공공부문에도 떨어진 불안정 노동의 씨앗

취업문이 갈수록 좁아지고 있는 시대에, 고용형태에 대한 문제도 함께 부각되고 있다. 취업난이 심각해지자 많은 구직자들은 정규직뿐 아니라 계약직 및 기간제 자리에라도 취업할 수 있기를 희망하고 있다. 그러다 보니 불안정하고 열악한 근무환경을 그저 감내하기만 하는 경우도 많이 볼 수 있다. 대부분의 비정규직이 질적으로 떨어지는 일자리라는 이미지를 갖고 있는 것에 반해, 공공부문과 연관된 자리는 국가에서 주도하는 일자리일 뿐 아니라, 무기 계약직 혹은 정규직으로 전환된 선 사례들 덕분에 구직자들의 선호도가 높다. 하지만 민영화와 민간위탁의 비율이 높아지고 있는 현재 상황에서는 공공부문의 안정성이 언제까지 지속될 것인지 불투명해 구직자들의 불안함도 커지고 있다. 이에 일본의 사례를 통해 국내 공공부문 비정규직(직·간접 고용)의 향로를 예측해 보고자 한다.

지난 26일 금요일 한국노동사회연구소에서 118차 노동포럼이 열렸다. 이번 포럼에서는 일본의 공공부문 비정규직에 대한 문제 상황과 과제에 대한 논의가 이뤄졌다. 일본 지방자치종합연구소의 간바야시 요지 연구원과 전직 신문기자이며 현재 와코 대학교에서 재직 중인 다케노부 미에코 교수가 참석하여 토론하는 시간을 가지기도 했다. 발표자들의 말에 의하면, 과거 일본 공무원제도의 안정성은 매우 높은 수준이었으나 2000년 초반부터 상황이 급변하여 비정규 공무원의 비율이 증가하였다고 한다. 하지만 이 문제는 사람들의 ‘공무원이면 안정적이고 편할 것’이라는 편견, 그리고 ‘공무원의 비정규화’가 세금 절약으로 이어져, 그 혜택이 주민에게 돌아갈 것이라는 잘못된 인식 때문에 문제화 되지 못했다. 이러한 현상을 발표자들은 “관제 근로빈곤(working poor)”라고 명명하였다. 발표자들은 현재 비정규 공무원들의 근본적인 근로빈곤문제를 개선하고, 공공서비스의 질 악화로 인한 주민의 피해 발생을 방지하기 위해 여러 가지 비정규 공무원들을 둘러싼 고용환경 개선 운동을 지속하고 있다.

어제의 지자체 상담사가 오늘은 구직자가 되는 일본

일본 외무성이 주체가 되어 조사한 자료에 의하면 공공부문 내 비정규직의 비율은 전체적으로 증가하였고, 특히 선생님, 보육교사 그리고 기타 부문에서 크게 늘어났다. 이 기타부문에 지방자치단체의 각종 상담업무를 담당하는 비정규직이 다수 포함되어 있다고 간바야시 요지 연구원은 말했다. 지방자치단체의 상담업무는 생활고충을 포함하여 지역 내 고용 등에 관련된 고민에 대해 듣고 해결하는 것이 주 업무이다. 하지만 역설적이게도 이 상담원의 고용형태 역시 계약직으로, 상담자와 같이 저임금으로 인한 빈곤문제와 불안정한 고용에 대한 고민을 안고 있는 지역민이다. 상담원의 계약이 만료되고 나면 고용문제로 상담을 받던 사람이 상담원이 되고, 상담해 주던 사람이 지역고용에 대한 문의를 위해 상담을 하는 사례가 발생하기도 했다.

