비관료 출신의 금융감독원장 인선, 기대만큼 우려도 커

피감기관 임원 출신을 금융감독기구 수장으로 임명, 이해관계 편향 우려
공정하고 투명한 금융감독 기능 행사를 통해
금융권 적폐 청산과 금융감독 기능 정상화에 힘써야

어제(9/6), 최종구 금융위원회 위원장은 금융위원회의 결의를 거쳐 최흥식 현 서울시향 대표(이하 ‘최 대표’)를 신임 금융감독원장으로 대통령에 임명제청 했다. 최 대표가 비관료출신이라는 점에서 관치금융의 관행을 청산하는데 기여할 것이라는 기대도 있지만, 몇 년 전까지 피감기관인 하나금융지주의 사장으로 근무했던 경력은, 금융업의 현실을 잘 이해하고 있다는 장점보다는 금융감독기구의 자율성을 확보할 수 있을 지에 대한 우려가 더 큰 것이 사실이다. 특히, 금융감독기구의 수장으로서 자칫 특정 금융회사의 이해관계에 편향되거나 포획될 가능성, 그리고 엄정한 금융감독과 금융소비자 보호를 제대로 해낼 수 있을 지와 관련한 업계 편향성을 배제할 수 없다. 또한 하나금융지주가 론스타로부터 외환은행을 인수하던 시기에 하나금융지주에 재직했다는 점에서 과연 최 대표가 대표적 금융권 적폐인 론스타 문제의 청산을 사심 없이 수행할 수 있을지도 의문이다. 

참여연대 경제금융센터(소장 : 김성진 변호사)는 2017년 8월 27일자 논평을 통해 이번에 임명되는 금융감독원장은 ▲관치금융을 청산하고 ▲금융감독의 본래의 목표인 금융회사의 건전성 제고 ▲금융시장의 공정성과 투명성 제고 ▲금융소비자 보호 강화를 추구해야 함을 강조한 바 있다(http://www.peoplepower21.org/Economy/1523195). 그리고 이를 위해서는 정치권 및 관료로부터 적절한 거리를 유지하면서 금융감독원을 내적으로 쇄신하고 그동안 다양한 산업정책의 도구로 전락했던 금융감독 기능을 정상화해야 한다. 최 대표를 둘러싼 여러 우려에도 불구하고 임명을 위한 대통령의 결재만이 남은 상황에서, 참여연대는 최대표가 금융감독 기능을 공정하고 투명하게 행사함으로써 금융권 적폐를 청산하고 선진적인 금융감독 관행을 정착시켜 국민으로부터 신뢰받는 금융감독원을 만들어 나갈 것인지 면밀하게 지켜볼 것임을 밝힌다. 

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신임 금감원장은 금융개혁에 식견과 비전을 갖추어야 

“관치금융 청산과 금융소비자 보호” 가 금융개혁의 핵심과제

김조원 전 감사원 사무총장에 대한 임명 재고 필요

최근 언론보도(https://goo.gl/FyAstz)에 따르면 신임 금융감독원장으로 김조원 전 감사원 사무총장(이하 “김 전 사무총장”)이 내정된 것으로 알려지고 있다. 청와대 관계자에 따르면 김 전 사무총장은 비 경제관료인 감사원 출신으로 금융권의 적폐를 개혁하는 데 적임자여서 내정되었다고 한다. 그러나 일각에서는 김 전 사무총장이 금융감독에 관한 한 비전문가로서 참여정부 근무 경력이나 대선 캠프 참여 이력 때문에 금융감독원장에 임명된 것이 아닌가라는 의문을 제기하기도 한다. 

신임 금융감독원장은 “관치금융 청산과 금융소비자 보호”라는 금융개혁 과정에서 중책을 맡아야 하고, 이를 위해서는 ▲금융시장의 현실에 대한 식견, ▲금융개혁에 대한 비전, ▲금융소비자 보호에 관한 이해 등을 겸비한 금융감독 개혁에 대한 식견과 비전을 확인할 수 있는 전문가가 그 직을 수행하는 것이 적절하다. 그러나 현재까지 알려진 바에 따르면 김 전 사무총장은 이런 자격요건을 잘 충족하는 인사라고 보기 어렵다. 따라서 참여연대 경제금융센터(소장 : 김성진 변호사)는 신임 금융감독원장은 감사행정의 전문가보다는 금융감독 개혁에 식견과 비전을 확인할 수 있는 전문가가 임명되어야 함을 강조한다. 

문재인 정부가 직면한 금융개혁의 내용은 통상 “관치금융 청산과 금융소비자 보호”로 요약된다. 관치금융이란 ‘정치권 또는 관료가 금융감독의 본래적 목표인 금융회사의 건전성 제고·금융시장의 공정성과 투명성 제고·금융소비자 보호 강화를 추구하는 대신, 금융을 정치적 목적이나 사익 추구을 위한 수단으로 활용하면서 결과적으로 금융감독을 훼손하고 국민경제에 비용을 초래하는 것’을 말한다. 그동안 우리 사회를 떠들썩하게 만들었던 신용카드 사태, 저축은행 사태, 키코(KIKO) 사태, 동양증권 사태 등은 모두 관치금융이 ‘금융산업 발전’이나 ‘경기 활성화’라는 정치적 슬로건을 위해 금융감독의 본질을 외면함으로써 금융회사의 건전성 악화, 금융시장 불안정, 금융소비자 피해 등을 야기하고, 때로는 공적 자금의 투입이라는 국민경제상의 명시적 비용을 초래한 대표적 사례들이다. 이것을 청산하는 것이 바로 문재인 정부가 추구해야 하는 ‘금융적폐 청산’의 진정한 모습이고, 신임 금융감독원장은 이런 문제의식을 잘 이해하고 구현할 수 있는 인사가 임명됨이 마땅하다.

그러나 적어도 현재까지 알려진 바로는 김 전 사무총장은 쌓이고 쌓인 금융개혁의 여러 과제를 끌고 나가기에는 적절한 인사가 아니다. 지금 요구되는 금융감독원장의 모습은 감사원과 같은 사정기관 출신의 경험만으로는 부족하고, 급변하는 금융환경 속에서 한편으로는 금융산업의 현실을 이해하고, 다른 한편으로는 금융시장의 질서를 수호하고 금융소비자를 보호해야 하는 등 상충하는 정책목표를 조화시키기 위한 전문적 식견을 갖춘 인사여야 한다. 그러나 김 전 사무총장은 금융권에 몸담았던 경력이 거의 없고, 금융개혁 방안에 대한 문제의식을 확인할 수 없다는 점에서 전문성과 비전을 구비하였다고 볼 수 없다. 

