참여사회연구소 반년간지 《시민과 세계》 28호 발간

특집기획 <한국 정치의 대표성과 책임성>

 

참여연대 부설 참여사회연구소(소장 윤홍식)는 반년간지인 《시민과 세계》통권 28호를 2016년 7월 22일 발행했다. 이번 《시민과 세계》 28호는 규정에 따라 엄정한 심사과정을 통과한 4편의 [기획논문]과 2편의 [일반논문]이 게재되었으며, 시민사회 현장의 다양한 쟁점을 담은 [소통과 논쟁] 3편, [서평] 1편으로 구성되어 있다. 

 

[기획논문] <한국 정치의 대표성과 책임성>은 이번 28호의 특집에 해당한다. 그간 한국 사회는 대의민주주의라는 정치체제를 가지고 있었으나, 이것이 명실상부하게 운영되고 있는지에 대해서는 부정적인 의견이 많았다. 이에 대하여 《시민과 세계》편집위원회는 한국 정치에서 ‘대의’가 제대로 기능하지 못하는 현실에 그 이유가 있다고 진단하고, 이런 문제의식 하에서 대표성의 위기와 정당의 역할에 관한 네 편의 논문을 구성하였다. 이관후(서강대학교 연구교수)는 한국정치의 문제점을 대표성의 위기라는 측면에서 살펴보되, 이를 정치철학적 측면에서 보다 근본적으로 고찰하였다. 고선규(선거연수원 전임교수)는 대의제 민주주의의 핵심적 제도인 선거가 인민에 의한 권력통제를 실현하는 실효성 있는 장치로 작동하고 있는지 여부를 2016년 4월 총선거의 경우를 사례로 분석하였다. 김형철(성공회대학교 교수)은 국민들의 요구에도 불구하고 거대정당들의 당파적 이익 때문에 선거제도 개혁이 지체되고 있는 우리의 현실과는 달리 비례대표 확대라는 개혁에 성공한 뉴질랜드의 사례를 통해 우리가 얻을 수 있는 시사점을 찾고자 하였다. 서복경(서강대학교 연구교수)은 ‘견제와 균형’원리를 정당민주주의의 관점에서 해석하고, 한국적 맥락에서 입법부와 행정부 사이의 견제와 균형이 어떻게 작동하고 있는지 살펴보았다.

 

[일반논문]에는 엄정한 심사를 통과한 두 편의 논문이 실렸다. 신철희(서울대학교 연구교수)의 논문은 정치철학 분야의 논문으로서 마키아벨리의 우모리 개념을 중심으로 인간의 욕망과 정치참여 욕구의 관계를 분석한 글이다. 이병천(강원대학교 교수)의 논문은 우리 사회가 복지국가를 만들어가는 방법으로 다양한 취약계층들 간에 폭넓은 복지동맹을 구성해 갈 것을 제안하고 있다. 

 

[소통과 논쟁]은 시민사회와 더불어 공유하고자 하는 아이디어를 제안하거나 사회적으로 쟁점이 되는 사안을 놓고 논쟁할 수 있는 지면이다. 이번호에는 새로운 산업환경에서 진행되고 있는 기업과 예술의 관계를 비판적으로 돌아보는 양정무(한국예술종합학교 교수)·이민하(중앙대학교 교수)의 글과 지난 4·13총선 국면에서 전개되었던 시민사회운동의 의미와 한계를 짚어보는 이재근(2016총선시민네트워크 공동사무처장)의 글을 실었다. 또한 참여사회연구소는 2016년 상반기에 ‘참여사회포럼:전환’을 통해서 한국 정치가 당면한 장벽을 진단하고 전환의 길을 모색해 왔는데, 그 내용도 소개한다. 마지막으로 칠레의 인민연합 정부를 이끌었던 전 대통령 살바도르 아옌데의 전기 『살바도르 아옌데: 혁명적 민주주의자』(빅터 피게로아 클라크 저, 정인환 옮김)에 대한 장석준(글로벌정치연구소)의 서평도 만날 수 있다.

 

 

 

|차 례|

[기획논문] 한국 정치의 대표성과 책임성

1) 한국정치에서 대표의 위기와 대안의 모색-정치철학적 탐색/이관후
2) 한국의 선거, 정당, 그리고 책임성/고선규
3) 뉴질랜드의 선거제도 개혁 과정과 성공요인-한국에 주는 시사점/김형철
4) 한국정치에서 견제와 균형/서복경

 

[일반논문]

5) 민의 욕망과 정치 참여-마키아벨리‘우모리’(umori) 개념을 중심으로/신철희
6) 복지정치와 시민적 길-시민적 복지국가를 향해/이병천

 

[소통과 논쟁]

7) 3.0 시대의 기업과 예술의 콜라보레이션-반성과 전망/양정무․이민하
8) 4․13 총선과 시민사회운동-2016총선시민네트워크 활동을 중심으로/이재근
9) <참여사회포럼 : 전환> 정치적 전환과 장벽들

 

[서평]
10) 21세기가 원하는 정치 리더십:살바도르 아옌데:혁명적 민주주의자/장석준

 

※ 구독 문의 : 참여사회연구소 사무국 02-6712-5248, [email protected]

노인장기요양보장제도 10년, 진단과 개혁과제

 

이미진 | 건국대학교 사회복지전공 교수

 

들어가며

2008년 7월에 도입된 노인장기요양보험은 올해로 제도 시행 10년을 맞이하였다. 제도 도입은 대상자 확대와 돌봄의 탈가족화라는 성과를 달성하였다는 점에서는 긍정적인 평가를 받고 있지만 종사자들의 저임금 착취에 의존한 저비용 구조, 민간공급에 의존한 전달체계 문제로 인한 공공성 실종, 이로 인한 폐해인 노인학대, 방치, 종사자 인권침해, 서비스 단절과 분절, 비연속성, 그리고 느슨한 규제와 지방자치단체의 지도감독의 부재라는 비판을 받고 있다. 2017년 9월에는 공공성 강화를 기치로 한 대책위가 구성되기에 이르렀고, 학계에서도 “공공성”의 문제를 노인장기요양보험제도의 핵심적 의제로 설정하고 이에 대한 개혁 없이는 제도의 지속가능성이 위협받는다고 진단 내리고 있다(석재은, 2017). 흥미로운 점은 노인장기요양보험의 문제점에 대해 적어도 학계에서는 대체로 합의된 견해를 표출하고 있고, 공공성 강화의 가장 강력한 수단인 국공립 공급기관의 신설에 대해서도 찬성하는 기류가 형성되어 가고 있는 듯하다. 국공립 공급기관의 확대는 노인장기요양보험 개혁이라는 대장정의 시발점이 되겠지만 이것만으로는 충분하지 않다. 따라서 노인장기요양보험제도의 지난 10년을 살펴보고 노인장기요양보험의 개혁과제가 무엇인지, 어떤 주요한 대안들이 논의되고 있는지를 정리해 보고자 한다.

 

 

현황

노인 장기요양보험제도는 장기요양이라는 사회적 위험에 대해 사회보험방식으로 대응하는 사회보장제도이다. 이 제도는 전 국민을 적용대상으로 하되 급여대상자는 65세 이상 노인 및 노인성 질병을 가진 64세 이하 국민 중 장기요양등급판정위원회에서 1-5등급 판정을 받은 자이다. 제도 도입인 2008년에는 1-3등급만 급여대상자격을 획득하였으나 그 이후 장기요양인정점수의 기준점수를 하향화하는 제도개선 등을 통해 급여대상자를 지속적으로 확대하여 왔으며 2014년 7월부터 5등급(치매특별등급)을 추가함으로써 현재는 1-5등급 제도로 운영되고 있다.

 

급여는 시설급여와 재가급여가 있으며, 예외적인 경우(예: 도서벽지에 거주하여 공급기관이 부재할 경우 등)에 한해 가족요양비(월 15만 원) 등의 현금급여를 제공한다. 시설급여는 노인요양시설에 장기간 동안 입소시켜 신체활동지원 및 기능회복훈련 등을 제공하는 급여이며, 재가급여는 방문요양, 방문목욕, 방문간호, 주·야간보호, 단기보호, 복지용구 구입 및 대여가 포함된다.

