스물다섯 번째 책 <목민광장 10호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을살이, 주민참여, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성･확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

<제10호 목민광장>에서는 20대 국회의원 선거를 지켜 보며 다시 한 번 지방분권의 중요성과 필요성을 제기하였습니다. 지난 3월 발행한 ‘지속가능한 지방자치 실현을 위한 20대 총선 제안 지방분권 7대 과제’ 보고서를 바탕으로 지방분권을 위해 중앙정부와 지방정부가 해야 할 일들을 짚어보았습니다. 또한 민선 6기 12차 목민관클럽 정기포럼 ‘청년이 함께하는 정책, 지역의 미래를 만들다’의 내용과 결과를 바탕으로, 지방자치단체 청년 정책의 현재와 이를 바라보는 전문가와 청년 당사자의 목소리를 꼼꼼하게 담았습니다.

그 외에도 희망제작소가 올해부터 힘차게 추진하고 있는 지속가능발전정책의 배경과 그 추진 방안, 아파트 경비원 상생 고용의 길을 찾는 시민들과 지자체의 움직임 등 다양한 소식을 실었습니다. 또한 목민관클럽 회원 지방자치단체들의 새로운 시도와 고군분투도 담겨 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글 : 이민영 | 목민관클럽팀 선임연구원 · [email protected]
구입문의 : 경영지원실 | 02-2031-2192

담당 : 공석환 정책국장 (010-6343-1451)

<성 명>

인천시는 ‘인천시 재정위기’에 대한 이중 잣대를 걷어치워라

- 시민사회와의 소통 없는 독불장군식 행정 중단하라

- 관광공사 설립추진 즉각 중단하고 인천시 재정위기에 대한 근본 대책 마련하라

- 시 의회는 ‘인천관광공사 설립에 대한 출자동의안’과 ‘인천관광공사 설립 운영에 따른 조례안’을 부결시켜라.

지난시기 인천시민들과 지역 시민사회단체는 인천관광공사의 부활에 대해 많은 우려를 제기했다. 한마디로 연구용역보고서가 부실하고, 적자운영이 예상되어 인천관광공사는 도시공사에 이은 제 2의 혈세먹는 하마가 될 것이 뻔하기 때문이다. 또한 지방공기업 설립 운영기준에 따르면 경상경비 5할을 자체 수익에서 충당하도록 되어 있다. 그러나 행자부도 지적하였듯이 경상비 5할을 충당할 수 있는 수익사업으로서 면세점이나 케이블카 추진이 불투명하여 지방공기업 설립 운영기준을 충족 여부가 명확하지 않다. 그럼에도 인천시는 관광공사 출범관련 예산 104억을 추경예산에 포함시키고, 조례 재정을 추진하는 등 8월 인천관광공사 설립을 강행 추진하고 있다.

관광공사 설립 자체도 문제지만 더 큰 문제는 과정이다. 관광공사 설립이라는 결과를 미리 결정해놓고 시민들의 형식적 의견수렴이나 지역사회의 소통 없이 강행하고 있는 것이다.

일부 시민사회단체가 주장하듯 관광공사 설립에 대한 연구용역보고서의 부실성은 차지해 두더라도, 지방공기업을 새롭게 설립하기 위해서는 그 용역결과가 타당한 지에 대한 용역결과검증심의회를 진행해야한다. 인천시는 지난 2월 관광공사 설립에 대한 용역결과심의회를 개최했다고 하지만 당일 7명의 검증위원이 단 1시간 만에 심의회를 마쳤다. 검증심의회 참여한 교수 2명은 그대로 설립심의회에 참여하여 검증의 객관성과 공정성이 의심받을 수밖에 없는 상황이다. 일사천리로 당일 유정복 시장에게 연구용역 최종 보고회가 개최됐다.

이렇게 결정된 용역과 자체 설립계획(안)을 가지고 시민공청회를 개최했지만, 지속적으로 관광공사 설립에 대해 문제를 제기해온 단체들은 그 어느 단체도 그 사실을 알지 못했고 초대받지도 못했다. 관광공사 설립을 반대하는 목소리는 “공청회에서 듣기 싫다”는 식이었다. 재정위기를 겪고 있는 인천시가 수백억이 새로 들어야하는 새로운 지방공기업을 부활시키는 과정이 너무 독선적이라는 비판을 피할 길 없다.

