먼저 우리는 대한민국 헌법에 담긴 사유재산권 보장, 재산권 행사의 사회적 구속성, 토지재산권의 특수성 등을 살펴봐야 한다.  

대한민국 헌법은 사유재산제와 재산권을 보호, 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야, 토지재산권은 다른 재산권에 비해 공공복리 적합의무가 높아

대한민국 헌법은 제23조 1항 1문에 「모든 국민의 재산권은 보장된다」고 명시해 사유재산제와 사유재산권을 보장하고 있다. 그리고 동조 동항 2문에 「재산권의 내용과 한계는 법률로 정한다」라고 하여 사유재산의 구체적 내용과 범위를 입법자인 국회에 위임하고 있다. 또한 헌법 제23조 제2항은 「재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다」라고 하여, 법률로써 내용과 한계가 이미 확정된 구체적 재산권도 이를 행사함에 있어서는 공공복리에 적합하여야 한다고 선언하고 있는데, 이를 재산권의 사회적 구속성이라 한다.

토지재산권도 분명 재산권의 일종이다. 하지만 토지재산권은 본질적 속성과 사회적 영향력 등의 측면에서 다른 재산권에 비해 무거운 사회적 구속을 받아왔다. 헌법적인 관점에서 보자면 토지공개념은 토지재산권에 대해 가중된 사회적 구속성이라고 할 수 있다.

이를 쉽게 풀어 설명하자면 ‘대한민국 헌법은 입법기관인 국회에서 내용과 한계를 정한 사유재산권을 보장하는데, 법률로 정해진 사유재산권이라고 해서 마음대로 행사하는 건 용납되지 않고 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다. 재산권 중에서도 토지재산권은 재산권의 속성이나 재산권 행사가 사회에 미치는 영향력이 워낙 커 다른 재산권보다 훨씬 더 공공복리에 적합하도록 행사되어야 한다’ 정도가 될 것이다.

사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따라

이렇게 다른 재산권에 비해 사회적 구속성이 높은 토지재산권이라 해도 제한에는 엄격한 요건과 한계가 따른다. 대한민국 헌법 제37조 2항은 「국민의 모든 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 제한하는 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다」라고 규정하고 있다. 여기에 토지재산권을 넣어 설명하면 대략 이렇게 될 것이다.

‘국가가 토지재산권을 제한하기 위해서는 국가안정보장, 질서유지, 공공복리라는 단 세 가지 목적만을 위해, 필요한 범위 내에서(여기에서 수단의 적정성, 피해의 최소성, 법익의 균형성을 구성요소로 하는 과잉금지원칙이 도출된다), 반드시 법률(즉 의회가 법률을 만들어야 한다)이라는 형식으로 제한할 수 있는데, 이런 조건을 모두 충족시킨다고 해도 토지재산권의 본질적인 내용(헌법재판소는 재산권의 경우 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등을 본질내용침해의 예로 들었다)을 침해한다면 허용될 수 없다’

즉 문재인 정부가 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 수준의 토지공개념을 헌법에 명문화하더라도 입법기관인 국회가 법률의 형식으로 명문화된 토지공개념을 제도화하여야 하고, 그렇게 제도화된 토지공개념 관련 법률도 헌법재판소에서 사법심사의 대상이 되는데 이때 헌법재판소는 과잉금지원칙과 본질내용침해금지원칙 등을 기준으로 위헌성 여부를 판단하게 되는 것이다.

토지공개념 명문화는 고율의 보유세와 각종 개발이익환수장치 구축의 헌법적 근거 마련으로 이해해야

위에서 살핀 것처럼 문재인 정부가 추진하는 토지공개념 명문화는 사유재산제의 근간을 흔드는 것도, 재산권의 본질을 침해하는 것도 아니다. 그런 것과는 아예 관계가 없다. 다만 문재인 정부가 추진하는 토지공개념이 헌법에 명시되면 고율의 보유세 및 각종 개발이익환수장치의 헌법적 근거가 명확해지고, 이를 통해 토지불로소득 환수에 대한 입법자의 입법재량의 범위가 한결 확대될 가능성은 높다.  

또한 “토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다”는 문재인 정부의 토지공개념안이 헌법에 명문화되면 기존 토지공개념 관련 각종 입법 가운데 유독 과세와 관련해 엄격하게 심사했던 헌법재판소의 관점과 태도도 전향적으로 바뀔 수밖에 없을 것이다.