 

2015년 말 기준으로 노인 중 등급인정자는 7.0%에 달하고 있는데, 이는 제도 도입 초기 2008년 4.2%와 비교해 1.67배 증가한 것이며(<표 1-1> 참조), 등급판정 대상자 중 인정자 비율은 74.2%에 달한다. 등급인정자의 약 80%는 장기요양서비스를 이용하는 것으로 알려져 있다. 재가급여와 시설급여의 비중은 각각 65.6%, 34.5%에 달한다(석재은, 2017).

 

 

2016년 말 장기요양기관은 총 19,398개소로 재가기관은 14,211개소, 노인요양시설(요양공동생활가정 포함)은 5,187개소가 있다. 2008년 재가기관은 3,762개소, 노인요양시설은 1,700개소이었고, 2008-2016년에 재가기관은 3.78배, 노인요양시설은 2.21배 증가하였음을 알 수 있다. 특히 방문요양시설의 증가세가 두드러지는데 2008년 6월 1,857개소에서 11,072개소로 5.96배 증가하였음을 알 수 있다. 등급인정자의 증가에 비해 공급기관의 증가가 가파르게 진행되었고 이는 공급과잉, 과당 경쟁으로 이어지는 구조를 생산해 내고 있다.

 

본 제도의 관리운영기관은 국민건강보험공단(이하 공단)으로 급여대상자 자격관리로부터 급여비 심사·지급, 시설 평가, 시설에 대한 지도감독 등에 이르는 제도운영 전반에 관한 업무를 관장하도록 되어 있다. 다만 서비스 제공시설과 인력에 관한 사항은 지방자치단체(이하 지자체)의 책임으로 되어 있어, 장기요양기관 지정·취소는 기초자치단체인 시·군·구가, 요양보호사 자격증 발급 및 교육기관 관리는 광역시·도가 담당하도록 되어 있다.

 

장기요양보험료의 요율은 2008년 4.08%(세대당 보험료의 평균 2,586원)에서 2010년 6.55%로 인상한 후 동일 요율을 유지하고 있다(2015년 세대당 보험료의 평균은 5,869원). 2015년도 수입은 4조 3,884억 원이고, 지출은 4조 3,139억 원이 소요되었다. 2008년 누적 수지(이월금+누적준비금 적립금)는 3,141억 원이었으나 이후 빠르게 증가하여 2015년에는 2조 7천억 원에 달하고 있다.

 

장기요양보험료 수입액의 20%를 국가가 책임져야 하나, 제도가 도입된 첫 해인 2008년을 제외하고는 20%에 미달하는 금액(2013년에는 18%)을 지원해 오고 있다. 일반 노인의 본인부담률의 경우 시설은 20%, 재가는 15%이며, 수급자는 전액 국가가 부담하며 저소득층(의료급여수급자 및 소득인정액이 보건복지부장관이 고시하는 금액이하인 보험가입자 및 피부양자로서 의료급여, 희귀난치성 만성질환자, 건강보험 하위 10%이하인 자, 농어촌은 하위 15%인 자)에게는 본인부담률을 50% 경감해 주고 있다.

 

문제점 진단

등급판정의 공정성, 객관성, 선별성

제도 도입시 중증노인으로 급여대상자를 제한하였으나 제도개선을 통해 급여대상자를 확대하였다. 지속적인 대상자 확대에도 불구하고 등급판정의 공정성은 여전히 논란거리이다. 등급인정자의 절대적인 규모가 증가함에도 불구하고 1등급의 절대적인 숫자가 감소했다는 점에서 등급판정이 과연 공정하고 객관적인가에 대해 의문을 던지게 된다(<표 1> 참조). 또한 치매특별등급이 도입되었지만 등급판정이 신체기능중심으로 이루어진다는 점 역시 지속적인 비판을 받고 있다. 독일의 판정도구를 기준으로 하였을 때 우리나라 노인의 등급인정자는 독일의 약 85% 수준이며, 일본과 비교하면 우리나라는 일본의 약 93%수준으로 나타나, 등급판정의 기준 자체가 독일이나 일본에 비해 높은 수준(즉 낮은 등급 인정율)인 것으로 나타났다(이윤경, 2015).

 

뿐만 아니라 장기요양등급을 인정받았지만 노인요양시설이 아닌 요양병원에 입원하는 사례가 다수 있다. 이는 요양병원 입원기준이 마련되지 못한 측면도 있지만 장기요양등급 판정도구가 장기간 돌봄을 필요로 하는 노인만을 선별(즉 단기간 입원, 치료를 필요로 하는 노인은 배제시킴)하는 기능이 떨어짐을 보여준다. 2013년도 국민건강보험공단 내부 자료에 의하면 요양병원 입원자 중 장기요양등급인정자의 47.2%는 치료가 아닌 “요양”이 목적인 것으로 나타났으며, 윤종률 외(2009)의 연구에서 요양병원 입원 환자 중 10-30%는 의료서비스가 필요하지 않은 것으로 추정되고 있다.

 

서비스에 대한 접근·이용상의 형평성 문제

서비스 이용의 접근성이 떨어지고 이용상의 형평성 문제 역시 제도 도입부터 지속적으로 존재해 왔다. 첫째, 장기요양시설이 전반적으로는 과잉 공급되었지만 지역별로, 시설의 종류별로 공급이 불균형적으로 이루어졌다. 도시지역은 노인요양시설의 공급이 부족한 반면 농촌지역은 재가시설, 특히 단기보호, 방문간호시설의 부족이 심각하다. 농촌지역 중 단기보호시설이 설치되지 않은 시군구는 137개, 방문간호시설이 없는 시군구는 59개소나 된다(맹진영·이용재, 2017). 2008년 대비 2016년 재가시설의 증감을 보면 노인인구 1천 명당 주야간보호(126.7%), 방문목욕(126.3%), 방문요양(91%)은 증가한 반면 방문간호(33.3%), 단기보호(76.9%)는 감소한 것으로 나타났다(맹진영·이용재, 2017). 노인요양시설의 경우 대도시가 아닌 농어촌 등 원거리에 있는 시설에 입소함으로써 가족방문이 어려워지고 이는 노인의 삶의 질 저하, 가족에 의한 서비스 기관에 대한 모니터링 빈도 감소 등의 결과로 이어지고 있다.

 

둘째, 2014년 7월에 도입된 치매특별등급은 인지활동형 주야간보호나 인지활동형 방문요양서비스만을 이용할 수 있다. 인지활동형 방문요양서비스에서는 일반적인 방문요양과는 달리 가사서비스 등을 제공하지 못하게 되어 있다. 치매의 특성상 “인지”기능에 초점을 맞춘 서비스를 제공할 필요성에는 공감을 하지만 5등급 노인에만 한정시킬 필요는 없으며(즉 1-4등급 중 치매를 앓고 있는 노인에게도 인지활동형 서비스 제공이 필요하며), 이들 노인은 지속적인 관찰과 보호, 일상생활 지원 등의 돌봄서비스가 필요하다는 점에서 인지활동형 서비스만 이용할 수 있게 제한한 것은 문제라고 생각한다. 뿐만 아니라 치매노인 가족의 스트레스를 경감시키기 위해서 가사서비스 제공이 필요하다. 방문요양이 노인 중심이 아닌 가족 중심으로 서비스가 제공되고, 방문요양보다는 주야간보호나 다른 서비스 제공이 보다 활성화가 되어야 한다는 정책적 의도는 이해하지만 그렇다고 해서 치매특별등급 노인에게 가사서비스를 포함한 돌봄서비스가 불필요하다는 점에는 동의하기 어렵다. 노인장기요양보험제도가 등급별로 서비스의 양을 제한하도록 설계되어 있다는 점에서 치매특별등급만 예외로 두는 것은 문제가 있다. 결과적으로 치매특별등급노인이 인지활동형 서비스를 이용하지 않고 일반적인 방문요양서비스와 유사한 노인돌봄종합서비스를 선택하는 경우가 더 많다.

 

셋째, 경제적 부담으로 인해 장기요양서비스를 이용하지 못하는 사례가 여전히 많은 것으로 나타났다. 양난주(2013)의 연구에서 저소득층 가구의 가족요양보호사는 경제적 부담으로 장기요양서비스를 이용하지 못하여 가족요양보호사로서 돌봄과 생계를 병행하는 것으로 나타났으며, 최근 국민건강보험공단 건강보험정책연구원의 보고서에 의하면 건강보험료 1분위에 속한 직장가입자의 경우 보수월액 대비 장기요양 본인일부 부담금 지출비율이 재가급여 이용자는 15.7%, 시설급여 이용자는 40.0%로 나타나 경제적 부담이 심각함을 보여주고 있다.

