편집인의 글

 

이미진 | 건국대 사회복지전공 교수

 

박근혜-최순실 게이트를 보면서 우리는 대한민국이 지난 9년간 인권과 민주주의가 퇴보했고 부패와 부정의, 비정상이 만연했음을 깨닫게 되었다. 이에 대한 피 끓는 분노와 탄식, 절망감도 컸던 지난 수개월이지만 촛불혁명은 새로운 대한민국, 정의, 평등, 평화, 민주, 복지의 꽃을 피울 공화국에 대한 열망으로 훨훨 타오르고 있다.

 

사회복지분야에서 가장 사회적으로 관심을 많이 받고 있는 정책은 ‘기본소득’이다. 대선주자 중 소수를 제외하고 기본소득에 대해 긍정적인 태도를 보이고 있고 이에 대한 대중적인 관심 역시 뜨겁다. 사실 기본소득은 모든 개인에게 적절한 수준의 소득을 준다는 점에서 한국사회 불평등 해소에 기여할, 잠재력 있는 대안 중 하나로 긍정적인 평가를 내릴 수 있다. 그러나 기본소득의 이상적인 기준을 모두 충족시키는 제도가 국가적인 차원에서는 아직까지 없었다는 점에서 현실가능성과 정책효과 등에 대한 비판과 우려의 부정적인 목소리 또한 존재한다.

 

2017년 3월호 복지동향에서는 기본소득에 대한 논의를 다각도로 조명하고 기본소득을 도입한다면 한국사회 복지국가 건설에 어떻게 접목시킬 수 있을지에 대한 모색의 일환으로 이를 기획주제로 다루었다. 김영순 교수는 기본소득이 사회적 의제로 등장하게 된 사회경제적 배경과 이에 대한 좌파와 우파의 입장, 만병통치약으로 종종 인식되는 기본소득에 대한 우려를 논하였으며, 백승호 교수는 기본소득의 개념에 대해 정리하면서 기본소득 실현의 방해물로서 ‘예산제약’과 ‘우선순위’ 담론에 대해 비판하였다. 서정희 교수는 기본소득에 대한 국가별 실험의 최근 동향을 흥미롭게 정리해 주었으며, 이승윤 교수는 대선주자들의 기본소득과 관련한 공약을 정리하고 본인이 생각하는 기본소득을 한국사회에 실현할 수 있는 방안을 대안적으로 제언해 주었다.

 

특히 이승윤 교수의 제언은 기존 국민기초생활보장제도 생계급여, 수당 및 연금제도를 기본소득제도로 흡수하고 한국사회 복지국가의 필수요건인 상병수당 신설 등을 제언하고 있다는 점에서 흥미롭다. 이에 대한 다각도의 논의가 필요하겠지만 백승호 교수의 비판처럼 ‘예산제약’의 틀 안에 갇혀서 ‘복지확대’를 당당하게 외치지 못하는 자세는 반드시 지양되어야 한다. 꼭 필요한 복지정책이라면 빚을 내서라도, 증세를 해서라도 실현해야 한다. 다만 현재 밝혀진 최순실 예산이 1조 4천억 원이고 4대강 예산이 5년간 22조 원이 사용되었다는 의혹이 제시되고 있는 뉴스를 접하면 예산이 부족하여 복지를 확대할 수 없다는 주장은 순수하게 받아들이기 어렵다. 복지동향 이번 호에 실린 ‘국민소송법’을 통해 정부와 공공기관의 잘못된 재정행위에 대해 국민들이 감시해 나간다면 현재의 정부예산으로도 복지의 확대가 불가능하지는 않을 것으로 보인다. 제도 도입은 예산부족이 문제가 아니라, 정책의지의 문제이다.

 

편집인의 글

 

최혜지 | 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

 

“영원한 것은 오로지 변화뿐이다”, “변화의 틈에 기회가 있다.” 이처럼 변화에 던지는 인류의 시각은 다분히 긍정적이다. 유독, 사랑과 가족의 변화를 바라보는 시선만은 우려의 색채가 강하다. “사랑이 어떻게 변하니?“ 라는 영화 속 대사는 사랑만큼은 변화에 저항적이어야 한다는 인류의 순박한 소망을 그대로 담아낸다. 사랑의 결실로 비유되는 가족의 불변성에 대한 희구 또한 은연중에 집단의식을 지배해 왔다.

 

그런 이유 때문일까? 사랑의 변화는 당사자 간에 알아서 할 개인사로 인정하면서도 가족의 변화는 집단적으로 극복해야 할 사회문제로 경계되어 왔다. 적어도 서로 마주 볼 수 있는 둘 이상의, 물보다 진하다는 피를 나눈 존재는 가족구성의 전제로 의심된 바 없다.

 

때문에 혼밥, 혼술이 일상인 나 하나로 이루어진 1인 가구를 가족의 한 유형으로 인정하기까지도 적지 않은 시간과 설득을 필요로 했다. 1인 가족은 노인빈곤, 중년 고독사 등 또 다른 이름으로 호명되며 개입이 요구되는 사회문제로 기시되어 왔다. 우리나라 전체 가구의 약 27%를 차지하는 1인 가구마저 비교적 최근에서야 더 이상 부정할 수 없는 현대사회의 자연스런 산물로 읽히게 되었다.

 

가족변형의 다양성과 속도감은 늘 어설픈 예상을 무색하게 한다. 비혼의 청소녀 엄마와 아이로 이루어진 가족, 동성의 부모로 이루어진 가족, 귀화한 결혼이민자 엄마와 외국인 아빠 그리고 중도입국 외국출생자녀로 구성된 이주민 재혼가족 등 전통적 가족의 개념과 거리가 있는 새로운 형태의 가족이 끊임없이 탄생하고 있다. 이처럼 가족의 분화는 날듯이 빠른데 가족의 안녕을 목적한 정책들은 더디기만 하다. 과녁은 날아가는데 화살은 오히려 기어가고 있음이다.

 

이와 같은 문제의식에서 복지동향 12월호는 변화하는 가족의 안녕을 돌봄, 주거 등의 정책이 적절히 대응하고 있는가를 심층적으로 다루었다. 더불어 2017년 사회복지예산, 의료민영화와 박근혜 게이트를 동향에서 살펴보았다.

다양한 가족과 사회정책

 

이숙진 | 한국여성재단 상임이사

 

다양한 개인들이 만드는 다양한 가족

 

가족은 사회를 이루는 가장 기본적인 단위인가. 통상적으로 가족은 개인이 태어나서 속한 가족(출신가족)과, 새롭게 구성한 가족(출산가족)으로 구분되어지곤 했다. 최근에 가족은 그 역할과 기능의 변화와 더불어 가족이 위기에 처해있다는 우려를 동반했다. 비혼과 이혼의 증가, 저출산과 고령화 그리고 가족이 수행했던 돌봄 역할의 부재 등 신사회 위험요소는 가족의 위기로 이해되는 사회문제였다. 그러나 가족의 역할과 가족 구조의 변화를 검토한 다수의 논의들은 가족 위기가 곧 부부와 자녀로 구성된 전통적인 핵가족의 감소에 대한 해석이었음을 확인하고 있다. 정상가족으로 여겨졌던 부부+자녀의 전통적 핵가족은 한부모가족, 재혼가족, 조손가족, 그리고 다문화가족 등 다양한 가족의 증가와 비혼, 미혼, 독거노인가구를 포함한 1인가구의 증가로 인해 보편적이거나 초역사적인 가족형태가 아님을 보여주고 있는 것이다. 핵가족의 위기가 곧 가족의 위기인 것처럼 불안해했지만 가족은 사라지지도 약화되지도 않았으며, 다양하게 변화하고 지속적으로 재생산되고 있는 상황이다. 세계의 모든 국가들에서 이와 같은 가족 다양화는 비슷하게 나타나고 있다.

 

이러한 변화의 중심에는 개인이 존재한다. 가족이 “정서적이고 물질적인 지지에 기반을 둔 둘 또는 그 이상의 사람들이 상호간에 기대를 갖고 그들의 삶의 유형과 관계없이 상호 책임감, 친밀감과 계속적인 보호를 주고받는 구성체”라는 기든스(Giddens)의 정의에 기초하자면 1인가구는 가족 개념에 부합하지 않는다. 그러나 이미 1인가구는 전체 가구 구성의 25%이상을 차지하고 있으며, 대안적 가족형태로 자리 잡고 있다. 장래가구추계에 의하면 부부+자녀로 구성되는 가구가 2015년 전체 가구의 32.4%에서 2030년에 22.5%로 감소하며, 1인가구는 2015년 27.1%에서 2030년 32.7%로 증가한다.(표 참조) 가족의 규모를 나타내는 가구원수의 감소와 1인가구, 한부모 가구, 조손가구, 무자녀 가구, 그리고 비혈연가구도 점차 증가할 것으로 예측된다.

 

<표> 2030년까지의 가구유형 추계(단위: 가구수, %)

	2015		2020		2025		2030
부부 부부+자녀 1인가구 비친족가구	3,178,917 6,059,333 5,060,551 224,640	17.0 32.4 27.1 1.2	3,703,937 5,650,818 5,876,740 237,401	18.6 28.4 29.6 1.2	4,264,424 5,263,759 6,560,883 240,599	20.4 25.1 31.3 1.1	4,756,167 4,892,087 7091,247 232,375	21.9 22.5 32.7 1.1
전체가구수	18,705,004	100.0	19,878,399	100.0	20,937,339	100.0	21,716,589	100.0

자료: 통계청(2010), 장래가구추계, 가구유형 및 가구원수별 가구에서 재구성.

 

1인가구의 증가로 인한 가족의 다양화는 가족을 단일한 욕구를 가진 하나의 단위로 보기보다는 가족의 내부 구성에 주목하도록 하며, 이는 가족을 구성하고 있는 개인들의 욕구와 생활의 변화가 결과적으로 가족의 형태와 구성을 변화시키고 있음을 말하는 것이다. 다양한 개인들의 집합체로서의 가족 다양화는 가족을 사회의 기본 단위로 이해하는 것으로부터 가족 관계와 가족구성원의 지위에 대한 사회적 이해를 필요로 하는 부분이다. 각기 다른 가족 구성원의 지위에 기초한 사회정책의 설계는 곧 다양한 개인의 욕구를 반영하는 것이며, ‘가족’이라는 집합체의 이름으로 획일화될 수 없는 개인의 권리이기도 하다.

 

 

가족을 구성할 권리로부터 출발한 다양한 가족의 평등권

 

혈연, 결혼, 입양 등으로 이루어진 정서적, 경제적 단위로서의 가족은 다양화되고 있다. 특정한 가족형태가 정상적이거나 보편적이지 않다는 사실은 모든 가족들이 가족으로서 동등하며, 가족형태로 인해 불이익을 받지 않을 권리를 포함한다. 동시에 특정한 가족을 구성할 수 있는 개인들의 권리 역시 보장되어야 하며, 그렇게 구성된 가족이 다른 가족에 비해 불이익과 차별을 받지 않아야 하는 것이다. 이러한 권리는 가족을 구성할 권리로부터 출발해서 다양한 가족상황, 혼인여부 혹은 이와 관계된 임신과 출산 등에서 차별받지 않을 권리를 포함한다.

 

외국의 차별금지 관련 법률들은 혼인여부(혹은 혼인상의 지위), 가족형태 혹은 가족상황으로 인한 차별을 금지하고 있다. 우리의 「국가인권위원회법」 제2조제3항에서도 합리적 이유 없는 평등권 침해의 차별행위 사유로 ‘기혼·미혼·별거·이혼·사별·재혼·사실혼 등 혼인 여부, 임신 또는 출산, 가족 형태 또는 가족 상황’을 규정하고 있다. 법률적 구속력은 없으나 ‘가족형태 및 가족상황’이 의미하는 것은 ‘가족구성의 권리를 포함한 가족의 형태, 가족의 구성과정, 그리고 가족구성원 및 가족의 책임과 관련된 상황’을 말한다.

 

 

 

가족구성권 즉 가족을 구성할 권리는 ‘가족’이 부부 중심의 이성애 핵가족 이외의 가족을 구성할 권리를 포함한다. 캐나다 온타리오 인권법은 ‘가족상황(family status)’에 근거한 차별을 금지하면서, ‘가족상황’을 ‘부모 자녀관계가 되는’ 것으로 정의한다. ‘부모 자녀관계’의 형태는 매우 다양하다. 즉 ‘혈연이나 입양이 아니더라도 돌봄, 책임, 계약과 유사한 관계를 지닌 상황’을 포함하는 것이다. 그 사례로 (입양, 위탁, 의붓부모를 포함한) 자녀에 대한 부모의 돌봄, 장애를 가진 친족이나 부모에 대한 성인의 돌봄, 그리고 레즈비언, 게이, 양성애, 트랜스젠더로 구성된 가족들’을 포함한다. 다양한 가족상황은 다양한 가족구성의 권리를 전제하고 있는 것이다. 우리의 경우 다양한 방식의 가족 구성 권리에 대한 법적 보호와 제도화를 위해 ‘생활동반자관계에 관한 법률’을 논의하고 있으나 입법 발의조차 되지 않고 있다.

 

다양화된 가족 형태는 가부장적 이성애중심의 가족형태 변화와 밀접한 관련을 가지고 있다. 비혼 혹은 미혼의 1인가구 증가는 전통적인 핵가족으로부터의 변화임과 동시에 남성 1인 가장의 생계부양과 그에 의존한 가족관계를 변화시킨다. 가장인 남성노동자의 임금에 가족원 모두의 생계를 의존했던 핵가족은 가부장의 경제적 권력을 극대화했고, 억압적인 가족관계는 물리적 폭력으로 가시화되기도 했다. 여성들은 무임의 가사와 육아노동이 자신의 노후를 보장하지 않으며, 일과 가족의 양립을 성공적으로 수행하는 슈퍼우먼이 될 수 없다는 것을 알기 때문에는 비혼을 택하거나 출산을 피한다. 가부장적 ‘가족’ 내부에 존재하는 불평등한 성별관계는 결혼의 지연 혹은 비혼, 이혼의 증가, 1인가구의 증가 등을 가져온 요인이기도 한 것이다.

출신가족을 제외하고 누구와 어떤 가족을 구성할 것인가는 가족구성원의 수와 무관하게 기본적 권리이다. 이는 1인가구와 생활동반자관계에 이르는 다양한 가족의 구성을 포함하는 것이며, 이들 가족들은 그 형태로 인하여 합리적 이유없는 차별을 받거나 배제되지 않아야 한다. 다양한 가족들에 대한 공적인 관계로서의 정책과 제도는 이를 고려해야 하며, 전통적인 핵가족만을 대상으로 한 정책은 재설계되어야 하는 것이다.

 

 

다양한 가족을 어떻게 ‘주류화(mainstreaming)’해야 하는가: 가족과 사회정책

 

가족에 대한 정책적 접근, 즉 가족정책의 대상과 범주는 명확하지 않고 또 관점에 따라 매우 다양하기도 하다. 가족정책을 집행하는 행정부처인 여성가족부는 ‘가족정책은 가족구성원의 안정과 복지를 강화하고 가족생활과 관련된 삶의 질을 높이기 위하여 가족에 직간접적인 영향을 미치는 정책’이라고 정의한다. 가족의 형태가 다양해지고 있으며 가족의 욕구 또한 가족구성원으로서의 개인에 기초하고 있다면 가족정책은 여성가족부에 제한된 행정일 수가 없다. 오히려 포괄적이기는 하나 ‘정부가 가족에 대해서, 가족을 위해 하는 모든 정책, 정부가 가족에게 직간접적으로 영향을 미치는 모든 행위’로 정의하는 것이 보다 현실적일 수도 있다. 한부모가족 혹은 다문화가족에 대한 정책만이 가족정책이 아닌 것이다. 1인가구와 한부모에 대한 주택정책, 일과 가족생활의 양립을 지원하는 노동정책, 임금소득이 없는 가족구성원의 노후소득보장정책, 돌봄을 필요로 하는 성인들간의 돌봄서비스 정책, 가족구성원들의 평등과 분배적 정의를 실현시킬 수 있는 조세정책 등등이 모두 가족에 관한 정책이며 가족에 영향을 미치는 행위일 수 있을 것이다. 다양한 가족형태에 조응하는 정책은 모든 정책에서 ‘가족’을 고려할 것을 주문하고 있는 상황이다.

 

OECD 가족통계는 특정한 가족형태에 집중되어 있지 않다. 가족구조는 가족을 이루는 크기와 구성, 출산과 관련된 여러 가지 지표들, 혼인과 동반자의 관계(결혼, 이혼, 가족해체, 가족폭력 등)를 보여준다. 노동시장과 가족의 관계를 살펴보는 통계로 배우자 유무와 여성의 고용지위, 성별임금격차, 노동시간과 돌봄시간의 영역을 수집하고, 공공정책의 측면에서는 가족급여에 대한 공적 지출, 가족현금급여, 세제, 자녀부양, 아동보호 등을, 그리고 아동과 관련하여 건강, 빈곤, 교육, 사회참여 등의 통계적 변화를 담고 있다. 가족에 영향을 미치는 정책적 범주가 적어도 출산, 돌봄, 노동, 사회서비스, 조세, 보건건강, 문화, 교육 등의 영역이 된다. 일례로 OECD 가족통계는 싱글맘의 고용률이 배우자가 있는 여성의 고용률보다 낮고, 경제위기시에 이는 더욱 감소한다는 흐름을 보여준다. 이와 같은 통계는 싱글맘의 자녀돌봄서비스, 고용지위, 일가정양립제도, 가족급여 수준 등을 종합적으로 보여주는 지표다. 싱글맘에 대한 사회적 편견이 작동하는 한국사회는 낮은 현금급여수준, 믿고 맡길 데 없는 보육서비스, 장시간 노동과 불안정한 고용지위 등이 복합적으로 작동한다. 즉 한부모의 경제활동참가율은 높으나 저소득 빈곤상태에 놓여 있게 되는데 이를 여성가족부의 행정을 통해 해결하려는 것은 매우 제한적일 수밖에 없는 것이다.

 

저출산문제 역시 가족에 대한 새로운 담론과 정책적 접근이 필요하다. 저출산정책으로 대표되는 보육정책은 2016년 현재 거의 14~15조에 달하는 정부재정이 보육과 유아교육에 투입되고 있지만 낮은 출산율에 큰 변화를 주지 못하고 있다. 청년들의 취업난과 결혼 지연, 여성들의 첫 자녀 출산연령증가 등이 있음에도 여전히 출산은 법률적 결혼관계만을 정상화시키고 있으며 주요 사회복지서비스 역시 이에 제한되고 있다.

 

OECD는 가족들이 변화하고 있다(Families are changing)는 현재진행형 수사를 통해 자녀가 없는 가족과 한부모 혹은 재혼 부모와 함께 생활하는 아동이 증가함을 보고했다. 가족을 구성하는 주요한 통로가 결혼이지만 결혼과 무관하게 자녀를 출산하여 가족을 구성하는 가구도 늘어나고 있다. 출산이 결혼가족 안에서 이루어지는 이전 세대와는 달리 OECD 국가의 평균 40% 정도는 혼인 외에서 출산이 일어나고 있으며, 예외적으로 한국과 일본 등이 매우 낮은 2-3% 수준이라는 통계는 무엇을 의미하는지 살펴보아야 한다(그림 참조). 결혼 밖의 출산에 대한 사회적 편견이 강고한 한국사회에서 결혼이 어려워지면 동시에 출산도 어려워지게 된다. 이에 대한 새로운 담론과 정책없이 전통적 핵가족의 환상을 유지하고 있다면 우리사회의 저출산 문제는 출구를 찾기가 쉽지 않을 것이다.

 

<그림> 전체 출산 중 혼인외 출산 비중(2014년부터 최근)

 

 

가족형태의 다양화와 크기의 변화는 주택공급에서의 정책적 변화도 요구한다. 2015년 현재 전체 아파트는 약 923만호에 이른다. 이 가운데 40제곱미터 이하의 아파트는 약8만3천여 가구로 전체 아파트의 약9% 수준이다. 이미 1인가구가 전체가구의 25%를 넘는 상황에서 주택공급 규모는 1인가구의 주거수요를 감안하지 못하고 있는 것이다. 이러한 문제는 1인노인가구의 증가와도 연관된다. 노인의 일상생활적 특성을 감안한 주거형태와 돌봄서비스 정책, 그리고 평균수명이 늘어남과 동시에 남성노인의 일상적 재생산노동에 대한 사회적지지 및 교육체계도 가족정책이 고려해야 할 영역이 되었다. 전통적 가족이 부모세대에 대한 자녀들의 부양을 통해 노후가 보장되었다면 다양화된 가족형태는 이와 같은 가족의 역할이 지지되지 않고 있다. 1인 노인가구는 증가하지만 자녀세대는 자신들의 생계유지와 미래세대에 대한 투자에 집중한다. 사회보장의 주요한 기능인 노후소득보장은 특히 미가입자이거나 연금가입기간이 짧은 전업주부 혹은 비정규직 여성들의 노후불안을 가속화시킨다는 점 등을 고려할 때, 국민연금제도 역시 가족구조와 변화와 가족의 역할 변화에 대응할 수 있어야 한다.

 

대표적인 가족정책인 일과 가족의 양립 역시 보다 거시적 의제인 노동시간 단축과 성별분업의 변화와 함께 논의될 때 가족구성원으로서의 개인의 욕구를 고려할 수 있다. 장시간 노동이 유지되는 과로사회에서 가족생활은 부차적이거나 무시해도 되는 영역으로 취급될 수밖에 없으며, 혹여 노동시간 단축이 이루어지더라도 일과 가족의 양립이 여성만의 일로 여겨질 때 여전히 이중노동의 전담자는 여성의 몫이 될 것이며, 이는 불평등한 가족관계를 재생산하게 될 것이다.

