최근 이명박 정부의 최대 역점 사업인 4대강사업이 모두 적법하다는 대법원의 판결이 났습니다. 환경파괴와 예산 낭비라는 국민들의 반대에도 불구하고 22조원의 예산을 투입한 사업은 감사원에서도 그 문제점을 지적했지만, 법원은 절차와 내용의 문제가 없다는 판단을 했습니다. 더욱이 국가재정법상 위반에 해당하지만 공공복리를 위하여 처분을 취소하지 않고 청구를 기각하는 사정판결을 내린 원심(부산고등법원) 판결을 파기하고 자판을 하는 무리수도 뒀습니다.

4대강 사업 취소 소송대리인단 활동에 참여한 이정일 변호사로부터 이번 판결의 문제점을 들어봤습니다.

[광장에 나온 판결] 4대강 사업 적법 대법원 판결

법적 논란 종식? 동의할 수 없는 대법원 판결

대법원 2015.12.10. 선고 (하천공사시행계획취소청구 등)

(한강) 2011두32515 박보영(재판장) 김용덕(주심) 권순일

(금강) 2012두4531 조희대(재판장) 이상훈(주심) 김창석 박상옥

(낙동강) 2012두6322 김용덕(재판장) 권순일(주심) 박보영

(영산강) 2012두7486, 7493 권순일(재판장) 박보영(주심) 김용덕

이정일 변호사, 민주사회를 위한 변호사모임 환경위원회 위원장

2015년 12월 10일, 대법원은 이명박 정부가 추진한 4대강 사업 취소를 구한 사건을 모두 기각하였다. 대법원은 ①‘국책사업인 행정계획’의 위법성 판단에 있어서 ‘행정청의 계획재량’을 존중하되, 그 한계가 있음을 확인하였고, ②4대강 사업의 적법성에 관한 종래의 법적 논란을 최종적으로 종식시켰다는 보도자료를 냈다. 이러한 대법원의 입장에 대하여 공감할 수 없다.

대법원의 최종 판결이 있기까지 과정을 복기해 보자. 이명박 정부는 대선공약을 이유로 한반도대운하 사업을 추진하려다 국민의 반대여론에 부닥쳤다. 이에 2009년 6월, 이명박 정부는 멀쩡한 4대강(한강, 금강, 영산강, 낙동강)을 죽은 강으로 규정하면서 4대강 살리기 마스터플랜을 발표하였다. 이명박 정부는 국민혈세 22조 원을 쏟아 부으며 속도전으로 밀어붙였다.

이에 4대강 주변 지역 주민들 9,089명은 국가재정법 위반, 하천법 위반, 환경영향평가법 위반, 건설기술관리법 위반, 수자원공사법 위반 및 재량권 일탈·남용의 위법을 주장하며 4대강 살리기 사업의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다.

핵심사업에 대한 예비타당성 조사가 없었는데도 눈 가린 대법원

1심에 이어 2012년 경 항소심 재판부인 대전고등법원(금강사건), 광주고등법원(영산강 사건), 서울고등법원(한강 사건)은 각각 원고들의 청구를 기각하였다. 하지만 낙동강 사건을 담당한 부산고등법원은 국가재정법이 요구하는 예비타당성조사를 하지 않았다는 이유로 낙동강 살리기 사업이 위법하다고 판결하였다.

국가재정법상의 예비타당성 조사를 하지 않았다는 부분은 4대강 사업비 22조 원 중 4조 원(생태하천․자전거 도로 사업비 약2조원, 저수지 증고사업비 약2조원)을 제외한 대부분을 차지하는 모래준설과 16개의 보 건설부분 등에 해당하는 사업비를 말한다.

그런데, 이번에 대법원은 생태하천․자전거 도로 사업과 저수지 증고사업비에 예비타당성조사가 이루어진 것을 가지고, 4대강 사업비의 핵심부분(보 설치와 모래 준설 사업)에 대한 예비타당성조사가 이루어졌다고 논리비약을 하였을 뿐만 아니라, 4대강 사업의 효율성을 정확하게 예측하는 것은 과학적, 기술적 특성상 한계가 있다는 이유로 4대강 사업 추진은 존중되어야 한다고 판단하였다.

이러한 대법원의 결론은 더 많이 지출되는 모래준설과 16개 보 건설 사업비에 대한 예비타당성조사가 없었다는 점에 대해 눈을 가리고 있는 것이다. 뿐만 아니라, 4대강 사업으로 생태계 파괴를 능가하는 개발이익이 있어야 비로소 4대강 사업이 정당화 될 수 있다는 일반인의 상식에도 반하는 것이다.

예비타당성 조사를 하지 않은 것은 예산 편성의 하자일 뿐 국가재정법 위반 아냐?

