[시평 466호] 13년째 권고만? '폭염 시 작업 중지' 강제해야
13년째 권고만? '폭염 시 작업 중지' 강제해야
폭염 속 노동, 사람이 죽는다
최명선 민주노총 노동안전보건실장
땀이 그야말로 비 오듯 쏟아져 옷이 쩍쩍 달라붙고, 손뼉을 치면 땀방울이 튕길 정도로 젖은 손으로 일해 본 적이 있는가? 머리가 지끈지끈하고 흐르는 땀이 눈으로 들어와 따끔거리고 시야조차 흐릿한데 고공에 매달려 일하거나, 용접봉 불꽃과 씨름해 본적이 있는가? 45도에서 50도까지 올라가는 급식실에서 조리복에 모자에 앞치마, 마스크, 토시를 끼고 튀김을 부치고, 국을 끓이느라 열기가 훅하고 들어와 가슴이 헉하고 막히는 것 같은 느낌을 받아 본 적이 있는가?
잠깐의 휴식시간에도 쉴 곳이 없어 손바닥만 한 그늘을 찾아 현장에 나뒹구는 스티로폼 깔고 옹기종기 앉아 있고, 땀으로 범벅이 된 얼굴 한번 씻을 세면장이 없어 현장식당에서 물 한바가지 얻어 머리에 뒤집어쓰고 마는 것이 오늘 노동자들의 현실이다. 지난달에는 폭염에 작업 중지를 요구했으나 거부하고 작업을 강행한 전북 건설현장의 노동자가 사망하고, 지난 2일에는 장시간 노동이 관행화된 드라마 제작현장에서 폭염 속 촬영을 강행하여 30대 노동자가 사망했다. 그렇게 폭염에 노동자들은 탈진으로 쓰러지고 죽어나가고 있다.
지난달 17일 민주노총 소속 전국건설노조의 조사발표에 따르면 10년이 넘게 권고사항인 무더위 휴식제를 한번이라도 경험해 본 노동자는 14.5%에 불과해, 폭염에도 중단 없이 일하고 있는 노동자가 85.5%에 달했다. 법으로 규정된 그늘진 장소 제공은커녕 '아무데서나 쉰다'가 73%에 달했고, 폭염기에 최소한 씻을 수 있는 세면장도 '아예 없다'가 30%, '설치만 되어있지 씻을 수 있는 데가 못 된다'도 48.4%였다. 80% 이상이 폭염에 작업 중지는커녕 제대로 씻을 수 있는 세면장도 없는 것이 지난 13년간 권고만 반복된 폭염 대책의 현실이다. 이것은 건설현장 노동자만의 문제만이 아니라, 조선업, 제철소, 발전소 현장에서 대부분 하청으로 일하고 있는 옥외작업 노동자들이 겪고 있는 공통의 현실이다. 또한, 집배, 택배, 가스나 전기검침원, 가로청소 노동자처럼 특정한 사업장이 없이 이동을 하면서 일하는 이동 노동자의 경우에는 법에 규정되어 있는 휴게장소 보장은 아무런 의미 없는 조항으로 전락되어 있고, 적정한 휴식 보장도 매일 정해져 있는 물량을 메꾸느라 엄두도 못 내고 있다.
정부 차원의 폭염 종합대책은 세계적으로 100년 만의 폭염이 예고되던 2005년 소방 방재청 에서 처음 제시되었다. 이후 13년 동안 폭염 대책은 도돌이표를 반복해 왔다. "폭염을 재난으로 규정해야 한다"를 비롯해서 노동부의 폭염 대책도 "건설현장을 비롯한 옥외작업의 경우에는 폭염경보 시에는 오후시간에 작업 중지를 권고"하는 것이었다. 이후 10여년이 지나는 동안 폭염은 해마다 길어지고 강도가 강해졌다. 2018년 올해는 기상관측을 시작한 이래 111년 만에 서울의 기온이 최고기온을 기록했고, 강원도 홍천은 기상관측 사상 최고인 41도까지 치솟았다. 연속적인 폭염으로 지자체별로 옥외작업 중단을 발표하더니, 지난 7월 27일에는 노동부 차관이 폭염을 공기연장의 요건 규정화 추진방침을 발표하고, 8월 1일에는 이낙연 국무총리가 공공발주공사의 작업 중단 방안 강구 대책을 지시하기도 했다.
