[이상민의 재정 팩트체크] 지방정부 잉여금 69조원, 순세계잉여금 35조원 문제점
내수가 엉망이라고 한다. 수입이 늘지않으니 소비가 줄고, 소비가 주니 투자가 주는 악순환 고리에 빠졌다는 우려가 든다. 적극적인 소비와 투자 주체가 필요하다는 의미다. 그런의미에서 일각에서는 기업의 사내유보금을 생산적 투자로 유도해야 한다고 한다. 마찬가지로 정부는 재정 지출을 통해 내수를 부양 하겠다고, 또는 해왔다고 공언해왔다.

돈이 돌아야 경제가 선순환 된다는 당연한 원리가 실현되기를 바라는 노력들이다. 그런데 돈이 돌지 못하고 ‘돈맥경화’에 걸려 막히는 곳이 있다. 돈이 차곡차곡 쌓이기만 하고 나오지 않는 곳이 있다. 바로 지방정부 곳간이다. 나라살림연구소가 지난 11월 4일 발표한 졸고 <18년 243개 지방정부 결산서 분석 잉여금 현황, 문제점, 개선방안>에 따르면 18년 우리나라 지방정부가 쓰지 못한 ‘못쓴 돈’ 잉여금 규모가 69조원이며, ‘남긴 돈’ 순세계잉여금 규모가 35조원이라고 한다. 

너무 큰 규모라 느낌이 안오면, 올해 추가경정예산안 규모 6.7조원과 비교해보자. 올해 추경 예산안에는 ‘미세먼지 추경’이라는 이름이 붙었다. 미세먼지가 심각해서 추경이 필요하다는 것인데, 미세먼지가 올해만 급작스럽게 발생한 일이 아니라는 점에서 추경의 이유치고는 좀 궁색했다. 그래서 올해 추경의 실질적 목적은 내수경기 부양 목적이다. 내수를 부양하고자 추가로 투입한 국가재정의 규모가 6.7조원이다. 이를 통해 0.1%p의 추가 성장을 기대했다. 그런데 18년 지방정부가 쓰지 못한 잉여금 규모가 69조원이고, 남긴 돈인 순세계잉여금 규모가 35조원이다.

지방정부에 어마어마한 돈이 남았다는 사실을 알 수 있다. 그런데 이게 무슨 의미일까? 왜 남았을까? 그리고 어떻게 해결해야 할까? 논의를 구체적으로 진행하도록 해보자.

첫째, 돈이 많이 남았다는 의미는 무엇일까?

→‘돈맥경화’를 만들어 내수를 악화시킨 주범(?)이 지방정부가 못쓴 잉여금

지방정부에 남은 돈, 또는 못쓴 돈이 우리나라의 ‘돈맥경화’를 부르고 내수를 악화시켰다는 의미다. 그리고 그 규모가 경제성장률에 유의미한 영향을 줄 수 있을 정도라는 뜻이다. 조세재정연구원 보고서에 따르면 정부가 실질 총지출을 1조원 늘리면 실질 GDP는 당해연도에 0.45조원이 증가한다고 한다.

즉, 잉여금 69조원과 순세계잉여금 35조원이 모두 실질 총지출을 늘리는데 지출되었다면, 산술적으로는 우리나라 GDP를 약 1.7%, 0.9%를 늘릴수도 있던 커다란 규모가 된다.

구체적으로 설명해보자. 18년 우리나라 지방정가 번 돈(세입)은 362조원인데 쓴돈(세출)은 293조원이다. 그 차액인 못쓴 돈(잉여금)이 69조원이다. 세출 대비 약 ¼ 가까운 규모(23.5%)를 못썼다는 뜻이다. 참고로 말한면 작년 중앙정부의 세입은 385조원, 세출은 365조원이다. 잉여금 규모는17조원이니 세출대비  4.7%밖에 안 된다.

지출보다 수입이 많다면 좋은 것 아닐까? 지방정부 재정이 건전하게 운영되었다는 사실은 언뜻 생각해 보면, 좋은 뉴스처럼 느낄 수도 있다. 주민들의 세금을 아껴썼다는 의미도 있지 않을까?

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둘째, 왜 이렇게 많은 돈을 못썼을까?

→전년도 남아 넘어온 순세계잉여금이 눈덩이 처럼 증가해서

물론 실제 행정을 하다보면, 모든일이 계획대로 진행되지는 않는다. 수입규모를 100% 정확하게 예측할 수도 없고 지출을 100% 할 수도 없다. 행정안전부의 보도해명자료를 보면 지방정부는 국고보조 비중이 높아 계획대로 재정운용을 하기 어렵다고 한다. 중앙정부의 교부세 정산이나 공모사업이 예산을 세운 이후 연중에 지출되기에 예상치 못한 초과수입이 생길 수 밖에 없는 구조적인 문제가 있다고 해명했다. 