국가재정법 위반이 아니라고 본 대법원의 입장에 대해서도 납득하기 어렵다. 부산고등법원은 낙동강사업은 4대강 사업 중 핵심사업인 보설치, 준설 사업의 추진과정에서 예비타당성 조사를 하지 않은 것은 국가재정법 위법이라고 판단하였다. 예비타당성 조사제도의 목적, 취지, 대규모 국책사업의 추진 여부를 결정하는 단계에서 가지는 절차적 중요성 등에 비추어 볼 때, 예비타당성 조사절차를 거치지 않는 하자는 낙동강 사업이 설령 완료되었다 하더라도 그대로 존재하게 되는 내재된 하자라는 것이다.

그런데, 대법원은 예산은 매년 국회의 심의ㆍ의결을 거쳐 확정되는 것으로써 4대강 사업의 근거가 되는 하천법과 비교할 때 그 수립절차, 효과, 목적이 서로 다른 점을 들어, 예비타당성조사를 실시하지 아니한 하자는 원칙적으로 예산 자체의 하자일 뿐, 그로써 곧바로 4대강 사업의 하자가 된다고 할 수 없다는 것이다.

이러한 대법원의 입장은, 예산수립절차, 효과 및 목적이 다르다고 하더라도 결국 국책사업의 추진단계가 예비타당성 조사 → 타당성조사 → 설계 → 보상 → 착공의 순으로 진행될 수밖에 없다는 점을 간과한 매우 기계적이고 형식적인 판단이다.

더욱이 대법원은 위법성 여부를 판단할 때, 처분 근거가 되는 근거 법률뿐만 아니라, 근거 법률에서 연결되는 규정을 두고 있을 때에는 관계 법률을 추적하여 관계 법률의 위반여부도 심사해 왔는데, 이번 판단은 이러한 심사과정을 누락하였다.

즉, 하천법 제59조는 국가하천공사에 관한 비용은 국고의 부담으로 하도록 규정하고 있고, 하천공사계획을 수립하는 경우에는 사업비와 자금조달계획을 수립하도록 규정하고 있다(하천법 제27조, 시행령 제26조). 하천법은 국고지출로 예상되는 4대강 사업추진비 22조 원에 대하여 국가재정법에서 정한 예비타당성여부를 심사할 것을 예정하고 있는 것이다.

결국, 대법원은 예비타당성조사를 실시하지 않은 것은 예산 자체의 하자일 뿐이라는 매우 기계적이고 형식적인 판단을 하였을 뿐만 아니라, 하천법에서 국가재정법을 연결하는 관련 법률 규정을 심사하지 않은 채 결론을 내리고 말았다.

파기환송하지 않고 스스로 판단한 정치적 판결

일반 국민들은 대법원이 하급심 판결을 파기할 때에는 다시 하급심 법원으로 돌려보내는 것으로 알고 있다. 하지만, 낙동강 사업과 관련하여 대법원이 원심인 부산고법의 판결을 파기하고 자판을 한 것은 정치적 판결로 의심받을 수 있다.

대법원은 국가재정법 위반이 아니라고 보면서도 예외적으로 예비타당성을 조사하지 않은 하자가 하천법에서 요구하는 타당성이나 사업성 등에 관한 이익형량을 하지 않는 등의 구체적 사정이 있는 경우에는 위법해 질 수 있다고 하였다.

대법원이 이러한 판단을 하는 경우에 하급심 법원으로 파기환송하여 구체적인 사정이 있는지 여부를 심리하도록 하는 것이 일반적인데, 낙동강 사업 취소 사건에 대해서는 구체적인 사정에 관한 심리가 불가능하도록 스스로 자판하였다. 즉, 대법원이 스스로 사실심리를 한 것이라고 할 수 있다.

이러한 점에서 향후 4대강 지천 살리기 사업을 추진할 정당성을 부여하기 위하여 조기에 판결을 한 정치적인 판결이었다고 의심을 받을 만한 것이다.

정책적 판단하지 않은 대법원이 정책법원 기능 강화하겠다고?

대법원은 과거사 사건들을 통해서 부끄러운 사법부의 모습을 반성하면서 국민들에게 사법부의 개혁을 약속하였다. 그러나, 이명박 정부 이후 대법원은 계속적으로 보수화의 길을 가고 있다. 최근에는 대법원은 상고법원을 도입하는 법률이 필요하다고 하면서 대법원의 정책법원 기능을 강화하겠다는 입장을 표방하였다. 4대강 사업에 관한 대법원은 판결내용에는 국책사업의 필요성과 환전보전가치가 충돌하는 경우에 사법심사의 기준이 어떠하여야 하는지에 대한 기준이 전혀 제시되지 않았다.