그러나, 지난 수년간의 폭염 시 노동자 대책은 7~8월 반짝하다가 언론의 관심이 사라지면 대책도 동시에 사라지는 행태를 반복해 왔다. 현행 산업안전보건기준에 관한 규칙 558조에는 고열작업에 대한 규정이 있고, 작업 중지는 아니지만 최소한의 보호 규정이 있다. 그러나, 폭염 시 옥외작업은 포함되어 있지 않다. 2012년에 개정 논의가 있었으나 경영계와 보수 전문가의 반대로 중단되었고, 2014년에는 국회 환경노동위원회에서 장하나 의원의 입법발의가 되면서 국회 법안심사소위에서는 노동부는 보호조치 시행규칙 개정을 약속했으나 진행되지 않았다. 결국 2017년 산업안전보건법 시행령 고열작업에 옥외작업을 포함시키는 것이 아니라, "옥외작업에 적절한 휴식과 그늘진 장소 제공"만 안전보건기준규칙으로 추가 개정되었다. 고열작업으로 옥외작업을 추가하여 적용할 수 있는 "고열 순응 시 까지 고열 작업시간을 단계적으로 증가시켜야 한다거나, 온도 습도를 알 수 있도록 기기를 작업 장소에 갖추어 두어야 한다거나. 휴게시설을 갖추어야 한다"는 등의 최소한의 적용도 제외된 것이다.
지난 7월 27일 노동부 차관은 건설업 대책으로 산업안전보건관리비로 아이스 조끼, 아이스 팩 등 구입할 수 있게 하고, 현행 산안법 29조의 4에 태풍, 홍수 등 악천후 등에 공기연장을 요청 하도록 하는 조항에 폭염도 추가하는 것을 협의 중이라고 했다. 그러나, 법정 산업안전보건관리비가 있는 것은 건설업뿐이고 공기연장도 건설업에만 적용되는 조항이며, 위반 시 처벌도 500만 원 이하의 벌금에 불과해 현장 작동의 한계가 있다. 폭염에 같은 용접작업을 해도 조선업, 제철소, 발전소에는 적용될 수 없는 대책인 것이다. 국무총리나 지자체에서 방침을 밝힌 폭염 시 작업 중지도 공공발주 공사에만 한정될 뿐이다. 폭염 위험의 대표적 업종인 건설업에 대해 정부 대책도 시급히 법제화 되고, 실질 이행이 되도록 인력이나 임금 보전 대책 등이 보완되어야 할 뿐 아니라, 전체 옥외작업 노동자나 이동노동자, 학교급식과 같은 음식 조리업 노동자 대책도 즉각 수립되어야 한다.
대부분의 국가는 폭염 시 노동자 보호 대책이 세워져 있다. 대체적으로는 더위 체감지수 (WBGT)를 기준으로 예방조치를 규정하고 있는데. 일본의 경우에는 한국의 고시와 유사한 통달로 지침을 제시하고 있고, 프랑스의 경우에는 건설현장 규정으로 법제화되어 있다. 중국은 국가안전감독관리 총국에서 2012년에 제정한 '방서강온조치 관리방법'에 관한 규정이 있어서 폭염 시에는 기온별로 작업제한을 하고 있다. 폭염 시에는 당일 옥외노천 작업을 전면 중지하도록 되어 있고, 일정 온도 이하인 경우에는 6시간 이상의 작업을 금지하고, 최고기온 시간대 3시간 내에는 옥외 노천 작업을 배정하지 않도록 법으로 규정하고 있다. 미국도 일정한 열지수가 넘으면 기계를 사용하는 등의 육체적으로 힘든 작업을 제한하거나, 통기성이 좋지 않은 보호의나 불 투과성의 화학물질용 보호의를 착용해야 하는 작업은 금지하고, 필수적으로 수행해야 하는 공정의 경우에도 중간 휴식시간이나 시간당 4컵의 물을 마시도록 하는 등의 대처방안이 없을 때는 업무를 중지하도록 OSHA 규정에 명시되어 있다.
한국에서는 2005년 폭염종합대책 발표 이래 지난 13년 동안 폭염 시 작업 중지는 오로지 권고로만 규정되어 있었다. 이미 권고는 사업장에서 무용지물이라는 것이 현실로 드러났기에 근본 대책으로 폭염 시 작업 중지가 법제화 되어야 한다. 노동부가 발표한 폭염에 대한 공기연장 규정이 현실화되기 위해서도 필요하다. 갑을관계인 도급, 하도급 구조에서 법령에 명시되어 있지 않은 폭염 시 작업 중지를 위해 공기연장 요청을 할 수 있는 사업주가 과연 얼마나 있을 것인가? 십여 년 동안 노동부는 폭염 시 작업 중지 법제화를 회피 해왔고, 기록적인 폭염이 지속되는 지금도 근거 법이 없다며 적극적인 대책을 방치하고 있다.
