지난 11월 12일 국회 산업통상자원중소벤처기업위원회 예산안 예비심사 전체회의에서 매우 이례적이고 유감스러운 결정이 이루어졌다. 산자위 예결소위에서 올라온 심사안이 여야 간사 합의로 변경되어 전체회의 안건으로 상정된 것이다.

가정용 스마트전력 플랫폼에 610억 원이 소위에서는 원안유지로 결정되었는데 전체회의에는 감액되어 올라온 것이 논란이 되었다. 예결소위 위원인 이소영, 조정훈, 김정호 의원 등이 강력하게 반발했지만 결국 여야 간사 합의안대로 의결되었다.

대한민국 헌법은 국회에 정부가 제출한 예산안을 심의하고 의결할 권한을 부여하고 있다. 국민의 대의기구인 국회는 국민을 대리해 정부의 예산 편성과 집행을 관리할 책임과 의무가 있다. 지금 국회 예결위에서 이루어지고 있는 예산안 심의는 헌법에서 명령한 법집행 과정이다.

국회법은 예산 심의의 상세한 절차를 규정하고 있다. 

예산안 심사의 최종 결과물은 정부예산안의 각 사업에 대한 감액 또는 증액, 또는 새로운 사업 예산의 신설(증액)이다.

각 부처의 예산안을 상임위원회에서 예비심사를 하고, 그 결과를 예결위원회에 제출한다. 상임위 예비심사의 결과라고 하는 것은 사업에 대한 증액,감액 요구액과 예산 편성과 집행에 대한 권고 내용을 답은 부대의견으로 구성된다.

상임위의 예비심사는 최종적 결정권한을 가지고 있는 아니기 때문에 예결위에 삼임위에서 '예비'로 심사한 내용을 제출만 할 수 있고, 본회의에 제출할 수정예산안은 예결위에서 결정한다.

하지만 상임위 예비심사가 단순히 의견 제출에 불과한 것은 아니다. 상임위에서 증액 의견에 대해서는 예결위가 수용할 의무가 없지만, 상임위가 감액 의견을 낸 사업에 대해서는 만약 예결위가 감액 금액을 줄이거나 감액을 철회할 경우에는 해당 상임위원장의 동의를 받아야 한다. 통상적으로 상임위에서 이루어진 감액은 예결위에서 수용하는 것이 관례이다.

그래서 상임위원회의 예비심사에서 감액 사업의 결정은 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 

이번 산자위 전체회의의 결정은 예결소위의 전문적 심사 기능을 원천적으로 부정하는 결정이라는 점에서 매우 심각한 문제이다. 예결소위 심사 결과를 여야간사 합의로 간단하게 바꿀 수 있다면 예결소위의 심사는 의미가 없다. 상임위 예비심사가 말 그대로 예비심사라는 점을 상기한다면 더욱 그렇다.

김정호 의원은 예결소위에서 매우 꼼꼼하게 심사를 진행한 사실을 밝히며 다음과 같이 호소했다.

"저희 예결소위에서 어떤 정무적 판단으로 밀당하지 않았습니다. 항목 하나하나에 대해서 증액이든 감액이든 그것을 제기하신 분들의 질의나 서면이든 구두든 충분히 검토를 했고요. 거기에 정부 측 의견도 가감 없이 있는 그대로, 시간까지 충분히 소명할 기회도 주고 시간도 주고 그렇게 해서 한 건 한 건을 매우 신중하게 그렇게, 아무런 정치적 고려 없이 심의했다는 말씀을 꼭 드리고 싶고.
특히 감액 부분에 대해서는 좀 민감도 하지 않습니까? 그래서 감액 사유에 대해서 우리가 정말 꼼꼼히 챙겼습니다. 이철규 간사님 생각처럼 ‘하나도 못 했다’가 아니라 감액 사유가 대체로 집행 잔액이 많다, 집행률이 저조하다 그런 것 등이었는데 실제 그랬는지에 대해서 사유를 객관적으로 팩트 체크를 다 했습니다."

현재 이루어지고 있는 국회의 예산 심의는 매우 제한적이고 형식적이라 반드시 강화되고 개선되어야 한다. 그렇다고 해서 지금의 제도와 절차가 의미가 없어 무시해도 된다는 것은 아니다.