보육교사나 교사의 비정규화 문제도 심각한 상황이다. 일본 공립 초등, 중등 강사들 7명 중 1명이 임시교사 및 비상근 강사로서 비정규직이다. 국내와 다른 점은 임시교사가 담임도 할 수 있다는 점이다. 교실 1개당 40명을 기준으로 해서 교사 정원이 정해지는데, 출산율 저하에 대한 대비로 신임교사를 선발하지 않는 실정이다. 부족한 부분을 임시교사를 채용해서 보완하는데, 임시교사는 같은 업무를 하고도 정규교사의 50%만 임금을 받는다. 임시교사는 장기간 근무를 해도 정규직으로 전환되지 않고, 정규직 교사가 가기 꺼려하는 학군으로 파견이 된다. 이러한 문제는 공공 및 교육 서비스의 질이 하락할 뿐만 아니라 같은 직군 내의 양극화가 커지는 결과를 낳는다.

또한 비정규직의 여성화 문제도 겹쳐서 나타난다. 앞서 말한 보육교사 및 교사직은 정규직과 비정규직 모두 여성 노동자가 많은 업종이다. 하지만 공공부문의 경우는 2008년 4월을 기준으로 정규직에서는 불과 25.6%인 여성이 비정규직에서는 80.8%를 차지하고 있었다. 동일기간 일본 비정규직 전체의 여성 비율은 74.2%, 정규직 전체 중 여성비율이 37.3%인 것과 비교하면 일반 공무원에서의 비정규직의 여성화 문제가 더 분명하게 나타난다. 임금격차 부분 역시 남녀 간 임금격차는 크지 않으나, 정규직과 비정규직의 임금격차(특히 시간제고용)가 크게 나타나므로 결과적으로 남녀 간 임금격차도 커질 수밖에 없다. 이는 일본 내에서 남성의 임금이 가계의 중심이 되고 여성의 임금은 부차적인 것으로 인식한 것에서 기인한 현상이다.

이렇게 여러 불안정성들이 존재함에도 불구하고 지역 공공서비스에 비정규직이 증가한 이유로, 발표자들은 다음의 세 가지를 주목한다. 첫 번째는 정규직 공무원이 감소했다는 사실이다. 1994년부터 2012년 사이에 50만 명이 줄어들었다. 두 번째 요인은 지방자치단체의 재정규모가 몹시 축소된 것이다. 지방자치단체는 재정난에 대한 부담이 커서 새로운 사업을 시작할 때에는 대부분 비정규직을 고용한다. 그리고 세 번째 요인으로는 90년대에서부터 보육교사 및 생활업무와 관련해서 공공서비스에 대한 수요가 증가한 것이다. 적은 비용으로 서비스에 대한 요구를 만족시키려다 보니 발생한 결과인 것이다.

‘위탁고용’때문에 공무원법으로부터 외면당한 비정규 공무원들

두 번째 발표자인 다케노부 미에코 교수는 2007년부터 2009년까지의 신문기사를 통해 공무원의 비정규직화가 불러 온 굵직한 사건들을 짚어 상황의 심각성을 설명하였다. 도서관 사서나 보육교사 뿐 아니라 요양원에서 근무하는 직원들은 그간 공무원으로서 대우를 받았으나, 기관의 민간위탁 및 민영화로 인하여 임금이 최저임금 수준으로 급격히 떨어졌다. 하지만 이용자들은 정규직 공무원과 계약직 혹은 위탁직으로 근무하는 사람과의 차이를 겉보기에는 알 수 없기 때문에 그들의 어려운 상황을 이해하지 못한다.

일본 내에서 위탁업체를 통해 고용된 도서관 사서는 노동자로서 안정적인 어떠한 제도적 배려도 받지 못하고 있다. 원래는 도서관 사서는 교육부의 소관이었으나 지방자치단체로 그 주체가 옮겨지며 일반 재정으로 충당하게 되었다. 일본의 비정규직 공무원의 임금은 인건비로 상정되는 것이 아니라 물건 구입비에 포함시켜 정산되고 있고, 60% 가량의 비정규직 사서공무원의 임금은 지방자치단체의 각 비용에서 충당하고 있다. 이 과정에서 지방자치단체의 재정난이 심화되고, 도교 안 29개 자치구 중 1개 구를 제외한 나머지 구는 위탁을 통해 사서를 고용하였다. 마치 한국의 콜센터 위탁업체처럼 도서관 사서 위탁 전문기업이 생겼다.

