[월간경실련 2021년 1,2월호 – 시사포커스(5)]

전직 대통령 사면으로 국민통합 이룰 수 있나?

서휘원 정책국 간사

이낙연 더불어민주당 대표가 지난 1월 2일 “적절한 시기에 두 전직 대통령 사면을 문재인 대통령에게 건의하겠다”며 “국민 통합을 위한 큰 열쇠가 될 수 있을 것”이라고 말한 이후 한동안 정치권이 뜨거웠다. 새해 벽두부터 더불어민주당의 대표가 두 전직 대통령의 사면을 건의한 것에 대한 말들이 많았고, 두 전직 대통령의 사면이 과연 적절한 것인지, 사면으로 국민통합을 이룰 수 있는 것인지를 두고 설전이 벌어졌다.

두 전직 대통령의 사면 건의가 이낙연 더불어민주당 대표의 철학에서 비롯된 것이라는 해석부터 국면전환용이라는 해석까지 다양한 말들이 쏟아져 나왔다. 이낙연 더불어민주당 대표가 14년 전 노무현 정부 때는 대통령의 사면권 사용을 막기 위한 법안을 발의한 사실에 비춰보건대, 사면론이 이낙연 더불어민주당 대표의 철학에서 비롯된 것이라는 것은 설득력을 얻기 어렵다. 오히려 지지율이 점점 떨어지고 있는 이낙연 더불어민주당 대표가 본인의 입지 강화를 위해 사면론을 건의했다는 해석이 더욱 설득력 있다. 이낙연 더불어민주당 대표가 본인의 온건한 이미지를 부각해 중도층, 보수층의 지지를 얻고자 두 전직 대통령의 사면을 거론했을 가능성이 높다. 또, 이낙연 더불어민주당 대표가 청와대와의 교감 하에 두 전직 대통령에 대한 사면을 거론했을 것이라는 해석도 가능하다. 윤석열 검찰총장의 복귀로 청와대의 부담감이 강해지자 청와대가 국면전환용으로 사면론을 꺼내들었을 가능성도 있다.

이렇듯 이낙연 더불어민주당 대표의 사면론에 정치적 의도가 농후해 보이는 상태에서 두 전직 대통령의 사면론은 국민들에게 진정성 있게 다가가기 어려웠다. 두 전직 대통령의 사면에 대한 국민적 공감대가 형성되지 않은 상태에서 이낙연 더불어민주당 대표의 사면 언급은 오히려 국민들에게 생뚱맞게 느껴질 정도였다. 사실 국민들에게 사면론이 불편하게 느껴지는 이유는, 두 전직 대통령의 사면이 시기상 적절하지 않기 때문이다. 이명박 전 대통령, 박근혜 전 대통령의 형이 확정된 지 얼마 되지도 않았을 뿐만 아니라, 정치적 부담 속에서도 법원 역시 두 전직 대통령에 대하여 엄정한 판결을 내렸기 때문이다. 이명박 전 대통령은 횡령과 뇌물 혐의 등으로 지난해 10월 29일 대법원에서 징역 17년이 확정됐고, 박근혜 전 대통령의 경우 국정농단과 국가정보원 특수활동비 상납사건에 대하여 지난 1월 14일 징역 20년이 확정된 바 있다.

게다가 이명박 전 대통령, 박근혜 전 대통령이 본인들의 죄에 대해 반성도, 사죄도 하지 않는 상태에서 사면론을 거론하는 것에 대한 불편한 마음도 존재한다. 이명박 전 대통령은 지난해 10월, 징역 17년형을 확정지은 대법원 판결 직후 “법치주의가 무너졌다. 대법원은 공정하지도 정의롭지도 않다”고 발언했고, 박근혜 전 대통령 역시 재판에 단 한 차례도 출석하지 않는 등 불성실한 태도를 보였다.

이낙연 더불어민주당 대표가 두 전직 대통령에 대한 사면을 언급한 이후, 오히려 정치권만 과열된 측면이 있다. 정치권과 언론에서는 이낙연 더불어민주당 대표의 사면 언급이 청와대와의 교감 속에서 이뤄진 것인지를 알기 위해 청와대의 반응에 촉각을 세웠다. 그래서인지 청와대는 “실제 건의가 이뤄져야 논의할 수 있는 문제”라고 선을 긋는 듯한 반응을 보였고, 이후 정치권에서는 사면이 적절한 것인지를 두고 설전이 벌어졌다. 이낙연 더불어민주당 대표의 사면 언급 이후 김종철 정의당 대표는 “심히 유감”이라며, “두 전직 대통령의 재직 시절 범죄로 고통받았던 수많은 국민이 있다. 불의한 것은 불의한 것”이라며 입장 철회를 요구했고, 민주당 내에서도 두 전직 대통령의 사면 건의가 시기상, 내용상 적절하지 않다는 입장이 나왔다.

이렇듯 국민적 공감대도 형성되지 않고, 더불어민주당 내 합의도 이뤄지지 않은 상태에서 더불어민주당의 대표가 왜 새해벽두부터 사면을 언급했는지에 대해서는 이해할 수 없는 점이 많다. 최근 한국 갤럽이 지난 5~7일 실시한 여론조사를 보면, 사면 반대(54%)가 찬성(37%)보다 많은 것으로 조사됐다. 국민통합을 기대한다던 사면론이 오히려 정치권의 분란을 가열시키고 있는 것이다.

이낙연 더불어민주당 대표는 사면에 대한 지지를 얻기 위해 ‘국민통합’을 내걸었다. 하지만 국민통합을 꼭 ‘사면’이라는 상징적 통치 행위로 이뤄야만 하는 것인지 의문이다. 국민들이 위임 민주주의의 한계를 넘어서고자 직접 촛불을 들어 위법성을 알리고, 법원도 그 위법성을 판결한 마당에 더불어민주당은 꼭 두 전직 대통령의 사면을 통해서만 국민통합으로 나아가고자 해야 했던 것일까. 사실 두 전직 대통령에 대한 사면으로 국민통합을 이루겠다는 이낙연 더불어민주당 대표의 발상은 그동안 선언적인 법안으로 개혁을 이루겠다고 말해온 더불어민주당의 행태와 많이 맞닿아 있다.