실제로 집행률이 낮은 지방정부의 해명을 들으면 ‘눈물없이 들을 수 없는 사연’ 한 둘은 꼭 있게 마련이다. 그런데 원래 아무런 문제와 어려움이 없는 행정은 존재하지 않는다. 어떤 일이던 어려움은 존재하기 마련이고 우리가 세금을 내고 선거를 하는 이유는 그 어려운 일들을 해 나가기를 바라기 때문이다. 그래서 프로는 결과로 말을 한다고 한다.

그런데 최근 순세계잉여금 증가 추세를 보면 ‘원래 지방행정은 어려운 것’이라고 변명하기에는 좀 지나쳐보인다.

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셋째, 어떻게 해야 할까?

→규제강화 보다는 책임성 강화가 필요

지방정부 행정에 심각한 문제가 있다는 사실이 드러났다. 과천시, 서울강남구 같은 곳은 일반회계 순세계잉여금의 규모가 세출대비 각각 47%, 39%에 달한다. 과천시는 작년 18년도에 2100억원을 지출했으나 남은 돈인 순세계잉여금이 무련 1천억원이다. 주민들에게 1천억원의 행정서비스를 추가로 제공할 수 있는 여력이 있었으나 지방자치법 균형재정 원칙을 어기고 돈을 남겼다.

더 큰 문제는 과천시나 강남구처럼 자체 수입 비중이 높아 재정여력이 좋은 곳만 돈을 많이 남긴 것이 아니다. 예를 들어 전북장수군은 전체 세수 중, 지방세로 벌어들이는 수입의 비중이 단 2.3%밖에 안된다. 자체재원이 부족하여 중앙정부로부터 받는 교부세 예산이 전체 세수(4117억원)에서 44.3%(1356억원)를 차지한다. 그런데 이렇게 중앙정부로부터 재정지원을 많이 받으면서 못쓴 잉여금의 규모가 1255억원이다. 이런 사례들을 보면 지방정부의 행정능력 자체에 의심이 들만하다.

그렇다면 행정안전부의 관리감독과 규제가 더욱 필요할까? 그러나 행정안전부의 강력한 규제도 해결책이 아니다. 순세계잉여금이 이렇게 증가하게 된 중요한 이유는 행정안전부가 균형재정의 원칙을 어기고 잘못된 평가 시그널을 지방정부에 준 측면도 있다.

또한, 행정안전부가 작성한 지방예산 실무교제를 보면 예산상에서는 수지균형을 맞추지만, 결산상에서는 적당히 남기라고 설명하고 있다. 이러한 행안부 지침은 예산안이 집행을 하는데 정확한 가이드라인이 되지 못하고 예산서 따로, 실무 집행 따로의 형식적 예산안으로 전락시키고 있다.

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정부가 3차례에 걸쳐 고령화에 대응하기 위한 대책을 내놨지만 재원 확보 방안에 대한 방향을 제시하지 않았다. 하지만 저성장 시대에 현 복지 수준을 유지하기 위해선 일본처럼 증세 논의를 시작해야 한다는 제언이 나왔다.

14일 관계부처에 따르면 정부는 지난 13일 세 번째 인구대책으로 ‘고령인구 증가와 복지 지출 증가 관리 방안’을 발표하면서 추가적인 재원 확보 방안에 대해선 입을 다물었다. 다만 “중장기 재정전망 작업과 함께 중기적 관점에서 한국적 상황에 맞는 유연한 재정준칙 도입을 검토하겠다”고 밝혔다.

빠른 고령화로 인해 복지 지출 확대가 예상된다고 강조하면서도 증세 등 구체적인 재원 마련에 대한 언급이 빠지자 ‘알맹이 없는 대책’이라는 비판도 나왔다. 반면 같은 날 국책연구기관인 한국개발연구원(KDI)은 ‘2019년 하반기 경제전망’을 통해 지출 구조조정에 집중, 재정의 건전성을 제고해야 한다고 강조했다. 필요하다면 총수입 확충을 위해 증세 등을 공론화해야 한다고 주장했다.

더 구체적으로는 일본처럼 42년째 그대로인 부가가치세율을 인상해야 한다는 제언이 나왔다. 국회입법조사처는 지난 6일 ‘저성장?초고령화 사회에 대응한 일본의 세제개혁’ 보고서를 발간,“저성장?초고령사회에 대비한 장기적 관점의 재원 마련 대책을 모색해야 한다”고 지적했다.

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이상민 나라살림연구소 수석연구위원은 “우리나라 부가세가 20%를 웃도는 유럽 등에 비해 굉장히 낮은 것은 사실”이라며 “세수 확보에도 효과적이다. 지난해 정부는 소득세 최고세율을 인상했지만 세수 효과는 미미했다”고 말했다.

이처럼 부가세율 인상이 필요하다는 데 공감대가 있지만 정치적으로 국회를 통과하기 어렵다는 분석이 우세하다. 면세 범위를 좁히고, 다른 자산 관련 세율부터 올린 후 논의할 수 있을 것으로 봤다.