입법으로 명확화 하는 것이 가장 좋은 방안이나, 노동부가 적극적인 의지를 갖고 있다면 시행령 등 하위 규정으로 즉각적이고 당면한 조치를 규정화 할 수 도 있다고 본다. 현행 산업안전보건법에는 46조에 유해위험작업에 대한 근로시간 제한 규정이 있고, 해당 작업을 시행령에 위임하고 있으나, 현재는 시행령에서 잠함, 잠수작업만 규정하고 있다. 이에 하위 시행령에 폭염 시 옥외작업에 대한 시간제한을 규정하거나, 시행령에 있는 '고용노동부 장관이 인정하는 장소'로 규정하여 즉각적인 제도화도 가능할 것이다. 아울러, 지난 7월17일 폭염으로 작업 중단을 요구했으나 거부당하고 작업을 하다 사망한 전북 건설노동자의 사례가 재발되지 않기 위해 현행 산안법 26조의2의 "작업 중지에 규정되어 있는 "산업재해가 발생할 급박한 위험" 에 대한 해석에서 폭염 시 작업도 해당사항으로 해석하여. 사업주의 작업 중지, 노동자의 작업 중지 및 불이익처우 금지 등의 조치를 현실화 시켜야 한다.
그 동안 노동부는 폭염 대책을 7~8월만 지나면 되는 것처럼 안이한 대책으로 일관해 왔다. 이미 기상청에서 더위 체감지수를 제공하고 있고, 대다수 국민이 폭염경보를 핸드폰으로 받고 있는데, 폭염 시 작업 중지 법제화를 차일피일 미루면서 매년 온열질환으로 죽어나가는 노동자를 방치하고 있는 것이다. 이미 수많은 전문가가 지적하고 있듯이 폭염 대책은 '특별한 반짝 대책'에 머무를 수 없다. 십년이 넘게 무용지물로 드러난 '권고'가 아니라, 실질적인 작업 중지 법제화로 근본 대책이 수립되어야 한다.
참여사회연구소는 2011년 10월 13일부터 '시민정치시평'이란 제목으로 <프레시안> 에 칼럼을 연재하고 있습니다. 참여사회연구소는 1996년 "시민사회 현장이 우리의 연구실입니다"라는 기치를 내걸고 출범한 참여연대 부설 연구소입니다. 지난 19년 동안 참여민주사회의 비전과 모델, 전략을 진지하게 모색해 온 참여사회연구소는 한국 사회의 현안과 쟁점을 다룬 칼럼을 통해 보다 많은 시민들과 만나고자 합니다. 참여사회연구소의 시민정치는 우리가 속한 공동체에 주체적으로 참여하고, 책임지는 정치를 말합니다. 시민정치가 이루어지는 곳은 우리 삶의 결이 담긴 모든 곳이며, 공동체의 운명에 관한 진지한 숙의와 실천이 이루어지는 모든 곳입니다. '시민정치시평'은 그 모든 곳에서 울려 퍼지는 혹은 솟아 움트는 목소리를 담아 소통하고 공론을 하는 마당이 될 것입니다. 많은 독자들의 성원을 기대합니다. 같은 내용이 프레시안에도 게시됩니다. 목록 바로가기(클릭)
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2013년과 2018년 기후변화건강포럼 자료집 표지 ⓒ장재연[/caption]
실제로 올해 여름 폭염으로 인한 인명 피해가 엄청났다는 사실이 확인되고 있다. 부고가 유난히 많았다거나, 기업체의 상조금 지급이 예년에 비해 몇 배로 늘었다거나, 화장장에서 처리 건수가 크게 늘었다는 등 경험담이 쏟아졌다.
정부의 공식 통계 역시 마찬가지다. 온열 질환 감시체계에 의해 확인된 온열 환자와 사망자가 예년에 비해 몇 배 늘었다. 행정안전부에 따르면 7~8월 사망자가 역대 최고를 기록해, 예년에 비해 7000여 명이나 늘었다.
외국 사례를 보면 극심한 폭염이 발생한 경우에도 적극적인 폭염 대책을 실시하면 피해가 6분의 1 수준으로 크게 줄기도 한다.
폭염에 대한 인식도 매우 낮았고 아무 대책이 시행되지 않았던 1994년과 달리 올해 정부는 여러 대책을 광범위하게 실행했다.