지방자치단체가 재정난을 극복하고자 민간위탁업체들을 적극 활용하면서 발생한 문제들이 앞서 말한 근로빈곤화와 불안정 고용문제이다. 일본에서 제시하는 생활임금은 1인 가구가 기준이어서 비교적 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체는 직접 근로자를 고용하는 대신, 최저가낙찰제를 통해 민간위탁업체를 선발한다. 그리고 이 위탁업체가 생활임금 수준을 어기면 계약 해지 후 페널티를 물리는 구조를 만들어 책임은 피하고, 비용을 낮추어 왔다.

경쟁 입찰을 통해 고용이 이뤄지는 민간위탁업체들의 시스템에 대한 우려의 목소리가 커진 계기는 후지미시 공공 수영장에서 일어난 익사 사고이다. 공공에서 운영하는 수영장에서 어린아이가 익사하는 사고가 발생하였다. 사고 발생당시 업무를 수행하는 노동자는 위탁업체에서 파견된 사람이었다. 이 사건을 통해 드러난 문제점은 위탁업체가 바뀔 때마다 점점 낮은 임금을 제시하는 업체가 낙찰되면서, 수영장의 관리 자체가 어려운 기업이 공공 수영장의 운영을 맡게 되었다는 점이다. 또한 관리비를 줄이기 위해 수영장 내 안전 및 관련 교육을 진행하지 않았고, 고등학생이 안전요원으로 일하는 등의 부적합한 고용이 만연했던 것도 사고의 원인이 되었다.

발표자들은 위에서 소개한 사례 외에도 아베정권 이후 국가특별구역 외국인가사노동 서비스를 지원하려는 움직임을 주시하였다. 각 가정에 외국인 돌봄 노동자를 파견하여 노인 및 아동에게 돌봄 서비스를 제공하는 이 지원 사업에서 노동자들에게 최저임금 이하의 금액을 임금으로 책정할 수 있도록 하였기 때문이다. 이런 부분이 받아들여지게 되면 전국적인 규모로 돌봄에 관한 환경이 변해 돌봄 노동의 질이 하락할 것을 우려하는 목소리가 높다. 의료보험료도 문제이다. 비정규공무원은 정규공무원이 가입한 의료보험에 가입이 되어있지 않기 때문이다. 일본의 건강보험제도는 통합되어 있지 않은 실정이라 이는 비정규 공무원들에게 큰 부담이 된다.

공공부문의 비정규직 상황을 개선하기 위해 여러 가지 법안이 제정되고 있으나 지자체 수준에서 발효될 수 있는 조례는 부재하는 실정이다.

국내 공공부문 비정규직 실태

표1. 한국과 일본의 공공부문 직접고용 비정규직 규모변화
출처 : 1) 일본 : 포럼자료 / 2) 한국 : 고용노동부(2006, 2013)

표 1과 같이 일본은 7년간 30%가 넘는 비정규직 증가율을 보였다. 반면 한국은 비슷한 시기에 약 3% 감소한 모습을 보였다. 하지만 위 표는 일본과 비교를 위해 직접고용만 비교한 것이다. 한국에서는 파견 및 용역 부분이 2006년 64,822명에서 2013년 111,940명으로 총 47,118명이 늘어남으로써 그 규모가 72%나 증가하였다. 고용노동부의 공공부문 비정규직 실태조사 결과에 따르면 세종청사 등 공공시설 증가, 철도 공사의 신노선 개통 등에 따라 증가한 시설관리 업무를 소화하기 위해 고용이 증가했다고 한다.