사면이라는 상징적인 행위를 통해서 국민통합을 이룰 수 있다고 생각한다면, 착각이다. 정말로 문재인 정부가 정말로 적대의 정치, 진영의 정치, 정치적 양극화를 벗어나고자 한다면, 전반적인 국정운영 방식을 바꿔야 한다. 그간 더불어민주당은 독단적인 국정운영 방식으로 국민통합을 저해한 측면이 있다. 지난 2월 “민주당만 빼고”라는 제목으로 민주당을 비판한 칼럼을 쓴 임미리 고려대 한국사연구소 연구교수의 칼럼을 게재한 경향신문을 검찰 고발하는가 하면, 지난 5월에는 더불어민주당의 당론이었던 공수처 설치법안에 대하여 표결에서 기권한 금태섭 의원을 징계처분 내리기도 했다. 또, 더 이상 개혁이라고 말하기도 어려운 법안을 추진하는 과정에서 의회 민주주의를 악화시킨 측면도 있다.

이낙연 더불어민주당 대표의 신년사에서 거론된 사면론으로 시끄러운 한 해를 시작하게 됐다. 논란이 계속되자 더불어민주당 이낙연 대표는 기자들에게 “박 전 대통령은 국민께 진솔하게 사과해야 옳다”고 밝히면서, ‘국민의 공감과 당사자 반성’이 사면의 전제 조건이라는 듯 유보적인 자세를 취하고 있다. 그럼에도 지난 1월 14일, 박근혜 전 대통령에 대한 징역 20년형이 확정된 이후 다시금 두 전직 대통령에 대한 사면론이 다시 고개를 들고 있다. 그러던 1월 18일, 문재인 대통령은 신년 기자회견에서 이명박, 박근혜 두 전직 대통령 사면과 관련해 “그래도 지금은 사면을 말할 때가 아니다”라는 입장을 밝혔다고 한다.

두 전직 대통령의 사면이 시기상 적절하지 않다는 것을 국민들은 이미 다 알고 있는데 왜 더불어민주당의 대표는 두 전직 대통령의 사면을 건의하려고 했던 것일까? 정말로 이낙연 더불어민주당 대표는 사면을 통해 국민통합으로 나아갈 수 있다고 생각했던 것일까? 한 가지 분명한 것은 이낙연 더불어민주당 대표가 쏘아 올린 사면론이 국민적 공감대를 얻기 어려우며, 사면으로 손쉽게 국민통합의 효과를 얻기도 어려울 것이라는 점이다.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(2)]

뻥쟁이, 앞잡이, 그리고 이상한 나라의 복수의결권

– 복수의결권 도입을 둘러싼 팩트체크! –

정호철 재벌개혁운동본부 간사

지난 설 연휴 간 뜨거운 이슈 중에 하나가 쿠팡의 뉴욕증시 상장이었다. 그러면서 국내 보수언론지에 도배된 이야기들 중 하나가 바로 ‘복수의결권(차등의결권)’이다. 쿠팡이 한국증시가 아닌 뉴욕증시를 택한 건 “한국에 복수의결권이 없기 때문이라며, 우리도 구글처럼 창업주의 혁신을 보호하기 위해선 복수의결권을 도입해야 한다”는 정부여당의 말을 빌려 관련 기사를 연일 쏟아냈다. “벤처기업이 유니콘(즉, 창업한지 10년 이하, 비상장 스타트업 기업가치 1조원 이상)으로 성장할 수 있는 생태계 조성에 분명히 도움이 될 것이다. 그런 관점에서 정부가 복수의결권 도입을 추진하고 있다”며 권칠승 현 중기부 장관도 나섰다. 박영선 전 장관도 같은 말을 한 적이 있었다. 다수야당 추경호 의원 역시 “코로나19로 약해진 기업의 경영권 방어에도 도움이 된다”며 환영했다. 정부와 국회는 올해 3월 중 비상장 벤처기업 복수의결권 도입을 목표로 밀어붙이고 있다. 그런데, 과연 그들의 말은 사실일까?

도대체 복수의결권이 뭐길래… 온 나라가 시끄럽나?
복수의결권은, ‘주주의결권 신탁계약’에 따라 일부 주주들이 자기 의결권을 특정 주주에게 맡기는 것을 말한다. 쉽게 말해서, 주식투자자들이 주주총회에서 행사할 수 있는 자기 표를 창업주의 효율적인 경영권 행사(의사결정)를 위해 몰아주자는 얘기다. 현재 정부여당이 도입하려는 비상장 벤처 복수의결권은 창업주에게 1주당 최대 10표까지 몰아주자는 것이다.

복수의결권은 <도표 1>처럼 의결권 신탁하려는 주식투자자의 지분율에 따라 결정된다. 뭐 어떻게든 창업주가 돈만 잘 벌어 준다면야, 투자자와 주주들의 ‘동의’만 있으면 이론적으론 100표도 가능하다. 특히, 창업주의 가업을 잇기 위해 가족, 친지들끼리 허물없이 저런 식으로 경영권을 몰아주거나 자녀들에게 조건 없이 경영권을 저렇게 싸게 물려줄 심산이라면 몇 표든 가능하다. 그러나 이론과 실제는 다르다. 벤처투자시장에서 투자금 회수에 대한 위험부담이 큰 만큼 투자유치도 어렵고 복수의결권을 저런 식으로 내주기도 쉽지 않은 법이다. 차라리 대기업 상장주식이면 또 모를까? 정부여당에서 저렇게 억지로 밀어붙인다고 해서, 그 의심 많은 투자자들이 순순히 자기 주식을 듣도 보도 못한 비상장 벤처기업을 믿고 투자해 창업주에게 경영권을 몰아줄 만큼 그런 순진한 호구들이 아니다. 한편, 소수주주나 반대주주들 입장에서도 복수의결권이 도입되면 그만큼 자기 의결권 행사에 불리하기 때문에 특정 주주만 경영권을 독점하도록 가만 내버려 두지 않는다. 그래서 쿠팡처럼, 창업주가 복수의결권을 택한다는 것은 애초 말의 앞뒤부터가 맞지 않는 헛소리인 셈이다. 복수의결권의 도입과 창업주의 표수는 투자자와 주주들이 결정한다.