 

가족구성원인 개인의 지위에 근거한 세제와 사회보장 수급방식은 여성의 고용률 변화와 연계되어야 하며, 더불어 돌봄의 가치를 어떻게 가시화할 것인지에 대한 사회적 합의 수준도 고려되어야 할 지점이다. 여성의 임금노동자화와 무임의 돌봄노동에 대한 가치화가 동전의 양면으로 작동하는 사회구조에서 가족구성원으로서의 여성은 늘 가장 복합적인 문제의 담지자가 되고 있다. 보다 평등한 사회로의 전환은 가족형태의 다양화와 평등한 성별관계를 전제하지 않고는 성취될 수 없으며, 이에 조응하는 사회정책적 대응이 사회복지 영역에서 우선되어야한다.

 

가족구조의 변화와 노인돌봄정책

 

이미진 | 건국대학교 행정복지학부 사회복지전공 교수

 

 

1. 들어가며

 

한국문화의 특징이라고 할 수 있는 ‘효’사상은 노인의 돌봄은 가족이 책임져야 한다는 이념적 기반으로 오랫동안 굳건히 자리를 지켜왔다. 2008년 장기요양제도가 도입되기 이전 정부의 공식적인 문건에서 ‘선 가정보호 후 사회보호’의 캐치프레이즈를 흔하게 볼 수 있었고, 일반대중들은 시설입소를 ‘노인을 시설에 버린다’고 표현하였고 심지어는‘고려장’으로 인식하기도 하였다. 재가서비스에 대해서는 가족이 아닌, 남에게 돌봄을 맡긴다는 것은 가족으로서의 의무를 다하지 못하는, 떳떳하지 못한 일로 생각하였다. 최근 들어 이런 인식에 변화가 있기는 하지만 노인돌봄은 가족이 책임져야 한다고 인식하는 노인이 전체의 1/3을 넘을 정도로 아직도 이러한 인식은 공고하다.

 

그런데 가족이 돌보아야 한다는 주장의 타당성을 논하기 이전에 우리는 가족이 노인을 돌볼 수 있는지를 먼저 질문해야 한다. 가족이 노인을 돌볼 수 있는 여건이 안 되어 있는 상태에서 가족이 돌보아야 한다는 주장은 현실과는 거리가 먼, 당위적인 구호로 그칠 수 있기 때문이다. 본 고에서는 한국사회 가족구조가 어떻게 변화하였고, 이로 인해 노인돌봄이 어떤 양상으로 변화하고 있는지, 가족이 돌보기 힘든 노인돌봄을 정책적으로 어떻게 지원하고 있는지를 살펴보고자 한다. 이를 통해 향후 노인돌봄정책이 어떻게 변화, 발전해야 하는지를 모색해 보고자 한다.

 

 

2. 한국사회 가족구조의 변화와 노인돌봄

 

한국사회 가족구조는 대가족에서 핵가족으로 변화하고 있다. 평균 가구원수를 보면 1996년 5.5명에서 2015년 2.53명으로 급격히 하락하는 추세를 보인다. 1960-1970년대에는 7인 이상 가구비율이 가장 높았으나 1980년에서 2005년까지 가장 주된 가구유형은 4인 가구로 바뀌게 된다. 2010년에는 2인 가구가, 그리고 2015년에는 1인 가구(27%)가 가구유형 중 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 나타나 가구규모의 소규모화가 급격히 일어나고 있다.

 

노인인구에 한정해서 살펴보면 1990년대에는 3세대 이상 가구가 49.6%로 가장 큰 비중을 차지하였으나 2010년에는 1세대 가구가 35.0%로 가장 많았고 그 다음으로 2세대 가구(25.3%), 1인 가구(20.2%), 3세대 이상 가구(19.1%) 등의 순서로 나타났다. 1994-2008년 전국노인실태조사를 보면 노인 독신가구는 16.2%에서 26.7%로 증가하였고, 노인 부부가구는 22.8%에서 39.7%로 증가하였으며, 자녀동거가구는 55.9%에서 28.6%로 거의 절반 수준으로 감소하였음을 알 수 있다. 노인단독가구는 가구 내에서 돌봄을 제공할 인력이 부재함을, 노인부부가구는 배우자가 돌봄을 제공하지만 배우자 자신도 노화로 인해 돌봄에 어려움이 있는 노노(老老)케어문제가 앞으로 보다 심각해질 수 있음을 시사한다.

 

<표> 한국노인가구의 거주형태 변화추이

	1994	1998	2004	2008
노인독신가구	16.2	20.1	24.6	26.7
노인부부가구	22.8	21.6	26.6	39.7
자녀동거가구	55.9	53.2	43.5	28.6
기타	5.1	5.1	5.4	5.0

자료:

이가옥 외(1994), 『노인생활실태 분석 및 정책과제』.

정경희 외(1998), 『전국 노인생활 실태 및 복지욕구조사』.

정경희 외(2005), 『2004년도 전국 노인생활 실태 및 복지욕구조사』.

박명화 외(2008), 『2008년도 노인실태조사: 전국노인생활실태 및 복지욕구조사 기초분석 보고서』.

 

가족구조는 핵가족화 추세를 보이고 중장년 인구는 감소를 하는 데 반해, 가족의 돌봄을 필요로 하는 노인인구의 증가는 가히 폭발적인 추세를 보이고 있다. 1970년 99만 명(3.1%)이었던 노인인구는 급속하게 증가하여 2000년 339만 명(7.2%)으로 30년 만에 3.4배가 증가하였고, 2015년 657만 명(13.2%)에 달해 15년 만에 약 2배 증가하는 가속화 추세를 보여주고 있다. 2016년 발표된 통계청의 장래인구추계(2015-2065년)에 의하면 내년인 2017년부터 노인인구는 유소년인구의 수를 상회하고, 2025년에는 천만 명을 돌파할 것으로 전망되고 있다. 장기간 지속되어 왔던 저출산의 여파로 인해 유소년인구(14세 이하)의 수와 비중은 지속적으로 감소하고 있으며, 생산가능인구(15-64세) 역시 2016년 정점으로 하여 그 수가 감소할 것으로 전망되고 있다. 노년부양비 역시 1965년 5.8%에서 2015년 17.5%로 급격히 증가하였고, 향후에는 2025년 29.4%에서 2065년 88.6%로 급격한 증가세를 보일 것으로 전망되고 있다. 이 수치는 2015년에는 생산가능인구 100명이 노인 17.5명을 부양하였지만, 2065년에는 생산가능인구 100명이 88.6명을 부양해야 함을, 즉 노인을 부양해야 하는 중장년기 성인자녀의 부담이 증가함을 보여준다. 한편 만혼화와 출산연령의 증가로 인해 30-40대 여성의 38%가 6세 이하 아동돌봄과 노인돌봄을 동시에 수행하는 이중돌봄 문제가 증가하고 있어(송다영, 2014) 중장년층의 돌봄에 대한 부담이 과중되고 있다. 노인가구의 변화로 인해 자녀동거가구가 감소하고 있고, 자녀동거가구의 경우에도 이중돌봄으로 인해 가족이 전적으로 노인돌봄을 수행하기에는 어려움이 있음을 시사한다. 특히 전통적으로 노인돌봄은 주로 여성이 책임져 왔는데, 중장년기 여성 경제활동참가율의 증가(1960년 28.0%, 2016년 1월 기준 50.3%)로 인해 가족 내 돌봄을 제공할 인력은 감소되고 있다.

 

요약하면 가구규모의 소규모화, 노인단독가구와 노인부부가구의 증가, 자녀동거가구의 감소, 이중돌봄 문제의 등장 등으로 인해 가족이 노인을 전적으로 돌본다는 것이 현실적으로 어려움을 알 수 있다. 이러한 인식은 노인들의 가족부양에 대한 사회조사 결과에도 투영이 되고 있다. 2006-2014년 조사를 살펴보면 가족부양에 대해 가족의 책임으로 보기보다는 노인 스스로 해결하거나 가족, 정부, 사회의 공동책임을 강조하는 응답이 더 많게 나타났다. 2006년에는 가족 책임이라는 응답이 67.3%에 달하였으나 2014년에는 이의 절반 수준인 34.1%로 하락한 반면, 부모 스스로 해결은 2006년 13.7%에서 2014년 23.8%로, 가족, 정부, 사회의 공동책임이라는 응답은 동기간 14.9%에서 35.7%로 증가하였다. 2014년 노인실태조사를 보면 돌봄이 필요한 노인의 약 20%가 가족이나 다른 사람으로부터 필요한 도움을 받지 못하는 것으로 나타나 노인돌봄 문제가 심각한 수준임을 알 수 있다. 돌봄을 받고 있는 노인을 대상으로 한 결과 돌봄제공자(복수응답)는 가족이 91.9%, 친척·친구·이웃 등이 7.3%, 개인간병인 등이 1.3%, 장기요양서비스가 15.4%, 노인돌봄서비스가 6.4%인 것으로 나타나 공적 돌봄서비스가 제공되고 있지만 여전히 가족이 노인돌봄에서 주요한 역할을 수행하고 있음을 알 수 있다.

 

가족의 노인돌봄을 제도적으로 지원하기 위해서는, 다음의 두 가지 사항을 주목할 필요가 있다. 첫째, 자녀의 경제적 상태가 안정적이고 가족간의 유대가 끈끈할 때 노인들이 가족으로부터 돌봄을 기대할 수 있는 것으로 나타났다는 점이다(공선희, 2013). 둘째, 유럽국가들의 연구결과에서도 공적 돌봄서비스의 발달이 오히려 자녀의 노인돌봄에 대한 윤리적 규범을 강화시킨다는 점, 공적 돌봄서비스의 발달이 이루어진 국가에서도 노인의 가족돌봄은 보완적인 형태로 이루어진다는 점이다.

 

[그림] 가족부양에 대한 노인의 견해

 

자료: 통계청(2016) 고령자 통계

 

 

3. 노인돌봄정책의 현황 및 문제점

 

노인돌봄정책은 시설서비스와 재가서비스로 구분할 수 있으며, 시설서비스는 ① 수급자를 대상으로 한 양로무료/실비시설서비스와, ② 장기요양 1-2등급이 입소하는 노인요양시설서비스로 나눌 수 있다. 재가서비스는 ① 장기요양 1-4등급 및 치매특별등급노인이 이용할 수 있는 방문요양, 방문간호, 주야간보호, 단기보호, 방문목욕서비스의 장기요양서비스, ② 장기요양보험 등급외 A, B 노인이 이용할 수 있는 노인돌봄종합서비스, ③ 요양서비스가 불필요한 독거노인 등에게 제공되는 노인돌봄기본서비스, ④ 노인장기요양보험제도 도입 이후 가정봉사원 파견사업 대상자였던 등급외자, 기초수급권자 등에게 일상생활지원 등을 제공하는 재가노인지원서비스가 포함된다. 이외에도 결식우려노인 무료급식이나 사회복지관의 재가복지사업 등도 존재하지만 노인돌봄정책에서 그 비중이 미미하기 때문에 본 고에서는 이들 서비스는 제외하여 논의하며, 재가돌봄서비스에 주로 초점을 맞추어서 논의하고자 한다.

 

첫째, 서비스 자격요건을 보면 장기요양서비스만 노인의 기능적 건강상태만을 위주로 하여 서비스 자격요건을 선별하고, 이외의 서비스들은 소득수준(노인돌봄종합서비스, 재가노인지원서비스), 독거노인 여부의 인구학적 조건(노인돌봄기본서비스)을 기준으로 하여 서비스 대상자를 선정한다. 장기요양서비스에서 노인돌봄은 오직 노인의 기능적 건강상태만을 위주로 평가하지만, 이외의 돌봄서비스에서 다른 기준을 설정한 것은 어떤 논리적 근거에 의한 것인가? 노인돌봄에 대한 욕구는 소득수준과는 무관하고 독거노인이 아닌 노인부부나 자녀동거가구의 노인이라고 하더라도 배우자의 건강상태나 자녀의 취업 등으로 인해 돌봄욕구를 충족시키기 어려울 수 있다. 가족과 동거하는 노인에게 필요한 돌봄서비스를 제공하지 않음으로써 재가돌봄서비스를 받기 위해서는 노인과 자녀가 별거해야 하는, 가족보존이 아닌 가족해체적인 결과를 낳을 수 있다. 경제적 상태는 돌봄욕구가 아닌, 서비스 비용부담의 차별화에 적용해야 할 원칙이며, 독거노인만으로 서비스대상자를 제한함은 가족이 있는 노인은 돌봄욕구를 충족할 수 있다는 단순 논리에 근거하고 있다. 한편 저소득층의 서비스 비용부담 역시 문제점으로 지적되고 있다(남기철, 최혜지, 2012).

 

둘째, 현재의 노인돌봄정책은 장기간 돌봄욕구가 충족될 수 없는 경우를 가정하고 이에 대한 욕구충족을 목표로 하고 있다. 이에 노인이 병원에 입원한 후 퇴원하여 집에서 단기간 돌봄서비스를 필요로 하는 경우, 이를 충족시킬 수 있는 단기간병서비스가 거의 부재한 형편이다(남기철, 최혜지, 2012). 장기요양서비스는 서비스의 명칭에서 보듯이 6개월 이상 장기간 일상생활수행에 도움이 필요로 한 자에게 서비스가 제공되고 노인돌봄종합서비스 역시 장기요양서비스와 유사하다. 실제 장기요양등급판정위원회에서 단기간병서비스 대상자라는 이유로 서비스 신청이 기각되는 경우는 상당히 많다. 물론 노인돌봄종합서비스 중 단기가사서비스가 만 65세 이상의 독거노인, 만 75세 이상 노인부부가구에게 제공되지만 노인돌봄종합서비스는 등급외의 저소득층 노인(전국가구 월평균 소득 150% 이하)만 이용할 수 있다는 점에서, 그리고 노인돌봄기본서비스, 재가노인지원서비스 역시 독거노인, 수급자노인이 주요한 타깃이라는 점에서 중산층 노인이 재가에서 단기간병서비스를 받고 싶어도 현재로서는 이를 제공하는 공적 서비스는 전무하다.

 

셋째, 노인에게 돌봄을 제공하는 재가보호서비스가 영리화 된 서비스를 제공하는 민간이 주도함으로써 양질의 서비스가 제공되지 못한다는 지적이 끊임없이 제기되고 있다. 2012년 영리민간의 비중은 방문요양기관은 82.0%, 방문간호기관은 76.8%, 방문목욕기관은 84.5%로 압도적으로 높다. 이에 반해 국공립 소유시설은 방문요양기관은 0.4%, 방문간호기관은 1.2%, 방문목욕기관은 0.2%에 불과한 실정이다. 재가노인지원서비스기관 역시 바우처방식의 노인돌봄종합서비스나 방문요양서비스의 겸업을 수행하면서 수급자에게 양질의 재가노인지원서비스를 제공하기보다는 노인돌봄종합서비스나 방문요양서비스와 같은 서비스의 실적 쌓기에 보다 주력하는 문제점이 발생하는 것으로 보고되고 있다(전용호, 2012). 노인돌봄종합서비스 역시 국가보조금 지원방식에서 바우처방식으로 변경되면서 서비스의 시장화, 영리화가 문제점으로 지적되어 왔다. 네 가지 종류의 돌봄서비스 역시 서비스의 양적인 면에서만 차이가 있을 뿐 실제 서비스의 내용적인 측면에서는 큰 차별성이 없다는 점 역시 문제점으로 지적된다.

 

넷째, 서비스의 질적인 측면이 문제가 될 뿐만 아니라 서비스의 절대적인 양 역시 부족한 형편이다. 예를 들면 장기요양서비스 1-2등급의 절반 이상은 재가장기요양서비스를 이용하는 한편, 3등급의 72%는 시설서비스를 이용하는 실태는 기능상태별 등급구분, 등급에 따른 차별적인 서비스 제공량이 실제 현실과는 괴리가 있음을 보여준다(양난주, 최인희, 2013). 이는 3등급의 대부분이 치매노인인데 이들이 현재의 재가서비스 양과 질적인 측면의 문제로 인해 시설에 입소할 수밖에 없음을 보여주는 것이다.

 

다섯째, 서비스 제공인력의 전문성 역시 문제점으로 지적된다. 장기요양서비스의 돌봄서비스는 요양보호사에 의해 제공되는데, 장기요양보험제도 도입 초기 제대로 교육을 이수하지 않고 자격증을 받은 요양보호사가 대거 배출됨에 따라 이들 인력의 전문성 문제는 2008년 이후부터 지속적으로 제기되어 왔다. 재가노인지원서비스 역시 유무급 자원봉사자에 의존함으로써 서비스의 전문성을 제고하기에는 어려움이 큰 것으로 여겨지고 있다(전용호, 2012). 뿐만 아니라 돌봄인력의 낮은 보수, 열악한 근로환경, 높은 이직률, 산재의 위험, 내실있는 보수교육의 미실시 등은 서비스 제공인력의 전문성을 저해하는 요인으로 지속적으로 지적되어 왔으나, 여전히 개선이 안 되고 있다. 노인의 돌봄욕구를 충족시킬 수 있는 다양한 재가서비스가 제공되기 위해서는, 사례관리 인력이 필요하지만 장기요양서비스에서는 제도의 틀 안에 사례관리가 아예 빠져 있다. 다른 돌봄서비스에는 서비스 관리자가 사례관리 등을 수행하게 되어 있지만 돌봄서비스 제공인력에 대한 관리 및 행정업무를 수행하기에도 벅차 돌봄서비스를 제공받는 개별 노인에 대한 사례관리는 내실있게 이루어지지 못하는 한계를 갖고 있다.

 

여섯째, 노인돌봄을 제공하는 재가보호서비스는 각기 다른 전달체계와 재정지원방식을 통해 서비스가 제공된다. 장기요양서비스는 재가노인복지시설이 서비스를 제공하고 장기요양보험의 보험수가를 통해 재정적인 지원을 받지만(본인부담비율: 15%), 노인돌봄종합서비스는 저소득층은 바우처 방식으로 수급자는 조세방식으로 지원되고 바우처 관리는 보건복지정보개발원에서 수행하고 복지관, 재가노인복지시설 등에서 관련 서비스를 제공한다. 노인돌봄기본서비스는 조세방식의 재정지원이 이루어지고 복지관 등에서 서비스를 제공하고 독거노인종합지원센터에서 업무를 총괄한다. 마지막으로 재가노인지원서비스는 조세방식으로 재정지원이 이루어지고 재가노인지원서비스센터에서 서비스를 제공한다. 이들 네 종류의 서비스는 유사한 서비스이지만 전산망 등이 통합되어 있지 않아 서비스의 중복 문제가 발생하고 서비스의 연계 등이 원활히 이루어지지 못하고 있다. 노인돌봄서비스를 이용하고자 하는 노인과 가족의 입장에서도 어떤 서비스를 어떤 기관에서 받을 수 있는지 혼란스럽고, 유사한 서비스가 각기 다른 전달체계를 통해 수행됨으로써 효율성과 통합성이 저해된다는 비판을 받고 있다(이선희, 2014; 전용호, 2015).

 

일곱째, 각기 다른 전달체계를 통해 제공되는 노인돌봄의 재가서비스는 지도감독 역시 다른 경로를 통해 이루어진다. 장기요양서비스는 건강보험공단이 평가를 하고 불법운영사례에 대해 모니터링을 하지만, 시군구에서 기관의 지정, 지정취소, 영업정지·폐쇄명령권한을 가지고 있다. 지도감독의 이원화로 인해 장기요양서비스기관 중 노인학대가 발생하였거나 불법운영사례가 발견되어 시군구에 기관에 대한 제재를 요청해도 시행되지 않는 경우가 적지 않다. 이에 반해 노인돌봄종합서비스, 노인돌봄기본서비스, 재가노인지원서비스는 공급자의 선정 및 지도감독이 시군구 차원에서 이루어지지만 지도감독은 형식적 수준에 그치고 있다.

 

 

 

 

4. 노인돌봄정책의 발전적 방안 모색

공적 돌봄서비스의 발달에도 불구하고 가족의 노인돌봄기능은 보완적인 형태로 계속 이루어질 것이다. 이에 노인의 시설입소를 최대한 방지하기 위해서는 가족이 노인돌봄을 지속할 수 있는 정책적 지원이 반드시 필요하다. 본 고에서는 다음과 같이 노인돌봄정책이 발전적인 방향으로 개혁될 것을 제안한다.

 

첫째, 노인돌봄에 대한 공적 서비스는 소득수준과는 무관하게 제공되어야 하고 독거가구나 수급자에게만 일률적으로 제공되는 형태는 지양되어야 한다. 장기요양서비스과 동일하게 소득수준에 따른 차별적인 본인부담금 제도를 도입하고, 서비스 자격요건은 가구의 인구학적 조건보다는 노인의 기능적 상태를 기준으로 하여 선정한다. 다만 독거가구 여부 등을 서비스 우선순위 선정시 기준으로 활용할 수는 있다고 본다. 서비스에 대한 비용부담을 완화시키기 위해서 차상위층까지 본인부담금 감면제도를 시행하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다(남기철, 최혜지, 2012).

 

둘째, 유사한 돌봄서비스를 통합하여 제도화하고 서비스의 품질관리를 수행하는 제 3의 기관 설립이 필요하다. 노인장기요양서비스와 노인돌봄종합서비스는 서비스의 양적인 측면에서만 차이가 있고 서비스의 질적 측면에서는 거의 차이가 없기 때문에 이 둘은 장기요양서비스체계로 통합할 필요가 있다. 또한 노인돌봄서비스와 재가노인지원서비스 역시 서비스의 차별성이 없으므로 이 역시 통합적으로 운영하는 것이 바람직하다. 서비스 통합과 전산망 통합은 긴밀히 연계되어 있고 일차적으로는 두 개의 전산망으로 통합하는 방안을 제시하고자 한다.

 

노인의 복잡다단한 욕구를 충족시킬 수 있는 맞춤형 서비스 안내, 연계, 제공 등을 위해서 사례관리를 수행하고 이 업무는 독거노인종합지원센터를 one-stop 노인종합지원센터로 전환할 것을 제안한다. 서비스기관에 대한 지도감독은 시군구로 일원화하되, 서비스의 품질관리는 장기요양서비스, 노인돌봄서비스를 포함한 사회서비스 전반의 품질에 대해 독립적인 평가를 수행할 수 있는 기관을 설립함으로써 지도감독과 평가를 분리하는 방안이 필요하다.