정부는 여름철이면 행정안전부를 중심으로 범정부 폭염대책본부를 운영한다. 지자체 역시 무더위 쉼터, 독거노인 돌보기, 그늘막 설치 등 크고 작은 대책을 실행하고 있다. 올여름에 관련 공무원들은 수십 일 동안 집에 들어가지 못할 정도로 애썼다는 후문이 들린다.
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기록적인 폭염이 이어지던 7월 31일 오후 2시, 보행 신호를 기다리는 시민들. ⓒ연합뉴스[/caption]
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연일 기록적인 폭염이 이어지는 2일 서울 성동구청에 마련된 무더위 쉼터에서 시민들이 휴식을 취하고 있다.©노컷뉴스[/caption]
그런데도 정부 통계는 올해 피해자가 1994년에 비해 크게 증가했음을 보여준다. 추후 좀 더 정밀한 연구 분석이 있어야 하겠지만, 정부와 우리 사회의 폭염 대처 역량이 매우 부족했음을 의미한다.
올해 폭염이 워낙 극심했기 때문에 극소수 공무원들의 헌신으로 막기는 어려웠을 수 있다. 많은 대책이 사실 ‘페이퍼 대책’에 그치거나 현실에 적용하기 어려워서 실제로 피해 방지 효과를 발휘하지 못했을 가능성도 높다. 원인이 무엇이든 폭염 피해를 막기 위한 역량이나 투입한 물적·인적 자원이 턱없이 부족했다.
8월 10일 김부겸 행정안전부 장관이 주재한 폭염 대책 점검회의. ⓒ연합뉴스[/caption]
문제가 얼마나 심각한지도 모르고 성과가 있는지 없는지도 모르면서 그저 열심히 하자거나 보여주기식 대책이 실시될 가능성이 높아진다.
응급실 표본조사를 통한 온열 질환 감시체계라도 구축된 것이 그나마 다행이다. 하지만 표본조사라는 한계를 갖고 있을 뿐 아니라, 온열 환자는 전체 건강 피해의 일부분에 지나지 않기 때문에 한계가 분명하다.
매일 사망자 숫자를 신속하게 집계하는 사망자 감시체계는 폭염뿐 아니라 다른 질병이나 비상적인 상황으로 인한 피해 규모를 모니터링하기 위해서라도 국가로서 마땅히 파악해야 할 기본적인 보건 통계다.
국민 건강관리 차원에서 집계되어야 할 사망자 통계가 일제강점기 이후 지금까지 상속재산 관리 차원에 머물고 있다는 건 심각한 문제다. 통계의 질적 관리라는 이유로 무려 1년 이상 지나야 활용이 가능해 국가 보건행정의 선진화나 학술적 평가에 막대한 지장을 준다.
올해처럼 심각한, 그리고 전혀 겪어보지 못한 상황이 벌어지면 흔히 알려진 온열 질환에 따른 인명 피해나 기저 질환의 악화뿐 아니라 다양한 2차 건강 피해도 발생한다.
전력·수도·교통 시설에서 발생하는 문제로 인한 간접 피해, 산불이나 화학물질 사고 증가로 인한 피해, 식품안전이나 보건의료 시설에서 발생하는 문제 등으로 인한 피해가 발생할 수 있다. 폭염 대책이 앞으로 더 폭넓게 시행되어야 하는 이유다.
기후변화가 심각해지면서 앞으로 폭염 발생 빈도나 강도는 더욱 높아질 것이다. 폭염 자체가 문제만은 아니다. 기상재해에 따른 피해나 동식물 생태계 변화로 인한 감염병 또는 알레르기 질환 증가가 동시에 나타날 수밖에 없다. 예측을 초월한 폭우와 태풍 피해도 얼마나 커질지 정확히 알 수 없다.
반복되어온 경고대로 기후재난은 이제 일회성 사건이 아니다. 기후재난이 상시적으로 일어나는 세상이 바싹 다가온 듯하다. 올해의 기록적인 폭염을 기후변화와 적응 대책 전반의 진지한 성찰 기회로 삼아 하루빨리 정부, 사회의 적응 역량 강화 조치에 나서야 한다.
(이 글은 시사인 2018년 9월 21일 제 575호에도 게재되었습니다.)
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참여연대 등 압수수색 관련 성명서(160616).hwp
홍지사 사퇴촉구와 반헌법적 행위를 규탄한다.hwp
창원 대산정수장 문제 성명서.hwp
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