정부의 부풀리기식 보건복지예산 발표의 문제점

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

매년 정부는 보건복지분야 예산안을 보도자료 형식으로 발표해 왔다. 작년 여름 정부는 2017년 예산이 400조 원이 넘는 슈퍼예산이자 보건복지노동분야에 130조 원이라는 사상최대의 예산을 투입한다고 공포했다. 물론 언론은 이를 대서특필하였고 박근혜 정부는 국민들에게 자신들이 ‘복지’에 정부예산의 30% 이상을 투입했다고 홍보에 열을 올렸다. 물론 참여연대는 이러한 정부의 올해 복지예산 홍보가 상당한 문제를 가진 허구에 기인한다는 점을 비판하긴 했으나, 여전히 많은 국민들은 우리나라의 복지재정 수준이 타 분야에 비해 상당히 높고 정부 재정에 큰 부담을 안기는 분야라는 인식을 갖고 있는 것으로 보인다. 그리고 그 때마다 ‘복지 포퓰리즘’이나 ‘복지병’과 같은 말은 입에 올리기 좋은 소재가 된다.

그러나 사실 정부나 언론이 유포했던 정부예산의 3분의 1이 넘는다는 ‘복지예산’은 보건분야, 복지분야, 그리고 노동분야 예산을 모두 합한 금액이다. 이 정도만 제대로 이해해도 정부의 주장이 얼마나 과장된 것인지 알게 된다. 하지만 조금 더 들어다보면 이들 주장이 얼마나 부실한 기초에 근거해 있는지를 알게 될 것이다.

정부가 발표하는 보건복지노동분야 예산안은 크게 기초생활보장, 취약계층지원, 공적연금, 보육가족여성, 노인청소년, 노동, 보훈, 주택, 사회복지일반, 보건으로 구분되어 있다. 여기서 몇 가지 질문이 든다. ‘취약계층지원’은 어떤 의미인지, 노인과 청소년을 한데 묶은 이유는 무엇인지, ‘주택’이 들어간 이유는 무엇이며 그 세부항목은 어떻게 되는지 등. 예를 들어 주택을 보자. 독자들은 ‘보건복지노동분야’ 예산에 전체 예산(공적연금 지출예산 포함)의 16.3%로 공적연금 다음으로 많은 예산이 배정된 ‘주택’이 복지분야 예산에 들어가 있는 것은 의아하다. 이에 정부는 보도자료를 통해 국민들의 주거복지에 어떤 노력을 기울였다는 설명을 한다. 그런데 세부적으로 살펴보면 사정은 다르다. 2016년 12월 5일 국회에서 최종 확정되어 정부이송된 세입세출별예산안에 들어있는 국토교통부의 사회복지 분야(080사회복지) 예산을 하나씩 분리해냈다.

먼저 국토부는 크게 ‘기초생활보장’ 분야의 주택정책지원(기초생활보장제도의 주거급여지원)과 ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상, 그리고 내부거래지출 예산을 사회복지 예산으로 편성하였다. ‘주택’ 분야의 주택시장안정 및 주거복지향상은 다시 주택가격조사지원, 주택정책지원, 주거환경개선지원으로 구분되며, 내부거래지출은 회계기금간 전출이 이에 해당된다. 이름만 들어서는 어떤 사업에 ‘복지’ 예산을 쓰겠다는 것인지 알기가 어렵다. 그래서 국토부의 예산사업설명서를 통해 국토부가 ‘사회복지’에 쓸 것이라고 국회에 보고한 구체적인 사업이 무엇인지 간단히 몇 가지만 톺아보았다.