또 하나의 문제는 인천시 재정위기를 바라보는 인천시의 이중적 잣대다.

인천시의 최우선 해결과제는 재정위기 극복이다. 2010년과 2014년 두 번의 지방자치선거에서 인천시장이 교체되게 된 가장 큰 이유가 바로 인천시의 재정위기 대처 능력이었던 것을 돌아보면 인천시민들이 인천시의 재정을 걱정하는 것이 어느 정도 인지 가늠해볼 수 있다.

2015년 1회 추경의 핵심은 올해 본 예산에 담지 못한 자치구와 교육청의 법정의무경비 해결이었다. 인천시는 올해 첫 추경에서 자치구와 교육청에 예산을 편성한 듯 언론보도를 하였으나 이는 사실과 달랐다. 작년 미편성 예산을 연초 일시차입을 통해 일부 넘겨주고 금번 추경에서는 예산서 상의 수치만 변경한 것이다. 즉 2015년 지방채로 2014년 분 미반영 예산을 넘겨 줘 회계질서를 문란케 했다. 이 때문에 교육청이나 자치구는 현금유동성 위기가 초래될 가능성이 매우 높다. 교육청의 경우 시로부터 받아야 할 2015년 분 전입금 중 90억만 확보된 셈이 되어 누리과정 추진에 차질이 빚게 되었다. 이뿐 아니다. 인천대에 지원하기로 약속한 150억원도 추경에 반영하지 않았으며, 본예산에 편성하지 못해 감사원 지적을 받았던 재난 관리 재해구호기금 1606억도 미편성했다.

또 이런 인천시 재정위기를 극복하기 위해서 주민들에게 거둬들이는 돈은 늘리고 있다. 인천시는 지난 6월 12일 주민세를 현재 4천500원인 것을 1만원으로 법정 최대한도까지 올리는 안을 시의회에 제출했다. 또한 6월 27일부로 인천지역 대중교통요금이 버스는 150원 지하철은 200원 올린다고 한다. 대중교통비 인상, 주민세 인상, 복지예산 축소, 법정-의무경비 미지급, 법적 전출금 미반영, 감사원 지적에도 편성하지 못하는 재해구호기금... 이 모든 것의 이유는 ‘인천시 재정위기’라는 블랙홀이다.

유일하게 이 블랙홀을 빠져나간 것이 있으니 그것이 바로 관광공사의 부활이다.

유일하게 누적적자 800억이 넘어 통폐합되었던 관광공사를 부활시키는 데 따르는 신규 자금 출자에 대해서는 ‘인천시 재정위기’라는 기준이 적용되지 않았다.

당연히 관광공사의 부활에 대해 시민들이 납득하거나 이해하기 어려운 지점이다.

인천시는 인천재정위기에 대한 이중 잣대까지 들이대면서 관광공사 설립을 무리하게 추진하려해서는 안 된다.

인천시가 재정위기를 맞게 된 데에는 인천시의 공직사회가 책임이 가장 크다. 당연히도 재정위기의 해법은 인천시 행정부 혼자의 힘으로는 내오기 어렵다. 인천시는 지역사회와 소통을 통해 전 시민적인 공감대를 형성하고 재정정책을 추진하지 않는다면 재정위기의 근본적 해법을 내오기는 어렵다는 것을 분명히 알아야한다.

마지막으로 시 의회는 왜 재정위기가 온 것인지 근본 이유를 잊지 않길 촉구한다.

재정위기 상황에서 시 의회는 시 행정부에 대한 견제와 재정에 대한 감시가 가장 큰 역할이다. 시 정부가 시민들이 납득하기 어려운 사업을 추진한다면 그것에 대한 문제를 제기하고 견제, 중단 시키는 것이 의회가 해야 할 일이다. 새누리당 일색인 시 의회가 이번 ‘인천관광공사 설립에 대한 출자동의안’과 ‘인천관광공사 설립 운영에 따른 조례안’에 대한 지역시민사회단체와 시민들의 우려를 무시하고 통과시킬 경우 자신의 역할은 방기한 채 인천시의 거수기로 전락했다는 질타를 피하기 어려울 것이다.