노동포럼에서 요지 연구원과 미에코 교수는 일본과는 달리 한국은 직접고용 된 비정규 공무원들은 무기 계약직 혹은 정규직으로 전환되는 사례가 있다는 것을 언급하면서 제도 및 실천의 중요성을 말하였다. 일본은 장기 근속한 비정규직 공무원들을 위한 제도가 없기 때문에 상황을 호전시키기가 어렵다는 것이다. 한 예로 재계약을 반복하며 다년간 근무한 일본 나카노구의 비정규 보육교사들이 사전에 협의 없이 해고되어 위자료 및 재계약을 요구하는 소송을 한 일이 있다. 하지만 법원은 위자료는 인정하면서도 재계약은 사용자의 권한이므로 체결하지 않아도 된다는 판결을 내렸다. 오히려 해당 법안은 이후 3년 내지는 5년 근속 후 고용중지를 하는 방향으로 변경되었다.

이런 악순환 끝에 공공부문에서 일을 하더라도 불안정한 노동의 반복 안에서 빈곤을 벗어날 수 없는 ‘근로빈곤층’이 확산되었고, 공공서비스의 질도 저하되어 결국에는 주민피해가 발생하였다. 국내에서는 공공기관에서 직접 고용한 비정규직의 추이는 줄어들었으나, 7년간 72%나 증가한 비정규직 노동자의 수치를 보면 그 부분을 파견 및 용역으로 대체하고 있다는 것을 알 수 있다. 이는 앞서 일본사례에서 보듯 경쟁적 입찰을 통한 비용절감의 각종 부작용이 발생할 확률이 그만큼 높아졌음을 의미한다.

국내 민간기업에서도 하청업체 위탁을 통한 과도한 비용절감 안전사고는 매년 끊이지 않고 있다. 올해만 해도 7월 3일 울산, 4월 30일 이천, 1월12일 파주의 공장에서 최저가 낙찰제를 통해 낙찰된 위탁 및 협력업체 직원들이 안전장비가 제대로 공급되지 않아 사망하는 사고가 발생하였다. 일본의 사례에서 보듯 이런 안전사고가 공공부문에서 발생할 수 있을 뿐 아니라 ‘같은 주민’이며 ‘이웃’인 노동자들 간의 양극화 현상이 더욱 심화되었음을 예측할 수 있다. 민간부문도 중요하지만 공공부문에서 발생하는 문제는 국민의 세금으로 공공의 이익을 위해 시행하는 사업에서 문제가 발생한다는 점에서 시사하는 바가 크다. 예측되는 문제 사항을 미리 점검해 보고, 일본 뿐 아니라 다른 사례들을 참고하여 대비하는 모습이 필요한 시점이다.

스무 살이 되면서 가장 큰 사회적 변화라면, 이제 청소년이 아니라 청년층에 속하게 되었다는 점일 것이다. 또 다른 변화라면 청소년기에는 듣지 못했던 부모님의 잔소리다. “지금 네 나이면 벌써 아이 낳고 살림하고 있을 때야.”

이런 부모님의 잦은 잔소리를 들으면서도, 20대에 결혼을 해서 아이를 낳고 사는 것은 내가 태어나기도 전에 있었을 법한 옛날 일로만 여겨진다. 하지만 새로운사회를여는연구원에서 출산율에 대해 조사하며 접하게 된 통계자료는 뜻밖의 결과를 보여주었다.

2014년 통계청 자료에 따르면 1000명을 기준으로 할 때, 2000년에 149.6으로 가장 높은 출산율을 보인 연령은 25~29세였다. 하지만 최근 2013년 자료에 따르면 1000명 대비, 111.4로 가장 높은 출산율을 보인 연령이 30~34세로 늦춰진 추이를 볼 수 있었다. 최근 기사에 따르면, 전체 산모 중 고령 산모가 증가하는 현상은 2013년부터 지속돼왔다. 35~39세 산모의 구성비는 2013년 17.7%, 2014년에는 18.9%, 2015년 1분기에는 19.9%로 증가세를 보이고 있고, 40세 이상 산모도 2013년 2.5%, 2014년 2.7%, 2015년 1분기에 2.7%로 상승세를 타고 있다. 이로 인해 학부모 모임에서도 나이든 엄마가 늘고 있다고 한다.(<뉴시스> “나이 든 엄마’의 학교 안 고군분투…’만혼’에 출산연령 높아져.”, 2015.7.21.)