따라서, 복수의결권은 단순히 투표권만 몰아줘서 되는 게 아니라, 주주 간 자본의 소유와 경영을 분리해 각자의 주권과 출자지분에 따른 이익에 따라 현금흐름까지도 ‘상호 호혜적으로, 합리적으로 차등’시키는 제도이다. 이에 따라 복수의결권이 성립되려면, 먼저 주주총회에서 상호 만족할 수 있는 주주의결권 차등계약 조건들부터 우선협상이 진행된다. 주주의결권 신탁에 따라 투자자들이 자기 투표권을 넘겨주고 무표결권을 행사하는 조건으로 그만큼 상환우선권, 우선주 배당금, 콜옵션 프리미엄 등을 가져가고, 그 결과에 따라 다른 보통주주들의 의결권을 차별하게 되는 대신 그만큼 프리미엄 콜옵션, 우선매수청구권, 소수주주의 반대매수청구권 등이 법에 의해 강력히 보호된다 (즉, 복수의결권에 대항하여 편면적 구속력을 갖게 된다). 반면, 창업주만 일신전속적인 복수의결권을 수탁하는 대가로 비약적인 경영권을 독점하는 대신 주식회사로부터 복수의결권 신주발행, 신주인수권, 교환사채, 전환사채, 스톡옵션 등의 주권 행사로 인한 자기 출자지분율 대비 실질적인 증자 없이 지배권 확대만을 목적으로 하는 개인의 소유권이나 재산권 행사와는 분리돼 기업의 현금흐름에 엄격한 통제와 제약을 받는다(예를 들면, 1주 n표 복수의결권 수탁 외의 방법으로 자기 주식을 취득했을 때 반드시 +n표를 초과할 수 없다). 또한, 친족, 임원, 계열사 등 특수관계인들에게 복수의결권 주식 양도, 상속, 증여는 물론, 연기금 등 정부기관으로부터 황금주(1주∞표)를 투자신탁 받아 거부권을 행사하는 것은 법과 제도상 금지되고, 주주들과의 투표권 거래나 백지신탁을 강요하는 것 역시 당연 불법이다. 이에 따라 창업주가 사망하면 복수의결권은 반듯이 1주1표로 자동 전환되며, 정부/기관투자자의 스튜어드십 코드(의결권 행사)에 따라 창업주의 복수의결권 행사가 자율·견제되도록 운용되고 있다.

왜냐하면, 복수의결권 제도는 이처럼 상호 호혜성, 합리성, 차등성, 자율성 등의 시장원리에 기초하지 않았던 군부정권과 국영기업, 그리고 재벌들에 의해 전통적으로 “세습의결권”으로서 전용돼왔기 때문이다. 오늘날 복수의결권을 도입했던 EU, 일본, 홍콩, 싱가포르 등지에서는 군수, 석유, 통신, 언론 등 민영화된 국영기업들에게만 예외적으로 황금주까지도 함께 허용함으로써 민간자본에 대해 절대권력을 행사하고 있다. 재벌, 마피아, 창업주는 공산당, 관피아, 군부정권과 유착되어 복수의결권을 행사하고 있는 것이다. 또한, 이러한 부작용은 남미와 영미권 등지에서도 손쉽게 찾아볼 수 있다. 1934년 복수의결권을 도입했던 멕시코의 경우 카르데나스 군부정권 시절 재벌경제체제하 1960년 1인당 GDP는 한국의 3배였지만, 50년이 지난 2010년 한국의 1/3수준으로 추락했다. 그리고 1900년대 초에 복수의결권을 도입했던 미국에서 2001-2015년 사이 복수의결권을 갖고 있었던 전체 24,724개의 주식회사들 중 7%만이 비-가족기업이었고, 나머지 93%가 가족집단 지배기업(재벌기업)들이 차지했는데 그 중 4%를 제외한 89% 대부분이 가업 상속 목적으로 복수의결권을 세습의결권으로 전용했다 (Anderson, Ottolenghi & Reeb, 2017). 그 결과는 처참했다. <도표 2>

<도표 2>처럼, 복수의결권을 도입한 재벌기업들은 모두 예외 없이 기업가치의 하락을 겪었다. 이러한 이유 때문에, 미국계 기관투자자인 S&P 다우존스와 영국계 기관투자자인 FTSE는 자사의 지수평가 대상에서 복수의결권 기업들을 일괄 배제해버렸다.

그럼에도 불구하고, 정부가 벤처육성을 핑계 삼아 이미 CVC(기업주도형 벤처캐피탈)와 같은 관제펀드에 전 국민이 주식투자 할 수 있도록 세습의 지름길을 깔아줬고, 곧 여당의 이번 복수의결권 도입을 통해 향후 총수 일가의 재벌 4세 창업주들에게 주식투자토록 길을 열어 ‘합법적’으로 경영권을 세습케 하려는 게 그들의 숙원사업이다. 이는, 단지 투표통 바꿔치기만 안 했을 뿐, 마치 군사 쿠데타라도 일으켜서 체육관에서 복수 투표제를 실시해 합법적으로 경영권을 이양시켜주려고 밀어붙이는 것과 별반 다르지 않다.