주택가격조사지원 예산(652억 원)은 주택시장의 흐름 파악을 위한 주택가격조사와 주택공시가격조사, 비주거용부동산 가격조사에 쓰이며, 주택정책지원(31억 원)은 공동주택관리분쟁조정센터 운영비, 하자심사분쟁조정위원회 업무위탁에 배당된다. 주거환경개선예산(354억 원)은 재정비촉진사업지원과 노후공공임대주택시설개선에 활용되며, 내부거래지출(6,859억 원)이란 주택도시기금전출금으로 전액 지출된다. 이것들이 정부가 말하는 ‘사회복지’ 예산 항목의 한 단면이다. 심지어 이는 오직 정부회계상 ‘080사회복지’라는 장에 걸쳐 있는 것들만 몇 가지 파악한 것에 불과하다. 문제는 정부가 매년 보건복지노동분야 예산을 발표하면서 각 분야가 어떤 구체적인 사업으로 구성되어 있는지 정확하게 밝히지 않고 있다는 것이다. 그래서 거의 대부분 기금회계로 움직이는 국민연금 지출은 정부예산에 편입되지 않음에도 불구하고 매년 예산안 발표 항목에 포함되어 마치 정부가 스스로 노력하여 복지예산을 마련한 것처럼 호도하는 용도로 활용되고 있는 것이 현실이다.

정부가 우리의 세금을 어디에 쓰는가를 확인하는 것이 중요하다는 점은 오랫동안 강조되어 온 바이다. 하지만 정부의 ‘복지회계’를 꼼꼼하게 들여다보고 정부 스스로 과장해 온 복지 ‘노력’의 실체를 밝히는 것도 중요할 것이다. 이제 다시 내년 복지예산안을 둘러싼 논쟁이 시작될 것이다. 올해 보건복지 예산안이 국회를 통과한 지 얼마나 됐다고 내년 예산 얘기냐고 하겠지만, 이제 곧 정부 각 부처는 내년도 예산안을 기획하고 예산국회에 대비할 것이기 때문에 사실 지금부터가 내년 예산의 시작이라고 할 수 있다. 그리고 정부의 예산안이 확정되면 큰 변화가 없는 한 우리의 저복지 현실과는 동떨어진 ‘사상 최대의 복지예산’이라는 제목의 기사를 생산하는 데 열을 올릴 것이다. 올해 어떤 정치세력이 집권을 하던지 이러한 부풀리기식 복지예산안 발표의 관행이 사라져 국민들에게 복지예산이 과잉되어 있다는 인식을 심어주는 행태를 이제는 멈추길 바란다.

2018년 예산안에 대한 참여연대의 입장

복지 지출 확대, SOC 지출 감축은 긍정적

과잉투자 개선 없는 국방비 대폭 증가는 문제

복지국가 건설을 위한 획기적인 재정전략 제시 필요

정부는 오늘(8.29) 2018년 예산안을 발표했다. 전체 429조 원인 2018년 예산안은 전년 본예산 대비 7.1% 증가한 수준으로, 보건ㆍ복지ㆍ노동 분야 지출의 두 자리 수 증대(12.9%) 및 SOC 분야의 지출 구조조정(△20%) 등 전년 대비 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이전의 예산안과 비교해 복지국가를 위한 획기적인 재정전략이 제시되었는지는 의문이다.

우선 다른 선진국들과 비교하였을 때 우리나라의 지출구조가 전체 예산 규모는 작은데 비해 경제사업 비중이 과다하므로, 경제사업 비중을 줄이고 복지지출을 확대하는 구조 개편은 바람직하다고 판단된다. 그동안 지역별 나누어먹기식 과도한 SOC사업, 중복적이고 낭비적인 R&D 사업이 문제로 지적되었으므로 이러한 부분들이 과감하게 정리되어야할 필요가 있다. 우리 예산에 쌓여 있을 낭비와 중복을 정리하는 것이 가장 우선이 되어야 하고 이에 대한 국민들의 신뢰를 확보해야 향후 과감한 재정전략도 가능해질 것이다.