그렇다면 출산연령이 늦춰지는 것에는 어떤 문제가 있을까? 내가 느끼는 가장 큰 문제는 자식 교육을 끝내고 노후를 즐길 시간이 줄어든다는 것이다. 현재 20대인 나 역시 나름대로 그려놓은 노후의 이상적인 삶이 있다. 하지만 계속해서 늦춰지는 출산 연령은 결국 환갑이 돼서야 자식 교육을 끝낼지도 모른다는 불안감과 끊임없이 마주하게 만든다.

여성들은 왜 아이를 늦게 낳고 싶어 하는 것일까? 한국여성에게 있어 출산과 육아는 곧 경력단절 문제와 직결되기 때문이다. 요즘같이 취업이 어려운 시기에 엄청난 취업경쟁률을 뚫고 간신히 직장을 얻은 여성들이 경력을 쌓기 위해 출산을 미루는 것은 너무도 당연한 일이다. 또한 직장과 육아를 병행하는 것은 현재 사회 환경에서는 거의 불가능에 가깝다. 이 때문에 대부분의 엄마들이 직장을 포기하고 육아에 전념하려하지만, 이 역시도 자녀의 교육비와 생활비 등의 경제적인 어려움으로 인해 쉽지 않은 선택이다.

결국 엄마들은 다시 일을 해야만 하나, 재취업의 길은 첫 취업 때보다 더 어렵다. 게다가 대다수는 첫 직장보다 환경이 열악한 곳으로 재취업이 될 확률이 높다. 육아와 출산으로 경력이 단절된 후라 안 그래도 좁은 취업문이 더욱 좁아진 탓이다.

잡코리아의 입사 지원 분석현황에 따르면, 입사지원서를 가장 적극적으로 제출했던 연령층은 20대 중후반으로 ‘25~29세’ 구직자가 전체 구직자의 23.7%를 차지한다. 성별로 살펴보면 남성 구직자들 중 구직활동이 가장 활발한 연령은 ‘30~34세(24.4%)’였다. 여성 구직자들은 ‘25~29세’가 32.2%로 가장 많았다. 특히 여성 구직자의 경우 나이가 들수록 구직활동이 줄어들었다. ‘35~39세’ 남성 구직자가 19.7%인 반면 같은 연령대 여성 구직자는 14.4%에 불과했다.

이 보고서는 여성들이 결혼과 출산, 육아로 인해 30대 중후반 이후로 경력이 단절되는 현실을 반영된 것으로 분석하고 있다. 주변에서 출산과 육아를 통해 발생하는 여성의 경력단절 문제를 지켜본 20대 여성들 입장에서도 쉽사리 경력을 포기하고 출산을 택하기란 어려운 일이다.(<헤럴드뉴스>, “여성, 35세 이후부턴 구직활동 줄어…“출산ㆍ육아로 인한 경력 단절 때문”, 2015.8.4.) 하지만 이러한 상황 속에서도 정부는 임신이 가능한 여성 직장인들은 제외하고, 오직 산모에게만 초점을 맞춘 출산장려정책을 시행하고 있다. 지금이라도 정부가 경력단절로 인해 여성 직장인들이 출산과 육아를 미루거나 포기하는 상황을 고려한 해결책을 마련하기를 바란다.