경영권 방어든, 안정이든, 벤처 창업주에게 어쨌든 도움을 줄 수 있지 않나?
비상장 벤처기업에 복수의결권을 도입하면, 창업주가 경영권을 확보하기 위해 더 이상 돈을 쓰지 않아도 되고 그만큼 기술개발과 설비투자에 지출할 여유자금이 생기기 때문에, 혁신 벤처기업의 육성에 도움이 된다는 중소벤처계의 말을 빌려 정부여당이 선전하고 있다. 또 다수야당은, 이 복수의결권을 창업주가 갖고 있으면 외국자본의 적대적 M&A에 대항해 경영권 방어에 도움을 주고, 비상시 창업주가 주주들에게 발행했던 주식을 시가보다 훨씬 저렴한 가격에 매입하거나 저가로 신주를 발행·인수하는 방법으로 복수의결권을 취득해 경영권을 방어해 내는 포이즌 필(Poison Pill: 독약) 조항으로도 활용할 수 있다는 재계의 말을 빌려 맞장구를 치고 있다. 그러나 이상과 현실은 다르다. 야당의 말은 순 거짓이다. 포이즌 필 목적의 복수의결권은 독점금지(Antitrust)와 경쟁(Competition)법에 정면으로 위배되기 때문에, 전세계 어디에서도 경영권 방어의 수단으로서 허용되는 경우를 찾아볼 수 없다. 그럼 정부여당의 말마따나, 복수의결권이 비상장 벤처 창업주의 경영안정과 기업육성에는 또 도움을 줄 수 있을까?

일단, 투자모집부터 성공하고 주주총회의 동의를 받아낼 수 있다면, 그럴 ‘자격요건’을 갖출 순 있다. 벤처캐피탈투자신탁사(예를 들어, 창업투자회사, 신기술금융투자회사)가 벤처 창업주의 복수의결권 주식을 발행하기 위한 뮤추얼펀드(즉, 수익증권 투자 목적으로 설립된 복수의결권 신탁 법인)를 조성해 외부로부터 불특정 다수의 투자자들을 모집하고, 창업주가 주주총회의 동의를 받아 투자자들에게 프리미엄 수익증권(무표결주식)을 상호 만족할 만큼 발행해 줄 수만 있다면 경영에 필요한 자본을 조달할 수도 있다. 그런데, 유망한 상장대기업 계열사 비상장 벤처도 아니고, 신생 비상장 중소벤처 스타트업 창업주가 앞으로 기술개발에 도전해보겠다고 복수의결권을 요구하면서 향후 1주 10표까지 제 맘대로 경영권을 휘둘러댈 수 있으면, 과연 투자자들이 그런 기업에 출자를 할까? 과연 주주들도 그런 특권에 동의할 수 있을까? 뭐 어쨌든 우여곡절 끝에 주주총회의 동의도 받아내고 출자금도 받아내 투자유치에 성공했다고 치자. 그럼 그 이후에 창업주가 ‘경영성과’를 내지 못하면, 과연 기관투자자와 소수주주들이 그런 창업주를 가만 놔둘까?

복수의결권으로 투자받은 출자금으로 사업하는 게 그리 쉽지만은 않다. 1주 10표의 큰 권리 뒤에는 그만큼 ‘책임’도 뒤따르기 때문이다. 미국 내 1주당 최대 10표의 복수의결권을 도입했던 비상장 벤처·스타트업 기업들을 살펴보면, 창업주가 주주의결권 차등계약에 따라 주주와 투자자들이 매년 요구하는 수익률 이상으로 주주가치를 올리지 못하면, 채 3년을 버티지 못하고 수탁받았던 복수의결권이 철회돼 경영권까지 위협받는 게 보통이다. 이때 창업주가 어떻게든 경영권을 유지하려면, 창업주의 경영성과는 현상 유지 수준을 넘어 꾸준한 주가상승을 통해 시장에서 언제든지 투자회수(Exit by M&A)가 가능한 수준, 즉 인수합병을 통한 우회상장이나 기술특례상장이 목전에 있어야 한다. 그래서 복수의결권 도입은 기술특례상장을 앞두거나 우회상장기업들을 대상으로 하는 게 일반적이다. 그러나 기술개발과 설비투자는 하루아침에 이뤄지지 않는다. 신생 기업들일수록 더욱 어렵다. 하물며, 복수의결권 때문에 경영성과가 낮아 다른 주식들의 주주가치도 덩달아 저평가됐을 땐, 저평가된 주식들을 창업주가 손해를 보고 매입해 자사주소각을 해서라도 주주 계약에 따라 수익률을 높여야 할 책임이 발생한다. 즉, 주식가치를 상승시키지 못하는 창업주가 제아무리 회사의 주인이고 복수의결권을 갖고 있더라도, 오히려 복수의결권 때문에 회사에서 쫓겨날 수 있다는 것이다. 대표적인 사례로, 우리 정부에서 복수의결권 때문에 성공했다던 그 벤처기업, 구글(?)도 지난 2019년에 전문경영인 체제로 회귀하면서 복수의결권을 갖고 있는 공동창업주들이 경영 일선에서 스스로 물러나야만 했다. 또한 페이스북(?) 역시 2019년까지 창업주였던 저커버그가 복수의결권으로 경영성과를 내지 못하자 복수의결권을 박탈시켰고 회사에서도 내쫓았다.

복수의결권 도입 시, 불공정한 현금흐름을 바로잡기 위해 OECD 등 많은 선진국에서는 법률과 상장규칙에 따라 주주총회에서 창업주의 복수의결권을 박탈시키는 다양한 ‘견제장치’들도 함께 정관에 규정토록 하고 있는데, 대표적으로 (1)해소규칙, (2)추종(追從)조항, (3)일몰조항 등이 바로 그것이다. <도표3>

이처럼, 주주와 투자자들이 맡긴 복수의결권은 양날의 검과 같아서 이걸 함부로 휘둘러대다간 오히려 창업주에게 독약이 될 수 있다. 아니 그럼, 남의 돈으로 기업 해먹는 게 그렇게 쉬울 줄 알았나? 명심하라, 혁신과 기술만 있으면 투자는 얼마든지 뒤따라 온다.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(3)]

가짜 말고, 국민이 원하는 진짜 공공 주택을 늘려라!