그러나 이 정도의 복지 확대로 현재 한국 사회가 당면한 저복지, 저출산, 일자리 위기 문제가 충분히 해소될 것으로 여겨지지는 않는다. 특히 심각한 저출산 문제를 해결하기 위하여, 일가정 양립, 남녀임금격차 완화, 경단녀 문제 해소 등 사회 전체적인 노력과 동시에 임신, 출산, 보육, 교육을 국가가 더 책임지는 더욱 강력한 지원이 필요하다. 누리과정 어린이집 전액 국고지원, 아동수당 신설, 대학등록금 부담 완화 예산 확대 등 보육, 교육 등에 대한 국가 책무성 강화하겠다는 부분은 긍정적이지만, 양육비 및 교육비 문제가 가계에서 가장 큰 부담이 되고 있는 상황에서 그 정도의 예산 증대로는 가계부담 완화 및 저출산 문제 극복 효과는 제한적일 수밖에 없다. 아동수당 10만원은 도움이 되겠지만 턱없이 부족하다. 따라서 증세를 통한 더 많은 복지가 필요하다는 것은 모두가 주지의 사실이다. 그러나 정부가 이번에 제시한 국가재정운용계획에 따르면, 조세부담률은 2018년 19.6%로 증가한 이후 2021년까지 19.9%로 사실상 변동이 없을 것으로 전망되고 있다. 이는 추가적인 세 부담을 늘리지 않겠다는 것을 뜻한다. 재원이 확보되지 않은 상태에서 복지 확대를 추진하는 것은 사실상 어려운 일이다. 또한 지출 구조조정의 측면에서도 2018년 예산안에서는 SOC 분야에 대해 4.4조 원의 지출을 감축했지만, 이후에는 그러한 구조조정이 미흡한 상황이다. 특히 2018년 SOC 분야를 제외하면 정부의 국가재정운용계획에서 강력한 지출 구조조정은 찾아보기 어려운 상황이다.

특히 재정건전성 측면에서 정부는 국가 채무를 현재 수준인 GDP 대비 40% 초반 수준으로 관리하겠다고 밝혔다. 재정건전성을 지키는 것은 중요하고 필요한 일이지만 이것이 복지국가로 가기 위한 장기적인 계획이기 보다는, 이전 정부에서 보여주었던 재정보수주의적 성향이 그대로 드러난 것이 아닌가라는 의문을 지울 수는 없다. 우리나라의 경우 저출산ㆍ고령화와 같은 사회문제를 해결하는 데 필요한 상당한 재정여력을 확보하고 있는 것으로 IMF도 평가하고 있는 점을 감안하면, 현재 국가 채무 수준 고수에 집착하기보다는 증세에 대한 전반적인 청사진을 포함한 획기적인 재정전략을 제시하는 것이 복지국가 건설을 위해 필요하다.

세부적으로 일자리 예산과 관련해 중소기업이 청년 3명 채용 시 1명의 급여를 지원하는 중소기업 청년 고용장려금의 경우 취지는 좋으나 사업주에게 지원된다는 측면에서 제도가 악용되지 않도록 시행과정의 세심한 노력이 필요할 것으로 판단된다. 노인일자리의 경우도 일자리가 확대되고 단가가 인상되었다는 점은 긍정적이나 복지 차원에서 제공되는 일자리로 보이기 때문에 고령화 시대에 생산능력이 있는 노인계층을 위한 전면적인 노인일자리 정책이 필요해 보인다. 또한 국가가 보유한 공공데이터를 민간이 활용하도록 개방하는 과정에서 개인별 의료정보를 제공하고 개인정보 비식별조치 가이드라인에 따라 데이터 가공이 자유로운 데이터프리존을 지정하는 것은 민감한 개인정보의 상업적 이용이 가능해질 수 있다는 측면에서 우려되는 부분이다.

한편 국방 예산은 6.9%, 약 2.8조 원 증가해 2009년 이후 최고 수준 증가율을 기록했다. 방위력개선비 증가율은 무려 10.5%다. 북한 핵미사일 위협 대응과 자주국방을 명분으로 한 국방비 대폭 증가는 주로 불요불급한 무기체계 사업에 대한 막대한 예산 배정 때문이다. 킬 체인, KAMD, KMPR 3축 체계 조기 구축, F-35 도입 등은 모두 상대를 완벽하게 굴복시키겠다는 공격적인 대북 군사 전략을 바탕으로 한 것들로, 불필요하거나 비현실적이다. 북한보다 압도적인 우위에 있는 국방비와 전력으로도 북한의 핵미사일 위협이나 한반도의 군사적 긴장을 해소하지 못했다. 남한의 군사력 강화는 북한이 비대칭 전력에 더욱 집착하게 만들 뿐이다. 필요한 것은 방향의 전환이다. 정부는 외교‧통일 분야에 국방비의 겨우 1/9 정도만 책정하고 있다. 북핵 문제를 평화적‧외교적으로 해결하겠다는 정부의 의지는 적어도 예산안에서는 찾아볼 수 없다.