이번 산자위의 결정은 상임위의 예산 심사가 부실하게 이루어지고 있다는 평가에 더해 법적 절차마저 무시하고 있다는 민낯을 보여주는 매우 유감스러운 사태이다.

민주주의의 파괴는 규정과 절차의 무시와 변형에서 시작된다. 이 작은 구멍이 민주주의의 벽을 무너뜨리는 징조가 되지 않게 되기를 바란다.

2차 추경안이 이슈다. 가장 큰 관심은 통과 여부다. 그러다 보니 제출된 이 돈을 어떻게 마련하는가에 대해서는 상대적으로 관심이 덜했다.

예산편성 실무를 맡은 기획재정부는 빚을 내는 것에 대한 극도의 부정적인 입장을 가지고 있다. 그래서 적자국채를 발행하지 않는다는 목표에 따라 공직자 연가보상비를 삭감한다고 설명했다. 이상했다. 공무원에 따라 깎아도 아무런 문제가 없는 부서가 있는 반면 더 주어야 할 만큼 일을 하는 곳이 있기 때문이다. 나아가 이런 기계적인 발상조차 제대로 된 기준이 없었다. 나라살림연구소 조사결과 모든 공직자의 연가보상비를 일괄적으로 삭감하는 게 아니라 자의적인 기준이었다는 것이 밝혀졌다. 이런 자의적인 기준으로 특정 공직자의 연가보상비만 전액 삭감하는 것은 합리적이지 못하다. 그리고 여기에는 코로나19 대응 최전선에 있는 질병관리본부나 지방 국립병원이 포함돼 있다.

이 기관에 근무하는 공직자의 연가보상비는 전액 삭감된 반면 청와대·국회·국무조정실·인사혁신처·문화체육관광부의 연가보상비는 그대로 유지되고 있다. 즉 모든 연가를 사용할 수 있는 공직자는 손해가 없으나, 코로나19 대응 역할로 격무에 시달리는 공직자만 피해를 보는 구조다. 이런 내용이 알려지면서 국민의 반발이 일어났다.

적자국채를 발행하지 않는다는 것은 재정건전성을 위한다기보다는 정치적 목표다. 형식적으로는 적자국채를 발행하지 않았다. 하지만 F-35 전투기 매입 시기를 조절하거나 외국환평형기금 지출 축소로 회계상의 조절을 통한 숫자상의 재정건전성이다. 이런 예산편성은 재정 건전성에 도움이 안 된다. F-35 전투기 매입은 다음 연도에 지속되며, 국채를 발행해 2조8000억원의 외화자산을 매입하면 국채 발행량은 늘어나지만 재정건전성에는 거의 영향을 주지 않는 금융성 채무에 불과하다.

(하략)

구청이나 시청, 도청 등 지방정부의 활동과 정책이 다양한 매체를 통해 시민에게 가깝게 전달되고 있습니다. 특히 이번 코로나19 바이러스 확산에 따른 정부의 대처로 공공기관의 정책과 조치가 그 어느 때보다 우리 일상에 밀접한 영향을 미치고 있습니다.

행정의 정책 결정 과정이 공론화를 통해 진행되면서 많은 이슈가 있었습니다. 신고리 5·6호기 공론화 과정과 강서구 특수학교 설립 과정의 경우 정책 결정에 시민이 직접 참여한 사례로 언론을 통해 크게 조명받았던 일입니다. 우리 생활에 직·간접적으로 영향을 미치는 다양한 정책 방향에 시민이 중심이 되어야 한다는 인식이 자리잡게 된 것은 언제부터였을까요?

행정에서도 절실한 시민참여

1970년대로 거슬러 올라 국가, 정부의 역할에 대해 드러난 문제의식을 살펴보겠습니다. 오일쇼크와 재정위기 상황에 정부가 적절하게 대응하지 못하면서 관료제의 경직성과 비효율성을 지적하는 문제의식이 나타났습니다. 후에 ‘신공공관리론’으로 불린 작지만 효율적인 정부 운동 하에 공공서비스에 시장경쟁구조가 도입되기 시작했습니다. 시민은 과거 ‘수혜자’에서 ‘소비자’로 인식되기 시작한거죠. 작은 정부를 지향하면서 정부 지출 삭감, 규제 완화, 공무원 인원 감축 등으로 지방정부의 운영과 기능이 취약해집니다. 이 과정에서 공공서비스의 민영화로 복지 사각지대 등 우수한 소비자가 아닌 시민은 소외되는 문제가 발생했습니다.