 

국공립시설의 부족 및 개인소유시설의 난립으로 인한 공공성 실종

공적 자금이 투입되는 노인장기요양보험제도가 기관의 수익추구가 아닌 노인에게 적절한 돌봄서비스 제공이라는 실질적인 공공성을 달성하기 위해서는 장기요양시설의 공급이 민간영리부문에 의존하거나 공급체계의 시장화 전략은 지양되어야 한다. 그러나 정부는 제도 도입 이전 공급인프라의 부족만을 크게 우려하여, 공공부문의 인프라 구축은 도외시한 채 서비스 공급을 민간(영리)부문에 과도하게 의존하는 정책을 추진하였다. 석재은(2017)에 의하면 우리나라 노인장기요양시설에서 국공립(공공)부문이 차지하는 비율은 시설은 2.0%, 재가는 0.6%에 그치고 있는 반면, 민간 비영리는 시설이 27.1%, 재가는 15.3%이며 민간 영리는 시설이 70.9%, 재가는 84.0%에 달하는 것으로 나타났다. 이는 국공립이 압도적인 스웨덴(시설은 89.0%, 재가는 93.0%)이나 민영화가 급속하게 진행된 영국(국공립 시설: 19.2%, 재가: 32.4%)이나 독일(국공립 시설: 8.2%, 재가: 18.0%)과 비교하여도 민간 영리 부문이 과도하게 높음을 알 수 있다. 우리나라 민간 영리의 압도적 다수는 개인소유시설이며, 이들 시설의 난립은 과당 경쟁, 빈번한 폐업 등의 사회문제를 창출하고 있다. 이 문제는 특히 재가에서 더욱 심각한데, 재가서비스 기관은 1개소당 평균 이용자수가 25명에 불과하여 안정적인 수익을 창출하기 위한 표준모형인 평균 이용자 수 40명에 크게 미달하고 있으며, 재가서비스기관 중 약 30%는 폐업과 설치를 반복함으로써 이용자들의 서비스 이용의 안정성을 저해하고 있다(석재은, 2017). 특히 폐업과 설치 신고의 반복이 장기요양평가를 회피하기 위한 수단으로 활용되고 있고, 이러한 기관의 수가 4,620개에 이른다는 점에서 문제의 심각성이 확연하다.

 

열악한 요양보호사의 노동조건

여러 가지 제도개선에도 불구하고 요양보호사의 노동조건은 여전히 열악한 것으로 확인되었다. 2015년 기준으로 노인요양시설에 근무하는 요양보호사는 월 188시간 근무할 경우 평균 115만원을, 재가시설 요양보호사는 월 88시간 근무에 평균 64만원을 받아 저임금 일자리의 전형을 보여준다(이건복, 2017). 이를 시급으로 환산하면 노인요양시설은 6,117원, 재가는 7,272원으로 가사도우미 시급인 1만원 수준에도 미달함을 알 수 있다. 노인요양시설 요양보호사는 87.6%가 정규직인 것으로 나타나 상대적으로 일자리의 안정성이 높지만 재가시설 요양보호사는 이 비율이 42.2%로 절반에 미치지 못하여 고용불안정성이 매우 높다(이정석, 2015).

 

이외에도 요양보호사의 경력 미인정, 산재 적용을 받지 못하는 어려움, 노인과 가족으로터 받는 성추행·성폭력 등을 포함한 인권침해, 사회보험 및 퇴직금의 사각지대, 인건비 가이드라인의 비현실적인 적용 등(이건복, 2017)은 요양보호사의 노동환경이 열악함을 극명하게 보여주고 있다. 이로 인해 잦은 이직, 양질의 요양보호사 공급 부족의 악순환이 지속되고 있다.

 

느슨한 규제와 감독 미흡으로 인한 폐해

혼탁한 장기요양시설 시장에 대한 규제·감독은 전반적으로 미흡한 것으로 평가된다. 먼저 시설 및 인력의 국가 최소 기준이 낮게 설정되어 누구나 쉽게 시설을 설치할 수 있다는 데에 문제가 있다.

 

다음으로 제도 도입 이후 기관들의 수급자 유인·알선, 허위·부당청구, 입소 거부 등의 불법 운영 사례는 지속적으로 보고되고 있지만, 이에 대한 공단의 관리감독은 미흡한 상태이다. 이는 건강보험관리공단의 현재 인력으로는 2만 여개가 넘는 장기요양시설의 불법 운영사례를 제대로 감독하기는 역부족이기 때문이다.

 

행정처분과 지정취소의 권한이 지자체와 공단으로 이원화되고 있어 공단의 조치에 따라 지자체에서 적절한 후속조치를 취하지 않는 경우도 다반사이다. 특히 노인요양시설의 경우 노인학대가 발생한 것임을 인지한 경우에도 시설폐쇄 등으로 인한 전원 조치에 대한 부담으로 인해 노인학대를 묵인, 방조하는 사례도 드물지 않다. 이는 담당 공무원의 인권 감수성이 떨어지고 도덕적·윤리적 책무성이 떨어지는 데에도 일부 기인하지만 보다 근본적으로는 폐업에 따른 절차, 이에 대한 매뉴얼의 부재, 폐업 후 대책의 부재 등이 그 원인이라고 생각된다. 석재은(2017)의 지적처럼 장기요양시설의 시장진입에 대한 규제는 느슨한 형태로 이루어지지만 운영에 대한 규제를 준수하지 못할 경우 영업정지, 폐업과 같은 가혹한 처벌만 존재함으로써 실질적으로 지자체에서 처벌을 하지 못하거나(예: 전원조치할 시설의 부재) 재정적인 책임이 없는 지자체의 대부분은 장기요양시설에 대한 책임을 거의 수행하지 않는 결과로 이어지고 있다.

 

장기요양시설의 불법적인 운영 역시 제도 도입부터 현재까지 계속 끊이지 않고 있다. 서비스 기관의 담합이나 부당청구가 여전히 발생하고 있으며 최근 3년간 노인장기요양보험의 부정수급액은 385억 400만 원에 이르는 것으로 나타나 공적인 장기요양보험재정이 누수되고 있음을 알 수 있다(석재은, 2017)¹⁾. 또한 법의 허점을 이용하여 편법적인 운영이 지속되고 있다. 예를 들면 노인장기요양보험의 규정 위반으로 장기요양기관 취소로 폐쇄처분을 받는 기관이 노인복지시설로 전환되어 입소자의 자부담으로 지속적으로 운영되는 시설은 보는 것은 드문 일이 아니다. 정부에서는 서비스의 질 개선 등을 위해 시설평가를 2009년부터 격년으로 시행하고 있다고 항변하지만, 시설평가는 최소한의 품질에 대한 기준을 제공하고 이를 충족시키지 못하는 부적절한 서비스 제공자를 선별하는 기능을 수행하지 못하기 때문에 서비스 질 개선에 한계를 갖고 있다는 평가를 받고 있다.

 

개혁과제 및 대안 논의

노인장기요양보험제도를 공공성을 강화하는 방향으로 재편해야 한다는 점에는 거의 누구나 동의하는 양상을 띤다. 개혁의 청사진은 공공성 강화 전략을 통해 노인에게는 좋은 돌봄을, 종사자에게는 괜찮은 일자리를 제공할 것으로 요약할 수 있다. 이를 통해 ‘노인이 살던 지역사회에서 나이들어가기(aging in place)’라는 노인복지이념을 달성하고 요양병원이나 요양시설 등의 입소는 최대한 자제·지연시키고 지역사회내에서 가족, 이웃, 자원봉사자 등의 비공식적 돌봄과 공식적 돌봄재가서비스를 통해 노인의 욕구를 충족시키고 통합적이고 연속적인 서비스를 제공할 수 있다. 다음으로 연구자마다 공공성의 개념이나 그 방법론에서는 다소 차이를 보이고 있지만 공공성 강화를 위해서 다음과 같은 개혁과제가 필요하다고 인식한다는 점에서는 거의 일치한다.

 

첫째, 장기요양서비스의 시장화를 제어하기 위해 국공립과 민간 비영리 부문을 확대하고 둘째, 서비스 시장에 대한 규제 및 감독을 강화해야 하며 셋째, 장기요양서비스의 제공인력, 특히 요양보호사의 노동조건을 강화하고 이에 대한 국가개입을 확대해야 한다고 주장한다. 넷째, 노인 및 가족의 욕구를 충족시키고 aging in place를 실현하기 위해 서비스의 통합화, 연계, 연속성 보장, 예방서비스 체계를 구축해야 하고 다섯째, 장기요양등급 판정의 객관성, 공정성, 선별성을 제고하고 노인 돌봄의 대상자 확대를 고려하고 여섯째, 본인부담을 경감시키는 방안을 마련하여 시행하는 것이 시급하다고 지적한다.