2006년 새만금 사건에 대한 대법원 판결에서는 새만금사업의 정당성이 확보되었다고 만족할 것이 아니라 아울러 환경친화적인 것인지를 꾸준히 검토하여 반영하는 지혜와 노력이 필요하다는 대법관들의 견해도 있었고, 새만금 갯벌 등 생태계와 자연환경이 광범위하고도 심각한 영향을 미칠 대규모 개발 사업에서 자연환경이 가지는 가치와 특수성을 우선적으로 배려하여 개발사업의 국민경제적인 이득이 훼손되는 자연환경 가치의 경제적 평가액 등의 손실을 합한 것보다 상당한 정도로 우월한 경우에 정당화된다는 대법관들의 견해도 있었다.

이번 대법원 판결은 국책사업의 정당성과 환경보전가치에 대한 사법심사의 기준이 전혀 제시되지 않아 대법원의 정책법원의 기능을 다한 것이라고 할 수 없다.

4대강은 언젠가는 옛 모습을 되찾고 말 것이다

끝으로, 4대강 사업의 적법성에 관한 종래의 법적 논란을 최종적으로 종식시켰다는 대법원의 입장에 대해서도 동의하기 어렵다.

유럽과 일본은 강을 직선화하는 것이 홍수예방에 무용지물이라는 것을 알고 오히려 강의 제방 밖에 홍수터를 만들어 강에게 되돌려 주고 있다. 하천에 설치된 콘크리트 구조물을 철거하여 자연제방을 만들어 하천과 사람이 공존하는 자연친화적인 공간으로 만들어가고 있다. 미국은 보 또는 댐으로 단절된 강 때문에 다양한 생명체가 살아갈 수 없음을 깨닫고 보 또는 댐을 허물어 다양한 생명체가 살아갈 수 있도록 하고 있다.

4대강 사업은 모든 측면에서 역행하는 사업이었다. 당장에는 적법한 것이었다고 볼 수 있을지라도 4대강은 스스로 옛날 모습대로인 생명의 강으로 되돌아가는 길을 찾을 것이다. 이 과정에서 4대강은 때로는 ‘녹조라떼’와 ‘큰이끼벌레’로, 때로는 어류들의 떼죽음과 역행침식으로 우리에게 역습을 가할 것이다. 시간이야 걸리겠지만, 4대강은 황금모래와 다양한 생명이 깃드는 다시 옛날 모습을 찾을 것이다. 그때까지 강을 지키고자 하는 사람들의 노력이 계속되어야 할 것이다.

참여연대 사법감시센터는 최근 판결 중 사회 변화의 흐름을 반영하지 못하거나 국민의 법 감정과 괴리된 판결, 기본권과 인권보호에 기여하지 못한 판결, 또는 그와 반대로 인권수호기관으로서 위상을 정립하는데 기여한 판결을 소재로 [판결비평-광장에 나온 판결]사업을 진행하고 있습니다.

주로 법률가 층에만 국한되는 판결비평을 시민사회 공론의 장으로 끌어내어 다양한 의견을 나눔으로써 법원의 판결이 더욱더 발전될 수 있다는 생각 때문입니다.

제주해군기지 건설 반대 운동 3,000일 신문광고 제작 참가자 모집

다가오는 8월 3일이면 강정마을에서 제주해군기지 건설 반대운동을 시작한 지 꼭 3,000일이 됩니다. 정부도, 해군도, 국회도, 법원도, 아무도 우리의 목소리를 들어주지 않았던 지난 긴 시간, 언제나 강정의 곁에 있었던 여러분을 기억합니다.

그 이름으로, 강정마을에 다시 한 번 응원을 전하려 합니다.

"지금까지 그래왔던 것처럼, 언제나 네 곁에 있을께"

참가비 : 1인 1만원 이상

참가마감 : 7월 29일(수)

입금계좌 : 우리은행 1005-701-852084 (참여연대 제주도대책위)

• 참가하신 분들의 명단을 광고에 모두 싣습니다.
• 참가비 입금 시 가능하다면 입금자명 뒤에 '광고'라고 표기해 주세요.
• 전면광고는 8/3(월) 중앙 일간지에 게재될 예정입니다.
• 모금된 금액은 전액 광고비와 강정법률지원기금으로 사용됩니다.