90년대 들어서는 시민의식이 고조되는 사회현상 속에서 정부와 민간(기업), 시민사회 간의 네트워크를 통한 새로운 거버넌스가 등장합니다. 고객 관점으로 치부되던 시민이 공공서비스 결정에 참여하고, 공공의 과제 해결에 시민참여가 중요해지는 계기가 발생했습니다.

우리나라에서는 IMF로 인한 경제 위기 상황이 시민의 참여로 극복하는 중요한 계기가 되었고, 시민의식 또한 지속해서 성장하면서 정부와 민간(기업), 시민사회가 협력하는 구조가 형성되었습니다. 최근에는 ‘환경파괴로 인한 기후위기’, ‘경제적 빈곤 및 삶의 질 저하’, ‘사회적 참사에 대한 국가 안전망 부재’ 등 정부만으로는 해결이 불가능한 복잡한 사회문제가 발생하면서 시민참여를 바탕으로 한 협력적 거버넌스, 즉 ‘협치’를 통해 대응하는 방식이 자리잡게 된 것이죠.

협치? 거버넌스? 숙의로!

숙의의 사전적 의미
‘숙의(熟議, Deliberation)’
“깊이 생각하여 충분히 논의함”, 또는 “한 주제에 대한 충분하고 깊은 고민”, “어떤 사건을 깊이 있게 고민하는 정규적인 토론”

지역주민 간 또는 이익집단 간 갈등을 해결하거나, 경제위기 극복과 삶의 질 향상과 같은 경제적, 사회적 과제를 극복하는 등 여러 상황 속에서 시민참여 방법으로 숙의가 적극적으로 활용되기 시작했습니다.

숙의를 활용하는 목적으로는 ‘의사결정과정에 참여할 권리를 가진 모든 사람들의 상호작용과 함께 합의까지 도달하는 것’으로 여기는 경향이 있는데요. Ecran과 Dryzek의 숙의민주주의 연구에서는 합의까지 도달하지는 않더라도 동등한 권리를 갖고 참여하는 사람들 간의 상호 이해를 추구하는 것을 중요한 목표로 바라보기도 합니다. 즉, 숙의민주주의는 합의에 도달하기 위한 것만이 아니라 숙의 과정을 통해 시민 스스로 소통과 참여에 대한 학습과 의사결정의 합리성과 질을 높여 공동의 이익을 창조적으로 모색하는 것이 중요한 목표가 됩니다. 이러한 점 때문에 숙의는 시민의 권리와 책임에 바탕을 둔 논의를 촉진하여 정부와 소수의 전문가 위주가 아닌 시민의 주도로 시민주권의 시대를 열어가는데 중요한 요소로 자리매김하고 있는 것이죠.

정책 결정 과정에서 시민주도가 강화되고, 시민들에게 충분한 정보를 제공하며, 깊이 생각하고 충분히 논의할 수 있도록 하는 숙의의 기능은 “시민의 직접적인 참여로 의사결정과정의 정당성을 찾는 과정”으로 해석할 수 있습니다. 이는 과거 권한을 가진 소수 정치인의 결정에 의하거나, 법적, 제도적 절차만으로는 더 이상 정책 결정의 정당성을 얻기가 어려워졌기 때문입니다.

숙의 방법을 소개합니다.

행정의 입장에서 시민의 직접적인 참여로 의사결정과정의 정당성을 찾아가는 과정인 숙의 방법에는 여러 유형이 있고 각 유형마다 나름의 프로세스를 갖추고 있습니다. 기본 구성은 ⓵기획·준비 단계(의제선정/학습, 숙의 유형 선택 및 과정 설계), ⓶진행 단계(참여자 모집 및 선정, 정보 공유 및 학습, 토의·토론), ⓷마무리 단계(결론 도출 및 공표, 피드백 & 모니터링)로 볼 수 있습니다.