 

셋째, 서비스의 공공성 확보를 위해서 국공립시설의 비중을 높일 것을 제안한다. 앞서 살펴본 것처럼 돌봄서비스 기관은 민간 영리시설의 비중이 압도적으로 높아 서비스의 영리화, 시장화가 심각하다. 이로 인해 기저귀 비용을 절감하기 위해 기저귀를 재사용하거나 잘라서 사용하거나, 심지어는 성기에 비닐봉지를 씌우는 등의 극단적인 노인학대, 인권침해가 일어나고 있다. 국공립시설의 증대는 정부의 규제감독이 강화될 수 있는 기반을 마련할 수 있고 지역사회의 참여를 통한 서비스의 질 모니터링이 보다 용이해 질 수 있다는 점에서 서비스 공공성 확보에 기여할 수 있다. 이를 위해 국민연금 기금을 활용하는 방안에 대한 적극적인 검토가 필요하다고 생각한다.

 

넷째, 장기간 돌봄 뿐만 아니라 단기간 돌봄이 필요한 경우에도 공적 돌봄서비스가 제공되어야 한다. 우선적으로 단기간병서비스가 시급히 도입되어야 하고, 24시간 재가돌봄이 가능할 수 있도록 야간 방문요양 등의 서비스가 추가되어야 할 것이다. 또한 일상생활지원 등이 위주가 되는 돌봄서비스 이외에도 건강관리, 재활, 예방서비스 등 보다 다양한 재가돌봄서비스가 개발되어야 할 것이다.

 

다섯째, 돌봄서비스의 질을 제고하기 위해서는 돌봄인력의 전문성 증진이 선행되어야 한다. 이를 위해서는 요양보호사 임금에 대한 최저 기준 설정, 인권보호 방안 마련, 4대 사회보험 적용 등의 제도적 방안이 마련되어야 한다. 또한 돌봄인력의 전문성 증진을 위해 공적인 기관에서 체계적인 보수교육을 수행하도록 체계를 갖추어야 한다.

 

여섯째, 가족이 노인돌봄을 전담하기에 어려운 현실을 반영하여 가족이 노인돌봄에 대한 부담을 경감시키고, 돌봄 위기상황 발생시 가족이 우선적으로 노인돌봄을 수행할 수 있도록 법적인 제도화, 일·가정양립문화의 정착 등이 이루어져야 한다. 예를 들면 스웨덴의 돌봄휴직법(100일간 돌봄에 대해 급여의 80% 지원)처럼 아동, 노인 등 모든 돌봄에 대한 경제적 지원이 이루어져야 한다.

 

마지막으로 돌봄서비스는 치매상담센터가 수행하는 치매관리사업 등과의 연계, 조정 등이 이루어질 수 있도록 해야 하며, 지역사회에서 자율적으로 돌봄이 이루어질 수 있도록 노인돌봄공동체에 대한 지원 등이 수행될 필요가 있다.

 

 

[참고문헌]

공선희. (2013). 노인들의 가족돌봄에 대한 기대변화와 정책욕구. 한국사회학, 47(1), 277-312.

남기철, 최혜지. (2012). 서울시민복지기준과 노인돌봄. 비판과 대안을 위한 사회복지학회 학술대회 발표논문집, 81-112.

송다영. (2014). 한국 30대-40대 여성의 이중돌봄 현실과 돌봄경험의 다중성에 관한 연구. 한국사회복지학, 66(3), 209-230.

양난주, 최인희. (2013). 노인장기요양보험제도에서 재가노인돌봄의 변화에 대한 연구. 사회복지연구, 44(3), 31-56.

이선희. (2014). 노인돌봄서비스 관련 현행 제도의 실태와 개선방안. 보건복지포럼, 8월호, 54-65.

전용호. (2012). 경기도 재가노인지원서비스의 제공과 기관 운영에 관한 탐색적인 연구: 문제점과 개선방안을 중심으로. 보건사회연구, 32(4), 151-181.

전용호. (2015). 노인 돌봄서비스의 전달체계에 관한 연구: 공공부문 인력과 공급자의 관점을 중심으로. 보건사회연구, 35(2), 347-379.

복지확대 요구 반영 못한 2017년 보건복지 예산

 

이경민 | 참여연대 사회복지위원회 간사

 

 

지난 12/2(금) 2017년 예산이 국회에서 통과되었으며, 보건복지부 소관 예산은 정부안 57조 6,798억 원 보다 감액된 57조 6,628억 원으로 확정되었다. 통과된 2017년 보건복지 예산은 정부안에서 대폭 삭감되어 문제되었던 취약계층관련 예산, 장애인 예산 등이 미미한 수준으로 증액 조정되었으나 땜질식 처방 수준이다. 또한 건강보험 국고 지원 예산은 정부안이 법률상 예정된 국고지원에 현저히 미치지 못하는 상태였음에도 추가 편성하지 않고 통과되었다. 또한 박근혜 정부가 추진하던 의료민영화 정책의 일환인 원격의료, 정밀의료, 해외환자유치지원사업 등의 예산은 형식적으로 삭감 조정하고 사업이 유지될 수 있도록 하였다.

 

 

기초생활보장분야

 

주거급여 예산은 농어촌 장애인주택 개조 지원을 위한 940백만 원만 상향 조정하였을 뿐 중위소득의 상승과 평균국고보조율의 인상, 기준임대료 인상을 전혀 반영하지 않아 전년대비 대폭 삭감되었다. 의료급여와 양곡할인, 긴급복지지원도 정부안에 비하여 증액 조정하였으나 그 수준이 미비하다. 특히 긴급복지지원은 송파세모녀 사건과 같은 예측과 대응이 상대적으로 어려운 위기가구를 위한 것으로, 참여연대가 정부안에서 대폭삭감되었던 것을 지적하여 100억 원이 증액되었으나, 전년도보다 낮은 수준이라 대상자의 적극적 발굴과 지원이 어려울 것으로 예상된다.

 

 

보육분야

국공립어린이집확충 예산은 정부안보다 3,519백만 원을 증액하여 22,370백만 원으로 확정하였으나 이는 16개소만을 추가 편성하여 총 91개소를 확충하겠다는 것으로 150개소 목표에 현저히 미치지 못한 수준이다. 정부는 계속해서 국공립어린이집확충을 하향조정하여 예산을 편성하고 있는데 이는 보육정책에 대한 정부의 정책적 의지가 없음을 보여주는 것이라 할 수 있겠다. 반면 공공형어린이집에 대한 운영비 예산을 전년대비 14.6% 증액하였는데 정부의 보육 공공책임성을 국공립어린이집이 아닌 공공형어린이집으로 대체하려는 것으로 보인다.

 

 

아동청소년 분야

 

예산 같은 경우 취약계층아동 등 사례관리 사업은 정부안에서 2016년 대비 10% 삭감했던 것을 전년도와 동일하게 조정하였다. 또한 지역아동센터 지원 예산은 오히려 삭감하였는데 빈곤아동이나 요보호아동에 대한 정부의 책임을 방기하는 것으로 평가할 수 있겠다. 또한 저소득층 기저귀조제분유지원 예산은 정부안보다 증액했지만 작년 예산에 미치지 못한다.

 

 

노인분야

 

노인일자리 확대를 위한 예산은 지난해 382,349백만 원에서 443,641백만 원으로 16% 증가한 반면 노인일자리 1개당 지원예산은 912,527원에서 1,015,196원으로 11.2% 증가하는데 그쳤다. 여전히 노인일자리 사업의 기간 확대 및 급여수준의 증가는 기대하기 어려운 실정이다. 또한 2017년 노인돌봄종합서비스 예산은 84,940백만 원으로 2016년 예산 79,875백만 원에 비하여 6.3% 증가하였다. 마지막으로 노인단체지원 예산 중 경로당 냉난방비와 양곡비는 지방정부 예산으로 떠넘겨 정부안에서 전액 삭감했는데 확정예산안에 재편성하는 방식을 매년 반복하고 있다. 정부는 지방정부의 복지확대에 대한 제재는 강화하면서 경로당 운영 예산 등 재정적 부담은 지방정부에 이양하는 이중적인 태도를 보이고 있다. 또한 저소득 취약 노인이 지속적으로 증가하고 있는데 노인장기요양과 양로시설의 시설확충 및 운영지원은 조정 없이 전년대비 삭감하였다. 마지막으로 843개소 요양시설에 원격협진 장비지원을 위한 예산 1,625백만 원은 전혀 삭감하지 않았다.

 

보건의료분야를 살펴보면, 건강보험 국고지원은 전혀 조정 되지 않아 정부안대로 법정 국고지원율 20%를 기준으로 일반회계와 국민건강증진기금 합계 2조 185억 원이 부족한 예산이 편성되었다. 이는 저소득층 등 사회적 약자의 건강권 보장을 위한 국가의 책임을 이행하지 않은 것으로 평가할 수 있다. 그리고 정밀의료사업은 박근혜 정부가 추진하고자 했던 것으로 개인의 진료정보, 유전정보, 생활습관 정보 등 건강 관련 빅데이터를 활용하는 것이다. 우리나라는 개인정보 유출이 빈번하고 민감정보에 속하는 개인질병 정보를 다루는 것의 위험성이 다분하여 우려가 됨에도 예산을 삭감하기는커녕 정부안보다 7배 증액하여 편성하였다. 그뿐만이 아니라 박근혜 정부는 줄기세포 은행 운영 및 표준화기반 구축을 위해 국가보건의료연구인프라 구축 지원, 글로벌 화장품 육성인프라 구축 지원 사업, 의료시스템수출지원, 해외환자유치지원 등을 추진했는데 사업의 정당성과 합리성에 대한 평가도 없이 정부안보다 증액 편성하였다. 반면 외국인근로자 등 의료지원 사업은 정부안에서 2016년 대비 약 40% 삭감하였다가, 작년과 동일한 금액으로 조정하였다.

 

<표 5> 2017년도 보건복지부 보건의료 확정예산 (단위 : 백만 원, %)

 

국민건강증진기금은 본래 국민의 건강권 강화 목적으로 사용되어야 하나 일반회계 성격 자금으로 전용되어 사용되고 있다. 특히 원격의료 사업은 박근혜 정부가 대표적으로 적극 추진하고 있는 사업이다. 그러나 원격의료는 오진과 개인질병유출의 위험성이 커 국민 및 의료계의 우려가 높다. 그런데도 예산을 전액 삭감하지 않고 감액 조정하여 전년도대비 약 42% 높은 금액을 책정하였다. 또한 IT융합산업육성사업은 전년도 대비 200% 이상 증액하였는데 해당 사업에 대한 평가가 명확하지 않은데도 조정하지 않았다. 반면 국가금연지원서비스는 1,200백만 원을 삭감하였다.

 

 

장애인분야

 

장애인연금과 장애수당은 정부안에서 전년대비 삭감하였던 것을 전년도 수준과 비슷하게 증액하였다. 그러나 장애빈곤율은 전체가구 빈곤율의 2배라는 현실을 반영하지 못한 예산 편성이라 할 수 있다.

 

 

편집인의 글

 

김영수 | 법무법인 지평 변호사

 

 

문재인 정부가 출범했다. 인천공항공사 비정규직의 전원 정규직화, 국정교과서 폐지, 5.18민주화운동 기념식의 ‘임을 위한 행진곡’ 제창, 세월호 참사로 숨진 기간제 교사의 순직 인정, 4대강과 문건 사건 재조사, 파격과 개혁이 어우러진 인사 … 불과 열흘 남짓 새 정부가 보여준 소탈한 소통 행보와 개혁적 조치들은 시민들에게 정상적으로 작동하는 나라에 대한 희망과 주권자로서의 자존감을 돌려주었다. 바야흐로 역사에 다시 봄이 왔다. 

새 정부를 출범케 한 바람은 광장에서 불어왔다. 지난 겨울 시민들은 무능하고 부패한 정권에 대한 분노와 저항으로 광장에서 촛불을 들었다. 촛불은 만연한 사회적 불평등과 불안한 삶에 내몰린 시민들의 평등하고 정의로운 사회에 대한 열망, 개혁의 염원, 연대의 촛불로 옮아 들불이 되고 마침내 촛불시민혁명을 이뤄냈다. 그리고 촛불시민혁명은 반민주세력의 집권을 허용한 4.19 혁명, 6.10 항쟁의 비극적 역사를 딛고 민주개혁세력이 집권하는 새 역사를 만들었다. 분권·자치·협치, 적폐 청산, 경제민주화, 복지국가건설과 양극화 해소로 대표되는 촛불시민혁명의 정신과 요구를 담아내고 실천하는 것은 새 정부의 사명이고 시대정신이다.

87년 6.10 항쟁의 성과로 개정된 현행 헌법은 형식적 민주주의의 성장에도 불구하고, 불평등의 심화와 승자 독식의 왜곡된 정치·경제·사회·문화의 지배구조를 공고화하는 결과를 막지 못했다는 평가를 받고 있다. 마침 문재인 대통령이 물꼬를 트면서, 개헌은 내년 6월 당면한 일정이 되었다. 국회를 중심으로 일부 개헌 논의가 있어왔으나, 개헌은 주권자인 국민들의 폭넓은 참여와 국민적 공감대를 기반으로 촛불시민혁명의 시대정신을 헌법에 구현해 내는 과정이 되어야 할 것이다. 

복지동향 6월호는, 개헌 논의를 주권자인 국민의 장으로 넓히는 첫걸음으로 “실질적 평등과 생존권을 보장하는 헌법개정”을 기획주제로 다루었다. 이찬진 변호사는 사회복지분야의 전문가와 활동가의 관점에서 헌법 개정 시 반영되어야 할 사회권 조항과 그 기초가 되는 평등권 조항에 대해 포괄적으로 일별하고 시안을 제시하였다. 구체적인 시안을 보면, 먼저 헌법전문에는 촛불시민혁명의 정신을 녹여냈다. 평등권의 강화·실질화를 위해 차별금지사유로 인종, 언어, 장애, 고용형태 등을 추가하고, 차별 피해자의 구제청구권 및 국가의 차별시정 노력의무와 적극적 조치의무를 신설하였으며, 특히 평등에 있어 사회적 약자인 아동, 장애인, 여성은 결과적 불평등의 시정 등을 고려하여 개별적 조항에서 UN협약 수준의 권리를 명시하고 차별시정 및 적극적 조치의무를 보장하였다. 사회권의 영역에서는 헌법상 ‘근로’의 용어를 ‘노동’으로 변경하고 노동권을 대폭 강화하였으며, 노동의 소득분배율을 제고하기 위해5차 개정헌법 이후 삭제된 사기업의 노동자 이익분배균점권 조항의 명문화를 제안하고, 주거권을 신설, 확대한 내용이 주목을 끈다. 이숙진 한국여성재단 상임이사는 국제사회의 사회권 규약과 쟁점을 소개하면서, 국제사회의 사회적 규약이 국내적 규범력을 강화하고 사법적 심사가능성을 높여가는 추세임에 반해 우리 사법기관은 사회권의 규범적 효력 인정에 소극적인 현실을 지적하였다. 황필규 변호사는 이주민의 사회권의 개헌 및 법령 정비 방향을 정리하였는데, 특히 현행 헌법 제6조 제2항을 이주민에 대한 상호주의를 규정한 것으로 보는 종래 일반적 해석을 비판하고, 이를 헌법상 이주민의 기본권 전반에 걸친 일반적 기본권 구체화적 법률유보로 보아 차별금지와 내외국인 평등주의, 취약한 집단의 특별한 보호의 관점에서 이주민의 기본권은 재구성되고 재해석하여야 한다는 견해는 경청할 만하다.  신영전 한양의대·보건대학원교수는 건강권을 중심으로 개헌방향을 정리해주셨다. 국내체류 이주민의건강권 보장과 보건의료 정책 수립·시행 과정에서 국가 및 지방자치단체의 국민의견수렴의무를 명시한 것이 눈에 띄는데, 후자는 홍준표 전 경남지사의 진주의료원폐쇄를 떠올리게 한다.

우리가 이길 수밖에 없다

 

안진걸 | 참여연대 공동사무처장, 박근혜정권퇴진비상국민행동 상임운영위원

 

[인터뷰 및 정리] 김남희 | 참여연대 복지조세팀장

 

 

 

© 참여연대

 

자기를 위한 가치 소비로 분주한 현대인들. 피로한 현대사회에서도 자신만을 위해 시간과 돈, 열정을 쏟는 포미(For-me)족이 대세다. 물질만능주의 소비문화 안에서 자기만을 생각하는 포미족이라고 다 같은 포미족이 아니다. 여기 다른 의미의 포미족이 있다. 타인을 위해 시간과 돈, 열정을 아끼지 않으면서도 그것이 자신의 행복을 위한 일이라 이야기하는 사람, 바로 참여연대 안진걸 처장이다. 그는 사회안전망의 사각지대에 놓인 이들을 위해 동해번쩍 서해번쩍 하는 서민운동가로, 사회 안에서 답답하고 억울해 하는 사람들이 행복해야 본인도 행복하다고 이야기하는 천상 민생 사랑꾼이다.

 

그가 얼마나 바쁘게 사는 지는 그의 24시간 족적이 빼곡히 적힌 수첩을 보면 누구도 반문할 수 없으리라. 새벽 신문이 배달되는 순간부터 시작되는 그의 하루는 민생으로 시작해 민생으로 끝난다. 서민이 더 행복해지는 삶을 위해 늘 애쓰는 그가 이번엔 박근혜정권퇴진비상국민행동(이하 퇴진행동)에서 시민의 목소리를 낸다고 한다. 과연 퇴진운동에서 그는 어떤 이야기를 하려 하는지, 그리고 그가 생각하는 앞으로의 정세를 들어보자.

 

 

퇴진행동에서 어떤 일을 하고 있나

 

현재 참여연대 공동사무처장이다. 그리고 퇴진행동의 운영위원이며, 공동대변인이다. 퇴진행동에서 각계 각층을 망라하는 24명의 상임운영위원을 선임했는데 그 중의 한 명이다. 공동대변인으로 퇴진행동의 입장을 전달하는 역할도 맡고 있다.

 

 

퇴진행동이 구성되게 된 계기를 설명해 달라

 

지난 10월 초 민주노총과 민중단체들이 주축으로 민중총궐기 대회를 준비하고 있었다. 그런데 10월 중순부터 박근혜-최순실 게이트가 문제가 되면서 정권의 여러 가지 문제들이 드러나기 시작했다. 진상규명과 박근혜 퇴진 촉구를 위한 대응이 필요하다는 문제제기가 여러 단체들로부터 제기되었다. 민중총궐기 추진본부와 여러 시민사회단체들이 모여, 박근혜 퇴진을 촉구하는 범국민적 연대기구를 만들자는 교감이 이루어지기 시작했다. 이러한 상황에서 10월 29일 집회를 개최했는데, 많아야 3,4천명이 모일 줄 알았는데, 3만 명이 넘는 시민들이 나왔다. 국민들의 열망을 직접 느끼고, 이러한 열망을 모아내기 위한 준비가 필요하다는 것을 느꼈다. 여러 차례의 회의와 논의를 거쳐 11월 9일 정식으로 출범하게 되었고, 그 이후 지금까지 10차례에 걸친 주말집회와 매일 촛불집회를 개최하고 있다.

 

 

ⓒ 참여연대

 

집회가 그 동안 변화된 모습은 어땠는가

 

정권퇴진이라는 큰 목표를 위해 시민들이 모였고, 짧은 시간에 국회의 탄핵소추 결정을 이끌어 냈다. 그 과정에서 집회와 시위의 자유도 확장했고, 최초로 청와대 100m 앞에서 집회가 이루어지는 것과 같은 민주적 기본권이 확장되었다. 이를 통하여 범국민적 민주주의 교육이 이루어지는 장이었다고 본다. 이 모든 결과는 분노를 가지고 촛불을 들고 나온 수많은 국민들의 덕분이다.

 

추운 날씨에 주말마다 집회가 계속되면 지칠 법도 한데, 10번에 달하는 대규모 집회를 했는데도 열기가 크게 사그라들지 않고 있다. 시민들의 열정 뒤에는 공정하고 평화롭고 정의로운 사회에 대한 열망이 있다고 본다. 경제민주화와 복지국가가 후퇴되고 있는데 그 뒤에 권력자들의 국정농단, 헌정파괴, 정경유착 등으로 시민들의 권리가 철저하게 짓밟혀 왔다는 것을 알게 된 것이다. 박근혜 정권 퇴진을 넘어선 것을 얘기하는 데 대해서는 부담이 있다. 하지만, 국민들의 열기 뒤에는 공정하고 정의로운 사회를 만들자는 열망이 있다고 생각한다. 이러한 열망들이 다양한 방식으로 포함해야 할 것 같다.

 

 

두 달 만에 탄핵 소추를 이끌어냈다. 이에 대한 소감은 어떤가

 

탄핵 소추가 이루어지기까지 과정을 보면 드라마틱했다. 박근혜는 마지막까지 정치적 꼼수를 부리며, 대국민 담화를 통해서 중도에 그만둘 수도 있으니까 탄핵은 하지 말라는 메시지를 새누리당에게 보냈고 여기에 새누리당 일부 의원들이 동의하면서, 탄핵 소추의 건이 국회에서 부결될 수 있다는 전망이 있었다.

 

그런데 이런 상황에서 수많은 국민들이 촛불집회에 나올 뿐 아니라 강력한 퇴진압박을 했다. 국민들의 압력이 흔들리는 야당의 퇴진담론을 이끌어냈다. 새누리당이 흔들리고 야당도 탄핵이 물건너 갔다는 전망이 나올 때, 전국적으로 11월 26일 192만 명, 12월 3일 232만 명이 모이는 등 모두의 예상을 깨고 더 많은 사람이 쏟아져 나옴으로써, 강력한 시민들의 의견을 보여줬고, 결국 압도적 탄핵을 이끌어 냈다. 탄핵은 아직 절반의 승리지만 시민의 힘으로 이루어냈다는 점에서 큰 의미가 있다.