전체적으로 2018년 예산안은 기존의 예산안과 비교해 지출구조를 복지 중심으로 대폭 조정하겠다는 방향성을 보여주었다는 차원에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 현재의 국가 규모로는 복지와 성장의 선순환을 가져오기는 부족한 것으로 판단된다. 진정한 복지국가, 복지와 성장이 선순환하는 국가로 나아가기 위해서는 재정의 역할에 대한 더욱 근본적인 패러다임 전환이 필요하다. 양극화를 해소하고 실질적 복지확대를 이룩할 수 있도록 증세에 대한 로드맵과 강력한 지출구조개혁 및 낭비성ㆍ전시성 예산에 대한 철저한 감축을 포함하는 전향적인 재정정책의 추진을 기대한다.

논평 [원문보기/다운로드]

아동수당, 기초연금 등 대상자 축소 및 지급시기 늦추어 예산삭감
건강보험 국고지원 턱없이 부족한 예산 편성으로 국가책임 방기
경제정의와 공평과세를 통한 세수증대 방안 적극 실행해야

국회는 오늘 새벽 법정 시한을 넘긴 지 나흘 만에 2018년 예산을 확정하였다. 복지예산은 아동수당, 기초연금 등의 대상자를 축소하고, 지급시기를 늦추는 방식으로 정부안에 비해 약 1조 원 삭감하였다. 새 정부는 포용적 복지국가를 내세우며 2018년 복지예산을 증액편성하였으나 국민을 대변하여 민생안정을 추구해야 하는 국회는 이를 망각하고 정치적 협상으로 예산안을 후퇴시켰다. 참여연대 사회복지위원회는 국민의 삶과 직결되는 복지 확대를 포퓰리즘이라 호도하며, 복지예산 거액 삭감을 단행한 여, 야당의 반복지 행태를 강력히 비판하며, 각성할 것을 촉구하는 바이다.

이번 예산안 통과의 결정적 계기가 된 여야합의문을 보면 총 8개 조항 중 6개 조항이 복지, 노동과 관련하여 지급시기 연기, 대상자 제한 등으로 제도를 축소하고 제도합리성을 떨어뜨리고 있다. 특히 일자리지원과 누리과정에 대한 2019년 이후의 재정지원규모를 2018년도 예산규모로 한정하는 상한을 설정하는 내용도 포함하고 있는바, 국회의 예산심의권이 있다고 하나 이처럼 단년도 예산규모를 장래 예산규모의 상한으로 설정하는 것은 문제가 있다.

가장 심각한 후퇴는 대통령의 공약 사항이던 보편적 아동수당을 재정부담, 선심성 공약이라는 이유로 소득 상위 10%를 배제하여 지급대상을 축소하고 시행시기를 연기한 것이다. 아동수당을 선별적 제도로 퇴색시켜 보편적 아동권리 보장이라는 목적을 무색케 만들었을 뿐만 아니라 불필요한 행정비용과 소득계층의 불화를 야기할 것으로 보여 더욱 우려스럽다. 보육에 대한 국가책임을 강화하는데 필요한 국공립어린이집 확충 예산을 정부안보다 약 30억 원 삭감하였다. 당초 정부는 국공립어린이집 40%(아동수대비)를 공약으로 내걸고 어린이집확충 예산을 대폭 증액하였지만 이것도 임기내 공약 달성에는 부족한 예산이었는데, 국회는 예산협의과정에서 이마저도 더 삭감한 것이다. 이와 같은 국회의 행태는 아이를 양육하는 국민들의 요구를 외면한 것이며, 나아가 우리사회가 당면한 저출산 문제의 심각성을 망각한 처사라 하지 않을 수 없다.  