행정이 숙의 방법을 활용하는 목적으로는 ▲특정 정책에 대한 문제해결, ▲정책구상, ▲비전 제시, ▲의제 선정, ▲사회적 논의, ▲우선순위 설정, ▲구체적 대안의 선택 등으로 나눌 수 있고, 각 목적을 달성하기 위한 숙의 방법으로는 ⓵시민배심원제, ⓶합의회의, ⓷시나리오 워크숍, ⓸공론조사, ⓹타운홀 미팅 방법 등이 있습니다.

최근 희망제작소에서는 시민참여, 직접민주주의 실현을 고민하고 있는 춘천시와의 협업으로 숙의과정 연구를 진행했습니다. 앞으로 다섯 번의 연재를 통해 다양하게 정리된 주요 숙의 방법에 대한 설명과 사례를 소개하려고 합니다.

첫 번째 숙의 방법은 시민배심원제로 음식물자원화시설 건립을 추진한 울산 북구의 사례입니다.

코로나19로 인한 경제위기와 이에 따른 재정지출 확대 요구가 공감대를 넓혀가고 있다. 상반기에만 세 차례에 걸쳐 추경이 이루어지는 등 본격적인 재정확대가 이뤄질 예정이다. 여기서 눈여겨봐야 하는 건 공공부문의 기능 및 규모다. 공무원 신규임용에 대해 비판의 목소리가 높기 때문이다. 공공부문 일자리라도 늘려 고용문제의 물꼬를 트겠다는 건 현 정부의 기본정책임에도, 공감대는 높지 않다.

통계청 ‘2018 공공부문 일자리 통계’에 따르면 우리나라 총취업자 수 대비 공공부문 일자리는 9.1%, 일반정부 일자리는 7.8%다. 일자리 수로는 전체 2682만 명의 취업자 중 공공부문 245만 개, 일반정부 209만 개다. 일반정부 일자리 가운데 ‘직접 일자리’라고 볼 수 있는 중앙정부, 지방정부, 사회보장기금 관련 일자리 비중은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 대비 중상위 수준이다. 우리가 생각하는 의미의 ‘신분상’ 공무원이 많은 편이라는 얘기다. 공무원 수가 적다고 하는 것은 다소 과소평가된 측면이 있다.

또 하나 특징은 중앙정부 내 공무원의 비중이 OECD 평균 대비 10.6%포인트나 높다는 점이다. 공공부문에서 직접 사회서비스를 하는 일자리보다 행정을 처리하는 일자리 비중이 높다는 의미로 볼 수 있다.

(중략)

문제 해결을 위해서는 우선 통계를 바로잡아야 한다. 정부에서 재정을 지원하는 사학연금 가입 교직원, 사회복지 및 어린이집 시설 종사자, 노인일자리 규모는 정부 발표 일반정부 일자리의 67.7%에 달하는 규모다. 의무사병·사회복무요원 등도 공공부문에 종사하고 있다고 볼 수 있고, 민간위탁·보조금 등의 형태로 공공 서비스를 제공하고 정부의 지원으로 재정을 충당하는 직업군 규모도 상당하다. 본격적인 재정확대에 앞서 공공부문의 범위와 기능을 명확히 하고 정확한 통계 산출 및 현황을 파악해야 한다.

한국의 공무원은 다른 나라에 비해 공개 경쟁시험 비중이 월등히 높고, 공무원 임용 개방성 지수는 상당히 낮다. 또 직업안정성이 평균보다 높고, 중앙정부 내 공무원과 비공무원 간 격차가 크다. 공무원과 비공무원 간 격차는 공직 임용 개방성을 저해하고 조직 내 칸막이로 작용해 효율적인 조직 운영을 해친다. 이 같은 구분과 차별적 대우의 합리성 및 효율성에 대해 점검하고, 공공부문 종사자의 정의를 다시 할 필요가 있다. 한마디로 신분으로서의 공무원을 역할로서의 공무원, 세금으로 봉사하는 공무원으로 바꿔나가야 한다는 것이다. 신분은 권력이다.

<정창수 나라살림연구소 소장, 경희대 후마니타스칼리지 객원교수>

지난 9월 14일 오전 11시 16분 55초, 인천소방본부 119 상황실에 한 통의 신고 전화가 걸려옵니다. 화재가 발생한 곳은 인천 미추홀구의 한 다세대주택이었습니다. 신고를 받고 출동한 소방대원은 안방에 쓰러진 형제를 발견했습니다. 10살 형은 침대 위에 엎드려 있었고, 8살 동생은 책상 아래 웅크리고 있었습니다.