 

ⓒ노인장기요양공공성강화를위한공대위

 

첫 번째 개혁과제는 공공성 강화의 핵심적인 전략으로 국공립시설의 비중 확대는 필자를 포함한 참여연대 사회복지위원회와 소수의 연구자만이 주장해 온 대안이었다. 문재인 정부가 사회서비스공단 설립을 공약으로 제시하면서 실제 실현될 가능성이 증대되고 있다. 다만 국민연금 기금 등을 활용하여 국공립시설을 확대하는 방안에 대한 국민적 합의를 도출해 내야하고, 사회서비스 공단과 지자체·국민건강보험공단과의 관계 설정, 사회서비스 공단의 정체성 및 기능의 명확화, 민간시설의 저항 및 시설의 폐업 등에 따른 후속 대책 마련 등의 관련 대책을 꼼꼼하게 설계, 기획하고 실행해야 하는 과제를 안고 있다. 또한 석재은(2017)의 제안처럼 개인이 운영하는 영세한 단독 서비스 기관을 준공공의 중규모 이상의 통합재가서비스 기관 중심으로 공급체계를 개편하는 방안 등을 적극 검토하여 민간 영리 비중을 낮추는 정책(다시 말해 민간 비영리 비중의 확대) 또한 추진해야 할 것이다.

 

둘째, 서비스 시장에 대한 규제 및 감독을 강화하는 과제는 먼저 진입에 대한 규제 강화로부터 시작되어야 한다. 시설 및 인력배치기준을 낮게 설정함으로써 화재와 같은 안전사고의 빈번한 발생, 노인학대 및 방치의 구조적 여건을 제공하고 있음을 상기할 때, 양질의 서비스를 제공할 수 있는 조건을 갖춘 시설에 한정해서 장기요양시설 설치/지정이 가능하도록 해야 한다. 또한 인력배치기준을 상향 조정하여 양질의 서비스를 제공할 수 있는 구조적인 여건을 마련해야 하며, 지역별 시설의 불균형 해소를 위해서는 지역별 수급계획 수립 및 수량통제정책을 실시해야 한다.

 

특히 지자체와 건강보험관리공단이 적극적인 관리감독을 수행할 수 있도록 관련 인력을 적극 확대하고 이에 대한 책임을 수행할 수 있는 제도적 틀을 마련해야 한다. 예를 들면 영국의 시설 폐업조치에 대한 6단계적 접근(전용호, 2017)을 벤치마킹하여 시설의 문제 발생시 기관에서 이를 정정하고 문제를 방지할 수 있는 시간과 단계별 절차를 제시해야 한다. 단계별 절차에 따라 지자체와 건강보험관리공단이 수시로 모니터링을 하고 시설운영에 대한 컨설팅 등을 실시하고, 단계적 접근을 통해서도 시설의 문제가 시정되지 않는 경우에 한해 폐업과 같은 강력한 제재를 취하도록 한다. 또한 노인요양시설의 일정 비율을 단기보호나 응급침상으로 지정하여 노인학대로 인한 폐쇄조치에도 지자체가 즉각적으로 조치를 취할 수 있는 구조를 마련해야 할 것이다. 이를 위해서는 인력배치기준의 탄력적 기준 허용과 일정 수준의 공실도 감안할 수 있을 정도로 안정적인 수익이 보장되는 장기요양보험 수가라는 정책이 맞물려 시행되어야 한다. 이외에도 서비스 제공기관에 대한 평가제를 인증제로 전환하고 서비스 제공기관에 대한 교육 및 컨설팅 제공 등을 병행함으로써 좋은 돌봄의 실현이라는 공동목표를 달성하기 위해 중앙정부, 지자체, 국민건강보험공단, 서비스 제공기관이 서로 소통, 협력할 수 있는 관계를 형성해야 할 것이다.

 

셋째, 장기요양서비스의 제공인력, 그 중에서도 요양보호사의 노동조건을 향상시켜야 하며, 이를 위해서는 석재은(2017)의 제안처럼 서비스의 공급방식과 재가서비스의 수가체계의 전면적 개편 등과 같은 제도적 변화를 모색해야 한다. 석재은(2017)의 주장처럼 현재와 같이 시간별 수가제하에서는 요양보호사의 절대 다수를 차지하는 재가 요양보호사의 직업 안정성 제고, 생활임금 보장의 정책 목표를 달성하기 어렵다. 따라서 회원제 통합재가서비스 기관으로 서비스 공급기관을 재편하고 회원제 통합재가서비스 급여에 대응하는 수가체계를 개발함으로써 재가시설에서 정규직 비중을 높이고 서비스 제공인력의 이탈을 막고, 인력의 안정적 확보와 지속가능성을 담보토록 해야 한다. 이는 또한 이용 노인에게 탄력적이고 유연한 서비스 제공을 가능하게 하고, 노인보다 가족의 욕구에 초점을 맞춘 방문요양서비스 이용의 편중 현상을 지양할 수 있게 할 것이다.

 

양질의 서비스 제공을 위해서는 요양보호사의 노동조건 향상만으로는 충분하지 않다. 요양보호사 등 종사자 교육을 강화하고 실질적인 교육이 가능하도록 교육시간에 대한 금전적인 보상, 공적인 교육기관에서 의무교육을 실시하는 등의 방안을 실행해야 한다.

 

넷째, 노인 및 가족의 욕구를 충족시키고 aging in place를 실현하기 위해 서비스의 통합화, 연계, 연속성 보장, 예방서비스 체계를 구축해야 한다. 이를 위해서는 먼저 치매특별등급 노인은 인지활동형 서비스만 이용하게 하거나 돌봄종합서비스를 양자택일하게 되어 있는 현 제도를 개선해야 한다. 다음으로 재가서비스의 종류를 보다 다양화시키고(단기간병서비스, 영양, 재활, 이동지원서비스 등), 재가서비스와 주거지원서비스(예: 호텔서비스만 제공하는 주거지원서비스)를 결합시키는 등의 방안을 마련해야 한다. 특히 단기간병, 재활, 영양, 이동지원(교통편의)서비스는 노인 건강을 개선, 유지시키고 만성질환을 관리, 예방하는 데에 기여한다는 점에서 도입이 시급한 서비스이다. 이와 맞물려 필요한 서비스의 선택을 이용자에게(특히 가족) 맡기기보다 노인 맞춤형 서비스 이용을 지원하기 위한 사례관리제도를 마련해야 할 것이다.

 

다섯째, 장기요양등급 판정의 객관성, 공정성, 선별성을 제고하고 노인 돌봄의 대상자를 확대해야 하는데, 이를 위해서는 기존의 유사, 중복 서비스를 정리하는 작업이 필요하다. 장기요양등급외 판정을 받으면 유사한 서비스로 노인돌봄종합서비스를 이용할 수 있으나 저소득층을 제외한 일반 노인의 경우 100% 본인 부담을 해야 하기에 실제로 서비스를 이용하기가 매우 어렵다. 노인돌봄종합서비스 이외의 다른 재가서비스 역시 소득기준이나 독거노인만 이용할 수 있게 설계되어 있어 일반노인, 가족과 동거하는 노인은 전혀 혜택을 볼 수 없게 되어 있는 문제가 있다. 장기요양의 대상자 확대를 통해 노인돌봄 욕구를 충족시키거나 기존의 노인돌봄종합서비스의 소득기준 폐지를 통한 대상자 확대 등의 정책 변화를 도모해야 한다. 대상자 확대 및 유사 서비스의 중복, 정리는 분절화되고 파편화된 서비스 전달체계의 개혁과 맞물려 있는 과제로 이에 대한 구체적인 논의는 본고에서는 제외하고자 한다.

장기요양등급 판정의 객관성, 공정성을 기하기 위해서 국민건강보험공단에서는 이와 관련된 정보를 투명하게 공개해야 한다. 판정도구의 선별성을 기하기 위해 장기요양등급인정자 중 요양병원 입소에 대한 구체적인 기준을 마련하는 등의 보완책 강구가 반드시 필요하다. 이와 더불어 요양병원 입원이 노인요양시설에 비해 경제적으로 비용이 절감되지 않도록 제도를 개혁하는 작업 역시 필수적이다.