윤은주 부동산건설개혁본부 간사

우리나라 공공주택 재고율은 경실련 기준 4.2%이다. 이는 OECD 평균 8%에 한참 못 미치는 수준이다. 하지만 정부는 작년 11월 19일 전세대책 자료에서 장기 공공주택 재고율이 평균 8%를 달성했다고 발표하고, 지난 1월 부동산 관계기관 합동설명회 자료에서도 공공주택 비율이 OECD 평균 8%를 상회하는 9.3%를 달성했다고 발표했다. 과연 정부의 자화자찬 성과는 사실일까? 경실련 조사결과, 정부가 발표한 공공주택 중 실제로 서민 주거 안정에 도움 되는 국민임대, 영구임대, 장기전세 등 진짜 공공주택의 비중은 매우 낮은 것으로 나타났다.

이는 LH, SH 등 공기업이 강제수용한 택지를 대부분 민간에 매각하며 부당이득을 취하는데, 치중했기 때문이다. 최근 집값을 안정시키겠다며 공공재개발·재건축을 추진해 83만 호를 공급하겠다고 밝혔으나 이 중 80%가 판매용 분양용 주택이다. 3기 신도시도 마찬가지다.

경실련은 나라의 주인인 국민의 입장에서 영구, 50년, 국민, 장기전세 등과 같이 공공이 보유하면서 20년 거주가 가능한 주택만을 진짜 공공주택이라고 인정한다. 10년 임대 후 분양 전환하는 10년 임대와 사실상 전세보증금 지원제도로 볼 수 있는 전세임대는 가짜 공공주택, 주거불안 해소보다는 예산 낭비, 특혜논란 등 부작용만 우려되는 매입임대·행복주택은 짝퉁 공공주택으로 분류했다.

문재인 정부에서 증가한 공공주택 중 영구·국민·장기전세 등 진짜는 15%, 4.8만 호뿐
경실련 기준으로 공공주택 재고 현황을 살펴본 결과, 2019년 말 기준 우리나라 공공주택 재고량은 158.4만 호다. 이중 영구, 50년, 국민임대 및 장기전세 등 20년 이상 장기거주와 보유 가능한 공공주택은 89.6만 호 57%이고, 10년 임대, 전세임대 등 공공이 소유하지 않고 보증금을 지원해주거나 분양 전환될 가짜 공공주택이 47.9만 호 30%이다. 짝퉁 공공주택인 매입임대·행복주택은 20.9만 호(13%)를 차지했다.

문재인 정부에서 증가한 공공주택은 32.8만 호였다. 이 중 나라의 주인인 국민이 안심하고 거주할 수 있는 진짜 공공주택은 4.8만 호, 15%에 그쳤고 나머지 85%(28만 호)는 무늬만 공공주택인 가짜, 짝퉁 공공주택이었다. 정부는 이처럼 가짜, 짝퉁 공공주택을 잔뜩 늘려놓고 OECD 평균치를 상회했다며 국민을 속이고 있다.

서울시 SH 공공주택 23.3만 호 중 13.2만 호 57%가 가짜·짝퉁 주택
서민이 안심하고 살 수 있는 진짜 공공주택이 아닌 가짜와 짝퉁이 늘어나는 현상은 서울시도 마찬가지였다. 서울시 SH의 공공주택 보유 실태 현황을 분석한 결과 2020년 SH 자료 기준 공공주택 재고 현황은 23.3만 호이다. 유형별로 보면 영구 2.3만 호, 50년 1.7만 호, 국민 2.8만 호, 장기전세 3.3만 호, 매입임대 9.5만 호, 행복주택 6.3천 호, 임차형 3.1만 호 등이었다. 하지만 경실련 기준으로 보면 10.1만 호에 불과했다. SH 기준 절반도 안 되는 수준이다. 절반 이상은 가짜와 짝퉁이 차지하고 있다. 서울시 역시 정부와 마찬가지로 실적만 부풀리고 있었다.

지난 2월 경실련이 장기공공주택 보유현황 실태를 발표하자, 국토부가 해명자료를 내고 경실련 주장을 반박했다. 경실련이 가짜, 짝퉁이라고 분류한 공공주택들의 기준이 사실이 아니라는 것이다. SH 역시 경실련 기자회견에 바로 해명자료를 내고 적절치 않은 자의적 판단이라고 반박했다.

국토부, SH 모두 경실련의 주장을 정확히 이해하지 못한 궁색한 해명을 늘어놓았다. 공공주택의 세부 유형에 대해 논쟁하자는 것이 아니다. 공공이 공공성을 상실한 채 공기업이 재벌과 건설업자를 상대로 땅장사, 국민을 상대로 바가지 분양가를 책정해 집 장사에 혈안이 되었기 때문에 서민들이 정말 안심하고 살 수 있는 주택이 형편없이 부족한 현실을 알린 것이다. LH, SH 등 공기업들이 독점 개발한 땅에 국민이 원하는 공공주택을 직접 개발하거나 토지는 공공이 보유하고 건물만 분양하는 공적 주택으로 공급했다면 저소득층, 무주택 서민들의 주거난을 많이 해소했을 것이다.

따라서 장기공공주택을 늘리기 위해서는 공기업의 토지 민간 매각과 집 장사 등을 중단시켜야 한다. 지금까지 개발한 신도시에 공공택지를 민간 등에 팔지 않고 장기공공주택으로 공급했다면 값싸고 질 좋은 공공주택을 20% 이상 확보할 수 있었다. 공기업 본연의 역할은 뒷전인 채 가짜·짝퉁 공공주택만 늘리고 땅장사로 번 돈을 이용해 가짜 임대와 짝퉁 주택만 늘리는 행위는 공공주택 공급 시늉으로 혈세를 축내는 것과 다름없다.

집값 거품이 국민이 원하는 수준으로 쏙 빠지기 전까지는 주택 등의 매입을 중단하고, 공기업이 땅장사, 집 장사로 막대한 이득을 챙기는 고장 난 공급시스템부터 획기적으로 개선해야 한다. 정부와 지자체는 경실련 제안을 즉각 수용해 나라의 주인인 국민이 정말 원하는 값싸고 질 좋은 진짜 공공주택을 늘려갈 것을 촉구한다.