우리나라의 인구 고령화는 가속화되어 2018년으로 예상했던 고령사회(노인인구 14% 초과)가 이미 도래하였다. 특히 시급히 해결해야 할 문제는 노인빈곤문제이며, 현재 우리나라의 노인빈곤율은 약 50%로 OECD 회원국 중 가장 높은 수준이다. 그러나 기초연금약은 20만원 남짓에 불과하여 노인에 대한 지원은 매우 열악함에도 불구하고 국회는 기초연금 지급 시기를 기존 4월에서 9월로 늦추며 노인의 안정적 생활 유지라는 시급한 과제를 미루었다. 또한 노인장기요양보험법 제58조에 의해 국고지원을 20%로 명시하고 있지만 예산안에서 18%에 해당하는 금액만 편성한 사항을 국회는 조정하지 않았다. 그리고 사회적으로 늘어나는 노인인구 증가를 반영한 노인돌봄 예산 확대의 필요성이 제기되고 있지만 정부안에서도 노인돌봄 관련 사업 예산 증가는 미미하거나 오히려 감소되는 문제가 있었다. 그러나 여전히 이에 대한 문제 해결 방안은 반영되지 않았고, 오히려 중앙정부와 지방정부 사이의 정책 시행과 예산 편성 갈등 해결을 위한 근본적 방안이 마련되어야 하는 사업 중 노인요양시설 확충 예산을 지방재정 부담의 어려움을 이유로 400억 원을 삭감하였거나, 경로당냉난방비도 한시적으로 지원한다는 전제하에 예산을 확정짓는데 그치고 말았다.

건강보험 국고지원 예산은 일반회계 기준 정부안에서도  2조 448억 원 부족분이 편성되었는데, 최종 합의 과정에서 증액은 커녕 2,200억 원을 추가 삭감하였다. 특히 지난 8월 정부는 비급여의 급여화 방안을 내세우며 건강보험 보장성을 대폭 확대하겠다고 하였고, 정책 실현을 위해서는 국고지원을 확대하여 건강보험 재정에 대한 우려를 해소시켜야 함에도 국회는 오히려 국고지원을 더 삭감한 것이다. 건강보험 국고지원은 사회적 합의에 의해 저소득층에 대한 보험재정부담 문제를 해결하기 위함인데, 국회가 법을 위반하며 근거없이 예산을 삭감한 것은 국민의 건강권을 정치적 타협 대상으로 전략시킨 것이다. 반면 의료영리화 관련 예산은 일부 삭감되었거나 오히려 증액되기도 하였다. 개인건강정보 유출을 방지할 대안이 마련된바 없고, 법적근거 없는 보건의료 빅데이터 사업 예산은 일부 감액에도 불구하고 사업 추진이 가능한 규모로 확정되었으며, 국정감사에서 민간대기업 화장품 업체를 지원하는 것으로 드러나 문제가 된 바 있는 글로벌화장품육성인프라구축사업은 되려 예산이 증액 편성되었다. 이처럼 의료영리화라 의심되는 사업의 정당성 및 실효성에 대한 검증없이 예산을 편성한 것은 문제이다.

자유한국당은 복지확대는 포퓰리즘이고, 국가재정의 어려움을 야기한다고 호도하였으며, 여야당은  현재 우리사회가 직면하고 있는 저출산 고령화, 사회적 불평등의 문제에도 불구하고, 복지예산 거액 삭감이라는 우매한 결정을 내렸다. 또한 정략적 고려를 앞세워 지급시기를 연기하고 지급대상을 축소하여 제도합리성을 떨어뜨렸고 나아가 내년 예산규모를 향후 예산의 상한으로 설정하여 사실상 복지의 확대를 가로막고 나섰다. 이에 참여연대 사회복지위원회는 국회가 민의를 반영하지 않고 국가재정 부담을 줄이는 방식으로 예산을 편성한 것에 심각한 우려를 표하며, 경제정의와 공평과세를 통한 세수증대라는 근본적 해결방안을 적극 도입하고, 이후 추경에서 필요한 복지예산 확보 방안을 국민에게 약속하여 책임있는 태도를 보일 것을 강력히 요구하는 바이다.