여섯 번째로 장기요양서비스 이용에 대한 경제적 비용 경감방안은 다양한 안들이 제시되고 있다(권진희 외, 2014). 감경대상자 수를 확대하는 방안, 감경률을 차등화하는 방안, 재가급여 본인 일부부담률을 인하하는 방안 등이 제시되어 있다. 시설급여 대신 재가급여 이용을 촉진하고 경제적 비용을 경감시키기 위해 필자는 재가급여 본인 일부부담률을 인하하는 방안을 가장 선호한다. 다만 이 안이 이용자들에게 경제적인 비용 부담을 감소시키고 혜택을 받은 이용자의 수가 크기 위해서는 선진국처럼 24시간 수차례(스웨덴처럼 7회까지) 방문요양 이용이 가능하고, 방문간호, 주야간보호, 단기보호 등 필요한 서비스의 조합(mix)이 가능한 통합적 서비스 제공이 이루어진다는 조건이 충족되어야 할 것이다. 즉 시설에 노인을 입소시키지 않고 재가에서 노인돌봄이 가능하도록 제도를 개편하고 이에 대한 비용을 절감시켜야 할 것이다.

 

 

마무리하면서

글을 마무리하면서 노인장기요양보장제도의 지속가능성, 특히 재정적인 측면에 대해 언급하고자 한다. 앞서 열거한 개혁과제를 수행하기 위해서는 막대한(?) 재정이 소요될 수도 있으며, 보험수가의 인상 역시 반드시 이루어져야 한다.

 

노인장기요양보장제도에 대한 이견이 가장 첨예한 부분은 재정일 것이다. 여러 학자들은 노인장기요양보험제도의 지속가능성에 대해 우려한다. 가장 최근에 이루어진 재정전망에 의하면 2060년 노인 중 장기요양등급인정을 받는 비율은 11.9%로 2015년에 비해 등급인정자의 절대적인 숫자가 4.5배 증가하고(2015년 468천 명에서 2,090천 명) 재정지출은 2060년 최소 45.8조 원에서 최대 98조 원으로 증가할 것으로 추계된다(이호용·문용필, 2017). 2015년 대비 최소 10.8배에서 최대 23.1배 증가하는 것으로 GDP 대비 0.69%에서 1.47%에 달하는 수치이다. 증가추세만 보면 엄청나게 빠른 속도로 늘어날 것이며, 제도의 개혁을 위해서는 이보다 더 많은 재정소요가 발생할 수 있다.

 

그런데 2008년 OECD의 장기요양보장제도 지출비중이 GDP 대비 평균 1.5%로 나타나고 대부분 노인인구비율이 20% 내외인데, 2060년 우리나라 노인인구비율은 42.5%로 그 2배에 달할 것으로 추정된다는 점을 비교해 본다면 과연 재정의 지속가능성에 대한 공포를 느낄 만큼 걱정을 할 필요가 있는지 필자는 의문스럽다. 걱정을 할 수는 있겠지만 필자는 우리사회가 감당하지 못할 수준은 아니라고 본다. 인구의 40%를 넘는 노인, 그리고 그들의 가족을 위해 GDP의 1.47%(그것도 최대 수치임)도 지출하지 못한다면 과연 경제성장은 왜 하는 것이고 선진국 대열에 진입하기 위해 노력은 왜 하는 것인지, 국민들의 세금으로 국가가 지출해야 하는 항목은 무엇인지? 기본적인 노인돌봄도 제공하지 못하는 국가는 무엇을 하기 위해 존재하는 것일까?

 

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1) 물론 부정수급액 전체가 불법적인 운영으로 인한 것인지는 모호한 부분이 있다. 불법운영의 대부분이 인력배치기준 위반인데, 인력배치기준을 악의적으로 어기지 않은 경우(예: 직원이 갑자기 이직하였으나 직원 충원이 이루어지지 못한 경우 등) 또한 포함되어 있다는 점에서 과다 추정된 것으로 볼 여지도 있음.

2) 석재은(2017)은 노인요양공동생활가정이 구조적으로 양질의 서비스를 생산해 내기 어렵고, aging in place를 실현하기 위한 대안적인 노인주거시설에 대한 수요가 급증하는 점에 착안하여 현행 노인요양공동생활가정을 유료노인복지시설로 전환할 것을 제안하고 있다.

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<참고문헌>

권진희 외. 2014. 노인장기요양보험 본인부담 경감방안 연구. 서울: 국민건강보험 건강보험정책연구원.

맹진영·이용재. 2017. 재가장기요양기관 지역별 분포의 불평등과 변화. 노인복지연구, 72(2), 85-112.

 

석재은. 2017. 장기요양정책과 정부의 역할: 공공성 강화는 어떻게 가능할까? 국회토론회 자료집.

이건복. 2017. 요양보호사가 본 노인장기요양보험 10년 평가와 개선 요구. 국회토론회 자료집.

이윤경. 2015. 노인장기요양보험 대상자 선정도구의 타당성 검증: 독일과 일본의 장기요양대상자 선정도구를 기준으로. 사회복지정책, 42(3), 271-292.

이정석. 2015. 장기요양기관 종사자 근로환경 실태와 처우개선정책 방향. 한국노인복지학회 국제추계학술대회 자료집.

이호용·문용필. 2017. 인구 고령화에 따른 노인장기요양보험 재정전망. 사회보장연구, 33(2), 129-151.

윤종률 외. 2009. 노인의료비 절감 및 효율적 노인보건의료체계 정립을 위한 노인요양병원 현황 및 문제점 – 노인요양병원의 질적 서비스 개선방안 -. 국회위원간담회 자료집.

전용호. 2016. 최근 영국 장기요양시장의 감독방안과 한국에의 시사점. 한국노인복지학회 춘계학술대회 자료집.

 

11월 4일 수요일. 서울시 NPO지원센터에서 청년참여연대와 참여사회연구소는 <지속가능한 청년운동, 무엇이 필요한가>이라는 이름으로 토론회를 개최했습니다.

 

 

청년운동의 지속가능성

 

사실 청년이란 범주는 특정 시기, 연령대로 구성되기 때문에 운동의 당사자가 빠르게 변하는 특징을 가지고 있습니다. 또한 그동안 “그 시기에는 한번 쯤 겪는 문제야.”, “젊었을 때 고생할 수도 있지.” 등으로 그 시기만 넘어가면 저절로 해결되는 문제로 취급당해왔습니다. 

 

하지만 지금의 청년문제는 그 시기에만 겪는 특정문제라기보다 사회 전반적인 문제가 사회적으로 상대적 약자인 청년세대를 통해 표출되는 ‘사회문제’에 가깝고 의제도 다양하기 때문에 근본적인 문제를 건들 수 밖에 없고 해결하기 어렵다는 생각도 듭니다. 

 

그래서 청년참여연대 창립을 맞이하여 각 부분에서 먼저 열심히 활동하는 청년단체들의 고민들을 듣고 청년운동이 확장되기 위해, 지속가능하기 위해 그리고 문제해결을 위해 무엇이 필요한지 들어보고자 이번 토론회를 개최하였습니다.

 

자기 자신의 변화와 사회의 변화가 가장 일치하는 집단 : 청년

 

참여연대 박정은 협동사무처장의 사회로 시작한 토론회는 김동춘 교수님의 기조강연을 듣고  청년참여연대, 민달팽이유니온, 서울청년정책네트워크, 청년유니온이 각자의 활동을 발제하는 방식으로 진행되었습니다.

 

 

김동춘 교수님은 청년문제는 사실 계급의 문제지만 청년이 가장 큰 이해당사자이기 때문에 당사자의 목소리가 무엇보다 중요하다는 말과 함께 칼 막스의 말을 빌어서 ‘자기 자신의 변화와 사회의 변화가 가장 일치하는 집단이 나타날 때 사회의 변화가 생긴다.’며 지금의 청년세대가 이 말과 가장 일치하는 집단이 아닐까라는 얘기를 했습니다. 

 

그리고 지금의 청년세대에게 가장 중요한 것은 어떤 ‘집단’일지도 모른다는 얘기도 했습니다. 그동안 복지제도 미비 등 불안한 사회안전망 속에서 한국인들은 본능적으로 학연이나 지연이라는 집단을 통해 개인의 문제를 집단의 힘을 통해 해결해왔지만 지금의 청년세대는 그러한 집단세력이 매우 부족하다는 말이었습니다. 그래서 청년이 사회문제 해결에 있어 배제의 대상이 아니라 주체가 되기 위해서는 어떤 형태로든지 이해관계를 표현할 수 있는 집단이 필요할 시점이 아닐까라는 말도 덧붙였습니다. 