2015년 6월 21일

정의당 인천광역시당 위원장 김성진

우리나라의 주민참여예산제는 1990년대 중반부터 시작된 예산감시운동으로부터 발전해 왔다. 그런데, 예산감시운동을 하던 이들은 ‘감시’운동의 한계를 절감하게 된다. 이러한 한계는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 예산감시운동은 기본적으로 사후약방문(死後藥方文)이라는 점이다. 이미 결정 또는 사용된 이후에 대한 감시는 그 잘못을 되돌리기 어렵다는 것이다. 둘째, 그러다보니 예산감시운동의 형태는 대안을 제시하기보다 주로 비판과 반대 등으로 나타날 수밖에 없었다.

이러한 한계를 성찰한 예산감시운동 주체들은 아예 예산이 편성되는 단계에서부터 주민들이 참여할 필요를 강하게 느낄 수밖에 없었다. ‘감시’를 넘어 ‘참여’로의 전환을 꾀한 것이다. 이러한 고민을 구체화하는 과정에서 브라질 뽀르뚜 알레그리의 참여예산 사례가 많은 도움이 됐다.

2011년 3월 『지방재정법』 개정으로 주민참여예산제가 모든 자치단체의 의무이행 제도가 됐다. 물론, 그 이전에도 광주 북구 이외에도 울산 동구와 북구 등에서 자율적으로 주민참여예산제를 실시했다. 주민참여예산제를 실시하는 자치단체는 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 자율적으로 주민참여예산제를 도입한 지역과 법의 강제적 규정 등에 의해 의무적으로 이 제도를 도입한 지역이 그것이다.

이 두 지역 간에는 질적으로 큰 차이가 발견된다. 그러한 차이는 무엇보다도 제도운영에 대한 고민의 정도에서 드러난다. 우리나라에 처음 주민참여예산제를 도입한 광주 북구에서는 주민참여예산 운영 방법을 고안하기 위해 관련 시민사회단체와 전문가, 그리고 행정이 머리를 맞댔다. 그 뒤를 이어 이 제도를 도입한 울산 동구와 북구에서도 광주 북구를 벤치마킹했지만, 그러한 고민과 협의의 과정을 거쳤다. 반면, 의무에 의해 어쩔 수 없이 주민참여예산을 도입한 지역에서는 그러한 고민 과정 없이 다른 지역의 조례 또는 행정자치부 표준안을 그냥 베끼듯이 조례를 제정했다. 당연히 우리 지역에서 운영할 참여예산에 대한 고민이 별로 없었다.

이는 주민참여예산 활성화 정도에 대한 차이로 그래도 드러난다. 주민참여예산제는 주민참여제도 중 일상적이고 강력한 참여방법이라는 점에서 세계적으로 각광받는다. 예산은 행정의 정책과 사업에 있어 ‘알파요 오메가’라 할 수 있기 때문이다. 그런데, 참여는 권한과 매우 밀접한 상관관계를 갖는다. 권한을 적게 주면 참여도 저조할 수밖에 없고, 권한을 많이 주면 참여도 그에 비례해 활발해질 수 있다.

그럼에도 일부를 제외한 대부분 지방자치단체에서 주민참여예산제는 최소한의 권한만을 주민들에게 주려고 노력(?)한다. 주민들이 권한을 행사할 능력이 없다는 것이 그 이유다. 그러나 그 능력은 권한을 행사하고 평가하는 등의 과정을 통해 길러질 수 있다. 지금 능력이 없으니 권한을 줄 수 없다고 하면, 우리는 100년 후에도 똑같은 문제에 직면해 있을 수밖에 없다.

그런 점에서 주민참여예산제를 활성화시키기 위해, 아니 우리가 살아가는 사회를 질적으로 발전시키기 위해 최소한 한 가지만 제안하고 싶다. 그것은 현재에 안주하지 말고, 지속적으로 혁신적 고민을 하자는 것이다. 행정과 주민들이 동등한 권한을 갖고 평가하고 개선하는 작업을 지속적으로 하자는 것이다. 예산편성 과정 자체에 보다 깊숙이 참여해 보다 포괄적인 권한을 적절히 부여하기 위한 방법 등을 말이다.

그래도 요즘 몇 개 지역의 시도들에서 새로운 희망을 발견하기도 한다. 주민참여예산제를 별도의 제도로 보기보다, 주민들의 주체적인 지역발전계획 수립에 주민참여예산을 통한 예산결정권을 부여하려는 노력이 그것이다. 이런 흐름이 점차 널리 확대되기를 기대해 본다.

글 : 이호 ｜ 풀뿌리자치연구소 이음 연구위원