참여연대 경제금융센터는 굵직굵직한 금융사고를 야기한 관치금융의 본산이자 금융적폐 청산의 가장 직접적 대상인 금융위원회의 수장에 비개혁적인 금융관료가 임명된 점을 우려한 바 있다. 그런데 이번에 또 다시 금융감독의 최선봉에 있는 금융감독원장에 금융감독 개혁에 대한 식견과 비전을 확인할 수 없는 비전문가가 유력하다는 언론보도에 새삼 우려를 금할 수 없다. 문재인 대통령이 생각하는 금융개혁의 방향과 대상이 본질을 비껴갈 가능성 때문이다. 김 전 사무총장의 임명은 선진 금융감독체제의 정착이라는 측면에서 부적절한 것일 뿐만 아니라 감사원 재직 관료에 대해서도 향후 부적절한 유인을 제공할 수도 있다는 우려 또한 제기된다. 문재인 대통령이 금융감독 개혁에 대한 식견과 비전을 확인할 수 있는 전문가를 민간 금융감독기구의 수장으로 임명함으로써 이런 우려를 불식시킬 것을 촉구한다. 

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특집3_제보자들

어느 사학비리 
공익제보자의 이야기 

글. 김형태 교육을바꾸는새힘 대표, 전 서울시 교육의원

사학비리 종합세트, 양천고를 고발하다 

뜻하지 않게 교단을 떠난 지 거의 9년 만에 다시 교단에 섰습니다. 학교로 돌아오는 길은 참으로 멀고도 험했습니다. 수면장애와 우울증, 기혈순환장애 등으로 죽기보다 힘든 나날을 보낸 적도 많았습니다. 정말 열흘 가까이 잠을 한숨도 이루지 못한 적도 있었고, 숨 쉬는 것이 고통스러워 차라리 죽는 게 낫겠다 싶어 자살 기도를 한 적도 있습니다. 

양천고는 1995년, 1998년, 2010년, 2015년 감사와 수사 때마다 차마 학교라고 말할 수 없을 정도로 치졸하고 충격적인 비리들이 드러났습니다. 동창회가 없음에도 동창회비를 받는가 하면, 수업하지도 않는 유령교사를 교육청에 이름 올려 월급을 받아냈다가 2011년 당시 이사장이 대법원으로부터 벌금 5백만 원을 받았고, 건축 쓰레기 불법 매립에 의한 벌금까지 학교 돈으로 지불하여 문제를 일으켰으며, 학교회계를 쌈짓돈처럼 사용하다가 발각되기도 했습니다.  

일일이 열거할 수 없을 정도로 ‘사학비리 백화점이자 종합세트’인 양천고는 한 마디로 장삿속으로 학교를 운영하는 대표적인 부패사학이었습니다. 가장 충격적인 것은 학교 안에 가짜로 급식회사를 만들어 수년간 폭리를 취하고, 정 전 이사장이 그 급식업체 대표와 직원들을 데리고 학교 돈으로 제주도와 중국 등으로 여행을 다니다가 적발된 것입니다.  

저는 지난 2008년, 교육자적 양심으로 학생들과 교직원들을 대표하여 상록학원 양천고등학교의 사학비리(급식비리, 공사비리, 회계비리 등)를 서울시교육청에 공익제보(감사요청)하였다가 이 사실이 법인에 알려지면서 2009년 3월 부당하게 해직되었습니다. 이후 저는 13개월 동안 학교, 교육청, 검찰청 앞에서 1인 시위를 하며 부패사학과 싸웠습니다.  

제자들 앞에 당당하기 위해서 그랬습니다. 교단에서 “가르친 대로 행동하고 배운 대로 실천하라”고 해놓고 제 자신이 어려움에 처하자 소리소문없이 사라지는 부끄러운 스승은 되고 싶지 않았습니다. 그저 좋은 선생님이 되고 싶었을 뿐인데, 당시 이명박 정부와 공정택 서울 교육감은 저와 같은 평범한 사람을 투사로 만들고 말았습니다. 

사학비리를 사회적 의제화하는 데 기여했다며 시민단체 추천으로 저는 2010년 6.2지방선거 통해 교육의원에 당선되었고, ‘해직교사에서 교육의원으로 당선, 계란으로 바위를 깨뜨린 사람’ 등 그해 화제의 인물이 되었습니다. 마침내 교육청은 양천고에 대한 특별감사에 착수했고, 검찰은 압수수색과 계좌추적을 통해 급식 등 상당수의 비리를 밝혀냈고, 관련자들이 재판에 넘겨졌습니다.

2008년, 양천고등학교의 사학비리를 공익제보하고 해직된 김형태 교사가 당시 학교 앞에서 1인시위를 하던 모습 ⓒ김형태

공익제보 활성화 없이는 청렴하고 투명한 세상도 없다

학교는 누구를 위해서 존재해야 할까요? 당연히 학생을 위해 존재해야 합니다. 그러나 이 지극히 당연한 사실이 일부 사학에서는 지켜지지 않고 있습니다. 학교를 설립했다는 이유 하나만으로, 학교를 개인소유물로 여기고 장삿속으로 학교를 운영하며 전횡을 휘두르는 사학들이 적지 않습니다. 우리나라에서 사학은 치외법권적 특권을 누리고 있다고 보아도 과언이 아닐 것입니다. 

교육이 엄연히 공적인 것임에도 여전히 많은 사학이 교사채용, 입학부정, 성적조작, 공사시설비리, 공익제보자 탄압 등 부정부패로부터 자유롭지 못하고 일부 비리사학은 마치 조폭집단처럼, 법인 이사장의 왕국처럼 운영하며 온갖 파렴치한 전횡, 위법, 탈법을 자행하고 있어 ‘복마전, 비리의 온상, 부패종합백화점, 이게 학교냐? 교육기관 맞느냐?’며 국민적 공분을 사고 있습니다. 

사학비리는 학생들의 꿈을 훔치는 나쁜 도둑질이고, 교직원들에게 영혼 없는 삶을 강요하는 몹쓸 짓입니다. 그런데 사학비리를 공익제보하면, 교육청이 한번 봐주고, 경찰과 검찰이 한번 봐주고, 재판부가 전관예우, 유전무죄 적용하여 또다시 봐주는 관행으로 인해 결국 유야무야 되는 일이 많다는 것입니다. 판사가 정해지면 그 판사에게 가장 영향력 있는 변호사를 찾아 착수금으로 1억 이상의 거금을 갖다 주면, 구속될 사람이 불구속되고, 기소될 사람이 불기소되고, 유죄가 무죄가 되는 세상이니, 공익제보한 사람들이 가장 허탈해하고 분노하는 것이 바로 이런 기가 막힌 악습입니다. 

