굴리는 것만으로, 혹은 기금 소진 시점을 3-4년 늦추는 것만으로 역할을 다했다고 큰소리칠 것이 아니라 일상의 개인들에게 신뢰와 안정감을 줘야 한다. 공적보험을 믿고 사적보험에 사기당하지 말라는 계몽주의가 아니라 국민의 행동에 대한 이해를 해야 한다. 그게 정부가 해야 할 일이다.</p>
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<p dir="ltr">다시 한 번 말하지만, 다층이 대안일 수는 있다. 그렇지만 그건 할 수 있는 사람들의 범위 내에서만 가능하기 때문에 다층이 기본이 되어서는 안 된다. 할 수 있는 사람만 국민으로 끌고 가는 것이 정부가 해야 할 일도 아니다. 공적연금과 사적연금의 보완으로 다층체계의 안정성을 얘기하지만, 국가가 먼저 보장해야 할 부분을 개인 책임까지 포함시켜 설정해놓는 것이 정당한 것인가. 사적보험을 합리적인 선택의 영역으로 남겨 놓고, 공적보험을 어떻게 확충시킬 것인지를 충분히 준비하지 않은 상태에서 선택의 여지로 자율성을 둔다는 정부의 게임 규칙은 설정 자체가 불합리한 것이다. 어떻게 공적보험에 대한 부담을 나누어 가질 것인지를 사회구성원들이 합의해줘야 할 부분이 있는데 이를 외면하고 자꾸 회피하면서 다른 게임 규칙만 설정하고 있으니 말이다. 공적보험의 역할은 자꾸 수축시키면서 사적보험의 여지를 주는 메시지는 정부가 개인 책임으로 공동의 사회적 위험을 돌리겠다는 의무의 포기일 뿐이다. 규제를 통해 사적보험을 관리한다는 욕심만 부릴 것이 아니라, 누구나 대한민국 국민이라면 최소한의 노후 생활의 존엄성을 연대를 통해 보장받을 수 있게 만드는 것이 복지국가가 지향해야 할 방향이다.</p>
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<p dir="ltr">신뢰는 확실한 보장을 통해 쌓아갈 수 있다. 지난 연말부터 시작된 국민연금 제도 개선의 논의가 보험료 인상과 보장성(소득대체율)의 선후를 따지면서 이해관계자와 전문가와 관계 부처가 공회전을 거듭하고 있지만, 보장의 약속을 주저하면서 국민에게 신뢰를 구할 수 있을 것이라는 욕심이야말로 허상이다. 적정성은 변화하는 시대에 맞춰 계속 조정해 가면 되는 것이다.</p>
<p dir="ltr">국민도 마찬가지다. 어떤 돈이든 묶어 놓으면 쌓이기 마련이다. 당장 나가는 돈은 아쉬워하면서 관리되는 돈에 대해서는 무관심하다. 국민연금을 없애고 돌려달라는 극단적인 선택을 요구하면서, 막상 잘 관리할 수 있을 것이라는 기대는 하지 않는다. 신뢰가 없기 때문이다. 신뢰는 어느 한쪽의 구애로 성립되지 않는다. 누구나 할 수 없는 각자도생을 누구나 할 수 있다고 이끄는 정부의 태도에 문제를 제기하고, 맡긴 돈이 잘 관리되는지 확인하고 의사결정 과정에 관심을 갖고 지켜보는 것이 중요하다. 노후준비의 문제가 개별의 사례에서 시작되어 개별 보장으로 끝나면 다행이지만, 불확실성은 동시에 발생하고 있다. 이제는 더 믿지 못하겠다고 어깃장을 놓을 게 아니라 개인이 어렵게 기여한 노후 자금을 어떻게 잘 관리하고 나누는지 확인하고, 누구나 존엄한 노후를 맞이할 수 있을 것인가로 방향을 틀어야 한다. 앞으로 해야 할 일이 많다.</p>
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<hr /><p dir="ltr"><sup>1) 이석호, 임형준, 2013, 연금저축 활성화방안, 한국금융연구원.</sup></p>
<p dir="ltr"><sup>2) 5~10년 미만 32.6%, 3~5년 미만 28.2%, 1~3년 미만 23.1%, 1년 미만 13.8%, 10년 이상 2.3%(통계청, 2016)</sup></p>
<p dir="ltr"><sup>3) 통계청, 2016, 퇴직연금통계</sup></p>
<p dir="ltr"><sup>4) 장인봉, 2016, 우리나라 퇴직연금제도의 현황 및 개선 검토, 한국증권법학회</sup></p>
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<p dir="ltr"><sup>5) 보험연구원, 2015, 퇴직연금 도입 10년에 대한 종합평가와 정책과제, 고령화리뷰 3(2): 19 미국은 38%, 호주는 35%의 소득대체율을 보인다.</sup></p></div>
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