[월간경실련 2021년 3,4월호 – 시사포커스(4)]

진료, 얼마 내고 받으십니까?

– 74개 대학병원 건강보험 보장률 분석 –

가민석 정책국 간사

모든 정책이 그렇지만 보건의료 정책 또한 시대적 상황을 반영해야 한다. 현재 고려해야 할 시대적 상황이란 감염병 대응 및 의료비 부담 경감이다. 코로나19 사태에도 5%에 불과한 공공병원이 감염병 환자의 80%를 감당하면서 곳곳에서 의료 공백을 목격했다. 공공병상과 인력이 부족하여 환자들이 대기하거나 다른 지역으로 이송되는 사례가 속출했고, 업무 강도가 심해진 공공병원의 근무자들이 충원과 처우개선을 외치며 시위하는 지경까지 이르렀다. 우리는 국가재난 상황에서 공공의료(*국가라는 주체가 의료 서비스를 제공하는 협소한 의미로 한정함)의 중요성과 시스템의 공백을 다시금 느끼고 있다.

한편 2020년 보건복지부가 발표한 ‘OECD Health Statistics 2020’에 따르면 우리나라 의료비 증가속도가 OECD 회원국 중 가장 빠른 편이었으며, 경상 의료비 중 가계직접부담이 차지하는 비중(32.5%)이 OECD 평균(20.1%)보다 높았다. 문재인 대통령도 2018년 ‘건강보험 보장성 강화정책’을 발표하면서 ‘연간 500만 원 이상을 지출하는 국민이 46만 명에 달하며, 기초생활수급자들이 빈곤층 가정으로 떨어진 가장 큰 이유 중 두 번째가 의료비 부담’이라고 의료비 관리의 필요성을 역설했다. 대한민국이 OECD 국가 중 고령화 속도가 가장 빠르며, 노인빈곤율도 최고 수준인 나라임을 고려했을 때 의료비 문제는 반드시 해결해야 할 과제이다.

결국, 경실련은 코로나19 극복과 의료비 절감이라는 시대적 과제 앞에 이를 관리하고 통제할 국가의 책무를 논의하고자 공공의료 확충을 주장한다. 이에 앞서 건강보험 보장률 실태를 분석해 공공병원과 민간병원의 의료비 부담 차이를 살펴보고 공공병원 확충의 근거를 제시하고자 했다.

“74개 대학병원 건강보험 보장률 분석발표”
건강보험 보장률이란 우리가 진료를 받고 비용을 지불할 때 국가로부터 지원받는 정도로 이해할 수 있다. 일정 금액의 건강보험비를 매달 납부하고, 환자에게 진료비가 부과될 때 국민건강보험공단이 진료비 일부를 부담하는 사회보장제도의 결과인 것이다. 조사대상은 종합병원급 이상의 총 74개 대학병원이며, 2016년부터 2019년까지 4년치 평균값으로 비교했다. 전체 진료비 중 공단이 부담하는 비용인 보장률을 산출하기 위해 2020년 국정감사에서 보건복지부가 국회 고영인의원실에 제출한 의료기관 회계자료의 ‘총 진료비(건보 환자)’와, 2015년 경실련이 건강보험공단에 제기한 “종합병원별 건강보험진료비 지급 내역 공개” 소송에서 법원이 공개결정한 자료의 ‘공단 부담금’을 활용하였다.

분석 결과 74개 대학병원의 전체 건강보험 보장률은 평균 64.7%였다. 이중 국립대(공공) 병원의 평균 보장률은 68.3%, 사립대(민간) 병원의 평균 보장률은 63.7%로 국립대 병원의 보장률이 대체로 높은 경향을 보였다. 보장률이 가장 높은 병원은 국립대 병원으로 79.2%, 가장 낮은 병원은 사립대 병원으로 47.5%였다. 이를 환자직접부담률(1-보장률)로 환산하면 이해하기 쉽다. 달리 말하면 보장률이 가장 낮은 병원은 환자가 전체 진료비 중 52.5%를 부담하고, 보장률이 가장 높은 병원의 환자는 전체 중 20.8%만 부담한다고 볼 수 있다. 즉 병원에 따라 최대 2.5배의 의료비 차이가 발생하는 것이다.

의료기관 회계보고 체계에 대한 개선 필요성
의료비 부담 절감의 측면에서 공공병원이 민간병원보다 긍정적이라는 결과를 얻었지만, 분석 과정에서 또 다른 문제를 발견했다. 의료법상 회계보고 의무가 있는 종합병원 이상의 약 350개 병원 중 경실련에서 입수할 수 있는 자료는 상급종합병원 14곳, 종합병원 60곳으로 일부였는데 그 데이터마저 정확도가 의심된 것이다. 일부 병원의 자료는 보장률 계산에 활용할 수 없을 만큼 데이터 누락이나 오류가 있었으며, 계산이 가능해 발표하게 된 74개 목록에도 공단과 각 병원 자료의 동일 항목이 일치하지 않는 경우가 있었다. 일관된 기준으로 계산하기 위해 이번 분석에서는 보건복지부가 각 병원에게 제출받은 회계자료의 값을 이용했다.

그러던 중 특정 사립대 병원에서는 경실련이 분석한 데이터의 오류를 주장하기도 했다. 보장률의 산출 공식에서 분모를 차지하는 진료수익 부분에 일반병원이 아닌 치과병원과 한방병원의 수익도 포함되어 보장률이 과소평가되었다는 것이다. 해당 병원은 수정된 보장률 값을 통해 해명 보도까지 발표했는데(수정 이후에도 74개 병원 중 보장률 하위 3위라는 사실은 변함이 없는 관계로, 단순 수치가 아닌 각 병원의 경향을 알아보기 위한 경실련의 취지는 훼손되지 않음) 결국 이를 통해 종합병원과 명백히 분리해야 하는 치과병원과 한방병원의 회계자료도 함께 제출한 사실이 드러난 것이다.