▶ 성명 [원문보기/다운로드]

제대로 된 예산 심의를 위해 잘못된 관행은 청산되어야

지난 12월 10일 512조 규모의 2020년 예산안이 국회를 통과했다. 본예산 기준 2019년 대비 9.1% 증가한 2020년 예산은 긴축적 기조로 일관하던 이전에 비해 다소 확장적 재정운용 기조를 보였다는 점에서 긍정적으로 평가할 수 있다. 그러나 이번 예산안 심의에서 이루어진 감액 내역을 살펴보면 국고채 이자상환, 지방채 인수(융자), 예비비, 국민연금 급여 지급, 공무원연금 퇴직수당, 주택구입 전세 융자 등과 같은 회계적 감액이 다수였다. 동시에 그와 맞물려 SOC 분야의 예산이 0.9조 원 증액된 것은 국회가 손쉽게 증액을 할 수 있도록 정부가 예산 편성 때부터 그러한 여지를 제공한 것이 아닌가 하는 의심이 들 정도이다. 

올해 역시 국회의 예산 심의는 법적 기한을 지키지 못했다. 국회가 예산 심의의 법적 기한을 지키지 못 한 것도 문제지만 더욱 심각한 문제는 심의가 매우 부실했다는 점이다. 심의를 꼼꼼히 하느라 기한에 맞추지 못 했다면 이해할만 하다. 그러나 기간이 짧았던 것에 더해 그 귀한 기간 내내 국회는 정쟁에 몰두했고 당연히 심의는 부실할 수밖에 없었다. 그 책임이 누구에게 있던 간에 이런 관행이 매년 반복되는 것은 현재의 시스템에 문제가 있음을 드러내는 것이다.

약 7천 개에 달하는 세부사업으로 이루어진 예산안을 꼼꼼히 심의하기 위해서는 충분한 시간이 필요하지만, 실제 국회의 예산 심의는 한 달 남짓 기간에 불과했다. 국회가 예산안을 심의하기 위한 시간을 충분히 확보하기 위한 일환으로, 예산안의 국회제출 기한을 회계연도 개시 90일 전에서 120일 전으로 국가재정법이 2013년 개정되었고 올해도 120일 전에 국회로 예산안이 이송되었지만 국회는 심의를 한참이나 뒤로 미루었다. 국감을 이유로 예산심의를 뒤로 미룬 것이다. 이러한 예산 심의 관행은 자동적으로 부실 심의로 이어질 수밖에 없다. 

이러한 부실 심의를 배경으로 이른바 ‘소소위’와 같은 밀실 회의가 가능했다. 밀실 심의를 통해 예산 심의의 주요한 사항이 결정되고, 각 당 실세들의 지역구 SOC예산이 손쉽게 반영되는 연례행사는 올해도 어김없었다. 과거 문제가 되었고 그래서 없애겠다고 했던 쪽지예산 관행이 밀실 심의를 통해 지속되고 있는 것이다. 실세 예산이 밀실에서 속전속결로 주고받기를 통해 결정되는 것은 공정하고 효율적인 재정집행을 바라는 많은 국민들, 이를 위해 노력하는 시민사회를 허탈하게 만들고, 결국 지역구 예산을 많이 따오는 실세 국회의원을 뽑는 것이 남는 장사라는 저열한 정치의식만 강화된다. 

오늘날 한국 사회가 겪고 있는 여러 구조적 문제와 불확실한 대외 경제 여건 등의 상황에서 재정이 가지는 역할의 중요성은 그 누구도 부정할 수 없다. 그리고 그러한 역할이 제대로 수행되기 위해서 정부와 국회의 적극적 노력이 필요하다는 것도 두말할 나위가 없다. 관행이라는 이유로 답습되고 있는 잘못된 행태가 청산되고 제대로 된 예산 심의가 이루어지기 위한 특단의 시스템 개혁과 인적 구성의 개혁이 이루어져야 한다. 이런 식의 비상식적인 모습을 내년에는 더 이상 보지 않게 되기를 기대한다. 

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