벌써 두 달이 넘게 주말마다 계속 집회가 열리면서 시민들의 고생이 이만저만이 아니다. 박근혜가 빨리 내려올 수 있도록 지혜와 힘을 발휘해야 한다. 이런 상황을 보니 박근혜, 최순실에 대한 분노가 더 커지고 있다. 잘못한 게 없다고 하면서 국민들의 고통에도 아랑곳 하지 않는다. 작정하고 국민과 나라를 괴롭히는 적반하장, 후안무치의 태도를 보고 분노가 치솟는다.

 

 

퇴진행동의 운동이 시민사회에 어떤 의미가 있다고 보는가

 

평소에 시민사회, 시민운동이 이론적으로 제도 안팎의 저항권과 주권을 행사한다고 하면서도 실제로는 체제내적이고 제도적인 진보를 추구해 왔다. 거버넌스를 통한 소통과 제도권과의 협력을 통한 개선을 주 업무로 해온 것이다.

 

그런데 이번 퇴진행동의 운동을 통해서 필요하다면 시민들의 결단으로 체제나 제도를 뛰어넘는 운동도 가능하다는 것을 보여 주었다고 본다. 대통령 임기를 단축시킬 수 있는 결단을 시민들이 하고, 시민사회도 함께 했다는 의미가 있다고 본다. 선거를 통해서 선출된 정치권력에 대하여 정권퇴진 운동을 하는 것은 신중해야 하는 것은 맞다. 그러나 온갖 악행과 불법으로 점철된 정권에 대하여 다음 선거를 기다려야만 할까?

 

이번 박근혜 퇴진운동은 국민의 수인한도를 넘어선 권력인 경우에는 제도를 뛰어넘어 퇴진을 요구하는 범국민적인 운동이 있을 수 있고 이러한 운동이 불가피하다는 것이 입증되었다고 본다. 이러한 운동을 일부 단체가 주도한 것이 아니라 집회에 참석하는 대다수의 시민들이 오히려 앞서서 퇴진을 강력하게 요구했던 것이다.

 

이번 운동은 앞으로 시민사회가 권력을 감시하는 태도에 일대 변화를 가져올 수 있다고 생각한다. 실은 박근혜 게이트가 처음 터졌을 때, 퇴진이나 탄핵을 요구로 내세우는 것에 대하여 많은 논의가 있었다. 만약 퇴진이나 심판을 시민사회의 요구로 내세우는 것에 대하여 끝까지 반대하거나 주저했다면, 시민단체는 시민들로부터 지탄받는 존재가 되었을 것이다. 시민사회라는 것이 민심의 바다에 자리잡고 있고, 그들과 함께 하지 않는다면, 우리도 도태되거나 심판받을 수 있다는 것도 느꼈다. 또한 이번 운동은 시민사회 활동에도 발전하는 계기도 될 수 있다고 생각한다. 실제로 시민들이 이번 퇴진운동을 통하여 시민단체의 역할을 보고 느끼면서 재평가도 이루어지고 있는 것 같다. 참여연대 회원가입도 실제로 늘고 있다.

 

시민사회가 이번 퇴진운동을 적극 활용할 필요성이 있다. 광장이 열렸고 시민들의 열기가 있다. 환경운동연합이 토요일 집회 때 헌법재판소에 엽서 보내기와 탈핵 서명을 같이 진행하고 있다. 열린 광장에서 여러 가지 시민운동이 활성화될 수 있을 것 같다. 한국사회의 정책이나 기조에 대하여 국민 중심으로, 민주적 합의를 중심으로 새로운 판을 짜야 한다는 울림이 있다. 시민사회도 이 판에 함께 해야 한다.

 

 

예전에도 큰 사회운동에 참여해 왔는데, 기존의 경험과 비교해 달라.

 

87년 6월 항쟁 때는 중학교 3학년이었다. 공기만 맡은 수준이었다. 대학에 들어간 이후 91년 5월 투쟁의 기억이 있고, 95년 전두환 노태우 학살자 처벌 투쟁을 통해 구속시킨 승리의 경험도 있었다. 시민운동을 시작한 이후에는 2002년 미선이 효순이 범대위, 2004년 노무현 탄핵 반대 촛불, 2008년 광우병 촛불집회, 2011년 반값등록금 및 FTA 폐기 운동, 2012년 세월호 추모 집회 등 여러 사회운동에서 크고 작은 실무자로 결합했다.

 

그런데 이번 퇴진운동은 지금까지의 운동을 모두 합친 것보다 더 크고 더 역동적이었다. 우선 집회의 인원이 비교가 되지 않게 많이 모였다. 집회 현장의 항공사진을 보면 시민이 가득찬 서울광장이 전체 집회 규모에서 한 귀퉁이에 불과하다. 더 중요한 것은 광장에 모인 사람 뿐만이 아니라 집회가 이루어지는 같은 시간에 온라인 등으로 수백만 명이 응원하면서 지켜보고 있었다는 것이다. 국민의 마음이 사실상 하나로 모아졌다.

 

광우병 촛불집회 때는 학생이나 아이를 키우는 부모들 위주였고, 6월 항쟁도 재야인사와 운동권 학생이 중심이었다. 그런데 이번 퇴진운동은 진보중도보수나 남녀노소 할 것 없이 모든 국민 일반이 모였다. 가장 많이 나온 단위가 가족이었던 것 같다. 아이들을 데리고 온 가족이 나온 사람들을 정말 많이 봤다. 그래서 가족혁명이라고도 부르고 싶다. 뿐만 아니라 동창회, 산악회, 동네 모임과 같이 함께 어울리는 여러 모임으로 나오는 모습도 정말 많았다.

 

기존의 사회운동과 비교할 때 이번 퇴진운동은 양태와 규모가 크고, 공감대가 높고, 논란이 거의 없었다. ‘박근혜 퇴진’이라는 핵심구호에 대하여 논란이 거의 없었다. 이에 대하여 국민적 에너지가 응축되어 있다고 본다. 사실상 대부분 국민의 판단은 끝났다.

 

‘박근혜 퇴진’이라는 핵심구호 뒤에는 공정하고 정의로운 사회에 대한 열망이 숨어 있다고 본다. 이번 집회에 나온 사람들의 이야기를 들어보면, 특히 학생들은 헬조선이 싫어서 나왔다는 사람이 정말 많다. 우리 사회가 지금 너무나 답답하고 막막한 사회다. 우리에게는 헬조선인데, 자기 자식, 자기 사람을 좋은 학교, 좋은 자리에 집어넣은 자가 정권의 핵심이라는 점이 이렇게 많은 시민들의 분노를 이끌어내지 않았을까 싶다.

 

 

집회가 규모는 컸지만 매우 평화로운 분위기였다는 평가가 있다.

 

이번 퇴진운동은 시민의 합의가 높아서 더 파괴력, 더 대중적인 운동이었다고 본다. 유례없이 많은 사람이 광장에 나오는데 수백만 명이 모였는데도 단 하나의 폭력사태도 없었다. 해외 사례를 보면 대규모 집회에는 폭력, 약탈, 방화가 있는 경우도 많은데, 퇴진운동은 그렇지 않았다. 이렇게 큰 규모가 이렇게 평화적이었다는 점에서 세계적인 찬사를 받고 사회과학적 분석대상이 되고 있다. 시민들이 모이는 이유에는 강한 분노가 있었지만, 빌미를 주지 않기 위해서 똘똘 뭉쳤다. 집회에서 간혹 돌출행동을 보이려는 움직임이 있으면, 바로 저지하는 목소리가 나왔다. 누군가 경찰버스 위에 올라가면, 다들 “내려와 내려와”를 연호하여 폭력적인 행동으로 나가는 것을 막았다. 집단지성의 힘으로 역사적 지혜를 모아낸 것으로 볼 수 있을 것 같다. 이러한 평화적인 가족 단위에 아이들이 많이 나온 것도 영향이 있었다고 본다. 아이들에게 폭력적인 모습을 보여주고 싶지 않은 마음도 컸을 것이다. 이 광장에서 다양한 실천이 가능하다. 열린 광장에서 서로 다른 태도를 포용하는 것이 민주주의라는 경험을 함께 하고 있다고 본다. 더 많은 사람의 광장이라는 자각이 있는 것이다.

 

이런 큰 규모의 집회에서는 처음으로 집회인권수책을 만들어 발표하고, 논란이 되는 발언을 한 사람은 즉시 사과하는 용기도 보였다. 집회에서 습관적으로 “모두 일어나주십시오”라고 말해 왔는데, 이번에는 장애가 있거나 다리가 불편한 분들을 고려하여 “일어설 수 있는 분만 일어서주십시오”라는 표현을 쓴다. 대한민국의 민주주의, 배려와 존중이 학습되고 실천되는 과정이다. 지금까지 어떤 운동보다 위대하고 짜릿하고 보람차고 긍지가 넘친다. 국민들의 마음에도 이러한 자긍심이 함께 스며들고 있다. 우리가 이길 수밖에 없다.

 

 

앞으로 퇴진행동의 과제는 뭐라고 생각하나

 

첫째도, 둘째도, 셋째도 박근혜 정권 퇴진이다. 너무나 어려운 과제다. 6월 항쟁 때도 그렇게 많이 싸웠지만, 전두환은 결국 임기를 마쳤고 노태우가 다음 정권을 맡았다. 우리의 목적은 정권 퇴진이다. 집중해서 성과를 내는 것으로 충분하다.

 

다만 정권 퇴진 때문에 많은 사람이 모였지만, 그 과정에는 여러 가지 생각을 하고 있을 것이다. 왜 우리는 흙수저가 되었을까. 왜 사회는 공정하지 않는가 하는 논의가 있고, 헬조선을 바꿔보자는 이야기가 나올 수밖에 없다. 소수 특권 세력, 재벌대기업만 특혜를 받는 사회를 근본적으로 개혁해야 한다는 국민적 공감대가 높아지고 있기 때문에, 퇴진과 함께 지금까지 이루어진 잘못된 정책을 막는 임무도 있다. 퇴진행동이 다루어야 할 의제를 무한정으로 확대할 수는 없겠지만, 퇴진 이후 서민을 위한 정책을 하기 위한 기반은 얘기해야 하지 않을까. 퇴진행동을 퇴진을 위하여 철저하게 운동하되, 탄핵이 이루어진다면 이후 60일이면 바로 다음 대선이 있다는 점도 염두에 두어야 한다.

 

퇴진행동은 퇴진 즉시 해산보다는 질서 있는 해산이 필요하다. 지금까지 1000만 명이 되는 시민들이 참여한 운동에서 정권교체가 되지 않고 끝난다는 것은 있을 수 없는 일이다. 정권퇴진을 위한 조건과 계기를 만드는데 기여를 하고 질서 있게 해산을 해야 할 것이라고 생각한다.

 

 

참여연대에서 1999년부터 일했다. 시민운동을 시작하게 된 계기는 무엇인가

 

지금 참여연대 사회복지위원회 실행위원인 김종건 교수가 대학동기다. 98년 여름에 학교에서 우연히 만났는데, 졸업하고 무엇을 할 것이냐고 물어서 민중을 위한 일을 하려고 한다고 했더니 참여연대 사회복지위원회에 가보라고 했다. 당시 IMF 때문에 중산층이 붕괴되고 정리해고로 인한 실업자 증가, 노숙인 증가 등 각종 사회문제가 발생하고 있는 상황이었는데, 사회복지위원회가 바로 사회안전망을 만드는 곳이라고 했다. 듣는 순간 정말 매력적으로 느껴졌다. 당시 참여연대 사회복지위원회에 일하고 있는 박순철 간사를 소개시켜 줘서 연락했는데, 참여연대에서 곧 사람을 뽑는다고 해서 지원했다. 1999년 1월부터 근무하기 시작했고, 시민권리국으로 배치되었다. 참여연대 사회복지위원회를 접했을 때 신선함과 청량감을 아직도 기억하고 있다. 늘 노동이 존중받고 복지가 넘치는 사회가 되어야 한다고 생각해서 결국 시민운동과 인연을 맺는 계기가 되었다.

 

사회복지위원회가 가장 왕성히 활동하는 것에 대해 항상 흐뭇하다. 나에게 큰 영감을 준 활동기구라고 생각한다. 박근혜 이후 우리가 바라는 사회 또한 노동이 존중되고 복지가 넘치는 세상이라고 생각한다.

 

 

운동에서 보람을 느끼는 점과 힘든 점은 무엇인가

 

운동의 보람은 고비고비마다 촛불도 들고 집회도 하고 하면서 느낀다. 우리 사회에 답답하고 억울하고 안쓰러운 사람이 너무 많다. 그분들이 행복해야 나도 행복하다고 생각한다. 사회운동을 하면서 이웃들과 함께 답답하고 어려운 억울한 것을 해결해 나가는 것이 가장 큰 보람이다.

 

육체적으로도 피곤하고 정신적으로 고민을 많이 해야 하는 일이라 심신이 힘들 때도 있다. 함께 웃으면서 낙관적으로 일하면 좋은 세상 오겠지라고 생각하면서 일을 하고 있다.

 

박근혜 탄핵가결 이후

 

이태호 | 참여연대 정책위원장, 박근혜정권퇴진비상국민행동 공동상황실장

 

 

지난 12월 7일 국회에서 박근혜 대통령에 대한 탄핵소추안이 국회 재적인원 300명 중 234명의 압도적인 찬성으로 가결되었다. 그동안 박근혜-최순실 국정농단 사건을 두고 우왕좌왕하던 국회가 촛불민심에 의해 견인된 결과다. 전국 방방곡곡에서 즉각퇴진을 외쳐온 국민들의 마음속에서 박근혜 대통령은 이미 탄핵된 상태였다. 그런데, 광장의 외침은 박근혜 개인을 향하는 것만은 아니다. 이 사태를 통해 드러난 국민 없는 국가, 그 민낯에 대한 주권자인 국민들의 분노와 항의가 촛불의 바탕을 이루고 있다. 이 항의는 이미 대학가에 “안녕들하십니까?” 대자보가 나붙었을 때, 그리고 세월호 참사 과정에서 “국가는 없었다”라고 국민 모두가 개탄했을 때 이미 격화되고 있었다.

 

 

무너지는 낡은 체제와 위태로운 시민

 

문제는 박근혜 개인이 아니라 그 체제다. 다행히 박근혜-최순실의 국정파괴 행위의 실상이 드러나면서 박정희 시대에 대한 환상도 함께 무너지고 있다. 어떤 동상도 국정교과서도 이보다 더 큰 교육적 효과를 가질 순 없다. 실제로 모든 지표는 고도성장과 낙수효과에 대한 환상이 더 이상 작동하지 않으며, 국가이익과 국가안보 같은 동굴 속의 그림자로 개인의 희생과 순종을 강요할 수 없음을 보여주고 있다. 극단적인 양극화, 출산율의 저하와 인구절벽, 비정규직과 청년실업의 극단적 증가, 남-녀간 정규직-비정규직간 최악의 임금격차, 한계치에 다다른 가계 부채, 최악의 자살률 등 모든 조건들이 불평등과 특권에 분노하는 거리의 촛불에 휘발유 역할을 하고 있다.

 

 

대의제의 위기와 자유로운 시민

스스로를 합리적으로 개선할 수 없었던 한국의 보수정치는 파산했다. 그들은 국민에게 가져다 준 것은 ‘국민 없는 국가’였다. 현 상황을 보수의 민주적 개과천선의 결과로 해석하려는 조선일보류의 아전인수가 가당찮은 것과 마찬가지로, 탄핵안 가결을 야당의 정치적 승리로 보는 것도 큰 착각일 수 있다. 광장에 나온 시민은 기존의 정당체제나 조합 등의 사회조직으로부터 자유로운 시민들이며, 복지시스템을 비롯한 모든 종류의 사회적 돌봄으로부터도 자유로운, 즉 위태로운 분노한 시민들이다. 이들을 위태롭게 만드는데 야당도 한 몫 했다. 이 점에서 정치권 전체는 살림, 돌봄, 생명과 안전, 주권자의 권리행사를 중심에 두는 새로운 대한민국, 새로운 참여 민주주의의 비전을 마련하기 위해 겸허히 국민의 목소리를 경청해야 한다.

 

 

특권층의 실상과 또 하나의 게이트

 

청문회나 검찰 수사, 그리고 각종 언론이 경쟁적으로 보도하고 있는 제보 등에 비추어 볼 때, 이 낡은 체제의 수혜자인 특권층은 상상한 것 이하로 저열하고 시대착오적이었다. 최순실 국정농단 사건에 연루된 현대 같은 재벌기업들, 관료집단과 공안세력들, 독재자의 방패막이로 전락한 집권여당 등 지난 30년간 별다른 개혁 없이 이 체제를 재생산해온 온갖 특권집단들의 민낯은 영화나 드라마의 그것을 초월하는 것이었다.

 

그런데, 우리가 간과하고 있는, 어쩌면 더욱 심각하고 구조적인, 또 다른 국정농단 게이트가 있다. 김기춘, 우병우, 그리고 황교안 총리 등이 간여했던 정치검찰출신들의 공작정치, 국정농단 게이트가 그것이다. 김영환 비망록 등으로 그 일부가 드러났지만, 제대로 된 실체적 진실이 밝혀지지 않고 있다. 여기에는 청와대와 국정원, 검경이 모두 간여되어 있다. 부패한 분단안보국가의 적폐가 아직 규명되거나 처벌되지 않은 채 황교안 체제라는 이름으로 고스란히 남아 있는 셈이다. 이 구악을 파헤쳐 개혁하지 않으면 박근혜 정권은 계속된다.

 

 

탄핵 이후의 과제들

 

박근혜는 즉각 사퇴하여 법의 심판을 받아야 한다. 직무정지 상태의 대통령직을 장기간 유지하는 것은 박씨 개인에게도 명예롭지 못한 일이고 나라 전체에는 ‘국정공백과 혼란’을 가중시키는 일이다. 박근혜 직무정지 이후의 대행체제는 박근혜 2기가 되어서는 안 된다. 박근혜 정권의 적폐와 국정농단의 폐해를 회복하는데 최대한 기여하고, 국민통합과 현상유지를 위한 최소한의 국정관리에 한정하는 중립적인 체제여야 한다. 대행체제는 또한 박근혜의 즉각 퇴진과 조기대선이 이루어지기까지 그 기간을 최소화해야 한다.

 

대행체제는 지금까지 계속되어온 모두 공작정치를 중단하고, 국정원과 검·경·군의 엄정중립을 보장하며, 국민의 집회결사의 자유, 언론의 자유를 온전히 보장해야 한다. 과거 국정농단과 적폐의 진실을 밝히고 책임자를 처벌하기 위한 특검과 국정조사에 적극 협력해야 한다. 특히 세월호 7시간 등 국정농단과 적폐와 관련된 정보와 자료를 은폐하지 말고 즉각 공개해야 한다. 국정교과서와 노동개악 같은 국민합의 없는 갈등유발 정책 강행을 중단하고, 주변국과 큰 외교적 긴장과 갈등을 초래할 뿐만 아니라 국내적으로 큰 논란거리가 되는 사드배치, 한일정보보호협정 같은 민감한 외교안보사안들은 유보해야 한다.

 

 

황교안 체제는 제2의 박근혜 체제

 

이런 일을 하기에 황교안 총리는 적임자가 아니다. 즉각 사퇴해야 한다. 그는 대행체제를 맡은 자격이 없다. 우선 그에게 중립적인 국정관리를 기대할 수 없다. 황교안은 민주인사들을 억압했던 대표적인 공안검사이자 친재벌 부패 법조인으로서, 박근혜 정권 초기부터 법무부 장관 재직하면서 국정원 대선개입과 세월호 참사의 진상을 은폐하기 위해 수사검찰에 부당한 압력을 가하고 공안사건을 조작하는 등 공작정치에 앞장섰고, 김기춘, 우병우 등 정치검찰 출신들의 공작정치를 일관되게 비호하여 현 사태에 원인을 제공한 대표적인 부역인사다. 일각에서는 총리마저 사퇴하면 국정에 큰 혼란이 초래될 것처럼 주장하지만, 황교안의 존재가 안정적인 국정관리나 국민통합에 큰 장애가 된다. 그가 사퇴하고 부총리가 대행체제를 맡는 것이 더 낫다.

 

 

정치개혁과 참여민주주의

 

촛불집회를 이끈 주체는 ‘자유롭고 위태로운’ 행동하는 주권자들이었다. 촛불은 국민 없는 국가, 주권자 없는 정치에 대한 항의였고, 자구적이고 합헌적인 저항행동이었다. 이 항의에 내재하는 무수한 사회적 난제들은 궁극적으로 정치의 개혁, 참여민주주의의 구현을 통해서만 이루어질 수 있다. 특히 정치의 과두제와 진입장벽은 정치개혁에 가장 큰 장애물이다. 자치와 분권의 확대와 주권자의 발의권-감사권-소환권-심판권의 강화, 연동형 비례대표제 도입과 각종 소수정당 진입장벽의 철폐, 모든 면에서의 국회의 개방과 특권의 축소 등 국회와 과두정당 자신의 개혁대안을 먼저 내놓고, 다른 개혁조치를 말해야 한다. 또한 헌법 개정 문제를 국회의원끼리 밀실에서 처리해서는 안 된다. 박근혜 퇴진이 완수되기까지 헌법 개정 논의는 중단해야 한다. 또한 그 이후에도 개헌이 과연 필요한 지 국민의 의사부터 확인해야 한다. 개헌을 원하는 정치인들이 있다면 무엇보다 먼저 국민이 이 논의에 어떻게 참여할 수 있을지 ‘헌법개정 절차법’부터 만들어야 한다.

 

IMF 세대에 새로운 경험을 허하라

 

 

김성욱 | 건양대학교 사회복지학과 교수

 

 

21세기를 전후하여 한국사회에서 1997년 12월 IMF 외환위기 만큼 전체 구성원에게 이토록 장기간 막강한 영향력을 끼친 사건이 또 있었을까. IMF 위기는 미시적으로 개인 및 가구의 삶, 가치관과 생활양식뿐만 아니라, 거시적으로 노동시장과 가족구조, 그리고 더 나아가 복지국가 체제에 지대한 영향을 끼쳤다. 그로 인한 충격은 20년이 지난 현재도 가족해체, 돌봄의 위기, 최고 수준의 경제적 자살, 소득불평등, 실질임금수준의 지속적인 하락, 계층 및 세대 간 갈등과 같은 형태로 분화되고 심지어 누적적으로 나타나고 있다. 물론 IMF 외환위기가 닥친 1997년 이후 출생한 아이들은 현재 성인이 되어 사회의 한 구성원이 되어 있을 것이다. 그리고 당시에 대학생이거나 사회초년생들은 지금 사회의 오피니언 리더의 연령에 도달해 있을 것이며, 기업도산과 구조조정 등에서 살아남은 당시의 4~50대들은 현재 노인이 되어 그 중 다수는 기초연금의 대상이 되어 있을 것이라 예상할 수 있다.