이와 동시에 여성이 출산을 포기하게 만드는 또 하나의 문제는 부부간의 불균등한 가사노동이다. 2012년 통계청 자료에 따르면, 한국 맞벌이 여성의 하루 평균 무급노동시간은 215분이지만, 남성은 41분으로 2009년 여성 200분, 남성 37분과 크게 달라지 않았으며 그 차이는 여전히 약 5배 이상임을 보여준다. 즉, 여성이 직장과 가사, 출산 후에는 육아까지 모두 부담해야하는 상황이다. 이를 고려하여, 정부는 노동환경의 변화를 통해 남성이 여성의 육아와 가사를 도울 수 있도록 해야 한다. 그 시작으로 여성가족부는 최근 ‘육아휴직’이라는 명칭을 ‘부모육아휴직’으로 변경했다. 이와 함께 맞벌이 등 수요자 요구에 맞게 보육지원 체계를 개편하고, 영아종일제를 중심으로 아이 돌봄 서비스도 확대할 계획을 발표하는 등, 반가운 소식도 들린다. 또 부모육아휴직 활성화를 위해 정부·공공기관을 대상으로 2017년까지 가족친화기관 인증을 의무화하기로 했다고 한다.

이처럼 육아의 평등과 여성의 경력단절 문제를 해결할 수 있는 정책들이 발전해, 출산 연령이 앞당겨지고 그로 인해 발생할 수 있는 문제가 예방되기를 바랄 뿐이다. 무엇보다도 취업 걱정이 가장 큰 ‘여대생’의 입장에서는 정부의 기혼여성 경력단절문제에 대한 세심한 해결책 마련이 절실하게 느껴진다. 정부의 정책과 함께 기업 스스로도 여성의 경력이 단절되는 문제에 적극 나서면 어떨까. 한꺼번에 바뀌기는 쉽지 않은 것 같다. 지금 중요한 것은 시대적 변화에 발 맞춰 유기적으로 연결된 작은 부분들의 변화이다. 이렇게 자잘한 변화들이 총제적인 사회 변화로도 이어진다면 더할 나위 없을 것이다.

새사연은 2008년부터 매 년 진보 정책 연구소 최초로 <전망 보고서>를 발간하고 있습니다. 경제, 주거, 노동, 복지 분야를 중심으로 세계의 흐름 속에서 한국 사회를 진단하여 사회를 바라보는 시야를 넓히고 새로운 사회로의 이정표를 제시하고 있습니다. 2016년 전망 보고서 역시 총 8회에 걸쳐 연재됩니다. (편집자 주)

주거비용과 주거의 질 : 주거정책의 핵심이슈

시대와 국가를 막론하고 주거정책의 핵심이슈는 주거비용과 주거의 질이다. 당연히 주거비용은 낮추고 주거의 질은 높이는 것이 정상적인 정부의 가장 중요한 정책목표라 할 수 있다.

주거의 질은 주거비용에 비해서 상대적으로 복잡한 측면을 지닌다. 수요자의 사회적⋅인구학적⋅문화적 특성 등이 상이하고 워낙 다양하기 때문에 일률적인 기준을 정하기도 어렵고 타당하지도 않을 수 있다. 한편으로는 단순히 주택내부의 질만 좋다고 주거의 질이 보장되는 것도 아니다. 주택을 둘러싼 환경 또한 중요한 요소이며, 그래서 주거환경이라는 개념이 존재한다.

이렇게 복잡한 측면이 존재하는 정책대상의 경우 아주 기본적이고 원칙적인 수준, 그리고 주거약자를 보호하기 위한 복지차원에서 정책방향이 결정될 수밖에 없다. 우리나라의 경우 주거기본법이 이에 해당한다.

주거기본법은 주택에 관련된 제반 사항을 규정하고 있던 주택법에서 주거복지 및 주거권 등 주택정책의 기본원칙에 해당하는 사항을 떼어내 별도의 법령으로 제정한 것이다. 얼핏 주거복지 등에 대한 강력한 정책의지가 반영된 것처럼 보이기도 하지만, 수많은 기본법들처럼 정책결정자들의 관심 밖에서 사문화되는 것은 아닌지 걱정스럽기도 하다(강세진, 2015b).