안창남 강남대 교수는 “유럽 등에 비해 우리나라는 부가세 관련해 면세되는 부분이 많다”며 “면세 범위를 축소시키는 방식으로 부가세 과세를 정상화시키는 게 우선”이라고 말했다.

기재부 관계자는 “현재로서는 부가세 인상을 전혀 검토하지 않고 있다”며 “통일, 외환위기 등과 같은 큰 이벤트가 있어야 논의할 수 있을 정도의 최후의 보루일 수도 있다”고 말했다.

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금융위원회가 발주하는 정책 연구용역 사업들이 한국금융연구원(이하 한금연)과 주먹구구식 ‘수의계약’을 통해 진행된 것으로 확인됐다. 금융위는 연구용역 절반 이상을 4분기에 몰아서 발주한 뒤, 단기간에 한금연과 수의계약으로 용역 계약을 체결했다. 사실상 민간연구기관인 한금연을 금융위 산하기관으로 활용했다는 지적이 제기된다.

일각에서는 금융위가 이 같은 특혜를 제공하고, 한금연은 역대 위원장과 부원장들의 안식처를 제공했다는 비판이 나온다. 임종룡 전 위원장, 신제윤 전 위원장을 비롯해 김용범 전 부위원장, 정찬우 전 부위원장까지 한금연 초빙연구원 자리를 거치면서 금융위와 한금연 간 유착관계가 도마에 오른다.

◇연구용역 예산 4분기에 무더기 발주… 대부분 수의계약 = 이투데이가 2014년부터 2018년까지 금융위의 최근 5년간 분기별 연구용역 예산 지출 현황을 분석한 결과 연구용역 예산의 절반 이상인 58%를 4분기에 몰아서 지출했다.

정창수 나라살림연구소 소장은 “정부에서 계속 예산 조기집행을 강조하면서 전반기에 예산 50%를 지출하라고 얘기하고 있고, 기재부 역시 이를 계속 확인하면서 예산 편성 때 고려하겠다는 방침을 밝혔다”면서 “4분기에 연구용역 예산의 절반이 몰리는 것은 잘못된 행태”라고 지적했다.

금융위의 지난해 연구용역 예산 9억5932만 원 가운데 4분기에 지출한 예산은 4억8507만 원이다. 한 분기에 전체 용역예산의 절반을 한꺼번에 지출한 것이다. 2017년 연구용역 예산은 4억5753만 원으로 같은 해 4분기에 전체 연구용역 예산의 53%인 2억4463만 원을 지출했다. 2016년에는 전체 연구용역 예산 5억8033만 원의 47%에 해당하는 2억7351만 원을 4분기에 몰아서 지출했다.

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여야가 내년도 정부 예산안 처리를 놓고 정면 충돌했지만, 이른바 ‘실세’들은 여야를 불문하고 지역구 예산의 ‘실속’을 챙겼다. 국회 교섭단체 3당 지도부와 국회 예산결산특위 주요 인사들이 확보한 증액 규모가 약 200억원대에 달하는 것으로 11일 집계됐다.

이해찬 더불어민주당 대표의 지역구인 세종시 지역교통안전환경개선사업 예산은 정부가 제출안 예산안 원안(9억5,000만원)보다 5억 1,200만원(53.9%) 증액됐다. 예결위 민주당 간사이면서 ‘4+1’ 협의체의 비공개 예산안 협상에 참여한 전해철(경기 안산상록갑) 의원은 신안산선 복선전철사업 예산으로 50억원을 추가 확보하는 등 52억원을 증액했다.

한국당은 ‘4+1’ 협의체(민주당ㆍ바른미래당ㆍ정의당ㆍ민주평화당+가칭 대안신당)의 예산안 기습 처리를“예산 날치기”라고 비판했다. 그러나 한국당 인사들도 제 몫을 적잖이 챙겼다. 국회 예결위원장이자 한국당 정책위의장으로서 ‘4+1’의 예산안 처리를 앞장서 저지한 김재원(경북 상주ㆍ군위ㆍ의성ㆍ청송) 의원은 10일 “도대체 어느 항목을 어떻게 깎고 추가했는지, 예결위원장인 저도 모르는 예산을 만들어 (4+1이) 몽땅 나눠 가졌다”고 성토했다. 김 의원은 그러나 100억이 넘는 지역구 예산을 증액한 것으로 확인됐다.

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정창수 나라살림연구소장은 “예산 심사 투명성 향상 노력도 없는 데다, 전문성도 없어 정부 원안 1%도 날카롭게 깎을 역량도 없는 의원들이 그저 자기 지역구 예산 증액 만족에 그친 게 국회의 현주소”라고 꼬집었다.

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【앵커】
나라 살림이 정쟁에 발이 묶여 흥정거리로 전락했다는 지적 속에 정부 내년도 예산안이 규모 있게 책정됐는지에 대한 갑론을박이 상당합니다.
정창수 나라살림연구소장과 관련 이야기 나눠보겠습니다.

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