 

청년운동 고민, 활동 나눔

 

 

이어서 청년참여연대 강준원 운영위원장이 청년참여연대 창립까지의 과정들과 고민들을 발제했습니다. 신자유주의 정책을 통해 시작된 청년들의 경제적 지위 변화가 어떻게 학생운동의 쇠락과 사회적 지위의 변화로 연결되어 있으며 그 속에서 참여연대의 고민과 시도들을 설명했습니다. 파편화되고 의식화되지 않은 청년들을 어떻게 모을지 고민하며 시작한 인턴사업, 그리고 그러한 교육사업과 의제사업을 묶기 위한 고민으로 시작된 청년참여연대 구상. 기성세대의 운동을 대체 반복하는 것이 아니라 기존 운동의 경계를 넘는 운동이 되기 위해서는 청년 당사자가 적극적으로 참여할 수 있는 ‘구조’가 무엇보다 중요했고 분과와 TF팀이라는 구조를 통해 이를 구현하려 한다는 이야기를 들려주었습니다.

 

송효원 서울시 청년정책네트워크(이하 청정넷) 사무국장은 청정넷 활동이 청년공동체를 형성하기 위한 신뢰회복의 과정이라는 얘기를 했습니다. 청정넷이란 구조를 통해 청년들이 직접 시정활동에 참여함으로서 실제 “내가 살고 있는 서울이 바뀔 수 있구나.”라는 것을 느끼는 것이 공동체에 대한 신뢰회복의 과정이라는 말이었습니다. 또한 이를 통해 협력의 경험을 쌓아 보는 것도 중요한 사업과정이라 설명했습니다.  그리고 그 과정이 원활하기 위해 당사자들이 체감하고 표현하는 언어와 생각으로 법과 행정의 기준을 맞춰가는 디테일이 얼마나 중요한지 들어볼 수 있었습니다. 

 

 

정남진 민달팽이유니온 사무국장은 ‘증언하고 관계맺기’, ‘조직하고 드러내기’라는 표현을 쓰며 활동을 소개했습니다. 다양한 문제를 겪고 있는 당사자들을 만나서 이야기를 시작하는 오픈테이블이란 방식을 통해 기존 정책이 담지 못한 문제들을 찾아볼 수 있다고 했습니다. 그리고 그러한 장을 통해 개인 속에 흩어진 경험들을 사회적인 문제로 드러내면서 참여하는 사람들의 관계가 맺어지고 공동체가 형성된다는 말도 덧붙였습니다.   

 

정준영 청년유니온 정책국장은 실질적 삶의 변화를 위해 무엇보다 꼼꼼한 기획과 전략이 중요하다고 얘기했습니다. 그리고 청년유니온은 그러한 성공의 사례를 모든 청년세대가 나눠가지는 방식을 통해 청년들의 권리의식과 할 수 있다는 집단의 힘이 증가하도록 사업을 진행하고 있다고 얘기했습니다. 그리고 이제는 이러한 활동을 지지하고 파급력을 확대하기 위해 청년의 조직된 힘이 필요한 지점이라 생각하고 청년조동조합으로서 구조적(단결된)힘을 갖도록 노력할 것이라 말했습니다.

 

마치며

 

사실 이번 토론회는 청년참여연대 회원들이 각기 다른 의제로 활동하는 청년단체의 고민을 들어보면서 본인들의 활동이 청년운동에서 어떤 의미를 지니고 있는지 확인할 수 있는 자리였다고 생각합니다. 이번 토론회를 통해 청년참여연대 회원들이 이제는 본인 스스로의 활동을 통해 의미를 확인하고 찾아가길 바랍니다. 토론회에 와주신 37명의 참석자분들 모두 감사합니다!

 

지난 11/13 프랑스 파리에서 발생한 민간인에 대한 무장공격행위를 계기로 테러방지법 제정 논의가 가속화되고 있습니다. 박근혜대통령은 연일 테러방지법 제정을 압박하고 있습니다. 현재 국회에서 심사중인 테러방지법은 인권침해와 민주주의 훼손 우려가 있어 지난 14년간 처리되지 못했던 법안입니다. 이에 테러방지법의 구체적인 문제점이 무엇인지 짚어보는 칼럼을 2회에 걸쳐 연재합니다. 

 

* 허핑턴포스트에서 보기 >> 
* 1. 테러방지법이 없다고? 천만에! 이미 지나칠정도로 많다! >>

 

 

국민의 안전을 지키려면 테러방지법 대신 국정원 개혁부터 ②

- 해외정보수집에는 무능하고 정권안보에 골몰하는 국정원 개혁이 최우선 과제

 

이태호 (참여연대 사무처장)

 

 

그렇다면 '테러를 방지'하는데 부족한 것이 아무것도 없다는 건가? 그렇지는 않다. 취약한 구석이 있다. 지금 우리나라에서 가장 취약한 구석은 뭘까? 단언컨대 국가정보원의 해외정보수집능력이다. 박근혜 대통령이 강조해 마지않는 '국제 정보 교류 및 공조의 강화'를 위해서도 국정원을 개혁하여 해외정보수집과 분석에 집중하게 해야 한다.

 

 

부족한 것은 테러방지법이 아니라 국정원의 해외정보수집능력

 

유감스럽게도 우리나라 국가정보원은 그 덩치나 무제한의 권한에 비해 독자적인 해외정보수집능력이 지극히 부족하다. 대북, 해외, 국내 정보 수집을 독점하고, 기획조정이라는 이름으로 각급 정부부처와 기관들을 쥐락펴락하며, '대내 심리전'을 빙자해 민간인들을 사찰하거나 정치에 개입하는 등 불필요한 일에 시간과 인력을 낭비하고 있기 때문이다. 최근 수년간 일어난 국정원의 민간인사찰사건, 대선개입사건, 불법해킹사건, 중국 동포 간첩조작사건 등은 국정원 일탈행위의 일각을 보여주고 있다.¹⁾

 

국정원의 일탈을 보여주는 증거뿐만 아니라 국정원의 무능을 보여주는 사례도 끝없이 열거할 수 있다. 특히 다음에 열거하는 것은 국정원이 IS에 대해 독자적인 정보수집능력을 갖추고 있을 가능성이 거의 없음을 보여주는 정보 실패 사례다.

 

2003년 이라크 파병 당시 국정원은 석유자원 확보와 안전 등을 고려할 때 이라크 북부가 파병지로 바람직하다는 의견을 내놨다. 첫 파병지로 거론된 곳은 이라크 북부의 모술이었다. 군과 국정원은 모술이 안전하다고 주장했고, 군이 주도한 현지조사단의 정부 측 참가자들은 현지 군부대 등을 건성으로 시찰한 후 모술이 안전하다고 보고했다. 민간연구자로서 현지조사단에 참여했던 박건영 교수만 유일하게 조사단 일정이 실제 조사를 포함하지 않았으므로 '모술이 안전한 파병지'라는 결론에 찬동할 수 없다고 밝혔다. 하지만, 유엔 이라크지원단이 타전하는 일일보고서에는 모술이 이라크에서 (종족 간) 무장갈등이 가장 심한 곳 중의 하나로 보고되고 있었다. 모술이 위험한 지역이라는 정보를 국내에 제공한 것은 국정원이 아니라 유엔을 모니터하던 시민단체, 참여연대였다. 한편, 우여곡절 끝에 이라크 북부의 아르빌에 자이툰 부대를 파견하기로 한 한국 정부는 아랍어 통역병을 모집해서 현지로 파견했는데, 현지에 도착해서야 아르빌 지역에서는 아랍어가 아닌 쿠르드어를 사용한다는 사실을 확인했다. 이것이 당시 우리나라 해외정보력의 수준이었다.