주거기본법 제2조에 규정된 ‘주거권’ 개념을 살펴보면 “국민은 관계 법령 및 조례로 정하는 바에 따라 물리적·사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리를 갖는다.”고 되어 있다. ‘쾌적하고 안정적인 주거환경’을 위해서 주거기본법에 규정된 내용을 살펴보면 크게 제14조(주거환경의 정비 등), 제17조(최저주거기준의 설정), 제19조(유도주거지기준의 설정) 등이 눈에 띈다.

먼저 제14조(주거환경의 정비 등)의 내용을 살펴보면 “① 국가 및 지방자치단체는 주거환경을 정비하고 노후주택을 개량하여 주민의 삶의 질이 개선될 수 있도록 지원하여야 한다. ② 제1항에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.”라고 되어 있다. ①항은 선언적⋅당위적 내용이며 ②항이 실제 정책임을 짐작할 수 있는데, ｢도시 및 주거환경 정비법(이하 주거환경정비법)｣이 이에 해당하는 법률이다. 그런데 주거환경정비법은 주택재개발사업 등의 근거법이다. 관심 있는 사람들은 모두 알고 있듯이 주택재개발사업이라는 것이 노후주거지를 정비한다는 명분으로 개발사업을 벌이는 것이고 그로 인해 원거주자의 주거권이 심각하게 훼손되는 경우가 많다. 직설적으로 표현하자면 ‘돈 좀 있는 사람들에게 새 집을 지어주기 위해 가난한 사람들의 주거지를 없애는 짓’이라고도 할 수 있다. 주거기본법의 제정취지를 살리기 위해서는 이에 대한 문제인식과 규정이 명확히 삽입되어야 한다고 여겨진다.

다음으로 제17조(최저주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 하기 위하여 필요한 최소한의 주거수준에 관한 지표로서 최저주거기준을 설정·공고하여야 한다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 최저주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 최저주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 최저주거기준에는 주거면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조·설비·성능 및 환경요소 등 대통령령으로 정하는 사항이 포함되어야 하며, 사회적·경제적인 여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되어야 한다.”라고 되어 있다. 2011년에 개정공고된 최저주거기준(국토해양부 공고 제2011 – 490호)을 살펴보면 다음 표와 같다.

한편 제19조(유도주거기준의 설정)의 내용을 살펴보면 “① 국토교통부장관은 국민의 주거수준 향상을 유도하기 위한 지표로서 유도주거기준을 설정·공고할 수 있다. ② 제1항에 따라 국토교통부장관이 유도주거기준을 설정·공고하려는 경우에는 미리 관계 중앙행정기관의 장과 협의한 후 주거정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 공고된 유도주거기준을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ③ 국가 및 지방자치단체가 주거정책을 수립·시행하는 경우에는 유도주거기준에 미달되는 가구를 줄이기 위하여 노력하여야 한다.”라고 되어 있으나 아직 구체적인 유도기준을 마련하여 공고한 적은 없다. 언론보도에 따르면 2016년 상반기 중에 “△1인 가구의 경우 방 2개와 부엌이 딸린 33㎡ 면적의 주택 △부부와 자녀 2명으로 이뤄진 4인 가구는 방 4개와 부엌이 있는 66㎡ 면적의 집을 풍요로운 주거 생활이 가능한 유도 기준으로 설정할 수 있다.”는 소식이 들리는 정도이다.

사실 최소주거기준도 제대로 확보하지 못하는 우리의 주거현실에서 유도주거기준을 마련하는 것에 어떤 실효성이 있는지 의문을 갖는 사람들이 많을 것이라 여겨진다. 정부에서 최저주거기준 미달 가구에 대해 우선 지원한다(주거기본법 제18조)고 규정하고 있으나 그 내용이 “최저주거기준에 미달하는 사업계획의 경우 계획을 보완하게 하고(③항), 최저주거기준에 미달하는 주택이 밀집한 지역을 우선적으로 정비(재개발)한다(④항)”는 것인데, 후자의 경우 그나마 저소득가구가 감당할 만한 주택들을 철거하여 새집을 짓겠다는 것이고, 전자의 경우 건설업자들이 같은 가격에 좀 더 넓은 주택을 공급하지 않는다면 별 의미가 없다. 시장원리를 중시하는 우리 정부의 정책기조에서는 주거의 질이라는 것이 결국 주거비용과 밀접하게 연관될 수밖에 없다.