 

그러나 이와 같은 기계적인 예상과는 달리 97년 이후 20년은 개인들에게 단순히 시간적 배열에 따른 자연스러운 생애과정을 허용하지 않은채 이전 세대가 경험한 위험을 다시 그 다음세대가 경험하는 방식으로 이어지고 있음을 부인하기는 어렵다. 예를 들어 우리는 20년 전 청년세대나 중장년세대가 경험한 경제위기의 충격과 고통이 20년 후 그들이 자녀세대인 현재의 청년 또는 중장년 세대에게 그 형태를 달리한 채 전승되고 있음을 쉽게 목격하고 있는 것이다. 20년이다. 몸 한 자리의 고통이 하루만 지속되어도 참기가 힘들 터인데, 몸 전체가 20년 간 아파왔지만 문제는 원인도 대책도 아직 잘 모른다. 무엇보다도 고통이 언제 끝날지 알지 못할뿐더러, 내 자식도 똑같은 고통에 시달리고 있다는 사실은 잔인하다고 밖에 표현할 방법이 없다. 그래서 1997년은 아직도 변하지 않고 진행 중이다.

 

하지만 변하는 것도 있다. 입 다물고 시키는 대로 하라는 강압을 변태적으로 즐기던 자들에게, 복지과잉이 망국의 지름길이라며 한 달 전기세 앞에 두고 목숨 끊는 이들의 마지막 길 마저 외면하던 자들에게, 부모의 능력을 자랑하며 가난한 자를 모욕하던 자들에게, 열아홉살 비정규직을 추모하는 포스트잇과 손에 든 초의 구매출처를 수사하라는 자들에게, 최저임금이라도 주라는 CF 광고에 손가락질 하는 자들에게, 자기편이 아닌 모든 자는 빨갱이라고 주저 없이 말하는 자들에게, 국민에게 용서를 빌 게 없다는 부끄러움 따윈 개나 줘버린 정치인들과 박 전 대통령에게 시원하게 손가락 하나 날려주고 보니, 우린 어쩌면 느리더라도 세상이 조금씩은 나와 내 자손이 살기에 더 나은 곳으로 바뀔 수 있다는 희망 같은걸 본 건 아닐까.

 

이제 대중들은 다른 경험을 해야 할 것이다. 생각을 내 목소리로 표현하는 것이 터부시되는 교실 내 억압을 사회에 그대로 투영한 채 숨죽여 살던 개인들에게 광장에서 소심하게나마 구호라는 걸 외쳐보도록 하는 경험을 넘어서야 한다. 자신의 목소리가 법으로 또 제도로 실현되어 그것이 밥이 되고 나무가 되고 깨끗한 물과 동네 친구가 되어 세상을 풍요롭게 했다는 경험 말이다. 그래서 세상이 나에게 이로운 방식으로 바뀐다고 나라가 망하지 않을 뿐 아니라 나와 내 자손, 이웃이 지금보다는 나은 세상에 살 수 있었음을 회상하고 추억하고 두고두고 자랑하게 해야 한다. 새로운 꼰대주의를 만들어줘야 한다. 야근을 당연하게 여기며 주말에도 회사 야유회에 다니고 부장의 이삿짐을 날라줬다며 아랫사람을 나무라는 그런 꼰대 말고 말이다.

 

편집인의 글

 

이주하ㅣ동국대학교 행정학과 교수

 

역사적인 11월 12일 100만 촛불집회 이후 전국의 촛불집회 현황을 취합하는 ‘대동하야지도’가 등장하였고, 26일 최대 규모인 300만 촛불집회를 예고하고 있다. 과거와 사뭇 달라진 집회현장은 온라인과 오프라인 상의 집단지성이 발현되는 축제의 장으로 변모하였다. 그러나 동시에 87년 민주화 이후 절차적·형식적 민주주의를 넘어 실질적 민주주의로의 질적 전환을 이루지 못한 상황에서 절차적 민주주의마저도 위기를 맞고 있는 안타까운 현실에 우리는 직면하고 있다. 

 

드라마나 예능보다 뉴스가 더욱 흥미로운 ‘웃픈’ 시대에도 꿋꿋이 제 역할을 해내고 있는 <무한도전>에서는 훈민정음(訓民正音)의 색다른 해석이 소개되었는데, ‘백성을 가르치는 바른소리’인 소위 하향식(top-down) 정치뿐 아니라, 민음훈정(民音訓正), ‘백성의 소리를 새김이 마땅하다’ 혹은 민음정훈(民音正訓), ‘백성의 소리를 바르게 새겨라’와 같은 상향식(bottom-up) 정치의 중요성을 읽어낼 수도 있다는 것이다. 일찍이 아리스토텔레스는 ‘정치적인 것’의 의미는 시민들의 집단적 자기결정(collective self-determination) 과정에서의 참여라 설파하였다. 민주주의의 내포적 심화를 지향하는 참여민주주의가 강조하는 것은 ‘위로부터의’ 정치적 목적을 위한 동원(mobilization)이 아닌, ‘아래로부터의’ 적극적이고 자발적인 참여인데, 이는 애당초 민주주의의 핵심원리이자 대한민국 헌법 1조에도 나오는 공화국(republic)의 어원인 ‘만인의 것(res publica)'에도 부합하는 것이다. 

 

결국 촛불집회는 대의제 민주주의 틀 속에서 정당체제의 개혁(‘제도정치’)과 시민사회운동의 역동성에 초점을 둔 직접 민주주의(‘광장정치’)의 강화라는 화두를 다시금 우리에게 던져주고 있다. 현재 한국의 기울어진 운동장 위에 서있는 정당체제는 시민사회의 다양한 갈등과 이해관계를 제대로 대변하지 못하고 있다. 다시 말해 과거 발전주의 국가 하 노동배제 조합주의, 기업별 노조체제와 정규직 위주의 낮은 노조조직률, 지역주의 중심의 정당체제와 좌파정당의 낮은 영향력 등으로 인해 서구 복지국가의 근간이 되는 노동조합과 사민주의정당의 권력자원(power resources)이 상대적으로 미비하다. 대신 한국의 경우 시민단체 주도의 연대전략과 복지정치가 기존의 서구 중심의 권력자원이론이 포착하지 못하는 새로운 권력자원으로서의 역할을 수행하여왔다. 

 

이에 이달의 복지동향은 먼저 기획주제로 ‘복지국가 정치와 시민사회’를 다루어보았다. 첫 번째 글은 “시민사회로부터의 적극적이고 폭넓은, 정치적, 조직적 압력이 나오지 않으면 정당정치에 복지국가의 비전을 압박할 수 없으며, 현재의 정당체제에서 설사 연합정부가 만들어진다 해도 복지국가로의 체제 개혁 과정에서 시민사회가 목소리를 낼만한 영향력을 행사하기 쉽지 않다”는 점을 정확하게 짚어주면서, 복지국가 전략을 공유하는 시민정치와 노동정치의 능동적 결합을 강조하고 있다. 두 번째 글은 스웨덴 복지국가의 성공비결이 시장에 대한 적극적인 국가의 개입뿐 아니라 공동체주의에 기반한 시민사회가 있다는 사실을 언급하면서, 복지를 둘러싼 국가-시민사회-민주주의의 변증법적 순환 관계에 주목하고 있다. 지역사회복지와 마을공동체에 대해 다루고 있는 세 번째 글은 시민이 주도하는 복지국가를 위한 새로운 지역조직화 원리를 제시하고 있다. 

 

서울 광화문광장 설치한 ‘박근혜 퇴진 이후 우리가 바라는 사회는?’이라는 주제의 포스트잇 게시판에는 시민들의 소망이 빼곡히 적혀 있는데, ‘하야’나 ‘퇴진’을 제외하면 가장 많이 눈에 띄는 단어는 공정과 정의였다(한겨레 2016.11.22.). 공정하고 정의로운 사회를 논하기 위해서는 투입적 측면과 산출적 측면이라는 2가지 차원에서 분석할 필요가 있다. 국가와 시민(사회)과의 관계를 파악함에 있어서 투입 지향적 정당성은 어떻게 정치적 권력을 획득하고 정책이 결정되어지는가에 관한 것이라면, 산출 지향적 정당성은 그러한 권력을 행사하는 방식과 연관이 있다. 최근 들어 각광을 받고 있는 ‘정부의 질(quality of government)’ 담론의 주장처럼 민주주의 투입 측면뿐 아니라 정치제도의 산출 측면에 보다 관심을 기울일 필요가 있는데, 북유럽 복지국가와 남유럽 복지국가의 사회·경제적 성과의 차이는 바로 산출 측면에서 바라본 정부의 질 수준에 상당 부분 기인하고 있다. 그렇다면 현재 촛불집회를 촉발시킨 대한민국 정부의 질은 과연 산출 지향적 정당성을 어느 정도 확보할 수 있는 것인가? 

 

동향에서는 산출적 측면에서 공정하고 정의로운 사회를 위해 필수적인 주제라 할 수 있는 아동수당의 도입과 건강보험의 보장성 강화에 대해 소개하였다. 아울러 복지칼럼에서는 공리주의적 정의관을 비판하며 ‘공정성으로서의 정의’를 주창한 위대한 정치철학자 존 롤스의 만민권을 통해 세계화 시대의 대안적 시민권에 대해 살펴보았다. 

 

복지는 결국 한 사회의 자원을 정치적으로 재배분하는 것이며, 한 사회의 복지수준은 복지정치의 결과이며, 어떤 복지국가를 지향하는가 역시 시민들의 정치적 선택에 달려 있다. 현대사에 두 차례의 시민혁명인 1960년 4·19 혁명과 1987년 6월 항쟁과 달리 2016년 촛불집회는 미완의 혁명으로 그치지 않고, 앙시앵레짐의 청산과 성숙한 복지국가로의 전환의 계기가 될 수 있기를 기대해본다.  

 

복지국가, 시민사회, 그리고 민주주의: 순환적 역동 1)

 

한동우 l 강남대학교 사회복지대학원 교수

 

복지국가의 언어체계

 

시장자본주의체제 내에서 모든 국가는 복지국가이다. 복지국가는 시장자본주의의 반(反)명제로 등장한 것이기 때문에, 자본주의체제에 포섭되어 있는 한 그 국가는 복지국가이다. 시장과 가족의 상대적 존재로서 국가의 존재양식은 시장과 가족에 대한 국가의 개입정도와 범위, 그리고 국가-시장-가족의 역학관계에 따라 결정된다. 복지국가 레짐(regime) 역시 이러한 국가의 존재양식을 복제한다. 그렇기 때문에 ‘이상적’ 복지국가란 이론적으로는 존재하지 않으며, 복지국가의 다양한 이념형들이 존재할 뿐이다. 복지국가의 이념형은 그 국가의 역사적, 문화적, 사회적, 정치적 경험과 역동에 의해 결정된다. 

 

복지국가는 복지문제에 관한 국가주도(state-initiative)를 제도화한 체제이다. 국가주도성은 법률과 제도를 통해 문제를 해결한다는 것을 의미한다. 복지국가의 모든 제도는 법률에 의해 정치적 정당성을 획득하고, 공공재정을 통해 실행을 보장받는다. 흔히 복지국가의 수준을 평가하는 지표로서 특정 제도의 도입여부 혹은 정부 지출 중에서 사회지출이 차지하는 비중을 따지는 것은 복지에 관한 국가주도성 정도를 따지기 위해서이다. 종종 이것이 복지국가에 대한 착시를 일으킨다. 복지제도의 다양성이 클수록, 그리고 정부의 지출 중에서 복지 관련 지출이 많을수록 그 국가를 적극적인 복지국가(국가주도성이 높은 국가로)로 평가할 수는 있지만, 그렇다고 해서 적극적인 복지국가가 반드시 복지수준이 높다고 단정할 논리적 근거는  없다. 국가의 복지수준은 경제활동의 세 주체 - 국가, 시장, 가족 -가 각기 다른 영역에서 서로 다른 방식으로 작동한 결과로 결정되기 때문이다.  

 

국가의 제도들은 특정한 언어체계(Bourdieu, 2004)를 통해 사회규범과 합의에 위배되지 않도록 정치적으로 조율된 범주 내에서 인간의 문제들을 파악한다. 이는 일종의 문화자본 독점을 통한 권력행위이다. 제도의 범주 내에서 인간의 문제는 제도가 사용하는 언어 속에 유폐된다. 국가는 본질적으로 언어에 적대적이다. 인간의 다양한 문제와 욕구를 보편적인 제도를 통해 해결하려는 국가의 입장에서 볼 때, 시민사회의 언어는 복잡하고 난해하기 때문에 국가는 언어와 법률담론의 표준화를 통해 사회에 대한 가독성(readability)을 높이려 한다(Scott, 1999). 복지국가에서 시민은 ‘국민’으로 호명된다. 모든 국민은 제도의 대상으로의 지위를 갖는다. 복지국가의 국민은 ‘국민연금가입자,’ ‘기초생활수급권자,’ ‘장기요양 3등급,’ 등으로 불린다. 시민사회에는 이러한 언어가 없다. 국가의 언어체계는 시민사회의 복잡한 생활을 무질서로 간주하고, 질서의 완성을 통해 무질서를 제거하려는 실현불가능한 꿈을 꾼다. 제도에 의해 자신의 정체성을 구성해야 하는 개인은 사회 내에서 자신의 생존과 복지를 위해 타인과의 관계에 의존하기 보다는 제도에 의존하게 된다. 제도의존은 개인의 삶과 복지의 상당부분이 제도에 의해 보장되는 것을 의미하지만, 역설적으로 제도의 대상으로서 자신의 일대기를 구성해야 한다는 점에서 전적으로 스스로에게 책임을 져야 한다는 것을 의미한다. 이러한 여건 하에서 개인의 삶은 매우 모순적으로 구성되며, 그것을 해결해야 할 책임은 온전히 개인에게 돌아간다. 

 

복지국가는 일종의 기술결정론을 추종한다. 인간의 문제는 과학과 기술의 진보, 정보와 데이터 관리를 통한 합리적 제도설계를 통해 개선될 수 있다고 믿는다. 한 사회가 동원할 수 있는 과학적 지식과 관료제적 제도화의 정도에 따라 그 사회의 복지수준이 결정된다고 믿는 것이다. 이렇게 되면, 사회문제와 인간의 문제와 욕구는 언제나 구체적인 서비스에 대한 수요로 치환되고, 제도는 이러한 서비스를 생산하는데 주력하게 된다. 결국 제도는 문제의 본질을 획일적이고 보편적인 것으로 만드는 일종의 '프로그램'이 된다. 제도는 다양한 프로그램 요소들을 포함하고 있을 것이므로, 사회문제의 다양한 측면을 건드리게 된다. 그러나 그것 역시 제도라는 시스템 내부에서 일어나는 일이다. 마치 장기판 위에서 말들이 움직일 수 있는 경우의 수는 무한히 많지만, 어떤 경우에도 말이 장기판을 벗어나는 경우는 없는 것과 마찬가지인 것이다. 

 

최악의 시나리오는 권위주의적 국가와 허약한 시민사회의 조합에서 나타난다. 권위주의적 국가는 인간과 지역의 다양성을 간과하고 시민사회의 전통적이고 토착적이며 구체적인 지식을 무시하는 경향이 있다. 인간의 문제를 해결하기 위해 인간보다 표준화된 시스템을 더욱 신뢰하는 것이다. 허약한 시민사회는 자신의 문제를 표현할 수 있는 언어를 상실할 뿐 아니라, 문제 해결을 위한 역량이 자신의 내부에 존재하고 있다는 사실 조차 인식하지 못한다. 제도와 시스템에 의존하는 사회는 결코 건강하거나 행복한 사회가 아니다.

 

상호의존의 시민사회

 

인간 사회가 하나의 시스템이라면, 거기서 발생하는 문제는 그 시스템에 적합한 방식으로 해결되어야 하며, 시스템이 가진 기능과 역량을 유지하고 회복하는 방식이라야 한다. 최근 사회복지 뿐 아니라 정치철학에서 중요한 이념적 토대를 구성하고 있는 생태담론은 바로 이런 점을 강조한다. 인간이 구성하는 사회는 다분히 자연발생적이다. 생태계 내에서 생명체들이 공동체를 형성하는 방식과 모양은 일종의 프랙탈(fractal)이다. 사적 영역에서 가족의 형성 원리는 작은 공동체가 형성되는 원리와 방법으로 복제되며, 지역공동체 등 더 큰 공동체의 원리와 방법으로 반복 복제된다. 그래서 모든 인류 문명에서, 국가 이전에 공동체가 존재하는 것이고, 여전히 지구상에는 아직 미처 근대 국가의 모양을 갖추지 못한 지역도 있으나, 공동체는 어디에나 존재한다. 

 

시민사회는 시장과 국가에 포함되지 않으면서, 동시에 가족의 외부에 존재한다. 시민사회는 단순히 배타적 경계를 갖는 생활공간으로서의 의미만을 갖는 것이 아니라, 그 안에서 주민들이 공동의 이익을 증진하려고 한다는 특징을 갖는다. 세계 여러 지역에서 공유재(commons)을 두고 발생하는 개인 간의 갈등과 그 해결과정을 연구해 온 오스트롬(Ostrom, 1990)에 따르면, 정부나 시장보다 시민사회의 자발적 조직과 규범이 훌륭한 해결책이 될 수 있으며, 시민사회의 축적된 역량을 중심으로 갈등을 해결하는 방식은 국가나 시장의 역사보다도 훨씬 더 오래 지속될 수 있다.    

 

복지는 인간이 가족과 사회를 형성하는 원리에 충실한 방향으로 달성되어야 한다. 이를 위해서는 반드시 일정 수준의 제도를 필요로 한다는 점이 서구의 복지국가 경험에서 얻은 교훈이며, 복지와 관련한 매우 중요한 유산이다. 그러나 그 제도 역시 인간 사회 구성의 기본 원리를 재확인하고 이를 회복하는 방식으로 구축되어야 한다. 스웨덴의 복지국가 형성과정을 사민주의 정치이념의 역사적 성과물이라는 것을 강조한 버먼(Berman, 2006)의 지적은 의미가 크다. 버먼에 따르면, 스웨덴이 사회민주주의 정치철학이 제도적으로 구현되고, 그 결과로 가장 진보적인 복지국가를 형성할 수 있었던 것은 “시장에 대한 국가의 통제와 공동체주의적 호소에 기반을 둔 좌파의 전략” 때문이었다. 시장에 대한 국가의 개입이 가장 적극적으로 전제되는 스웨덴의 복지국가도 그 바탕에는 공동체주의에 기반한 시민사회가 있다는 것이다.

 

상호의존(interdependence)은 인간사회의 구성 원리를 함축하는 개념이다. 상호의존은 공동체의 어떤 구성원이 다른 구성원과 떨어져서는 생존할 수 없는 일방적 의존 관계와는 다르다. 상호의존 관계에서 참여자들은 정서적, 경제적, 생태적으로 서로 의지하며, 서로에게 책임을 갖는다. 따라서 상호의존 관계는 협력적이고 자율적인 참여자들 사이에서 발생한다.  정치철학 개념으로서 상호의존의 사회구성 원리는, 근대 국가 이후에는 국가와 시장의 존재를 정당화하는 정치 논리와 빈번히 대치해 왔다. 복지국가 역시 국가의 역량과 주도를 비교 우선의 위치에 부여한 복지체제이다. 복지국가의 성장을 설명하는 이론은, 그래서, 하나같이 국가 주도의 제도주의를 확인한다. 국가 중심의 제도화는 사회복지 제도와 서비스에 대한 인간의 욕구를 확대 재생산한다. 그것이 제도의 기초가 되기 때문이다.

 

상호의존 패러다임에서의 복지체제는 제도와 서비스에 대한 인간의 욕구에 초점을 맞추기 보다는 인간의 능력과 보살핌의 의지를 강조한다. 국가주도의 제도가 의학적 은유를 사용하여 문제 해결 중심의 접근을 하고 있는 것과는 달리, 상호의존 패러다임은 문제에 대항할 수 있는 능력이 이미 가족과 지역사회에 담보되어 있다는 점을 전제한다. 정치철학자들과 사회학자들은 이러한 역량을 사회자본으로 규정하기도 한다. 사회자본은 공동체의 문제를 해결하기 위한 제도를 만드는데 핵심적인 구성요소이다. 물론 특정한 제도를 통해 사회자본의 양이 더 많이 축적될 수도 있다. 요컨대, 사회자본과 제도는 상보적인 관계를 갖는다고 할 수 있다. 무엇보다 중요한 것은, 사회자본이 모든 상품과 서비스가 화폐를 매개로 거래되는 시장을 중심으로 형성되지는 않는다는 것이다. ‘복지’가 시민사회의 주체인 개인의 문제임에도 이를 둘러싼 무대의 주연들은 언제나 국가 또는 시장이었다는 점은 의아하다. 복지국가 논쟁을 둘러싼 담론들은 복지라는 공유재가 마치 국가와 시장 사이에서 선택적으로 소유되어야 한다고 말하는 것 같다. 복지국가는 복지라는 공유재를 정부라는 통치체로 실현되는 국가의 관리와 규제 하에 두는 것이 유일한 대안인 것처럼 가정한다. 이것은 이념적으로 자본주의와 사회주의 사이의 양자택일에 상응한다. 공유재와 관련해서 시장과 국가가 우리에게 주어진 유일한 선택지가 아니라는 것이 명백함에도 불구하고 말이다. 게다가 국가와 시장은 모두 그 역동성을 공동체적 형태에 의존하고 있음에도 불구하고, 동시에 그 공동체를 파괴하고 있다는 점에서 아이러니컬하다(Giddens, 1998). 