“형이 마지막 순간까지 동생을 구하려고 책상 아래로 동생을 밀어 넣고 이불로 주변을 감싸 방어벽을 친 것 같습니다.”

– 소방대원 인터뷰 중 –

화재의 원인은 어린 형제가 부모 없는 집에서 라면을 끓이다가 발생한 것으로 알려졌습니다. 10살 형은 온몸의 40%에 3도 화상을, 8살 동생은 다리에 1도 화상을 입었다고 합니다. 화재 당시 연기를 많이 흡입한 형제는 자가 호흡이 힘들어 산소호흡기에 의존하고 있습니다.

우리에게 라면형제 사건으로 알려진 사건은 우리에게 안타까움을 안겨줌과 동시에, ‘부모가 방치하지 않았다면, 화재감지기가 있었다면, 비대면 수업을 하지 않았다면, 돌봄 사각지대가 없었다면, 아동학대 전담 공무원이 많았다면’ 등 많은 아쉬움도 남겨주고 있습니다.

그러나 제도의 허점과 행정의 공백을 탓하기 전 ‘지금 당장 내가 할 수 있는 것’이 무엇일까 하는 생각이 들었습니다. 가장 쉬운 방법은 제 작은 정성을 나누는 것 같습니다. 그래서 다음과 같은 결심을 했습니다.

저에게는 7살 아이가 있습니다. 코로나19 경제대책의 일환으로 정부에서 특별돌봄지원금 20만 원을 지원합니다. 그 20만 원에 제 20만 원을 더해 40만 원을 후원하기로 했습니다. 그리고 다음 달부터 아동보호단체에 정기후원을 하기로 했습니다.

다음으로 ‘지금 이곳 희망제작소에서 우리가 할 수 있는 것’이 무엇일까 하는 생각이 들었습니다. 우리가 해야 할 일은 어린이들이 다시는 이런 사고를 겪지 않도록 사전에 예방하는 제도와 정책을 개발하는 것입니다. 우리는 복지 정책, 포용국가를 위한 사회 안전망 강화 등과 관련하여 시민과 전문가 의견을 모아 대안을 모색하고자 합니다. 이를 통해 지금 우리와 함께 살고 있는 어린이들이 행복한 세상을 만들어야 합니다.

이러한 고민 끝에 사람이 중요하다는 것을 다시금 깨닫게 됩니다. 우리는 기업에 주는 돈은 투자라고 생각하고, 사람에게 주는 돈은 비용이라고 생각하는 경향이 있습니다.

그러나 노벨 경제학상 수상자인 폴 크루그먼은 경제는 사람에 관한 것이며, 경제는 좋은 삶을 만들기 위한 것임을 분명히 하고 있습니다. 그는 사람들이 한 사회의 일원으로 인정받을 수 있도록 공동체에 참여할 기회를 제공하고, 사회에 대한 사람들의 소속감을 높이기 위한 필요조건은 그 사회의 소득 불균형이 커지지 않도록 방지하는 것이라고 합니다.

이처럼 사람을 중심으로 사람에게 투자하는 경제가 바로 ‘휴먼뉴딜’입니다. 휴먼뉴딜은 개개인의 역량-고용-복지의 통합을 통해 개개인의 위험을 줄이고 위기에 대한 회복력을 키우고, 개개인의 능력을 높여 우리 사회 전체의 혁신역량을 높이는 것을 기본으로 합니다. 하지만 이러한 휴먼뉴딜의 핵심 가치를 등한시하고, 노동의 관점, 일자리의 관점으로만 접근한다면 기회 평등을 보장함으로써 사회 이동성을 증가시키는 지속가능한 사회는 요원해집니다.

안타까운 소식을 접하면서 부모로부터 아이가 방치될 경우 이웃이, 공동체가, 국가가 조금이라도 채워 줄 수 있다면 어떨까 고민해 봤습니다. 사회 안전망을 강화하는 사람에 대한 투자, 사람 중심 경제는 개인뿐 아니라 각 지방정부와 중앙정부가 고민해야 할 진정한 휴먼뉴딜이 아닐까요.

– 글: 김창민 대안연구센터 부센터장 [email protected]