경기부양에 주거정책을 연동시킨 결과 : 주거비용의 급격한 상승

주거비용을 낮추는 것은 정부가 직면해 있는 수많은 정책과제 중에서 매우 쉽고 단순한 것에 속한다. 주변국의 눈치를 봐야하는 외교나 통상에 속하는 것도 아니며, 안보나 예측이 어려운 재해문제도 아니다. 주류경제학자들이 꾸준히 제기하는 ‘시장매커니즘’을 통해서도 달성할 수 있는 쉬운 해법이 존재하기 때문에 이념논쟁에서도 비교적 자유롭다. 시장기능이라는 것이 가장 효율적인(동일 조건에서 가장 저렴한) 가격이 되도록 보이지 않는 손이 작동하는 것이므로 공공이 시장에 저렴주택을 공급하기만 하면 된다.

일각에서는 이러한 정부의 활동을 과거 공산권의 계획경제와 비교하며 반자본주의적이라고 비판하기도 하지만, 정부 또한 시장에서 중요한 역할을 담당하는 수요자이자 공급자이므로 주거문제와 같은 사회문제의 해결을 위해서 주택을 공급하는 것은 지극히 정상적이고 당연한 것이다. 오히려 정부에서 주택을 공급하는 것에 비해 민간에서 공급하는 주택에 과도하게 높은 가격이 책정되어 있다면, 독과점이나 매점매석에 의하여 지나친 이윤이나 정보의 불투명에 따른 불합리한 가격거품이 끼어 있는 것은 아닌지 의심해야 한다. 경제학적으로 정부에서 공급하든 민간영역에서 공급하든 누가 얼마나 더 비용을 부담하게 되는지만 달라질 뿐 동일한 질의 주택을 공급하는 비용은 서로 같아야 한다. 즉 공공에서 주택을 공급하면 앞서 거론한 시장의 왜곡을 시정하는 효과까지 기대할 수 있다.

하지만 이명박 정부에서도 포기하지 않았던 공공에 의한 저렴주택 공급기조가 박근혜 정부에서는 크게 흔들리고 있다. 박근혜 정부에서는 공공주택의 공급을 민간의 수익을 저하시키는 자본주의에 반하는 정책으로 규정하고 그 동안 공기업의 주요 사업영역이었던 임대주택의 공급을 리츠(부동산투자회사; REITs; Real Estate Investment Trust)를 활용한 기업형임대회사가 담당해야 한다는 입장이다. 하지만 현란한 금융공식으로 무장한 이 정책의 핵심은 주거비용을 낮추는 것이 아니라 정부에서 민간임대업자와 금융권의 안정적인(최소 연5%) 수익을 보장하는 것에 있다(강세진, 2014a; 2014b; 2014c).

이런 정책을 밀어붙이는 명분은 2000년대 후반부터 이어지고 있는 불경기이다. 그런데 주택시장의 경우 과열될 대로 과열된 상황이지 불경기라고 보기는 어렵다. 수도권 지역만 놓고 보면 주택가격의 오름세가 누군가의 기대에 미치지 않을지 모르지만 지방의 경우 가격상승세가 매우 가파르다(강세진, 2014d; 2015a).

건설경기 부양이, 실상을 고려할 때 앞뒤가 맞지 않고 명분도 약하지만, 불행하게도 부정적 여론이나 민심의 큰 동요 없이 정부의 정책기조가 되었으며, 그 결과는 살인적인 전세가 폭등으로 이어졌다. 워낙 전세가가 크게 상승하여 눈에 띄지는 않지만 월세 또한 지속적으로 상승하고 있다.

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