 

상호의존 패러다임은 비화폐적 교환(non-cash trade)의 중요성을 강조한다. 사적 영역에서 호혜적 관계를 통해 교환되던 서비스가 화폐경제 속에 편입되면 개인과 개인의 관계는 더 이상 상호의존적이 아니다. 화폐는 임금노동에 의해서 획득되며, 그러한 서비스를 구매하기 위해 다시 노동시장으로 내몰려야 한다면 상호의존 패러다임은 성립할 수 없다. 이러한 관점에서 지역사회 내의 자원활동, 지역화폐, 조합운동 등은 매우 중요한 실험이라고 할 수 있다. 물론 이러한 활동 역시 제도권 내에 편입되어 있다는 점은 다시 극복해야 할 문제이기도 하다.

 

 

복지국가의 탈정치화와 민주주의

 

과학적 지식과 기술에 의존하는 제도공학적 사회에서 시민들이 정치에 무관심해지거나, 정치공간에서 주변화될 가능성이 크다. 형식적으로 제도화된 민주주의 사회에서 선거의 규칙과 장치들로 부터 경쟁자들 사이에서 안정적인 협력구조를 제공받는 정치 엘리트들은 이러한 제도들을 통해 발생한 이익을 배타적으로 공유할 수 있기 때문에, 내부 정치공간에서 자신들의 권력을 유지하고 재생산하기 위해 제도를 유지하려고 한다. 한편 제도의 대상자들은 정치공간의 주변부에서 제도의 수급권을 획득하거나 유지하기 위한 권력게임에 몰두한다. 기술적으로 세분화된 사회문제와 인구집단을 대상으로 확장되어 가는 복지제도에 기인하는 이익집단정치는 반복지정치(anti-welfare politics)로 귀결될 가능성이 높다. 

 

생활세계 주체로서 개인의 정체성과 제도와 법률의 언어로 호명된 개인의 정체성 사이의 간극에서 혼란을 경험하는 개인들은 역설적으로 공동체를 찾아 헤맨다. 최근 한국사회에 불어닥친 공동체 열풍은 신자유주의에 대한 시민사회의 반동적 행동으로 이해될 수도 있지만, 제도화된 국가 공동체로부터 타자화된 개인의 정체성을 확인하기 위한 성찰적 행동으로 이해할 수 있다. 근대국가를 탄생시킨 계급으로서의 시민이 주체가 되는 정치공간은 복지국가의 태동과 성장으로 이어졌지만, 제도의 대상으로 파편화된 개인들이 구성하는 정치공간은 다분히 폐쇄적인 집단적 결속과 이해를 중심으로 한다. 신자유주의적 질서가 개인을 폐쇄적인 가족 내부로 후퇴시키고 경력개발에만 몰두하게 했다면, 복지국가의 제도들은 개인들을 정치공론장의 외부에 주변화시켰다. 이것은 매우 아이러니컬한 문제다. 복지국가의 형성과 팽창의 토대가 되어 왔던 정치적 역동이, 복지국가의 사회정책들이 정교한 제도들로 구축되어 갈수록 약화될 수 있다는 점을 시사하기 때문이다. 

 

제도의 대상으로서의 개인은 대상으로서의 자격을 유지 혹은 확대하기 위한 권력게임에 참여한다. 이 권력게임은 제도와 개인 사이의 일대일 관계를 구성한다. 이렇게 구성된 관계는 대부분의 민주주의 국가들에서 조차 개인 차원의 정치적 발언권이 극도로 제한되어 있다는 점에서, 다분히 일방적이다. 따라서 개인들은 제도의 개선 혹은 서비스 확대를 위해 정치적으로 연대할 가능성이 높고, 이러한 정치적 연대는 제도의 수급권을 둘러싼 길거리 권력을 형성하게 된다. 

 

복지국가 정치공간의 분절화는 시장의 분절화와 닮았다. 분절된 공간 안에서 교환의 규범과 방식은 별개로 존재하며 작동한다. 내부 정치공간은 정치 엘리트들의 지위 투쟁의 공간이며, 주변부 정치공간은 제도 수급자들의 투쟁 공간이 된다. 적어도 두 개로 분절된 정치공간 사이에는 소통이나 교환이 거의 일어나지 않으며, 투표에 의한 선거방식으로만 구현되는 대의민주주의의 형식적 합의에 의해 유지될 뿐이다. 개인과 가족의 복지 수준은 정치엘리트들의 이익과 제도에 의해 일시적으로 집단화한 수급 권력자들의 이익 사이에서 균형을 이룬다.

 

복지를 둘러싼 국가-시민사회-민주주의의 관계는 변증법적으로 순환한다. 복지국가의 제도는 시민사회의 참여와 합의를 통해서 수립되고, 시민사회의 역량은 제도화된 민주주의에 의해 조직된다. 그러나 한편으로 복지국가의 제도들은 시민사회의 정치적 역량을 형해화하고, 민주주의를 형식적 수준에서만 작동하도록 만들기도 한다. 국가-시민사회-민주주의의 순환은 한 쪽이 다른 한 쪽을 지배하거나 식민화하려 할 때 대립적이 되며, 결과적으로 서로가 서로를 약화시킨다. 복지국가 체제를 통해 충분히 강화된 국가의 권력은 시민사회 역량의 조직화와 동원을 통해 합목적적으로 작동할 수 있으며, 이를 위해서는 민주주의가 형식적 수준에서 뿐 아니라 실질적으로 작동할 수 있도록 해야 한다. 복지가 더 나은 삶과 더 나은 세계에 대한 열망을 구현하는 것이라면, 실질적 민주주의의 토대 위에 국가와 시민사회가 협력하는 체제를 구축하는 것이 답이다.

 

 

1) 이 글의 일부는 다음 논문들의 내용을 요약적으로 발췌했음: 한동우(2012) “복지국가와 시민사회: 제도의존을 넘어서,” 한국사회복지조사연구, 30: 57-77; 한동우, 최혜지(2015) “복지국가는 사적영역을 어떻게 식민화하는가,” 한국사회복지학, 67(2): 161-181.

 

[참고문헌]

한동우(2012). “복지국가와 시민사회: 제도의존을 넘어서,”『한국사회복지조사연구』, 30: 57-77.
한동우, 최혜지(2015). “복지국가는 사적영역을 어떻게 식민화하는가,”『한국사회복지학』, 67(2): 161-181.
Berman, S.(2006). The Primacy of Politics, 김유진(역)(2010).『정치가 우선한다』후마니타스.
Boudieu, P. 최종철(역)(2004). 『구별짓기: 문화와 취향의 사회학』, 새물결.
Giddens, A.(1998). The Third Way: The Renewal of Social Democracy, 한상진, 박찬욱 (역)『제 3의 길』, 생각의 나무
Ostrom, E.(1990). Governing the Commons: The evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press.
Scott, J.(2009). Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. Yale University Press.

지역사회복지와 마을공동체: 내가 변하고 지역이 변해야 복지국가가 완성된다.

 

홍영준 l 상명대학교 가족복지학과 교수

 

들어가며

 

일반적으로 알려진 복지국가란 국민전체의 안녕과 행복을 위한 국가의 적극적인 역할이 강조되는 사회를 의미하며 보편적인 시민의 권리(사회권)가 보장되는 사회를 목표로 하는 것으로 알려져 있다. 많은 복지국가의 담론 중에 국가의 역할을 강조하다 보니 민간 혹은 시민의 역할에 대한 논의가 너무 일방적으로 기술 혹은 묘사되어 복지국가 내 시민의 역할에 대한 왜곡된 시선이 일부 존재하는 것도 사실이다. 그러나 필자는 복지국가란 그 누구도 아닌 시민이 만들어가는 이상적인 사회의 형태라고 믿고 있으며 시민 주도하에 이루어지는 복지국가만이 진정한 복지국가의 이상을 이룰 수 있다는 전제하에 복지국가내의 새로운 지역사회복지실천에 관한 원리를 제시하고자 한다.  

 

지역사회복지의 배경과 개념화

 

일반적으로 사회복지실천은 대부분 지역을 기반으로 이루어지기 때문에 지역사회복지라는 개념은 어찌 보면 모든 사회복지실천를 의미한다고 할 수 있다. 하지만 여기서는 지역사회복지의 대표적인 기능 중 복지국가성립과 가장 밀접한 연관을 가지며 최근 논의가 급증되고 있는 지역조직화에 한해 논하고자 한다. 지역조직화를 관의 측면에서 볼 때는 지방분권화 강화로 인하여 지역중심의 복지서비스 전달체계 구축과 지역욕구를 기반으로 하는 복지체계에 대한 필요성의 증대로 이해할 수 있고, 민의 입장에서는 지역주민 스스로 지역의 문제를 규정하고 해결하려는 주민 욕구를 기반으로 복지서비스를 재편하려는 요구로 설명가능하다. 즉, 복지수요에 비해 한정된 복지공급의 문제 해결을 위해 지역사회의 역량을 강화하여 지역사회 내에서 스스로 문제를 해결하고 주민들이 더불어 살아가는 지역사회를 구축하고자 하는 시도들이 새롭게 증가하고 있다는 뜻이다. 그 대표적인 예가 최근 서울시에서 추진되고 있는 이웃만들기 지원사업, 마을공동체 만들기 사업, 사회적 협동조합, 마을기업과 같은 것이다.

 

지역조직화기능은 사회복지사업법에 근거하여 사례관리기능, 서비스제공기능과 함께 사회복지관 3대 주요 기능으로서 자리 잡고 있다. 지역조직화의 기능은 복지네트워크 구축, 자원개발 및 관리, 주민조직화로 크게 나눌 수 있는데, 복지국가의 설립을 위해서 가장 중요한 개념은 주민조직화일 것이다. 주민조직화란 주민이 지역사회 문제에 스스로 참여하고 공동체 의식을 갖도록 주민조직의 육성을 지원하고 이러한 주민협력강화에 필요한 주민의식을 높이기 위한 교육을 실시하는 사업으로 정의된다(이찬희, 문영주, 2012). 하지만 일반적으로 많은 사람들이 인식하는 주민조직화란 지역 내의 사회문제를 발굴하고 그 문제를 해결해 나아가기 위하여 전문적인 역량을 가진 전문가(professional leadership)가 주민을 조직하여 그 문제에 공동으로 대응 및 해결해 나아가는 과정으로 인식하고 있다. 특히 지역조직화는 지역사회 조직화, 주민조직화, 주민참여, 주민 임파워먼트 등 유사 용어들이 혼용되어 사용되고 있다.  

 

이와 같이 다양한 개념들 중에서 지역조직화 기능에 대한 국내외 선행연구 및 지역사회기반참여연구 결과를 종합하면, 지역조직화는 대부분 주민조직화와 가장 유사한 의미로 사용되고 있어 이 글에서 나타나는 지역조직화 논의 또한 주민조직화를 기본으로 형성되고 있음을 밝힌다.  

 

지역조직화기능은 사회복지관의 3대 주요 기능임에도 불구하고 그 실천경험과 사례는 부족하다. 대부분의 지역조직화 사업들은 동네주민들의 동호회 설립과 같은 단기적이며, 소규모로, 가시적성과를 위한 사업으로 이루어져있다. 이는 한국의 독특한 복지환경에 기인한다. 한국의 사회복지사는 서구사회와 다르게 조직에 속함으로서 그 역할과 지위가 부여된다는 점이다. 다르게 말하면 개인자격의 실천(independent practice)이 불가능하기 때문에 복지분야에서의 지역조직화 실천은 기관을 중심으로 이루어지고 있으며 이는 이미 규격화 혹은 공식화 되어 있는 조직화 실천을 의미한다. 따라서 지역조직화실천은 사회복지사가 복지관을 기반으로 정부 예산을 통해 진행하고 있는 실정이며, 정부예산 사용은 곧 정부의 평가로부터 자유로울 수 없다는 의미이다. 현재 복지관의 평가시스템은 국내 지역조직화 사업에 많은 제약과 한계를 불러일으켰다. 예를 들어, 단기성과를 기대하기 어려운 지역조직화사업의 고유한 성질은 현재의 양적평가기준에 부합하지 않으며 이는 많은 복지기관들이 지역조직화사업을 협의의 의미에서 해석하고, 가시적 성과가 높은 의제의 선택과 실행을 반복함으로서 지역사회의 실질적인 영향 및 변화를 가져올 수 있는 사업을 추구하게 하였다. 또한 복지현장의 지역조직화기능의 교육기회 및 정보 부족과 복지관의 정부 재정의존도 또한 지역조직화의 장기적이며 사회개혁적 기능을 이행하는데 어려움으로 작용하고 있다. 따라서 현재 수준의 지역조직화사업은 이상향으로 자리 잡은 복지국가를 이룩하는데 도움이 될 수 없다고 판단된다. 복지국가를 이룩하기 위해 새로운 지역조직화의 실천 원리를 다음과 같이 제시해본다.      

 

 

시민이 주도하는 복지국가를 위한 새로운 지역조직화 원리

 

첫째, 과정중심적 접근(process-oriented approach)이다.  현재 사회복지 실천모델의 경우 결과중심 원칙이 대부분 실천에 적용되고 있으며, 특히 성과위주 평가시스템의 고착으로 인해 실천과정 중에 파생되는 긍정적 효과 및 그 영향력을 등한시 혹은 인정하지 않는 문화가 복지 분야에 팽배하다. 지역조직화사업의 경우 사업특성 상 단기간의 성과(short-term outcome)를 기대하기 어려운 분야이고 따라서 단순히 결과중심의 사업평가는 새로운 지역조직화 사업의 계획 및 진출을 가로 막는 대표적인 진입 장애물로 인식되고 있다. 평가시스템의 변화가 선 전제되어야 하지만, 앞으로의 지역조직화사업은 결과중심(지역사회의 유형적이며 가시적인 변화)적인 접근과 더불어 과정중심(과정 자체의 무형의 의미를 인지함)적 접근을 추구해야 할 것이다. 즉, 과정중심의 접근은 가시적인 지역사회의 변화를 추구함과 동시에 지역사회를 조직하고 변화시켜나가는 과정에서 파생되는 비가시적이며 무형적인 지역사회의 자본을 하나의 목표로 삼는 것이다. 또한 이러한 지역조직화 과정의 참여를 배움의 과정(learning process)으로 인식해야 하고 조직화과정 참여만으로도 배움의 결과를 가질 수 있다는 믿음으로 사업을 진행해야 할 것이다.  

 

과정 중에 얻을 수 있는 것은 비가시적이며 무형적이지만 인간관계 내 파생되며 존재하는 사회적자본(social capital)으로 인식되며 이는 지역사회 구성원들에게 공유된 행동 규범과 공통적인 정체성을 형성하는데 도움을 주고 결국 지역사회의 모든 종류의 생산 활동에 도움을 주게 된다. 이는 결국 결과중심의 접근이 추구하는 가시적이며 유형의 변화 또한 일종의 지역 생산 활동의 산출물이라는 점을 고려할 때 양쪽의 가치는 동일한 것으로 이해할 수 있다. 결론적으로, 지역조직화의 최종 결과가 그 지역사회의 변화를 추구하는 것 이라면 지역조직화 과정의 결과는 참여자들의 개인적 변화(성장)를 추구하는 것으로 이해 할 수 있다.  

 

둘째, 가치 중심적 접근(value-centered approach)이다. 복지국가를 이룩하기 위한 지역조직화사업은 사회복지의 가장 기본이 되는 철학적 근본 및 가치(philosophical foundation and value)를 기반으로 해야 한다. 사회복지의 다양한 기본적 가치 중 사회권, 시민권, 강점관점, 사회정의와 같은 가치들이 적용될 수 있다.  

 

사회권의 경우, 지역조직 실천과정은 지역사회의 주민들이 인간다운 생활을 영위하는데 필요한 조건을 국가에 요구할 수 있는 적법한 절차를 찾아가는 일련의 활동으로 인식해야하며 시민권의 경우 지역조직화 실천과정을 시민으로서의 권리와 책임을 동시에 다하는 과정으로 인식하며 동시에 내가 살고 있는 지역의 구성원으로서 “완전한 참여”를 한다는 의미로서 해석이 가능하다. 강점관점의 경우 지역사회내의 환경(구조 및 제도 포함) 및 구성원이 현 지역사회의 문제를 스스로 해결 할 수 있는 충분한 강점을 지니고 있다는 믿음을 기반으로 지역사회의 강점을 우선적으로 발굴하고 그 강점을 기반으로 드러난 결핍(deficit) 혹은 단점을 상쇄 및 극복하려는 접근을 해야 한다. 마지막으로 사회정의는 지역사회의 조직화 과정은 지역사회 내 드러나 있거나 혹은 숨어있는 불평등에 항거하는 과정이다.

 

셋째, 선 순환적 접근 (virtuously circular approach)이다. 지역조직화의 과정은 끊임없는 선순환과정을 겪어야 한다. 즉, 선순환이란 우선 지역사회에서 해결해야하는 지역사회문제 혹은 의제를 선정해 나아가는 과정으로부터 시작된다. 발굴된 다양한 의제 중에서 가장 시의성이 있고 주민의 삶에 영향을 미치는 의제를 선택하는 것이 그 다음 단계일 것이다. 문제를 해결하고 그 해결방법 및 결과가 다른 지역사회에 확산되는 것을 끝으로 지역조직화 전체의 과정이 이루어진다. 한 번의 조직화 과정을 통해 문제 해결이 되고 나면 자연스럽게 첫 단계로 돌아가 다른 의제로 새롭게 시작하는 과정을 거쳐 끊임없는 지역사회발전에 이바지해야한다. 즉, 지역조직화과정은 상시체계로 이루어져야한다.

 

넷째, 상호 성장 중심적(reciprocal growth approach)이여야 한다. 지역조직화의 가장 기본적인 목적으로서 지역사회의 문제 해결을 우선적으로 꼽을 수 있으나, 동시에 지역조직화에 참여하는 구성원들의 개인적 성장 또한 매우 중요하다. 즉, 지역조직화의 문제 해결은 지역사회의 성장을 담보할 수 있었으나, 참여자 혹은 구성원들의 개인적인 성장은 상대적으로 강조되지 않았었다. 따라서 이 원칙은 과정중심적인 접근과 맥락을 같이하는 것으로서 지역조직화의 과정을 구성원이 하나의 배움의 과정으로 인식하고 지역구성원들 간의 상호작용을 통한 동반 성장을 목표로 해야 한다. 또 하나의 특징은 전통적으로 사회복지사와 주민과의 관계를 도움을 주는 사람(helper)과 도움을 받는 사람(beneficiary)으로 정의하는 사회복지 전통과 다르게 지역사회조직 실천과정을 통해 복지사와 주민간의 긍정적, 호의적, 교육적인 상호 작용을 통한 지역주민의 성장과 동시에 사회복지사의 개인적 성장도 목표로 해야 한다는 점이다.

 

마지막으로, 다양성 강조 접근(diversity emphasis approach)이다. 다양성의 강조는 오래전부터 사회복지의 근간을 이루는 전통적 원리이다. 다양성의 강조는 두 형태로 이해가능하다. 첫째는 지역조직화 활동 주체(player)의 다양화이다. 기존 지역조직화 사업이 사회복지관의 주도로 이루어지는 사업에 한정되었다면 미래의 지역조직화 사업은 전통적 복지영역의 틀을 깨고 다양한 주체, 예를 들면 시민사회와 협동조합(사회적경제)과 같은 새로운 주체와의 적극적인 협력 혹은 경쟁을 통해 지역 복리 증진을 위한 최상의 성과 도출을 위해 노력해야한다. 현재 서울시의 찾아가는 동주민센터의 마을 사업과 같이 일부 지역사업이 관주도 이루어지고 있는 상황에서, 지역조직화의 가장 이상적인 발전 방향은 ①관주도에서 민주도로 또한 ②복지기관에서 민간 자조 집단(self-help group)으로 발전일 것이다. 두 번째로, 의제의 다양화이다. 기존 많은 지역조직화 사업의 경우 지역 내의 자신들의 이익 혹은 편의를 추구하는 위주의 의제였다면 앞으로는 이기(利己)에서 이타(利他)로, 즉 자신의 이익이 아닌 지역 내·외의 취약계층을 포함한 사람들의 이익을 대변할 수 있는 의제로 더욱 발전 되어야 할 것이다.  

 

복지국가를 이루기 위하여 지역복지운동의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이러한 지역조직화사업을 위해 몇 가지의 새로운 접근 원리를 논의해보았다. 위와 같은 원리들이 지역조직화의 모든 원리는 다 설명할 수는 없으나 새로운 논의의 시발점은 될 수 있다고 생각한다. 이와 같은 원리들을 통한 지역조직화, 즉 나를 변화시키고 결국엔 지역을 변화시키는 지역조직화 사업이 더욱 많아지길 기대한다.  

 

 

[참고문헌] 
류기형. (2008). 자원봉사 직무특성이 활동만족도와 지속의지에 미치는 영향 연구. 사회복지정책, 35, 221-243.
오정수, 류진석. (2014). 지역사회복지론. 서울. 학지사.

이찬희, 문영주. (2012). 부산 사회복지관 지역조직화 운영모델 연구. 부산복지개발원. 
이찬희, 문영주. (2013). 부산지역 사회복지현장 실무자의 지역조직화사업 수행경험에 관한 연구. 한국지역사회복지학. 45, 1-32.

최옥채(2001) 지역사회 조직화모형에 관한 소고. 한국사회복지학회 추계학술대회 자료집
274-286.
최일섭, 류진석(1997) 지역사회복지론 서울대학교 출판부
Parachini, L., & Covington, S. (2001). Community organizing toolbox: A funder’s guide to community organizing. Washington, DC: Neighborhood Funders Group. 

건강보험 보장성 강화 전략

 

김윤 l 서울대학교 의과대학 의료관리학 교수

 

왜 보장성 강화인가?