또 하나는 도둑을 신고했는데 잡으라는 도둑 대신 신고자를 잡는 세상입니다. 제가 2009년 부당하게 해직되었을 때, 교육청, 교육부, 법무부, 청와대 등에 도움을 요청했지만 어떤 국가기관도 도움을 주지 않았습니다. 심지어 국민권익위와 국가인권위마저도 사립학교는 공공기관이 아니고 사립학교 교원은 공무원이 아니기에 도움을 줄 수 없다고 했습니다. 사립학교 교원은 국민이 아니냐고 몇 번을 따져 물었지만 소용이 없었습니다.  

이후 시민단체의 눈물 나는 노력과 강한 요청으로 ‘국가인권위’와 ‘부정청탁금지법(김영란법)’, 그리고 ‘부패방지법’에는 사립학교 교원도 포함되었으나 여전히 ‘공익신고법’에는 포함되지 않아 사각지대로 남아있습니다. ‘공익신고법’에도 속히 사립교원이 포함돼야 하고, 더 나아가 별도의 독립적인 ‘공익제보자보호법’이 제정돼야 할 것입니다.  

사학의 투명성을 강화하고 공공성을 확대하기 위해서는 ‘공익제보 활성화’가 절실한 상황입니다. 하지만 사학의 경우, 공익제보자에 대한 안전장치가 마련되지 않아, 사학비리 공익제보자들은 보복성 징계에 그대로 노출될 수밖에 없습니다. 따라서 ‘공익제보자보호법’과 같은 보다 실효성 있는 법률이 제정되어야 사학비리를 제보한 공익제보자들이 불이익조치를 당하더라도 신속하게 보호 및 지원을 받을 수 있을 것입니다. 또한 불이익조치 등 보복성 징계를 감행한 가해자와 학교법인에도 민형사상의 책임을 묻는 등 처벌을 할 수 있을 것입니다.

제가 이번에 공익제보자 자격으로 처음 공립 특채됨으로 새로운 길이 열렸습니다. 제가 이제 처음 길을 열었으니 이후로는 더 크게 문이 활짝 열렸으면 좋겠습니다. 다시 말해, 현재도 교육자적 양심으로 공익제보 했다가 학교 안에서 이런저런 불이익을 받고 있는 교사들이 있습니다.  

공익제보자는 부패한 우리 사회에 경종을 울리는 카나리아 새입니다. 대표적인 예가 세월호참사의 비극입니다. 참사 3개월 전에 이미 청와대 신문고에 내부자가 청해진해운의 잦은 사고와 개운치 않은 사고처리 의혹, 상습적 정원 초과 운항 실태, 회사 쪽의 편법적 비정규직 채용을 민원제기 했지만, 아무도 거들떠보지 않았던 것입니다. 반부패, 청렴도를 높이는 공익제보자 보호는 2018년을 경과하는 현재의 대한민국과, 교육계에도 꼭 필요한 일입니다. 

양천고 사학비리 제보의 공로를 인정받아 참여연대 2010 공익제보자의밤 의인상을 수상한 김형태 교사(오른쪽 세 번째)

복지동향 2017년 9월호

기획주제1. 사회서비스 전달체계의 문제점과 과제

기획주제2. 사회서비스 산업화 전략의 예견된 실패

기획주제3. 지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

지역사회서비스 10년의 제도화와 보편화, 그리고 문재인 정부의 과제

김보영 | 영남대학교 새마을국제개발학과 교수

들어가며

2017년은 우리나라에서 사회서비스가 제도로서 본격적으로 확대되기 시작한 지 10년을 맞이하는 해이다. 2007년 사회서비스 전자바우처 서비스가 노인돌보미, 장애인활동보조, 지역사회서비스 투자사업 등으로 시작되었고, 2008년에는 장기요양보험제도가 시행되었다. 노무현 정부 마지막에 제도화가 시작된 서비스는 이명박 정부와 박근혜 정부를 거치면서 제도적으로 확대되어 왔다. 이전에는 우리나라 복지제도 안에서 사회서비스 영역은 의미가 크다고 평가하기는 어려웠다. 해방과 한국전쟁의 혼란 속에서 해외 원조단체에 의해 전쟁 유가족 등에 대한 구호로 시작되었던 우리나라 지역사회서비스의 역사에서 국가의 존재가 미미했기 때문이다. 해외 단체가 철수한 자리는 국가가 아닌 민간영역이 떠안았고, 국가는 뒤늦게 일부 보조금을 지원하며 규제를 하는 존재에 머물러왔었다. 하지만 지역사회서비스의 제도화는 국가가 전면에 나서기 시작했다는 것을 의미했다.

이러한 사회서비스의 확대는 동시에 전달체계에 대한 개혁의 필요성을 증대시켰다. 직접적인 대면관계를 통해서 전달되는 사회서비스는 상대적으로 전달과정이 단순하게 이루어질 수 있는 현금이전과 달리 전달체계를 어떻게 하느냐에 따라 그 효과성이 크게 달라질 수 있기 때문이다. 게다가 과거 사회서비스 자체가 취약했던 시절에는 공급확대가 문제였지만 사회서비스 제도화로 인해 서비스와 공급기관, 이용자 등이 모두 늘어난 상황에서는 이 들간의 관계, 즉 전달체계를 통해 어떻게 더 효과성을 높일 것인가가 관심사로 떠오르게 되는 것이다. 2007년 최초의 전국단위 전달체계 개혁이었던 주민생활지원서비스 개혁 이후, 2010년 사회복지통합관리망 도입, 2012년 전국 시군구 희망복지지원단 출범, 2013년 동복지 허브화 개편 추진 등 전달체계 개혁이 여러 차례 시도된 것도 이러한 이유가 있었다고 할 수 있다.

그렇다면 지금까지 10년간의 사회서비스와 전달체계의 변화를 어떻게 평가할 것인가. 사회서비스는 새롭게 제도화된 영역이니 만큼 시장화냐 민영화냐 등 다양한 비판이 제기되어 왔고, 전달체계 역시 개편 때마다 많은 논란을 낳았다. 이에 대한 평가는 당연히 새롭게 출범한 문재인 정부의 정책과제로 연결될 수 있을 것이다. 그렇다면 먼저 사회서비스 10년을 논의해 본 다음, 연관해 전달체계를 평가해보고, 이에 기초하여 문재인 정부의 과제를 살펴보도록 하겠다.