자료를 보고하고 공시하는 이유는 근본적으로 필요한 시기에 필요한 정보를 정확히 얻기 위함이다. 회계자료가 매년 보고되어야 함은 이러한 목적과 함께 각 병원이 국민 세금을 얼마나 적정하게 사용하고 있으며 의료비 부과를 통해 부당한 영리 행위를 하지 않는지에 대한 감시의 측면도 포함한다. 그런데도 이처럼 회계보고 체계에 대한 공백과 오류가 존재한다는 것은 공공의료 논의를 객관적 근거로 뒷받침하기에 앞서 행정상의 해결과제가 전제됨을 의미한다. 보건의료 정책을 담당하는 주무 부처로서 보건복지부가 보고 체계에 대한 정확한 기준을 마련하고, 각 병원은 해당 기준에 맞추어 필요한 정보를 제대로 보고하는 것이 매우 중요한 대목이다.

현재 보건의료 정책을 위한 경실련 과제
시민의 입장에서 궁금한 것은 ‘과연 나는 얼마의 진료비를 내고 있는가’이다. 일반적으로 양질의 의료 서비스를 제공한다고 예상하는 대형병원이 정말 제값에 맞는 서비스를 제공하고 있는 것인지, 내가 다른 사람에 비해 혹은 불필요한 영역에서 진료비를 과하게 부담하고 있는 것은 아닌지 해소할 필요가 있었다. 물론 공단이 축적하고 있는 건강보험비도 시민들의 주머니에서 충당되는 것이기 때문에 단순히 보장률 높은 병원이 의료비 부담 측면에서 좋은 병원이라고 주장할 수는 없다. 궁극적으로 최선의 보건의료 서비스를 제공하기 위해서는 비급여 통제, 의료전달체계 개편, 실손보험 제도개선과 같은 추가적인 대안도 고려되어야 한다.

경실련은 정책의 관점에서 감염병 대응과 의료비 절감이라고 하는 시대적 과제를 해결하기 위해 공공의료 확충을 주장한다. 과거 메르스부터 현재 코로나19 사태까지 국가 의료시스템의 공백을 지켜보며 역사적 교훈을 얻어야 한다. K-방역이 다른 나라와 비교해 우월하다는 결과론적인 상황이 현재 우리나라 의료 체계의 완결성을 입증하는 것이 아니기에 경실련은 끊임없이 제도개선에 대해 고민할 것이다. 정확한 결과 도출을 위해 신뢰할 수 있는 데이터를 찾고 마련하는 방안도 강구할 예정이다. 이를 통해 국가적 재난 상황 속에서 민생을 회복하고 긍정적인 미래를 설계하는 데 일조하길 바란다.

끝으로 명단이 공개되는 모든 병원에서 각자의 사정에 대해 적극적으로 설명해주는 것이 큰 도움이 된다. 이번 분석발표를 계기로 의료기관 회계와 관련된 주체들이 서로 논의하며 개선 방향이 확실해졌고, 경실련 보건의료 운동의 외연이 유의미하게 확장될 수 있었다. 이런 과정을 거듭하며 의료비 관리 기전의 효과적인 대안을 찾아내길 기대한다.

[월간경실련 2021년 5,6월호 – 특집. 땀보다는 땅, 주식, 코인?(1)]

친구들의 ‘부동산 영끌’ 방법

장성현 부동산건설개혁본부 간사

크게 세 분류다. 첫째는 서울에 살며 부부 모두 대기업에 종사하는 부류. 둘째는 서울에 살고 중소·중견기업에 다니는 부류. 셋째는 수도권 외 지역에 살며 공기업에 종사하는 부류. 필자 주변의 부동산 투자(?) 형태별 분류다. 이들은 모두 30대 초반으로 결혼 2~3년 차 부부다. 그들의 부동산 투자 형태는 그들의 소득수준과 생활권역 별로 조금씩 다르다. 글에서는 그들의 투자형태를 간략히 살펴본 뒤 필자가 느끼는 소회를 간략히 나눠보고자 한다.

사례 1. 서울에 사는 대기업 부부

A 부부는 서울 아파트값이 천정부지로 치솟던 2019년 말 소위 말하는 ‘영끌’을 통해 내집 마련을 했다. 이들이 선택한 지역은 마포구 공덕동이다. 강남은 아니지만 그렇다고 강북도 아닌 중산층 대기업 부부가 선호하는 지역이다. 남편은 제1금융권에 다니는 은행원이고, 부인 역시 외국계 은행에 종사한다. 이들은 애초 신혼부부 특별공급은 쳐다보지도 않았다. 신혼 특공은 소득기준이 있는데, 소득기준을 초과했기 때문이다.

그들이 선택한 내집은 준공한 지 20년 가까이 된 24평짜리 아파트다. 이들이 ‘영끌’한 금액은 총 9억 5천만 원 가량이다. 이들의 자금조달 현황은 다음과 같다. 우선 남편이 다니는 은행에서 주택을 담보로 3억 5천만 원을 대출받았다. 부족한 금액을 메꾸기 위해 아내와 남편 명의로 각각 1억 원씩 총 2억 원의 신용대출을 받았다. 대출금액 합이 5억 5천만 원이다. 대기업 종사자이기에 가능한 얘기고, 이들 부부가 대출로 끌어모을 수 있는 최대한도다. 나머지 4억 원은 부부가 모아둔 현금 2억 원에 부모님께 빌린 건지, 받은 건지 모르겠지만, 나머지 2억 원을 마련했다. 부부는 그렇게 서울 공덕에 20년 된 아파트를 9억 5천만 원에 구입했고, 2021년 5월 현재 아파트 실거래가는 14억 원이다.