 

건강은 인간이 누려야 할 기본적인 권리인 동시에 인간이 자신의 능력을 발휘할 수 있도록 보장하는 기본 조건 중 하나이다. 건강하지 못하면 행복하게 살 수도 없고, 사회 발전에 기여할 수도 없기 때문이다. 건강보험은 인간의 건강할 권리와 능력을 발휘할 수 있는 기회를 보장해주는 중요한 복지제도이다. 건강보험은 사람들이 아플 때 돈 걱정 없이 치료받을 수 있도록 해 주어야 하고, 의료비 때문에 빈곤층으로 전락하는 일이 없도록 보호해줘야 한다. 하지만, 우리나라 건강보험은 여전히 의료비 부담으로부터 국민을 보호하는 역할을 제대로 못하고 있다. 그 결과 국민의 건강, 특히 사회경제적으로 취약한 계층의 건강을 보호하는 역할을 제대로 하지 못하고 있다. 

 

우리나라 건강보험의 보장률은 약 60% 수준으로 OECD 국가의 평균 80% 수준에 크게 미치지 못하고 있다. 우리나라에서는 환자가 총 진료비 중 40%를 부담해야 하지만, OECD 국가에서는 환자가 총 진료비 중 20%만 부담하면 된다는 뜻이다. 지난 10여 년 동안 역대 정부는 보장성 강화를 중요한 정책목표 추진해왔다. 하지만, 건강보험의 보장률은 제자리걸음을 계속하고 있다. 2005년 61.8%였던 건강보험의 보장률은 10년이 지난 후인 2014년에 63.2%로 증가했다. 10년 동안 겨우 1.4%가 높아진 것이다.  

 

건강보험의 보장률이 낮으면 의료비 부담 때문에 제대로 치료를 받지 못하거나, 경제적으로 어려움을 겪는 국민들이 많아진다. 2013년 기준으로 우리나라에서 다섯 가구 중 한 가구는 소득수준에 비해서 의료비 부담이 과중했던 것으로 나타났다.1) 이는 OECD 국가들에 비하면 4배 이상 높은 수준이다. 이들은 의료비 부담 때문에 소비를 줄이고 빚을 냈으며, 심각한 경우에는 의료비 부담 때문에 중산층에서 빈곤층으로 전락하기도 하였다. 2013년 기준으로 의료비 부담이 컸던 가구는 빈곤층으로 전락할 가능성이 1.4배 더 높았다. 이는 우리나라에서 여전히 과중한 의료비 부담이 중산층을 빈곤층으로 전락시키는 중요한 원인임을 의미한다. 

 

건강보험의 보장성이 낮으면 가장 큰 어려움을 겪은 사람은 저소득층이다. 저소득층에서 5명 중 1명은 아파도 병원에 가지 못했으며, 이는 고소득층에 비해 1.5배 높은 수준이었다. 2) 저소득층 20명 중 1명은 돈이 없어 아파도 병원에 가지 못했으며, 이는 고소득층에 비해 6.5배 높은 수준이었다.3) 저소득층의 약 절반은 가구 소득에 비해 의료비를 과중하게 부담하고 있었으며, 이 같은 재난적 의료비 발생률은 고소득층에 비해 12배 더 높았다. 4) 

 

매번 대통령 선거 때마다 건강보험 보장성 강화는 단골처럼 공약으로 등장했지만 여전히 우리나라 건강보험은 국민들이 과중한 의료비 부담으로부터 보호하기 못하고 있다. 이 글에서는 이처럼 우리나라 건강보험의 보장성이 높아지지 않는 이유는 무엇이고, 이를 해결하기 위한 방안은 무엇인지 살펴보고자 한다.

 

건강보험의 낮은 보장성

 

역사적 기원 

우리나라 건강보험의 보장성이 낮은 이유는 ‘저부담-저급여’ 방식으로 시작되었기 때문이다. 1977년 우리나라에서 처음 건강보험을 시작할 때는 우리나라 국민소득은 1천 불 수준이었다. 그래서 보험료를 적게 걷는 대신 건강보험에서 보장도 적게 해주는 방식을 택할 수밖에 없었다. 그 결과 의료비 중 건강보험이 부담하는 비율은 낮고, 환자 본인이 직접 부담하는 비율이 높게 설계되었다. 건강보험 혜택을 받지 못해 진료비 전액을 환자가 부담하는 소위 ‘비급여’ 진료비까지 포함하면 의료비 부담은 더 커진다. 2014년 기준으로 건강보험은 전체 진료비의 63%만을 부담하고 있다. 이는 OECD 국가 중 최하위 수준이다. 

 

풍선효과로 인한 절반의 성공 

정부가 건강보험의 보장성을 본격적으로 강화하기 위해 보험재정을 투자하기 시작한 것은 김대중 정부에서부터이다. 건강보험의 보장성을 강화하기 위해 정부는 크게 두 가지 전략을 택했다. 첫 번째 전략은 중증질환자의 진료비 본인부담률을 크게 낮추는 ‘산정특례’ 제도를 도입하는 것이었다. 보통 중증질환에서 진료비 부담이 크기 때문이었다. 30~60% 수준이던 외래진료비와 20% 수준이던 입원진료비를 모두 5~10% 수준으로 낮추었다. 

 

첫 번째 전략은 보장률을 높이는 데 성공적이었다. 2004년 암환자에서 본인부담률을 10%로 낮추자 건강보험의 보장률은 50%에서 66%로 껑충 뛰었다. 산정특례가 적용되어 본인부담률이 5~10% 수준인 4대 중증질환에서 건강보험의 보장률은 2014년 현재 78%로 OECD 국가의 평균 보장률 높은 수준이다. 

 

두 번째 전략은 기존에 건강보험 혜택이 적용되지 않던 비급여 항목에 대해 단계적으로 건강보험 적용을 확대해서 보장성을 강화하는 것이었다. 하지만 이는 성공적이지 못했다. 건강보험의 급여 범위를 늘리는 것만큼 새로운 비급여가 늘어나는 풍선효과 때문이었다. 이는 병의원이 건강보험 수가가 낮아 생기는 손실을 비급여 진료에서 생기는 초과수익으로 메꾸고 있는 구조적 모순에 기인한 것이다. 원래 비급여였던 초음파나 MRI 검사가 건강보험 급여에 포함되면 병의원은 이들 비급여에서 얻던 초과수익을 더 이상 얻지 못하게 된다. 병의원은 건강보험진료에서 발생하는 손실을 메꾸기 위해 새로운 비급여를 만들어내는 풍선효과가 생겨난다. 또한 비급여 진료로 높은 수익을 내려는 일부 병의원의 행태 역시 문제이다. 

 

박근혜 정부의 보장성 강화정책 평가

 

박근혜 정부는 대선 당시 4대 중증질환의 진료비를 전액 국가가 부담하겠다는 공약을 내세웠다. 건강보험 보장성 강화의 대상을 4대 중증질환에 한정하기는 했지만, 비급여를 포함해서 진료비를 전액 국가가 부담하겠다는 다소 파격적인 약속이었다. 그런데 당선 후 선택진료비, 상급병실료, 간병비를 말하며소위 3대 비급여 대한 정책이 추가되었다. 이 정부의 건강보험 보장성 강화정책은 크게 3가지로 요약할 수 있다. 박근혜 정부 보장성 강화 정책 중 소득계층별 본인부담금 상한제 개선책은 비급여 진료비 감소를 통한 보장성 강화정책과는 성격이 달라 이번 글의 논의 범위에 포함시키지 않았다. 

 

첫째, 3대 비급여를 급여화해서 건강보험 혜택을 받을 수 있도록 하는 것이다. 3대 비급여란 선택진료비, 상급병실료, 간병비를 말하며, 4대 중증질환과 같은 중증질환에서는 전체 비급여 진료비의 절반 이상이 이에 해당한다. 선택진료비를 할 수 있는 의사를 줄이고, 선택진료비를 부과할 수 있는 금액을 줄여 올해부터 선택진료비는 원래의 1/3 규모로 줄었다. 원래 선택진료비 중 1/3은 ‘의료질평가지원금’이라는 좋은 질의 의료서비스에 대한 보상으로 전환되었고, 나머지 1/3은 건강보험수가가 상대적으로 낮았던 수술료 등을 올리는 것으로 대체되었다. 상급병실료를 줄이기 위해 4인실까지 건강보험을 적용하고, 전체 병원 병상 중 1~2인실 병상이 최대 70%를 넘지 못하도록 했다. 2014년까지는 아직 이들 정책의 효과가 크게 나타나지 않고 있다. 간병비 부담을 덜어주기 위해 정부는 간호사가 간병까지 담당하는 간호간병통합서비스 사업을 시행하고 있으나, 여전히 일부 병원에서만 시행되고 있어 간병비 부담은 여전히 크다. 요약하면 3대 비급여 급여화 정책은 아직 효과가 크지 않지만 2016년 이후에는 점차 원래 계획했던 효과가 나타날 것으로 예상된다.

 

둘째, 4대 중증질환에서는 비급여를 완전히 해소하여 풍선효과가 더 이상 생기지 않도록 한다는 것이다. 이를 위해 새롭게 도입한 제도가 ‘선별급여’ 제도이다. 이는 의학적인 효과나 비용 대비 효과가 낮아 건강보험이 적용되지 않았던 ‘법정비급여’에 대해서도 건강보험을 적용함으로써, 적어도 4대 중증질환 진료에서는 비급여를 모두 없애기 위한 한 것이다. 하지만, 효과와 경제성이 낮기 때문에 본인부담률을 50~80% 수준으로 대폭 높였다. 이와 함께 새로운 비급여가 생겨나는 것을 막기 위한 대책도 함께 추진하기로 했다. 일본에서는 건강보험이 적용되는 의료서비스와 비급여 서비스를 함께 환자에게 제공하지 못하도록 하는 ‘혼합진료 금지제도’를 사용하고 있다.

 

셋째, 건강보험이 적용되는 기준을 합리화해서 소위 ‘임의비급여’를 없애겠다는 것이다. 임의비급여란 건강보험이 적용되는 의료서비스이지만 병의원이 진료비 삭감을 피하기 위해 진료비 전액을 환자에게 부담하도록 하는 것을 말한다. 이런 문제는 건강보험에서 정한 기준이 합리적이지 않아서 생기기도 하고, 병의원이 의학적으로 불필요한 의료서비스를 하기 때문에 생기기도 한다. 

 

실망스럽게도 검사, 약 및 수술과 같은 의학적 비급여를 해소하기 위한 둘째와 셋째 전략은 실패할 가능성이 높아 보인다. 건강보험 급여확대 효과를 상쇄하는 비급여 풍선효과는 여전히 지속되고 있고, 그로 인해 건강보험의 보장률은 크게 개선되지 않고 있기 때문이다. 박근혜 정부 출범 직전인 2012년 62.5%였던 건강보험 보장률은 출범 후 2년이 지난 2014년에는 63.2% 수준으로 불과 0.7% 증가하는 데 그쳤다. 조금 더 세부적으로 들여다보면 선택진료비와 상급병실로는 줄어든 반면 의학적인 비급여라 부르는 검사, 약, 처치와 수술은 오히려 크게 늘었다. 정부는 2013~2014년 2년 동안의 보장성 강화 정책평가 결과만을 가지고, 아직 성공 여부를 판단하기는 이르다고 주장하고 있다. 특히 2013~2014년은 이제 막 본격적으로 보장성 강화 정책을 추진하기 시작한 시점이라서 더욱 그러하다는 것이다. 맞는 말이다. 하지만, 이러한 정부의 낙관적인 전망을 그대로 받아들이기 어렵다. 법정비급여를 줄이기 위한 선별급여제도와 임의비급여를 줄이기 위한 급여기준 합리화가 제대로 이뤄졌다면 의학적 비급여는 적은 폭으로라도 줄었어야 맞다. 그런데 실제 의학적 비급여는 오히려 늘었다. 

 

보장성 강화를 추진하고 있는데, 의학적 비급여 진료비가 오히려 늘어나는 역설적인 상황은 다음과 같은 세 가지 가능성으로 설명할 수 있다. 먼저 보장성 강화계획을 수립할 당시 조사에서 누락된 항목에서 비급여 진료비가 증가할 가능성이다. 대규모 비급여 진료비 실태조사를 통해 선별급여를 확대적용하면 해결할 수 있다. 다음으로 새로운 비급여가 늘어난 결과일 가능성이 있다. 원래 시행하기로 했던 일본의 ‘혼합진료금지’ 정책을 조속히 도입해야 하면 해결할 수 있는 문제이다. 이와 함께 급여기준이 합리화되지 않아 임의비급여가 늘어나고 있을 가능성도 있다. 정부가 임의비급의의 원인이 된 급여기준을 어떻게 얼마나 고쳤는지에 대한 자료를 내놓고 있지 않아 효과와 한계를 짐작하기 어려운 상황이다. 이제는 원인이 무엇인가를 명확히 밝히고 대책을 마련해야 할 시기이다. 정부가 낙관적인 전망을 앞세워 대책이라고 마련할 시기를 놓치게 되면 이번 정부에서도 건강보험 보장성 강화를 기대하기 어렵게 된다.   

 

보장성 강화 방안

 

보장성 강화를 새로운 전략(1) : 비급여를 포함하는 포괄수가제

이제까지 여러 정부에 걸쳐 추진된 건강보험 보장성 강화정책은 비급여 풍선효과의 문제를 해결하지 못했다. 그 결과 건강보험의 보장성은 제자리걸음을 계속하고 있다. 비급여 풍선효과로 인한 보장성 강화정책이 실패한 경험을 되풀이 하지 않기 위해서는 새로운 전략이 필요하다. 비급여 풍선효과는 근본적으로 건강보험의 수가가 낮아서 생기는 구조적 현상이다. 건강보험 진료행위의 원가 대비 수가의 비율은 86%에 불과하다. 이는 병의원이 건강보험이 적용되는 진료행위를 할 경우 14%를 손해를 보고 있다는 의미이다.  

 

따라서 낮은 건강보험 수가의 문제를 해결하지 않고서는 풍선효과를 근본적으로 해소하기 어렵다. 그렇다고 건강보험 수가를 올린다고 비급여가 없어지기를 기대하기는 어렵다. 여전히 비급여 진료를 통해 수익을 늘리려는 병의원이 상당 수 있을 것이기 때문이다.

 

낮은 건강보험 수가의 문제와 비급여 풍선효과의 문제를 동시에 해결할 수 있는 대안의 하나는 비급여 진료비를 포함하는 포괄수가제를 도입하는 것이다. 아래 그림과 같이 기존 포괄수가제와 달리 모든 비급여 진료비까지를 포함하는 수가를 설정하는 포괄수가제를 도입하면 낮은 건강보험 급여수가로 인해 발생하는 손실과 높은 비급여 수가에서 발생하는 이익 상쇄되기 때문에 비급여 풍선효과를 억제할 수 있다. 물론 풍선효과를 억제하기 위해서는 일본에서 시행되는 ‘혼합진료금지제도’와 같이 새로운 비급여의 출현을 억제하기 위한 강력한 제도를 동시에 시행해야 한다.

 

포괄수가제를 도입하기 위해서는 의료계를 설득해야 한다. 포괄수가제 도입에 반대해서 파업을 불사했을 정도로 의사협회가 강력하게 반대했었기 때문이다. 의사협회가 포괄수가제 도입에 반대했던 이유는 포괄수가제를 수가를 강력하게 통제하는 수단으로 활용할 수 있기 때문이다. 또한 질병별 또는 수술별로 진료비가 정액으로 미리 책정되어 있기 때문에 상대적으로 비싼 신의료기술을 쓰지 않으려는 경향에 대해서도 우려하고 있다. 결국 의료계를 설득하기 위해서는 신포괄수가제를 운영하기는 거버넌스에서 전문가의 참여에 기반하여 적절한 수가가 결정되고 신의료기술에 대한 보상이 이뤄지는 투명하고 합리적인 의사결정구조를 마련되어야 한다. 또한 기존 포괄수가제 보다는 포괄수가제와 행위별수가제의 중간에 해당하는 신포괄수가제를 도입하는 것이 의료계를 설득하는 데 용이할 것이다. 또한 지금 대형병원과 중소병원이 같은 질병이나 수술에서 진료 내용이 다르다는 점을 고려하면 행위별수가제를 부분적으로 유지하는 것이 의사와 환자에게 모두 더 적절하다.

 

 

보장성 강화를 새로운 전략(2) : 새로운 비급여 출현을 억제하는 정책

비급여 풍선효과를 억제하기 위해서는 새로운 비급여가 출현하는 것을 억제하기 위한 정책이 필요하다. 이는 크게 3가지 새로운 정책이 필요하다. 첫째, 건강보험이 적용되는 급여진료와 적용되지 않는 비급여 진료를 함께 하지 못하도록 하는 ‘혼합진료 금지제도’이다. 이는 환자를 진료하는 과정에서 비급여 진료를 한 가지라도 있으면, 병의원은 모든 진료비를 환자에게 비급여로 청구해야 하는 제도이다. 이 제도가 도입되면 병의원이 함부로 비급여 진료를 하기 어려워져 의학적으로 불필요한 비급여 진료가 확산되는 것을 억제할 수 있다. 

 

둘째, 비급여 진료 전에 환자에게 비급여 진료에 대한 동의를 얻도록 하는 ‘비급여 진료 사전동의제도’를 도입하는 것이다. 병의원은 비급여 진료를 하기 전에 환자에게 비급여 진료항목, 건강보험에서 해당 진료행위에 대해 급여하지 않는 이유, 예상 진료비, 해당 비급여 진료행위를 대체할 수 있는 건강보험 급여행위에 대해 설명하고 동의를 얻도록 하는 것이다. 이를 통해 환자의 알권리와 선택권을 보장할 수 있고, 동시에 의학적으로 불필요한 비급여 진료가 확산되는 것을 억제할 수 있다.

 

셋째, 비급여 신의료기술를 시술할 수 있는 능력있는 의사와 진료체계를 갖춘 기관에 한해서 시술을 할 수 있도록 허용해주는 ‘신의료기술 시술기관 인정제’를 도입하는 것이다. 이 제도 도입되면 한편으로 필요한 경우 환자들이 신의료기술의 혜택을 받을 수 있도록 허용하고, 다른 한편으로 높은 수익을 얻기 위해 신의료기술이 무분별하게 남용되는 것을 막을 수 있다. 

 

맺음말

 

박근혜 정부를 포함해서 지난 여러 정부의 보장성 강화정책은 비급여 진료의 풍선효과 때문에 실패하고 말았다. 비급여 진료의 풍선효과를 해소할 수 있는 새로운 대안이 필요하다. 기존처럼 비급여 진료행위에 대해 개별적으로 건강보험을 적용하는 방식으로는 비급여 풍선효과의 문제를 해결할 수 없다. 병의원이 비급여 진료에 매달리는 이유는 건강보험 급여수가가 너무 낮기 때문이다. 비급여 진료에서 수익을 내지 않으면 적자로 인해 병의원이 문을 닫을 수밖에 없기 때문이다. 건강보험 급여수가를 적정수준으로 인상함과 동시에 비급여 진료를 억제할 수 있는 현실적인 대안은 비급여 진료비까지를 포함하는 포괄수가제를 도입하는 것이다. 이제라도 비급여 문제를 해결하기 위한 전향적인 대안을 검토할 필요가 있다.   

 

1) 이러한 상황을 재난적 의료비라고 말하며, 전체 가구 소득에서 식비를 제외한 가처분 가구 소득 중 의료비 부담이 10~40% 이상인 경우를 말한다. 여기에서는 가처분 가구 소득 중 의료비 부담이 10% 이상인 경우를 기준으로 하였다.
2)  2012년 국민건강영양조사에 따르면 연간 미치료율은 소득 분위 하위 1/4에서 20.6%였던 반면, 상위 1/4에서는 14,2%였다. 
3) 2012년 국민건강영양조사에 따르면 경제적 이유로 인한 연간 미치료율은 소득 분위 하위 1/4에서 5.9%였던 반면, 상위 1/4에서는 0.9%였다. 
4) 저소득층은 소득 기준 하위 20%를 의미하며, 고소득층은 상위 20%를 의미한다. 자료의 출처는 “송은철, 신영전. 재난적 의료비 예방을 위한 포괄적 의료비 상한제: 비용 추계를 통한 적용 가능성을 중심으로. 보건사회연구 35(2), 2015, 429-456”이다. 

아동수당 도입의 함의와 쟁점 1)

 

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

들어가며

 

한국 아동의 삶이 위기에 처해있다. 한국은 아이들이 행복하지 않은 나라다. 2013년 아동 종합실태조사에 의하면 한국 아동의 삶의 만족도가 경제협력개발기구(OECD) 국가 가운데 가장 낮은 수준이라고 밝혔다. 아동이 직접 평가한 삶의 질이 한국의 경우 100점 만점에 60.3점으로 OECD국가 가운데 최하위로 나타났다.

 

아동 삶의 질과 관련하여 주목해야 할 지표인 10대의 자살률도 심각한 수준이다. 항간에 알려진 것처럼 한국의 청소년 자살률이 OECD 1위인 것은 사실과 다르지만2) 사안의 심각성은 아무리 강조해도 부족하지 않다. 무엇보다도 10-19세 청소년의 사망원인 중 1위가 자살인 점은 그 심각성을 여실히 보여준다. 다른 나라와의 비교에서도 아래 <그림 2-1>에 정리된 바와 같이 십대 청소년의 자살률은 2013년 기준으로 10만 명 당 8.2명으로 OECD 평균을 상회하고 있다. 1990-2013년까지의 청소년 자살 자료를 살펴보면 전반적으로 감소하는 전세계적 추세와 달리 우리나라의 청소년 자살률은 1990년 6.1명에서 2000년 6.4명, 그리고 가장 최근 자료인 2013년에는 8.4명으로까지 꾸준히 증가하고 있는 것을 확인할 수 있다.