지역사회서비스 10년의 평가: 시장체계를 통한 제도화와 보편화

이명박 정부와 박근혜 정부에서 주로 이루어진 지역사회서비스의 제도적 확대는 그냥 이루어진 것이 아니었다. 노무현 정부 때부터 공공부조나 사회보험보다 예산 증가가 두드러지기 시작했던 지역사회서비스 분야는 본격적인 제도화에 따라 서비스 공급기관과 관련 종사자, 이용자 수가 급격하게 증가하기 시작했는데(강혜규, 2008; 김용득, 2008; 남찬섭, 2009) 이러한 확대가 정권 교체 이후에도 지속적으로 이루어질 수 있었던 이유 중 하나는 사회서비스 산업화의 논리와 결합되었었기 때문이라는 것을 부인하기는 어렵다. 이들 보수정부 아래에서 우리나라에서는 상대적으로 덜 발달되었고, 고용유발효과도 큰 것이 바로 사회서비스 산업이기 때문에 사회서비스를 통해서 새로운 고부가가치 산업을 육성하고 일자리를 창출해야한다는 것이 사회서비스에 대한 주된 정책논리로 등장하였다. 그 때문에 상대적으로 친시장적이라고 하는 보수정부에서도 사회서비스는 저항감 없이 받아들여질 수 있었고, 심지어 산업적 성장 가능성과 고용창출 효과가 강조되면서 더욱 확대될 수 있었던 것이다.

따라서 그로 인한 부작용 역시 적지 않게 겪어야 했다. 장기요양보험에서는 과당경쟁으로 인해 열악한 근로조건과 그로 인한 서비스 질의 문제가 끊임없이 제기되어 왔다. 사회서비스 바우처 사업의 일부는 유사 사교육화 되고, 시장경쟁을 강화시키기 위해 도입했던 등록제로 인해 저급한 공급자가 늘어나는 문제는 학계나 현장에서 계속 지적되고 있는 사항이다. 그렇기 때문에 사회서비스의 제도화에 대한 비판적 입장은 초기부터 강하게 제기되었다(감정기, 2007; 김종해, 2008). 그래서 오히려 지역사회서비스를 민영화시켰다든가, 시장화시켰다는 평가도 제기되었던 것이 사실이다. 이러한 비판 속에서 시장화된 사회서비스와 구분하여 이전의 지역사회서비스를 사회복지서비스로 지칭하는 경우도 있었다. 지역사회서비스를 제도화 시켰다는 것은 이에 대한 국가의 책임이 확대되었다는 의미를 포함하지만 민영화나 시장화는 그 반대의 의미를 가지고 있다. 그렇다면 제도화보다는 민영화나 시장화로 평가하는 것이 정당할 수 있을 것인가.

하지만 민영화나 시장화는 기존에 국가 중심으로 독점적으로 수립된 영역이 민간에게 이양되거나, 민간이 참여하여 독점이 경쟁으로 바뀌는 현상을 규정하는 개념이라고 할 수 있다. 사실 우리나라의 지역사회서비스는 이전에 국가 중심으로 성립된 적이 없었다. 처음부터 비영리 민간기관을 중심으로 성립되었고, 국가는 재정을 제공하고 규제하는데 머물러 민간이 정부의 종속적 대행자로서 지역사회서비스 영역을 담당해 왔다(이혜경, 1998). 더욱이 사회서비스의 제도화는 기존의 사회복지서비스를 전환시킨 것이 아니라 새로운 지역사회서비스를 제도적으로 도입하는 것이었고, 그에 따라 공적인 재정 투입 역시 확대되었다. 대표적으로 지역사회서비스에서 제도화된 노인돌봄이나 장애인활동지원의 경우를 예를 들어 살펴보면 제도화 이전에는 대부분 가족이나 친척 등 민간 비공식부문에서 감당해왔던 영역이었다. 그것을 제도를 통해 공적 재정으로 분담하게 되었다는 것은 민영화보다는 공적 제도화가 더욱 합당한 해석이 될 수 있을 것이다.

이러한 사회서비스의 제도화는 기존의 복지서비스의 규모를 훨씬 넘어서고 있다. 사실 기존 복지서비스의 규모는 지방분권화 이후 재정도 지방으로 이양되어 전국적인 현황 파악이 어려워졌지만 이 예산을 묶어놓았었던 분권교부세 내역을 통해 추정해볼 수는 있다. 2014년도 분권교부세 산정내역을 살펴보면 노인복지비, 아동복지비, 장애인복지비 등 사회복지 항목의 17개 시도 산정내역은 6천 9백억 원 규모이다(안전행정부, 2014). 그런데 같은 해인 2014년 사회서비스 제공계획에 의하면 노인돌봄종합서비스, 장애인활동지원서비스, 발달재활서비스, 지역자율형 사회서비스 투자사업 등 사회서비스 바우처 사업의 규모는 7천 5백억 원 규모에 달한다(보건복지부, 2014). 이를 통해서 가늠해볼 때 이미 제도화된 사회서비스의 규모는 사회서비스 바우처만 따져도 기존 복지서비스의 규모를 넘어서고 있는 것이다. 당해 약 4조원 가까이 지출되었던 장기요양보험 급여까지 포함하면 비교 자체가 무의미할 정도로 규모의 차이는 압도적이다. 그만큼 제도적으로 사회서비스가 확대된 것이기 때문에 이로 인해서 기존의 복지서비스가 민영화나 시장화되었다는 해석에는 무리가 따를 수밖에 없는 것이다.

제도화가 의미하는 것은 그만큼 보장성이 높아졌다는 의미가 된다. 기실 기존에 주로 복지기관에 대한 보조금 방식으로 이루어졌던 복지서비스에서 서비스의 내용을 구성하고 대상자를 선정하는 것은 기관의 자율에 맡겨져 있었기 때문에 주민의 입장에서는 어떤 자격에 의해 어떤 서비스를 받을 수 있을지를 알기는 어려웠다. 수급권자의 권리에 의해 제도적으로 보장된 서비스라기보다는 상황에 따라서 받을 수도 있고 못 받을 수도 있는 임의적인 시혜 정도에 머물러 있어 보장성은 성립되기 어려웠다. 하지만 장기보험급여는 물론이고 사회서비스 전자바우처와 같은 경우 이용자 선별을 위해 서비스마다 일정한 수급조건을 명시하고 서비스 내용도 구체적으로 규정되어 있다. 이전의 복지서비스에서는 정부가 복지기관에 보조금을 제외하면서도 많은 경우 원칙적으로 운영비를 지원할 뿐 사업비를 지원하지 않아 정작 서비스에 대한 책임을 지지 않았던 반면에 제도화된 사회서비스에서는 서비스의 대상과 내용에 대해서 직접 규정함으로써 책임을 지는 방식으로 변화된 것이다(양난주, 2011). 역시 주민의 입장에서도 어떤 자격에 의해 어떤 서비스를 받을 수 있는지를 따질 수 있게 되었으니 보장성의 정도도 가늠할 수 있게 된 것이다. 물론 사회보험방식으로 도입되어 상대적으로 보장성 수준이 높은 장기요양보험 급여와는 달리 여전히 ‘예산소진 시까지’ 등의 임의적인 전제가 붙는 경우가 많은 바우처 서비스의 보장성 수준이 높다고는 할 수 없다. 하지만 적어도 보장성이 성립조차 되지 못했던 제도화 이전의 상황과 이를 따져볼 수 있는 제도화 이후의 차이는 본질적으로 다를 수밖에 없다.