문의 : 제주해군기지건설 저지를 위한 전국대책회의 (02-723-4250, [email protected])

제주해군기지 반대 3,000일, 평화를 위한 저항 멈추지 않을 것

파괴된 강정마을 공동체는 누가 책임지고 배상할 것인가
절차적, 환경적, 인권적, 안보적 문제점 여전히 해결되지 않아

강정마을 주민들이 부당한 제주해군기지에 맞서 평화롭게 저항해 온 지 오늘로 3000일째를 맞았다. 2007년 강정 주민들의 의사를 무시한 채 주민 동의 없이 일방적으로 추진된 해군기지 건설은 강정마을 갈등의 시작이 되었다. 평화롭기만 했던 강정 공동체 파괴의 주범은 강정 주민과 평화활동가들이 아니라 정부와 제주도정, 그리고 해군이었다. 고조되는 갈등과 계속되는 인권침해, 끝도 없이 부과되는 벌금, 사라지는 연산호와 파괴되는 생명과 평화의 섬, 말뿐인 민군복합형 관광미항과 계속 지적되는 설계 오류, 미중 갈등 사이에서 동아시아의 화약고가 될 제주 해군기지. 시작부터 잘못된 제주해군기지 건설의 문제점은 3,000일이 지난 오늘날까지도 어느 하나 해결된 것이 없다.

지난 3,000일 동안 진정한 사과나 갈등 해결에는 관심이 없었던 정부는 심지어 강정마을 공동체 파괴에 앞장서고 있다. 색깔론을 제기하는 것도 모자라 ‘돈’을 무기로 강정 주민들과 반대 운동을 겁박하려 하고 있다. 그 동안 정당하게 평화로운 방법으로 제주해군기지 건설을 반대해 온 주민들과 활동가들을 종북세력으로 매도하기에 여념이 없었던 일부 언론을 통해 공사 지연 배상금 273억원에 대한 구상권 청구에 대한 이야기가 투쟁 3,000일 즈음 하여 보도되고 있다. 그러나 정부의 이러한 구상권 추진은 공사지연의 책임을 죄 없는 강정 주민들에게 덮어씌우겠다는 행태에 불과하다.

정부는 주민과 활동가들의 항의 행동으로 인해 공사가 지연되었다고 주장하고 있지만 실제 공사가 지연된 주된 이유는 해군과 시공사의 불법, 탈법 공사 때문이었다. 해군과 공사업체들은 오탁방지막 훼손 등 불법 공사로 인해 제주도로부터 9차례나 공사 중지 통보를 받은바 있으며 2012년에는 제주해군기지 공사 설계 오류로 인해 제주도 차원의 공사중지 청문 절차가 진행되기도 했다. 잘못된 설계로 인해 총리실 차원의 해군기지 입출항에 대한 시뮬레이션을 다시 해야 하기도 했다. 오히려 정부는 평화롭게 저항하며 맨몸으로 공사장 앞에 앉아있던 주민과 활동가들을 무차별하게 연행하고 고착시키고 끌어냄으로써 공사를 강행했다. 해군기지 공사 강행과 자신들의 불법, 탈법 공사로 인한 책임을 누구에게 떠넘긴다는 말인가?

박근혜 정부에게 묻는다. 가족끼리, 이웃끼리 아름답고 평화로웠던 강정마을 공동체를 파괴한 책임은 누가 배상할 것인가? 천혜의 아름다움을 간직했던 강정 앞바다 연산호들의 죽음은 누가 배상할 것인가? 콘크리트 덩어리에 파묻어 버린 생명의 땅, 구럼비는 누가 되살려 낼 것인가? 20만 명이 넘는 국가공권력을 동원해 해군기지 반대운동을 탄압하고 700명이 넘는 사람들을 사법 처리하고 수억 원의 벌금을 물리고 감옥에 보낸 책임은 누가 질 것인가? 구속되고 연행된 사람들에 대한 사면은 강정 공동체를 회복할 수 있는 길이 아니다. 부당하게 공사를 강행한 정권으로부터 사면을 받을 생각은 추호도 없다. 강정 공동체의 갈등을 해결하고 회복하는 유일한 길은 처음부터 잘못된 이 제주해군기지 공사를 전면 재검토하고 바로잡는 일 뿐이다.
 
올해 말 제주해군기지가 완공될 예정이다. 그러나 우리는 부당한 제주해군기지 건설에 대한 평화로운 저항의 몸짓을 멈추지 않을 것이다. 지난 주 마무리 된 2015 강정생명평화대행진에 함께한 수백 명의 참가자들도 뜨거운 여름 한복판을 뚫고 평화의 걸음을 걸으며 제주해군기지 싸움이 끝나지 않았음을 온 몸으로 알렸다. 정부도, 제주도정도, 국회, 법원도 강정마을을 외면했지만 우리는 평화의 이름으로 시민들과 함께 걸으며 강정의 진정한 평화를 알렸다. 제주해군기지 투쟁 3,000일은 저항의 끝이 아니라 새로운 저항의 시작일 뿐이다. 우리는 제주해군기지와 강정의 평화, 동북아의 평화는 함께 공존할 수 없음을 끝까지 알려나가며 제주를 평화의 섬으로 지켜나갈 것이다.

강정마을회

제주 군사기지 저지와 평화의 섬 실현을 위한 범도민 대책위원회

제주해군기지건설 저지를 위한 전국대책회의