 

지금 모술 인근 지역은 IS가 점령한 상태로 쿠르드족, 투르크족 등 3파전의 무장갈등이 지속되고 있다. 하지만 국정원도 군도 외교부도 한국의 이라크 파병이 이라크, 특히 우리가 파병했던 이라크 북부지역의 평화와 재건에 과연 긍정적인 영향을 미쳤는지 어떤 모니터 보고서도 내놓지 않고 있다. 참여연대가 매년 국회를 통해 자료를 요청하지만 단 한 번도 국회에 공개된 바 없다. 이렇게 이라크 상황에 대한 평가나 정보가 부족한 상태에서 이명박 정부는 자원외교라는 이름으로 이라크 만수리야와 아카스 가스전 개발에 투자했다. 이 사업은 IS와 이라크 정부군 간의 내전이 격화됨에 따라 2014년 6월부터 현장작업이 중단된 상태다. 어디 이라크뿐인가? 20조 이상의 손실을 낳은 것으로 평가되는 자원외교의 실패에는 부정부패도 있지만 고질적인 해외정보부족이 큰 몫을 하고 있다. 이게 국정원과 정부의 해외정보력 수준이다. 이런 국정원에게 테러방지법을 던져준다고 한들 제대로 일을 할 수 있겠는가?

 

박근혜 정부의 국정원에서 북한 담당 기획관(1급)으로 일했던 구해우 미래전략연구원 원장은 신동아와의 인터뷰에서 "국정원은 정권안보기구로 출범했다는 태생적 · 체질적 한계를 극복하지 못했다", "국가 안보보다 정권 안보를 중시하는 체질 때문에 정치권력에 줄 대는 행태가 나타났다"고 혹평했다. 그는 또 "정보기관 요원들이 댓글 공작이나 하고, 북한과 관련해 소설 같은 이야기를 흘리는 언론플레이 공작이나 하는 것은 부끄러운 일"이라며 "해외 및 북한 파트와 국내 파트를 분리하는 것을 포함한 구조 개혁을 단행해야 한다"고 주장했다.2) 그는 "정권안보기구로서의 성격이 강한 국정원뿐 아니라 검찰 또한 과도한 권력집중 및 정치화의 병폐"를 갖고 있다면서 "국정원의 국내 분야는 경찰의 수사기능과 합쳐 미국 연방수사국(FBI)과 비슷한 형태의 중앙수사국(KFBI)으로 통합"하고 "검찰은 수사 기능을 KFBI에 넘기고 미국식 공소유지 전담기구로 재편"하며, "국정원은 해외 및 북한을 담당하는 독립 정보기구"로 개혁할 것을 제안한다.

 

이렇듯 국정원이 오남용 해온 과도한 권한과 기능-국내정보수집기능, 수사기능, 기획조정기능, 대내 심리전(작전) 기능-을 없애고 해외와 북한 관련 정보 수집을 전담하게 해야 한다는 것은 일부 진보인사만의 주장이 아니다. 보수·진보를 넘어 정보개혁을 위한 필수조치로 받아들여지고 있는 것이다. '해외정보국'으로의 개편! 국정원이 국민의 안전에 지금보다 훨씬 더 기여할 수 있는 길은 바로 그것이다.

 

 

테러방지법은 국정원 밥그릇 지키기법

 

그런데, 지금 국정원이 밀어붙이고 있는 테러방지법, 사이버테러방지법은 불행하게도 역방향으로 가고 있다. 이들 법안은 무늬만 테러방지법일뿐 사실상 국정원이 그 본령인 해외정보수집기능을 강화하기보다 국내 정보수집, 조사와 수사, 정책 조정, 작전 기능, 그 밖의 시민 사찰과 정치 개입을 더욱 강화하도록 고안된 법안이다. 국정원의 비효율과 무능을 더욱 극대화하고 인권침해만 가중시킬 우려가 크다.

 

무엇보다도, 여당 의원들에 의해 국회에 제출된 테러방지법안들은 법률적으로 모호한 '테러' 행위를 예방한다는 명분으로 국정원 등 국가기관에 과도하고 포괄적인 권한을 부여하고 있다. 4개의 테러방지법안은 국정원에게 테러 및 사이버 테러 정보를 수집·분석할 뿐만 아니라, 정부 부처의 행동계획을 수립하고 나아가 대응을 직접 지휘하면서 필요시 군을 동원하는 등 집행기능까지 수행하는 광범위한 권한을 부여하고 있다. 예를 들면 국정원 산하에 대테러센터를 두어 정보를 집중하고, 국무총리가 주관하고 정부 유관 부처가 참여하는 국가테러대책회의를 두되 그 산하 대테러상임위원회의 의장 역시 국정원장이 담당한다는 것이다. 지역과 부문의 테러대응협의체도 해당 지역과 부문의 국정원 담당자들이 주관한다. 국정원에 의한, 국정원을 위한, 국정원의 테러방지법인 것이다.

 

박근혜 정부와 국정원이 추구하는 테러방지법은 미국의 사례를 따르는 것처럼 보이지만 사실은 미국의 체계와 사뭇 다르다. 9·11 전후 미국은 3년간 논의 끝에 2004년 정보기구를 개편했는데, 그 핵심은 정보분석취합기능을 CIA에서 떼어내는 것이었다. CIA에 집중된 정보분석기능이 정보실패를 가져왔다는 판단 때문이었다. 대신 정보취합분석을 전담할 국가정보국장실(ODNI)을 신설하고, 해외 정보 수집은 CIA(중앙정보국)과 DIA(국방정보국), 국내 정보 수집과 수사는 FBI(연방수사국), 전자신호 정보 수집은 NSA(국가안보국), 영상정보 수집 및 분석은 NRO(국가정찰국), NGA(국가공간정보국)등으로 각 정보기구의 역할을 전문화하였다. 국가정보국장실은 이들 정보기구들을 포함한 총 17개 부서(보통 intelligence community)에서 올라오는 각종 정보를 취합하여 분석하고 데이터베이스를 축적하는 국가독립기구로서 대통령과 NSC(국가안전보장회의), 국토안보부를 보좌한다.

 

정보 수집/분석 기능과 조사/수사 기능도 각각 분리되어 있다. 해외에서 군사작전 중에 체포된 '적 전투원'에 대해서 일부 CIA와 DIA가 수사하지만, 대부분의 조사 및 수사 기능을 FBI가 담당한다. 특히, 잠재적인 테러 위협을 조사하고 대비하기 위해 FBI 산하에 테러리스트조사센터(The Terrorist Screening Center)를 별도로 운영하는데 이 센터는 FBI 산하 기구이지만 법무부, 국무부, 국방부, 국토안보부 등이 협력하여 운영한다.

 

요약건대, 9·11로부터 미국 정보당국이 얻은 교훈은 정보 독점은 정보 실패를 낳는다는 것이다. 따라서 9·11 이후 미국 정보 개혁의 핵심은 정보 수집과 분석의 분리, 정보주체와 집행주체의 분리, 각급 기관 간 견제와 균형의 확대를 지향했다. 그런데 한국에서는 비대하고 무능하며 국내 정치 개입을 일삼는 국정원에게 더욱 많은 사찰 기능과 독점적 권한을 부여하는 방향으로 테러방지법을 제정하려 하고 있는 것이다.

 

 

인권침해 논란 속에 폐지된 미국판 테러방지법

 

한편, 최근 국회에 제출된 테러방지법안, 사이버테러방지법안들은 하나같이 국정원 등의 공안기구에 '테러단체' 혹은 '테러위험 인물'을 지정할 권한을 주고 '테러위험 인물로 의심할 만한 상당한 이유'가 있는 경우 출입국관리기록, 금융거래정보 및 통신사실 확인자료 등을 영장 없이 요구할 권한도 부여하고 있다. 평범한 해킹도 사이버테러의 범주에 포함하고, 모든 통신사마다 의무적으로 도·감청 설비를 구비할 것을 의무화화는 독소조항도 있다. 반면, 국정원이 지닌 과도한 권력에 비해 그 인력·예산·활동 내역에 대해서는 정부 내부와 국회를 막론하고 어떤 견제와 감시도 미치지 못해 불투명한 반민주적 기구의 대명사로 국내외에 오명을 떨치고 있는 실정이다.

 

이 문제에 대해서도 미국의 사례는 참고할 만하다. 미국은 9·11 사건 직후, 패키지 테러방지법인 애국자법(The USA Patriot Act of 2001)³⁾을 제정했는데, 이 법은 제정되자마자 그 비효율성과 부작용에 대한 비판에 직면해 2006년 대폭 개정되었고, 그 후에도 독소조항에 대한 논란이 이어져 2015년 6월 2일 결국 폐기, 미국자유법(The USA Freedom Act)⁴⁾으로 대체되었다.