사회서비스의 제도화와 함께 주목할 만한 또 한 가지의 변화는 욕구 중심의 보편화였다. 이전의 복지서비스는 아동, 노인, 장애인, 한부모 등 취약계층에 대한 지원을 담당하면서도 ‘저소득층’에 국한되었던 것이 사실이다. 따라서 서비스이기도 하지만 취약한 공공부조제도의 보조적 역할을 했던 측면도 존재하는 것이다. 우리나라에서 복지제도를 크게 사회보험, 공공부조, 사회서비스 영역으로 구분할 때 주로 사회보험과 공공부조는 소득보장을 담당하고 사회서비스는 소득보장으로 해결될 수 없는 돌봄이나 학대·방임에 대한 보호 등 일상생활을 보장한다고 할 수 있다. 소득보장 영역에서 질병, 실업, 노령, 산업재해 등 소득이 중단되는 위험에 대해서 자산조사를 전제로 하지 않고 보장을 제공하는 것을 보편주의라고 한다면 일상생활 보장 영역에서는 신체적 장애나 정신보건, 발달상의 문제로 인해서 일상생활을 유지하기 어려운 욕구가 발생했을 때 소득과 관계없이 서비스에 대한 수급권을 제공하는 것이 보편주의라고 할 수 있다. 이런 측면에서 제도화 이전의 복지서비스는 선별주의에 머물러 있었다. 서비스에 대한 욕구 이외에 저소득층이라는 전제가 필요하였고, 반대로 서비스도 공공부조에 대한 보조적 성격이 강했던 것이다. 하지만 장기요양보험은 소득기준이 적용되지 않고, 사회서비스 전자 바우처 제도도 평균소득(또는 중위소득) 100%에서 많게는 160%까지 기준을 확대함으로써 대상의 소득기준을 대폭 상향시켜 서비스를 보다 보편화시킨 것이 사실이다. 이를 도식적으로 표현해 보면 <그림 3-1>과 같다.

하지만 이러한 사회서비스에 대한 비판이나 부정적 평가의 대부분은 제도화와 보편화가 시장적 방식을 통해서 이루어져왔다는 측면에 대한 것이었다. 그러니까 제도화나 보편화의 본질적 측면이 아니라 그 방식의 문제에 관한 것이었다. 그렇다면 앞으로의 과제는 시장체계로 인해 발생되는 부작용을 최소화하고 제도적 보장성과 욕구중심의 보편성을 더욱 확대하는 일이 될 것이다.

그동안 시장체계로 인한 부작용은 무엇이 있었는가. 첫 번째로는 서비스 질의 문제를 들 수 있다. 과당경쟁으로 인해 편법과 부당한 노동환경 문제가 두드러졌고, 공급기관의 영세성 역시 고질적인 문제로 지적되고 있다. 바우처에서는 특히 관련 기관의 등록제로 인해서 저급한 제공기관 난립의 문제가 두드러지고 있다. 두 번째는 욕구 중심이 아닌 시장성 중심의 정책 왜곡이다. 국가가 공급을 책임지지 않고 시장에 맡기다 보니 상대적으로 욕구는 많지만 환경은 열악한 농촌지역이나 도서지역의 경우에는 공급 부족 문제를 경험하게 된다. 또한 산업화가 강조되고 있는 지역사회서비스 투자사업의 경우에는 사회적으로 필요한 서비스보다는 시장성이 높은 아동대상 서비스에 편중되고 유사 사교육성 서비스에 몰리는 문제가 반복되고 있다. 세 번째로는 경쟁으로 인한 파편성 문제이다. 욕구는 속성상 복합적이고 다면적이지만 시장체계를 통해서 서비스가 확산되다보니 서비스가 포괄적으로 설계되기 보다는 상품화될 수 있는 작은 단위로 파편화되는 현상이 나타나는 것이다. 이러한 현상은 서비스의 분절성과 함께 제도적 보장성이나 욕구 중심의 보편성을 크게 제약하는 요인이 되고 있으며 이는 전달체계의 문제와도 연결되어 있다. 

통합을 위한 전달체계 개혁과 한계

앞서 언급한 바와 같이 사회서비스를 중심으로 한 복지의 확대는 전달체계 개편의 필요성을 더욱 증대시켰다. 그래서 전달체계의 개편은 2007년 주민생활지원서비스 개편을 시작으로 몇 년에 한 번씩은 큰 폭의 개혁이 추진되었다. 이러한 개혁의 공통된 방향은 통합성을 증진시키는 것이었다. 2007년의 주민생활지원서비스 개편은 복지, 보건, 주거, 고용, 평생교육, 생활체육 등 이른바 8대 서비스를 하나의 부처로 통합시키는 것이었고, 2010년 사회복지통합관리망(희망e음)은 사회복지급여와 자산조사 정보를 전산적으로 통합시키는 것이었으며, 2012년과 2015년 희망복지지원단과 동 주민센터 복지허브화는 ‘통합 사례관리’를 통하여 복합적 대상에 대한 지원을 통합하고자 하는 시도였다. 하지만 그 통합의 성과는 미비하거나 제한적이었다.