사례 2. 서울에 사는 중소기업 부부

B 부부는 아직 내집 마련을 하지 못했다. 이들 부부는 앞에 부부처럼 시장매물을 살 여력이 없다. 대신 서울에서 공급되는 신혼부부 특공을 노리고 있다. 청약만 되면 언제든 입주가 가능하도록 ‘영끌’ 계획을 세우고 있다. 이들은 현재 구로구 신도림의 아파트에 2억 6천만 원짜리 전세를 살고 있다. 이들의 자금조달 계획은 이렇다. 서울에서 공급되는 24평짜리 공공분양 아파트의 경우 분양가가 5억 원 선이 다. 신혼부부를 위해 정부가 제공하는 주택담보대출의 최대 한도는 2억 6천만 원이다. 여기에 현재 부부가 살고 있는 전세금액 1억 5천만 원(나머지 전세금은 서울시 전세대출)을 합하면 4억 1천만 원이다. 1억 5천만 원이 부족하다. A 부부처럼 부모에게 빌릴 수도 없다. 다행히 분양아파트는 3년간 분할납부다. 당첨만 되면, 대출금으로 계약금을 내고 잔금은 부부의 소득과 주식투자를 통해 마련할 계획이다.

어디까지나 계획에 불과하지만, ‘영끌’을 하고도 자금이 부족하다. 더 큰 문제는 신혼부부 특공이 하늘의 별 따기란 것이다. 서울에서 신혼부부 특공에 당첨되려면 기본적으로 아이가 2명 이상 있어야 한다. 간혹 아이가 1명 있어도 당첨되는 경우가 있긴 하지만 유의미한 확률은 아니다. 운이 좋아서 신혼부부 특공에 당첨된다 하더라도 문제는 남아있다. 대출금 상환이다. 기본적으로 20년에서 30년간 상환하게 되는데, 2억 6천만 원 대출에 고정금리 2%를 적용하면 매달 이자만 50만 원 가량이다. 여기에 원리금 상환까지 하면 한 달에 200만 원 가량이 대출상환금으로 고정적으로 나간다. 이런 상황에서 아이 둘을 양육한다는 건 감당하기 어려운 일이다. 신혼부부 특공을 위해 아이를 낳아야 하지만, 아이를 낳고 새집을 마련하면 생활이 안된다. 이게 현실이다.

사례 3. 목포에 사는 공기업·교사 부부

C 부부의 경우 남편은 이름만 대면 알 수 있는 공기업에 다니고, 아내는 유치원 교사다. 이들 부부의 꿈은 내집 마련이 아니다. 목포 지역은 타 지역에 비해 집값이 비싸지도 않고, 최근 몇 년간 과잉공급으로 인해 시장에 나온 신축 매물도 많지만 집을 사지 않는다. 그렇다고 이들이 부동산에 관심이 없는 건 아니다. 공기업에 다니는 남편은 어느 누구보다 정보력이 좋고, 빠르다. 주식투자로 쏠쏠한 이득을 봤다. 근로소득과 주식투자 이윤을 가지고 원정 부동산 투자에 나섰다.

C 부부의 투자처는 경남권 오피스텔이다. 서울에 비할 바는 아니지만, 울산·부산 등 경남권 역시 부동산 광풍지역이다. 외지인이 청약에 당첨된다는 건 거의 불가능하다. 이런 상황에서 그들이 노리는 건 아파트보다 인기가 떨어지는 오피스텔 미분양 물량이다. 미분양 물량은 외지인도 손쉽게 ‘줍줍’이 가능하기 때문이다. 목포에는 부동산 투자가치가 떨어진다고 판단, 신혼부부 전세대출을 통해 신축아파트에 세 들어 살고, 여유 자금은 경남권 오피스텔 2채에 투자한 것이다. 듣기로는 오피스텔이라 가격상승은 크지 않지만, 꾸준히 오르는 중이라고 한다.
D 부부는 모두 교사다. 당장이라도 목포의 입지 좋은 곳에 내집 마련이 가능하지만, 학교에서 제공하는 관사에 신혼집을 차렸다. 목포가 생활권이라 목포에 내집 마련을 하면 되지만, 향후에 집값이 떨어질 것 같다고 주저한다. 대신 전남지역에서 그나마 부동산 시장이 뜨거운(?) 여수·순천·광양에 청약을 넣어볼 계획이다. 그래서 D 부부는 한동안 관사에 거주하면서 시장을 관망하는 중이다.

‘영끌’은 아무나 하나 … 주식에 올인

사례로 든 부부들은 그나마 사정이 나은 이들이다. 서울에 살면서 중소기업에 다니고, 모아둔 돈도 없는 부부, 지방에 살지만 자영업에 종사하거나 고용 안정성이 떨어지는 직장에 다니는 이들은 일찌감치 내집 마련이란 희망을 접고 산다. 이들은 현실적으로 2년 계약 만료 후 5% 보증금 인상도 감당하기 어려운 처지다. 아파트는 언감생심, 빌라 투룸을 전전한다.

그렇다고 마냥 손 놓고 있을 수만은 없다. 이들이 노리는 건 주식투자다. 집도 사고 싶고, 부동산 투자가 안정적이라는 걸 알지만, 현실적으로 불가능하니 주식투자를 통해서라도 상대적 박탈감을 메우려고 한다. 물론 ‘영끌’을 통해 내집 마련을 한 이들이 부동산투자를 안 한다는 건 아니다. 하지만 필자가 느끼기엔 내집 마련을 포기한 이들이 주식투자에 더 목을 맨다.

이제 막 사회생활을 시작하고, 아름다운 가정을 꾸린 이들이 불로소득에 사활을 거는 사회. 이것이 작금의 대한민국의 현실이다. 부동산 투기를 하면 할수록, 집값이 오르면 오를수록, 어려운 사람의 내집 마련은 어려워지고 살림 형편은 곤궁해진다는 공자왈을 해도 이들은 아랑곳하지 않는다. 이들에게 부동산 투기는 대한민국에서 살아남기 위한 보험이자, 누구나 하는 재테크에 불과한 일이기 때문이다. 그 나라 정치는 그 나라 국민의 수준을 보여준다고 하지 않던가. 그렇게 보면, 우리나라 정치가나 관료가 집값 안정에 관심이 없는 건 어떻게 보면 당연한 일이다.