 

우리나라 아동이 매우 현실적인 삶의 위기를 일상적으로 겪고 있음에도 불구하고 우리나라 정부의 정책적 대응은 더디기만 하다. 아래 <그림 2-2>에 제시된 바와 같이 OECD 평균 가족지원정책에 대한 공적지출이 2011년 현재 2.55%인데 반해 우리나라는 OECD 전체 국가들 중에서 멕시코 다음으로 최하위 수준인 1.16%인 것으로 나타났다. 우리나라 가족지원 정책에 대한 공적 지출은 그 총량에서뿐만 아니라 지출구조에 있어서도 다른 국가들과 상이한 점을 가지고 있다. 일반적으로 가족지원 정책은 세제혜택, 사회서비스 제공, 그리고 현금 급여 등의 급여 방식을 채용하며 이들 사이에 적절한 균형을 이루고 있다. 이 가운데 아동수당과 같은 현금급여가 차지하는 비중이 OECD 평균적으로 전체 가족지원 공적 지출금액의 약 53%를 이루는 반면 우리나라의 경우 2011년 현재 OECD 최하인 4%에 불과한 반면 사회서비스 형태로 제공되는 지출규모는 역시 OECD 최고 수준인 77%에 이르고 있다 (OECD 평균 37%). 이와 같은 극단적인 수치들을 종합적으로 살펴보면 우리나라의 가족지원 정책이 그 총량 차원에서 매우 빈약할 뿐만 아니라 공적 지출의 구조면에서도 매우 불균형적인 것을 확인할 수 있다.

 

 

 

이 글에서는 현재 제도 정치권과 학계를 중심으로 논의되고 있는 아동수당에 대해 소개하고 그 필요성과 도입의 의의 및 기대효과에 대해 논의하고자 한다. 

 

아동수당과 복지국가 - 아동수당의 정의와 필요성

 

아동수당(children’s allowance; child benefit)은 가정에서 아동을 양육하는데 발생하는 비용을 보조하기 위해 개별 아동을 기준으로 가족에게 지급되는 급여로 가족수당(family benefit; family allowance)이라 불리우는 경우도 있다. 아동수당은 아동에 대한 양육을 조건으로 별도의 자격여건에 대한 조사(means test) 없이 양육비(의 일부)를 급여의 형태로 보호자에게 보편적으로 제공하고 가족이 아동을 양육하면서 성공적인 생활을 유지할 수 있도록 돕는 제도이다. 이와 같은 아동수당 제도는 아동의 양육에 대한 사회적 책임성을 제도적으로 보장한다는 의미를 담고 있는 정책으로서 아동정책 및 가족 정책에 있어서 가장 핵심적인 제도 가운데 하나이다.

 

아동수당의 개념은 19세기 후반 프랑스에서 부양자녀가 있는 피고용인의 경제적 부담을 줄이기 위하여 시작한 것으로 알려져 있다. 이후 제1차 및 2차 세계대전을 거치면서 아동수당에 대한 관심과 논의가 확장되었고, 제2차 세계대전이 종결된 후 아동의 복지를 향상할 것을 주요한 목적으로 아동수당의 도입이 빠르게 진행되었다. 뉴질랜드는 1926년 아동수당을 최초로 도입한 국가가 되었으며, 초기에 유럽 주요 국가를 중심으로 도입되다가, 1949년에 영국, 핀란드, 프랑스, 독일, 캐나다를 비롯한 27개국으로 확산되었고, 1967년에 65개국, 그리고 2006년 현재 전 세계 92개 국가가 어떤 형태로든 아동수당을 실시하고 있는 것으로 알려져 있다. 

 

아동수당의 도입과 시행은 서구 복지국가의 발전과정에서도 중요한 의미를 가지고 있다. 서구 복지국가의 이론적 기반을 정립하는 데 기여한 것으로 평가받는 베버리지는 아동수당의 도입 필요성을 강조한 바 있다. 또한 아동 양육에 대한 국가지원의 보편성과 보장수준은 아동 양육에 대한 해당 복지국가의 책임분담정도를 보여주는 중요한 척도로서의 의미를 갖는다. 앞서 언급한 바와 같이 유럽의 많은 복지국가들은 일찍이 아동을 키우는 경제적 부담을 경감시키기 위한 목적으로 아동수당이나 가족수당을 지급해오고 있다. 아동수당은 아동을 다음 세대 노동력으로써 사회적 자원으로 인식하고 이들이 건강하고 안전하게 자랄 수 있도록 하기 위한 복지국가의 주요 기초생활보장 정책의 차원에서 보편적으로 제공되어 왔다. 

 

아동수당의 도입은 여성주의적 관점에서도 중요한 의미를 가지고 있다. 아동수당이 노령, 의료, 실업, 산재 연금과 더불어 5대 사회보장 프로그램 중 하나이면서도 다른 프로그램과 달리 1차 분배의 실패에 대한 노동 계급의 리스크 보호라는 특징이 약하다는 지적은 주목할 만하다. 3) 아동수당이나 가족수당은 그 도입부터 아동의 기초생활보장이라는 정책적 측면과 더불어 ‘가족 부양 능력이 없거나 부족한 남성 생계 부양자에 대한 공적 부조 수준을 넘어섰다는 점, 아버지가 아니라 어머니를 수급자로 정했다는 점에서’ 4) 가족 수당은 가족 내에서 행해지는 무급노동에 대한 사회적 보상성격이 있다고 보는 것이 적절하다. 5) 영국에서 가족수당의 도입을 위한 사회 운동이 페미니스트들에 의해 주도된 점은 이러한 인식을 뒷받침한다. 6) 

 

아동수당제도의 필요성은 크게 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 자녀양육을 위해 필요한 비용을 보조함으로써 아동의 생존권과 발달권을 보장한다는 아동권리 실현의 측면이다. 둘째, 자녀가 없는 가구에서 상대적으로 지출비용의 규모가 큰 자녀가 있는 가구에로의 소득 이전을 통해 소득재분배의 효과를 기대할 수 있다. 셋째, 아동이 있는 가구에 대한 보편적 소득보장의 제도적 특성에 따라 빈곤가구 위주의 선별적 정책에 비해 사회통합의 효과를 기대할 수 있다. 넷째, 여성의 무급 돌봄 및 가사노동에 대한 사회적 인정을 통해 여성지위향상의 의미가 있다. 다섯째, 자녀양육에 대한 사회적 책임성 강조에 따른 출산율장려 효과를 기대할 수 있다. 

 

이와 같이 오랜 전통과 다양한 도입 배경 및 효과에 대한 사회적 기대를 가지고 있는 아동수당은 20세기 후반 서구 복지국가의 위기를 겪으면서 일정한 부침을 경험하였지만 여전히 많은 국가들이 아동의 건강하고 안전한 발달과 아동을 양육하는 가정의 안정적 생활을 지원하기 위한 주요 정책으로 운용되고 있다. 아동수당을 시행하는 대부분의 국가들은 아동양육이라는 조건 외에 소득이나 기타 사항에 대한 고려없이 보편적으로 지급하는 형태를 유지하고 있으며, 일부 국가들이 사회부조적 성격이나 고용연계형으로 운영하고 있다. 아래에서는 국가별 아동수당의 사례를 좀 더 자세히 고찰하고자 한다.

 

타국가의 아동수당 사례

 

아동수당 제도는 급여자격요건, 재원조달 방식, 지급기간, 재정 지원 규모 등의 측면에서 다양한 방식으로 운용되고 있다. 대부분의 주요 국가들은 재정부담에 있어서 국고를 중심으로 운영하고 있으며 고용주와 국가가 공동분배하는 방식의 활용도 상당수 국가에서 발견된다. 지급대상 아동의 연령과 대상아동 구분의 측면에서는 최저 15세에서 최고 19세까지를 적용하고 있다. 또한 대부분의 국가에서 첫째 자녀부터 아동수당을 지급하고 있었지만 프랑스의 경우는 둘째 자녀부터 지급함으로써 아동수당의 출산장려 성격을 강화한 점이 특징적이다. 급여수준의 경우도 전체적으로 첫째 아이의 경우 아동 당 최소 약 $120에서 많게는 $200불이 넘게 지불하고 있다. 

 

한국 기존 정당 및 제도정치권내 아동수당 정책 논의 현황

 

더불어민주당

더불어민주당의 박광온 의원은 연소득 1억 3,000만 원 이하 가정(기초생활보장법 기준 중위소득의 2배)의 만 0~12세 아동 554만 명에 대해 연령에 따라 10만 원~30만 원을 차등지급 한다는 방안을 제시했다. 셋째 이상 가구는 소득에 관계없이 지원한다는 방침이다. 현금 대신 거주지 주변 골목 상권에서 사용할 수 있는 바우처를 지급하는 것이 다르지만 대상 아동이 많은 만큼 연간 15조원의 재원이 필요한 것으로 나타났다. 박광온 의원은 이 재원을 마련하기 위하여 저출산 극복을 위한 사회통합세(아동수당세법) 도입을 주장했다. 아동수당법과 마찬가지로 아동수당세법을 대표발의 한다는 계획이다.

 

아동수당세법은 목적세로 연간 2,000만 원을 초과하는 이자소득과 배당소득, 과표 200억 원을 초과하는 법인, 상속세와 증여세, 개별소비세 중 사치품목에 대하여 일정비율만큼 아동수당세를 부과한다는 것으로 국회예산정책처에 따르면 약 8.5조 원에서 9.5조 원의 재원이 마련되는 것으로 추계됐다. 개인들에 대해서는 초고소득층의 불로소득에 초점을 맞춘 것이 특징이다.

 

상속세와 증여세의 경우, 상속세는 전체 상속자의 2%, 증여세는 증여자의 46%만이 세금을 납부하고 있으며 상위 10%의 실효세율은 18%~22%에 불과하기 때문에 상속과 증여에서 일정 부분을 아동수당세로 부과하자는 주장이다.

 

법인세를 부과하는 방안에 대하여 김병관 청년 최고위원은 “현재 51개국은 기업이 아동수당 재원을 부담하고 있다”고 설명하며, “적정인구와 활발한 소비가 뒷받침 되어야 내수가 활성화되고, 시장을 확보할 수 있기 때문에 아동수당정책이 곧 친기업 정책”이라고 강조했다. 

 

국민의당

국민의당 김광수 의원은 국민의당 워크숍에서 현재의 보육체계를 유지한 채 0세~만 6세 미만 아동 약 274만 명을 대상으로 소득 수준과는 무관하게 월 10만 원의 현금을 지급한다는 방안을 내놓았다. 보육·육아 학비지원, 가정양육수당 등 기존 제도는 현재대로 유지한다는 방침 아래 3조 3,000억 원의 재원이 필요한 것으로 추정되었지만, 국민의당은 재원마련 방안을 제시하지 않았다. 

 

정의당

정의당은 지난 2016년 9월 20일 심상정 의원의 국회 대표연설에서 기본소득의 부분적 실시를 제안하면서 0-5세 아동에 대한 기본소득 제공을 포함하였다. 그러나 원칙적 수준에서 제안하였을 뿐 구체적 지급액, 지급기준, 재원 마련과 관련한 내용은 제시되지 않았다.

 

기타

국회 저출산·고령화대책특위(이봉주 서울대학교 사회복지학과 교수 발표안)는 만 0~15세 아동 770만 명을 대상으로 기본급여로 월 30만 원, 추가로 소득 하위 50% 이하 만 0~6세 아동에게는 월 15만 원의 바우처를 지급한다는 방안을 내놓았다. 소요 재원은 무려 연간 27조 2,700억 원(기본 아동수당 25조 3,000억 원, 추가 지원 2조 4,000억 원)에 달한다. 이봉주 교수는 재원 조달 방법으로 보육예산(13조 원)을 활용하고 부족분은 특수목적세를 신설하자고 주장했다. 대신 막대한 재원이 들어가는 만큼 보육 · 육아 학비지원, 가정양육수당 등 기존 제도는 아동수당으로 단일화할 것을 제안했다. 

 

아동수당 관련 쟁점들

 

아동수당과 출산율

우리나라에서 아동수당과 관련한 논의가 탄력을 받고 있는 배경에는 장기간에 걸쳐 고착화되고 있는 저출산 문제에 대응하기 위한 측면이 있는 것으로 보인다. 이러한 배경으로라도 아동수당의 문제가 본격적으로 논의되고 있는 점은 환영할 만하지만 출산율 제고를 위한 정책으로서의 아동수당의 효과성에 대해서는 일관된 근거가 축적되지 않은 상황이다.7) 아동수당이 도입되지 않은 우리나라의 경우 당연한 얘기지만 인구정책으로서의 아동정책에 대해 국내 자료를 이용한 실증적 논의가 거의 없는 상태이며 이와 관련한 논의는 외국의 사례를 통해 점검하는 수밖에 없다. 

 

기존의 연구들 중에는 아동수당이 출산율에 긍정적인 영향을 미친다는 결과들이 있는 반면 8) 다른 연구들에서는 가족에 대한 재정적 지원이 출산율에 의미있는 영향을 미치지 못한다는 연구 결과도 보고되어있다. 9) 이렇게 일치되지 않은 결과에도 불구하고 기존의 연구로부터 다음의 사항들을 주목할 필요가 있다. 아동수당이 보편적인 수준에서 출산율에 미치는 영향의 유의미성은 별도로 논의하더라도 아동수당이 계층에 따라 다른 수준의 영향력을 미치는 것으로 보인다. 예를 들어 Riphahn & Wiynck (2016)은 아동수당이 상대적으로 고수입 부부들이 둘째 아이를 낳도록 유도하는 효과가 있다고 보고하였다. 10) 또한 Gonzalez (2011)는 아동수당이 전반적으로 출산율에 긍정적인 효과를 줄 뿐만 아니라 산모가 출산후 아이와 함께 보내는 시간을 연장함으로써 가족의 안정성과 전반적 안녕에 긍정적 영향을 미친다고 보고하였다.11) 

 

이상의 논의들은 주로 이미 아동수당을 도입 및 시행하고 있는 국가들에서 아동수당의 급여액을 조정하면서 나타나는 결과를 중심으로 논의하고 있다는 점에서 아동수당 도입을 최초로 시도하는 우리나라의 맥락에서 던지는 함의는 제한적일 수밖에 없을 것이다. 다만 아동수당의 도입을 출산율 제고를 위한 주요한 수단으로 접근하는 데에는 일정한 한계가 있음을 고려할 필요가 있다.   

 

아동수당과 기타 보육정책과의 관계

우리나라의 경우 무상보육 정책을 시행하고 있으며, 주요한 정책수단으로 보육료지원정책과 가정양육수당을 운영하고 있다. 제도의 목적에서부터 수급 대상에 이르기까지 아동수당과는 거리가 있는 정책이지만 가정양육수당의 경우는 0-5세라는 제한된 연령층에 한해 보편적인 아동에 대한 현금성 급여라는 측면에서 중복의 여지가 있는 것으로 보인다. 

 

이러한 맥락에서 아동수당의 도입과 더불어 기존 무상보육 정책은 어떤 식으로든지 조정이 불가피한 것으로 보인다. 장기적으로 동일한 현금성 급여인 가정양육수당제도는 아동수당과 통합하는 것이 바람직한 것으로 보인다. 다만, 보육정책의 경우 보육의 공적 책임성 강화라는 원칙을 중심으로 재편하고, 이를 위해 국공립 보육시설과 유치원의 획기적 확대, 보육 및 유아교육 종사자의 신분강화 및 처우개선에 정책의 우선순위를 두고 추진하되, 보육료지원의 경우는 도입되는 아동수당의 수준에 따라 지원의 규모와 성격(전면 무상 vs. 차등형 지원)에 있어서 조정을 논의하는 것이 바람직하다. 

 

보육정책의 측면에서 아동수당의 도입과 관련하여 한 가지 경계해야 할 부분이 있다. 아동수당의 도입이 우파적 기본수당 주의자들이 주장하는 것과 같이 기존의 공적 사회서비스 공급체계를 해체하고 보육과 같은 주요 사회서비스를 시장에 맡기자는 주장이 그것이다. 12) 이와 같은 주장은 결국 보육의 공적 책임성 강화를 통한 서비스 질의 개선이라는 주요한 정책 목표와도 부합하지 않는다. 뿐만 아니라 장기적으로 보육시장의 공급자 중심성을 강화함으로써 시장가격의 상승을 가져오게 될 것이며, 이는 결국 아동수당 도입의 정책적 효과성을 잠식하는 결과를 초래할 것이다.

 

기타: 지급기준 및 방식, 급여지급대상, 적정급여액의 문제

지급방식의 측면에서 아동수당을 도입하고 있는 대부분의 국가들은 소득이나 기타 사항에 대한 고려없이 (no means test) 보편적으로 지급하는 형태를 유지하고 있으며 일부 국가들이 사회부조적 성격이나 고용연계형으로 운영하고 있다. 앞서 언급한 바와 같은 아동인권보장, 사회통합, 여성인권향상 등 아동수당의 정책적 기대효과를 실현하기 위해서는 보편적 급여의 형태를 유지하는 것이 필요하다.

 

급여지급대상의 측면에서 대부분의 국가들은 의무교육연한에 해당하는 시기까지를 급여지급기간으로 택하고 있다. 이와 같은 경향을 우리나라에 적용하는 경우 중학교 졸업시기인 만 15세까지가 적절한 것으로 보인다. 다만 우리나라 교육의 특성상 고등학교까지 대부분의 아동들이 학교를 다니는 점과 이시기에 사교육비 등 양육비용 부담이 급증하는 시점이라는 점을 고려했을 때 학교에 다니는 아동에 대해 선별적으로 만 17세까지 지급을 고려할 수도 있다.

 

다음으로 적정급여액의 경우 국가별로 상당한 편차가 존재하는 것으로 보인다. 국제노동기구(ILO)는 가족급여의 지급수준을 아동 1인당 임금의 3%로 권고하고 있다. 13) 이와 같은 권고액에 따르면 2015년 우리나라 임금근로자의 월 평균 급여 264만원의 3%인 약 8만 원 정도에 해당한다. 반면 2006년 OECD 국가의 아동수당 규모는 아동 2명 가구를 기준으로 총소득 대비 7.7%, 가처분소득 대비 9.3%로 알려져 있으며 이를 2015년 우리나라의 경우에 적용하면 대략 아동 1인당 약 16만원에서 20만 원 정도에 해당한다. 14) 이 외에도 소득공제제도, 비과세감면제도, 근로장려세제 등 기존 아동부양가구에 대한 소득보장정책과 병행할 것인지, 대체할 것인지, 아니면 보완적 관계를 유지할 것인지에 대한 정책적 고려가 필요하다. 

 

 

1) 이 원고는 ‘양극화와 저출산 해소를 위한 토론회: 아동수당으로 대한민국의 미래를 이어줍니다. (2016. 10. 26.)’에 발표한 필자의 발제문을 수정 보완하였습니다.  
2) http://www.ohmynews.com/NWS_Web/View/at_pg.aspx?CNTN_CD=A0002026740
3) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
4) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
5) 윤홍식송다영김인숙. (2011). 가족정책: 복지국가의 새로운 전망. 공동체.
6) 김수정. (2002). 가족 수당의 제도 정치와 여성의 사회적 권리. 페미니즘 연구. 2, 131-177.
7)  Riphahn, R.T., & Wiynck, F. 2016. Fertility effects of child benefits. CESifo Area Conference. Munich, Germany.
8)  Gonzalez, L. 2013. The effect of a universal child benefit on conceptions, abortions, and early maternal labor supply, American Economic Journal: Economic Policy, 5(3), 160-188.;  Cohen, A., Rajeev D., & Romanov, D., 2013, Financial Incentives and Fertility, Review of Economis and Statistics 95(1), 1-20.; Milligan, K., 2005, Subsidizing the stork: new evidence on tax incentives and fertility, Review of Economics and Statistics, 87(3), 539-555.
9) Crump, R., Goda, G. S., & Mumford, K. J., 2011, Fertility and the Personal Exemption: Comment, American Economic Review 101(6), 1616-1628.; Baughman, R., &  Dickert-Conlin, S., 2009, The earned income tax credit and fertility, Journal of Population Economics 22(3), 537-563.
10) Riphahn, R.T., & Wiynck, F. 2016. Fertility effects of child benefits. CESifo Area Conference. Munich, Germany.
11) Gonzalez, L. 2011. The effect of a universal child benefit. Barcelona GSE working paper series 574.
12) Murray, C. (2016). In our hands: A plan to replace the welfare state. Washington, DC: The AEI Press. 
13)  최성은 외. (2009). 아동수당 도입방안 연구. 한국보건사회연구원. 
14) 최영. (2016). 한국형 아동수당제도 도입방안. 양극화와 저출산 해소를 위한 토론회-네번째, 국회.
 

복지동향 2016년 11월호_제217호 목차

 

[편집인의글] 복지동향 217호, 2016년 11월 발행

장지연 l 한국노동연구원 선임연구위원

 

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기획주제 2017년 보건복지 예산안 분석

 

[기획1] 2017년 보건복지 예산안 분석: 총론

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

 

[기획2] 2017년 보건복지 예산안 분석: 기초보장 분야

김성욱 l 건양대학교 사회복지학과 교수

 

[기획3] 2017년 보건복지 예산안 분석: 보육분야

김진석 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

[기획4] 2017년 보건복지 예산안 분석: 아동청소년 분야

최영 ㅣ 중앙대학교 사회복지학과 교수

 

[기획5] 2017년 보건복지 예산안 분석: 노인 분야

최혜지 ㅣ 서울여자대학교 사회복지학과 교수

 

[기획6] 2017년 보건복지 예산안 분석: 보건의료 분야

이찬진 l 변호사

 

[기획7] 2017년 보건복지 예산안 분석: 장애인 분야

남찬섭 l 참여연대 사회복지위원회 위원장, 동아대학교 사회복지학과 교수

 

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[동향1] 장애인활동보조인의 열악한 노동현실과 이의 극복을 위한 대안

고미숙ㅣ전국활동보조인노동조합 사무국장

 

[동향2] 건강보험 준비금의 성격과 대안

정형준 l 녹색병원 재활의학과 과장, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

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[복지톡] 사람냄새 나는 사회를 위해, 김주호 청년참여연대 사무국장

인터뷰 및 정리 : 이경민 l 참여연대 사회복지위원회 간사

 

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[복지칼럼] 세계화 시대의 대안적 시민권 그리기 : 멀리 있지만 미룰 수 없는 이야기

최혜지 l 서울여자대학교 사회복지학과 교수, 참여연대 사회복지위원회 부위원장

 

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[생생복지] 전북희망나눔재단ㅣ복지세상을열어가는시민모임ㅣ우리복지시민연합