우선 주민생활지원서비스는 8대 서비스를 통합한 주민생활지원국이라는 거대 부서를 탄생시켰지만 그로 인한 통합 효과는 찾아보기 어려웠다(김용득 , 2008; 남찬섭 , 2009; 서울복지재단 , 2008; 이현주 외 , 2007). 행정부서를 하나로 모아놓는 수준에 그쳐 서로 다른 부서의 이름아래 하던 일을 하나의 부서 이름 아래 하게 되었을 뿐이었다. 그 다음 사회복지통합관리망은 정보통합을 통한 통합적인 서비스를 목적으로 한 것이라기보다는 업무효율화에 더욱 초점이 맞추어져 있었다. 그리고 공공부조 대상자 선별을 위한 전산정보 통합에 초점을 두다 보니 이로 인하여 부양의무자 정보나 자산 정보가 드러나 대거 수급자에서 탈락하는 경우가 발생하였고 그 중에서는 스스로 목숨을 끊는 일까지도 벌어졌었다. 희망복지지원단이나 동 주민센터 복지허브화에서 도입되었던 통합사례관리는 적어도 제도화되고 보편화된 사회서비스와는 관련이 적었다. 여기에서의 통합이란 이러한 사회서비스를 통합적으로 제공하는 의미가 아니라 민간자원을 공공에서 끌어들여와 제공한다는 의미로 통용되었다.

이러한 전달체계 개편에서 더욱 분명한 한계는 사회서비스의 제도화와 보편화를 전혀 포괄하지 못하고 있다는 데에 있다. 사회서비스의 확대는 다양한 제공자간, 또 제공자와 이용자간 관계의 문제를 발생시키고 그래서 더욱 전달체계의 문제가 중요해지는데 정작 전달체계의 개혁은 이러한 서비스의 확대를 포함하지 않고 여전히 임의적이고 선별적인 영역에 집중하고 있는 것이다. 가령 사회복지통합관리망도 선별적인 공공부조 대상자를 심사하는 것에 초점이 맞추어져 있고, 통합 사례관리도 사실상 공공부조의 사각지대인 비수급 빈곤층에 대하여 민간자원을 끌어다가 지원하는 체계로 기능하고 있다. 여기서 민간자원에 의존한다는 것은 제도적으로 보장되는 것이 아니라 민간자원의 가용여부에 따라 임의적으로 보호가 이루어지고 있다는 뜻이다. 동 주민센터 복지허브화에서는 이러한 임의성을 더욱 강화하고 있다. 아예 읍면동 지역사회보장협의체를 통하여 민관과 협력한 사각지대 발굴과 자원 공유를 공식화하고 있는데 이렇게 선별적 대상을 중심으로 한 지원을 민간자원을 통해 하는 것을 더욱 체계화시킨 것이다.

앞서 <그림 3-1>에서 도식화 한 것처럼 사회서비스는 보다 제도화되고 보편화되는 방향으로 확대되었음에도 불구하고 전달체계 개혁은 여전히 임의적이고 저소득 중심의 선별적 서비스 범주에 머물러 있다 보니 제도적 보장성과 욕구 중심의 보편성이 전달체계에서 구현되지 못하는 문제가 발생하고 있다. 물론 그 근본적인 문제는 제도의 분절적인 확대에도 있지만 전달체계를 통해서도 문제에 대응하고 있지 못한 것이다. 예를 들어 노인 돌봄 분야를 보면 일정 등급 이상이 받게 되는 장기요양보험, 급여외 대상자가 받게 되는 노인종합돌봄서비스 등이 각기 건강보험공단과 지방자치단체에 의해서 각각 운영되고 대상자 선정 기준과 서비스 내용에 차이가 있다 보니 대상자와 가족들은 상대적으로 보장성이 높은 장기요양등급을 받는 것에 따라 희비가 갈리게 된다. 그러다 보니 한번 등급을 받은 노인이 상태가 호전되는 것을 오히려 가족이 바라지 않는 모순적인 상황이 벌어진다. 상태의 호전은 등급탈락을 의미하고 등급외 대상자를 위한 서비스가 그 욕구를 제대로 감당해주지 않기 때문이다. 하지만 각 제도에 따라 운영주체가 다르다 보니 그 전반적인 돌봄의 책임을 지는 주체는 지역에서 존재하지 않는다. 장애인의 경우에도 장애인활동지원은 지방자치단체, 장애인등급판정과 장애연금은 국민연금관리공단, 보장구지원은 건강보험공단 등으로 분절되어 있다보니 장애를 입은 대상자나 가족이 적절한 지원과 보장을 받는 것을 전체적으로 설계하거나 책임지는 주체는 없다.

이러한 상황이 계속되는 한 사회서비스의 제도적 확대나 보편화는 말 그대로 주민들에게 제대로 전달되지 못한다. 통합적으로 욕구에 따라서 제도적으로 보장하는 체계가 없으면 그러한 정보를 잘 알고 활용하는 사람에게 우선순위가 돌아가게 되기 때문이다. 노인돌봄에서 욕구가 발생하면 공공기관이 정당하게 알아서 서비스를 설계해주기 보다는 ‘요령있게 등급받는 사람’이 먼저라는 것이 공공연한 상식이다. 많은 바우처 서비스도 정보를 미리 알고 조건에 맞게 서류를 갖추어 먼저 신청하는 사람이 우선 받게 된다. 제도화와 보편화가 진전되었어도 과거의 임의성에서 달라진 것은 대상이 보편화되었다는 것 이외에 이용자의 능동성에 따라 기회가 더 주어진다는 정도에 불과한 것일 수도 있다. 욕구가 더 높을수록 능동성은 떨어질 수 있으니 욕구에 따라 서비스가 주어지기 보다는 그 반대의 경우가 벌어지고 있는 것이다. 물론 많은 경우 이러한 문제가 시장체계에서 비롯되었다고 얘기되는 경우가 많지만 대상자의 자격부여를 여전히 공공이 하고 있다는 것을 고려하면 이것은 시장체계의 문제가 아니라 바로 공공 전달체계의 문제에서 비롯되고 있는 것이다. 

문재인 정부의 과제와 지금까지의 우려

사회서비스의 전달체계의 문제를 해결하지 못한다면 사회서비스의 제도적 확대는 발목 잡힐 가능성이 크다. 제도적 확대가 제도적 보장성을 실현시키지 못한다면 확대의 효과는 반감되고 욕구에 따라서 서비스가 제공되기 보다는 정보력에 의해 배분되는 모순적 상황이 계속될 수밖에 없기 때문이다. 문재인 정부는 공약에서부터 사회서비스와 관련해서는 사회서비스 공단과 치매국가책임제 등을 내세우고 있다. 아직 내용이 구체화되고 있지 않기 때문에 그 세부적인 사항을 평가하기에는 이르지만 지금까지 발표된 내용으로 보아 사회서비스 공단은 시장체계의 문제점에 대응하여 공공 공급자와 일자리를 늘리고자 하는 정책이고 치매국가책임제는 치매에 대한 서비스를 강화하여 공적 책임성을 높이고자 하는 정책으로 보인다. 공공 공급을 확대하기 위해서 사회서비스 공단이라는 조직을 더 설치하는 것도 그렇고 치매국가책임제를 위하여 서비스를 더 확대하는 것도 그렇고 전달체계 상에서는 또다른 조직이 추가되고 또다른 제도가 추가되는 것으로 기존의 문제를 더욱 심화시킬 가능성이 있는 것이다. 그러나 이러한 정책의 실질적인 효과성을 보장하는데 있어 필요한 공공 전달체계 개혁은 여전히 보이지 않는다.