 

그중 대표적인 독소조항의 하나가 애국자법 215조다. 215조는 NSA가 외국인과 자국민에 대해 무더기로 도·감청하고 통신기록을 수집할 수 있도록 허용하여 인권침해 논란을 빚었다. 2004년 조지 W. 부시 대통령이 구성했던 '대통령 직속 사생활보호 및 시민자유 검토 위원회(The President's Privacy and Civil Liberties Oversight Board)'는 "NSA의 통화기록 프로그램이 대테러 조사활동에 가시적인 성과를 냄으로써 미국에 가해지는 위협을 개선했다는 어떤 증거도 없다"고 비판했지만, 2006년 이 법을 대폭 개정한 후에도 이 독소조항은 사라지지 않았다. 2013년, 전 NSA 직원 에드워드 스노든이 미국 정부가 전 세계와 자국민을 상대로 무차별 도·감청을 자행해왔다는 사실을 폭로한 후에야 비로소 이 독소조항의 개폐가 정부와 의회에서 진지하게 논의되기 시작했다. 2015년 6월 애국자법이 폐지된 후 이를 대체한 미국자유법(The USA Freedom Act)은 그동안 논란이 되어왔던 NSA의 외국인과 자국민에 대한 무차별 도·감청과 무더기 통신기록 수집을 금지하고, 대신 자국민에 대해서는 '영장 받은 선별적 감청'만 가능토록 했다.

 

애국자법의 또 다른 독소조항 중 하나는 '국가안보레터(National Security Letters)'다. 애국자법 505조는 FBI가 일종의 행정명령인 '국가안보레터'를 발송하여 인터넷 서비스 제공자, 도서관, 은행, 신용카드업체 등에게 가입자의 통신기록 또는 거래기록을 통째로 요구⁵⁾할 수 있도록 했다. 국가안보레터 제도는 예전에도 있었던 제도지만 애국자법 제정과 더불어 그 발행요건을 대폭 완화한 것이다. 심지어 국가안보레터를 받은 사업자는 고객의 정보를 FBI에 제공했다는 사실조차 고객에게 알릴 수 없도록 했다(gag order). 2014년 오바마 대통령이 구성한 '대통령 직속 정보재검토 그룹(The President's Intelligence Review Group)'은 "다른 유사한 수단들이 법원의 허가를 필요로 하는데 반해 국가안보레터만 FBI에 의해 발행되어야 할 원칙적 이유를 찾을 수 없다"며 이 제도의 개선을 요구하기도 했다. 하지만 애국자법 대신 제정된 '미국자유법(The USA Freedom Act)에서도 법원의 허가 없이 레터를 발행할 수 있도록 한 조항은 폐지되지 않고 존속하게 되었다.⁶⁾ 다만, 미국자유법은 국가안보레터 발행 시 FBI를 비롯한 관계기관은 이용자 정보를 통째로 요구하지 못하고 필요한 정보를 특정하도록 제한했고,⁷⁾ 국가정보장(DNI, Director of National Intelligence)으로 하여금 매년 국가안보레터 발행 건수와 정보수집 건수를 웹사이트에 의무적으로 공개하도록 하였다. 또한 과거의 '함구령(gag order)'도 일부 개선하여 레터를 받은 사업자는 매년 총 몇 번의 레터를 통해 총 몇 명의 기록을 제공했는지 공개할 수 있게 하였다.

 

 

나오며 : 프랑스에 테러방지법이 없어서 '파리 테러'를 당한 게 아니다.

 

한마디로, 지금 국회에 제출되어 있는 테러방지법안과 사이버테러방지법안들은 미국에서는 이미 폐기되거나 제한되고 있는 것을 국정원과 검·경에게 부여하는 독소조항을 가득 담고 있다. 이 법안이 통과되어서는 안 된다.

 

미국, 영국, 스페인, 러시아, 프랑스 등 이슬람 극단주의 단체로부터 무장공격을 당한 나라들이 '테러방지법'이 없어서 당한 것은 아니다. 이들 나라의 대외정책이 정의롭지 못해 해당 지역의 주민들에게 큰 불행을 안겨주었기 때문에 극단주의 세력의 표적이 된 것이다. IS는 우리나라가 미국을 도와 파병했던 이라크에서 사실상 시작되었다. 우리나라가 IS 테러의 표적이 되었다면, 테러방지법이 없어서가 아니라 미국을 도와 세계 3위 규모의 군대를 이라크에 파견하고, 그 후로도 이라크 등에 일어난 재앙에 대한 책임감을 느끼는 대신 석유자원 확보니 가스전 개발이니 하는 몰염치한 일에 아무런 현지 정보도 없이 엄벙덤벙 나섰기 때문일 수 있다. 우리나라 정부가 첫 파병지로 물색했던 모술은 지금 IS가 점령하고 있다.

 

변화가 절실하다. 대책도 시급하다. 가장 절실한 변화는 테러와의 전쟁에 협력해온 지난 14년간의 우리나라 대외정책을 돌아보는 일이다. 공포를 과장하고 적개심을 고취하는 것으로는 문제를 해결할 수 없다. 지금 가장 시급한 대책은 테러방지법이 아니다. 국정원을 개혁하여 해외정보수집에 집중하게 함으로써 국민이 준 세금이 아깝지 않게 하는 일이다.

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1) "5·16 이후 정권 안보에 주안점을 두고 출범한 게 국정원입니다. 해외 활동, 대북공작 활동조차 정권의 안보와 연계해 수행한 경우가 많습니다. 군사독재 시절의 악명은 말할 것도 없고, 민주화 이후에도 국정원은 이런 한계를 극복하지 못했습니다. 권영해 전 안기부장이 일으킨 북풍 사건, 국정원 미림팀의 전방위 불법 감청 사건, 댓글사건 등 국내 정치 개입이 끊이지 않았습니다. 박근혜 정부에서는 휴대전화 불법감청 및 해킹 의혹이 불거졌고요. 여전히 정권안보기구로 작동한다는 의심의 근거가 되는 일이 계속 드러난 겁니다."
""대북·해외활동도 '정권 안보' 연계 국내 파트-경찰 수사기능 통합해야"-국정원 前 고위간부의 '국정원 정치공작' 비판", 신동아, 2015, 9월호 http://shindonga.donga.com/3/all/13/114166/1, 검색일 2015. 12. 14.

2) "대북·해외활동도 '정권 안보' 연계 국내 파트-경찰 수사기능 통합해야"-국정원 前 고위간부의 '국정원 정치공작' 비판", 신동아, 2015, 9월호 http://shindonga.donga.com/3/all/13/114166/1, 검색일 2015. 12. 14.

3) 애국자법(The Uniting and Strengthening America by Providing Appropriate Tools Required to Intercept and Obstruct Terrorism Act of 2001)은 여러 개별법의 개정안, 즉 전자통신비밀보호법(Electronic Communications Privacy Act), 컴퓨터사기및오용에관한법(Computer Fraud and Abuse Act), 해외정보사찰법(Foreign Intelligence Surveillance Act), 가족교육권및사생활보호법(Family Educational Rights and Privacy Act), 자금세탁규제법(Money Laundering Control Act), 은행비밀법(Bank Secrecy Act), 금융프라이버시권리법(Right to Financial Privacy Act), 공정신용거래보고법(Fair Credit Reporting Act), 이민및국적법(Immigration and Nationality Act), 1984년 형사범죄피해자법(Victims of Crime Act of 1984), 텔레마케팅및소비자사기및오용방지법(Telemarketing and Consumer Fraud and Abuse Prevention Act)을 포함하는 패키지 종합입법이다.

4) The Uniting and Strengthening America by Fulfilling Rights and Ending Eavesdropping, Dragnet-collection and Online Monitoring Act

5) "bulk collection of communications or financial records"

6) 국가안보레터의 인권침해 여부와 더불어 실제 효과에 대해서도 논란이 이어져 왔다. 미국 인권단체 미국시민자유연맹(ACLU)에 따르면 "국가안보레터가 가장 빈번히 발행된 2003년부터 2006년까지, FBI는 약 200,000건의 국가안보레터를 발행하여 인터넷 서비스 제공업체들로부터 사용자정보를 수집하였는데, 오직 단 한 건만 테러용의자 유죄입증에 사용되었던 것으로 밝혀졌다"고 한다. ACLU, "America's Surveillance Society", 2008. 11. 18

7) CRS report RS22406, "National Security Letters in Foreign Intelligence Investigations: A Glimpse at the Legal Background", Charles Doyle, Senior Specialist in American Public Law, July 31, 2015.