※출처: 찾아가는동주민센터 홈페이지

전달체계 개혁 영역에서 발견할 수 있는 것은 “찾아가는 보건·복지서비스”를 강화하겠다는 것(국정자문위원회, 2017: 44)이고 이것은 최근 청와대에서 문재인표 첫 번째 사회혁신이라면서 발표된 “공공서비스 플랫폼” (청와대, 2017)에 포함되어 있다. 공공서비스 플랫폼의 내용에는 행정혁신, 복지혁신, 직접민주주의, 마을생태계 등 4가지로 구성되어 있는데 우선 공공 복지전달체계와 관계된 ‘복지혁신’을 보면 “서울시 ‘찾아가는 동주민센터’를 전국 지자체로 확대”한다는 것이 명시되어 있다. 서울시의 찾아가는 동주민센터는 이미 지난 기회에 공공보다는 민간의 책임을 강화하고, 공공이 민간이 해야 할 역할을 혼동하면서 과도한 개인정보침해 등 윤리적 문제까지 발생시키고 있음을 지적한 바 있다(김보영, 2017). 이를 기존의 전달체계 개혁의 맥락에서 살펴보면 제도화되고 보편화된 사회서비스를 포괄하고 있지 않은 기존의 전달체계의 한계를 답습하는 정도를 넘어서 증원된 복지인력을 ‘복지플래너’라는 이름으로 선별적 대상자 발굴에 집중 투입하고 ‘복지생태계’라는 이름으로 민간자원 동원에 더욱 주력하고 있는 것이다. 청와대가 발표한 “공공서비스 플랫폼”에서 그 내용은 그대로 반복되고 있다.

서비스 공단을 통해서 공공 공급자가 확대되어 장기요양보험 시장의 과당경쟁이 완화된다고 해도, 치매국가책임제를 통해서 서비스가 확대된다고 해도 욕구중심으로 제도적 보장성이 강화되지 않고 여전히 요령에 의한 등급판정이나 정보력에 의한 수혜여부에 희비가 엇갈리는 상황이 계속된다면 제도적 효과성은 제한적일 수밖에 없다. 복지의 확대에 대해서 끊임없이 재정위기론이나 퍼주기 논란이 계속되는 상황에서 체감도가 높아지지 않는다면 그만큼 여론의 역풍 위험성도 높아질 수 있다. 소득보장 영역뿐만 아니라 지역에서의 일상생활에 대한 국민의 기본권이 보장되기 위해서는 사회서비스의 제도적 확대와 더불어 전달체계를 통해 욕구에 따른 보장성이 확보되어야 하는 것이 필연적인 과제이다. 하지만 문재인 정부에서 역시 전달체계의 문제를 임의적이고 시혜적인 선별적 서비스 범위를 넘어서 사고하지 못하고 있는 모습은 매우 우려스럽다. 문재인 정부가 지금까지 사회서비스 10년의 발전을 이어가면서 이전 정부의 정책적 한계를 넘어서기 위해서는 시장체계의 문제를 보완하는 것뿐만 아니라 서비스의 제도적 보장성과 욕구 중심의 보편성을 지역에서 구현시킬 수 있는 전달체계 개혁이야말로 필수적인 과제인 것이다.

<참고문헌>

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공정위의 ‘순환출자 관련 가이드라인’ 변경, 
정경유착이라는 고질적 적폐를 청산하는 계기 되어야

‘순환출자 형성 및 강화’에 대한 공정위의 부적절한 해석 바로잡혀
이재용 항소심 재판부는 기존 가이드라인 폐지의 함의 주목해야
이재용은 승계작업 위한 꼼수 반복말고 가이드라인 변경 조치 따라야

언론 보도에 따르면, 공정거래위원회(이하 “공정위”)는 지난 2017.12.20. 전원회의를 거쳐 2015.12.24. 발표한 「합병 관련 신규 순환출자 금지 제도 법집행 가이드라인(이하 “가이드라인”)」을 변경하기로 결정했다(https://goo.gl/QKcV46). 변경된 가이드라인의 핵심은 기존 순환출자 고리 밖에 존재하던 계열사가 계열사간 합병을 통해 새롭게 순환출자 고리내에 편입된 경우 이를 ‘기존 순환출자의 강화’가 아니라 ‘신규 순환출자의 형성’으로 보겠다는 것이다. 이같은 공정위의 결정은 기존 가이드라인 작성 당시 절차적 하자가 있었다는 재판 결과와, 2017.10. 국정감사에서의 지적 등에 따라 기존 가이드라인에 대해 새롭게 검토 절차를 진행한 결과이다.

새로운 가이드라인에 따르면 2015.9.에 있었던 (구)제일모직과 (구)삼성물산간 합병(이하 “삼성 합병”)은 기존 순환출자 고리 밖에 있던 (구)제일모직이 합병을 통해 새롭게 순환출자 고리 내에 편입된 경우(존속법인인 제일모직은 삼성물산으로 명칭 변경)이므로 ‘신규 순환출자의 형성’에 해당한다. 따라서 삼성SDI는 지난 2016.2.에 매각한 삼성물산 주식 500만주에 더하여 추가로 404만2천758주를 관련 예규 확정 후 6개월의 유예기간 내에 매각해야 한다. 

참여연대 경제금융센터는 이번 가이드라인 변경 결정이 ▲순환출자 금지를 통해 재벌 총수의 부당한 지배력 확장을 막는 입법취지에 부합한다는 점, ▲공정위가 과거의 잘못을 시인하고 이를 바로잡기로 한 점, ▲그동안 상위법의 입법 취지와 공정위의 실무 행정이 괴리를 보임에 따라 시장에 존재했던 법적 불확실성을 제거했다는 점 등에서, 이를 정경유착이라는 우리 사회의 고질적 병폐를 청산하는 조치라고 보고 긍정적으로 평가한다. 아울러 참여연대는 이번 가이드라인의 변경에 의해 영향을 받게 될 삼성그룹이 가이드라인 변경의 취지와 사유를 깊히 인식하여 관련 조치를 성실하게 이행할 것을 촉구하고, 또한 이재용 삼성 부회장 항소심 재판부 역시 이번에 가이드라인이 변경에 이르게 된 경위와 그 함의를 신중하게 검토하여 그 결과를 적절히 재판에 반영할 것을 촉구한다.  

공정위는 기존 가이드라인 제정 시 삼성 합병 이후 당시 삼성그룹 기존 순환출자 고리의 ‘강화’가 발생했다며, 삼성SDI가 보유한 ‘합병 후 삼성물산 주식’ 900여만 주 중 출자분이 많은 500만 주를 처분하거나 강화된 순환출자고리 자체를 해소하라고 판단했다. 그러나 당시 언론보도 등에서는 공정위 처분의 정당성에 대한 논란 및 삼성에 대한 정권 차원의 특혜 의혹이 지속적으로 이어졌다(https://goo.gl/HPGcfA). 참여연대는 이와 같은 삼성에 대한 정권 차원의 특혜 의혹을 해소하기 위해 ▲삼성 합병 관련 순환출자 문제에 대한 공정위 내부검토자료 ▲삼성 합병 관련 신규 순환출자 금지 제도 법집행 가이드라인 원안 ▲가이드라인을 마련하기 위한 공정위 전원회의 내용 일체 등을 2017.2. 공정위에 정보공개청구했으나(https://goo.gl/kR8aEq), 공정위는 “「공공기관의 정보공개에 관한 법률」 제9조 제1항 제5호 및 제7호에 의거해 이들 자료는 내부의사결정에 준하는 사항으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다”는 등의 사유를 들어 답변을 거부한 바 있다. 그러나 공정위가 이번 보도자료를 통해 발표한 가이드라인 변경의 경위 등을 살펴보았을 때, 기존 가이드라인 검토와 관련한 공정위 내부자료 및 당시 회의록 등은 이재용 1심에서 재판부가 인정하지 않은 박근혜에 대한 이재용의 ‘개별 현안에 대한 부정한 청탁’에 대한 증거가 될 수 있으며, 이는 앞으로 이재용 2심 판결에서도 재판부가 이재용의 뇌물공여 혐의 관련 형량을 판단할 수 있는 중요한 자료가 될 것이다. 

삼성 합병 이후 순환출자 해소와 관련하여, 공정위의 특혜적 처분 뿐 아니라 삼성SDI의 삼성물산 주식 처분과정에서도 문제가 드러났다. 이재용은 2016.2. 공정위의 기존 가이드라인에 따라 삼성SDI가 매각한 삼성물산 주식 200만 주를 자신이 이사장으로 재직 중인 삼성생명공익재단의 자산 3천억 원을 투입하여 시간외대량매매(Block Deal) 방식으로 매수하였다. 그러나 「상속세 및 증여세법(이하 “상증세법”)」에 따르면, “공익법인은 출연재산 매각대금을 직접 공익목적 사업의 용도로 사용”해야 함(제48조 제2항 제4호)에도 불구하고, 이재용은 자신의 사적 이익인 승계작업을 위해 ‘공익목적을 위해 설립된 재단’의 자산을 임의로 사용한 것이다. 참여연대는 이에 대해 이미 국세청이 상증세법 상의 공익재단 출연재산 매각대금 운용규제를 위반한 삼성생명공익재단에 대해 상증세법 규정에 따라 증여세 및 가산세를 부과할 것을 촉구한 바 있다(https://goo.gl/ACCiua).

한편, 이번 새로운 가이드라인이 신뢰보호원칙에 위반될 소지가 있다는 일부 언론 보도가 있다. 그러나 행정처분을 한 처분청은 그 처분에 하자가 있는 경우에는 별도의 법적근거가 없더라도 스스로 이를 취소할 수 있는 것이 원칙이다. 다만 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있으나, 이 경우도 판례는 “처분의 하자가 허가신청자의 사실은폐나 기타 사위의 방법에 의한 신청행위에 기인한 것인 경우에는 처분에 관한 신뢰이익을 원용할 수 없음은 물론 행정청이 이를 고려하지 아니하였다고 하여도 재량권의 남용이 되지 않는다(대법원 1991. 8. 23. 선고 90누7760 판결)”고 판결하였다. 따라서 공정위가 삼성에 대해 과거 하자 있는 처분을 직권취소하고 새로이 정당한 처분을 하더라도 신뢰보호원칙에 위반되지 않는다.

금번 공정위 발표에 따르면, 7명의 외부 경쟁법, 행정법 전문가들은 순환출자고리 내의 소멸법인(삼성 합병의 경우 ‘(구)삼성물산’)이 순환출자고리 밖 존속법인(동일 경우 ‘제일모직’)과 합병하는 경우가 순환출자 ‘형성’에 해당한다고 일치된 의견을 제시했다. 실제로 이재용 1심 판결문에 따르면 삼성 합병 당시에도 공정위 실무자들은 문리해석상 이를 ‘형성’으로 보는 것이 합리적이라고 판단하고,  2015.12.19. 삼성SDI가 보유한 삼성물산 주식 중 900만주를 매각해야 한다는 잠정 검토 안을 마련했다. 그럼에도 불구하고 2015.12.22. 김학현 당시 공정위 부위원장은 ‘삼성SDI 보유 삼성물산 주식 500만 주 처분’ 안을 추가했으며, 정재찬 당시 공정위 위원장이 청와대로부터의 독촉 사실을 전달 받은 뒤 삼성 합병을 순환출자고리 ‘강화’로 보는 기존 가이드라인을 발표했다고 한다. 즉, 기존 가이드라인은 전형적인 정경유착의 산물이었던 것이다.  

그러나 금번 공정위가 기존 가이드라인에 대한 절차적 하자를 인정하고 이를 변경한 것이야말로 삼성 합병 당시 이재용의 승계 작업에서 정권 차원의 지원이 필수적 요소였음을 보여주는 결정적인 증거 중의 하나라고 할 수 있다. 따라서 이재용에 대한 1심 재판에서 ‘공정위에 대한 청탁이 성공하였다고 하더라도 박근혜 전 대통령이 청와대 참모진 또는 공정거래위원회 공무원들에게 이에 대해 직접 지시를 하였다고 인정할 증거가 없다’는 이유로 포괄적 청탁 이외의 개별현안에 대한 청탁을 부정한 것은, 항소심에서 새롭게 조명되어야 한다. 또한 지금이라도 이재용은 변경된 가이드라인에 따른 의무를 성실히 이행하여 삼성의 실질적 총수로서 그간 자신의 이익을 위해 부패정권과 결탁하여 법제도를 왜곡하고, 자신의 지배권 유지를 위해 공익재단의 재산을 불법적으로 전용하는 등, 국민을 기망한 행위에 대한 책임을 지는 모습을 보여야 할 것이다.