매년 시민들의 관심이 모아지는 최저임금의 경우, 위원회 회의를 공개하라는 요구를 담은 최저임금법 개정안이 18대 국회에서부터 지금까지 9건이나 상정되었지만 실제 개정은 이루지지 못했습니다. 기준중위소득 결정과정은 상황이 더 심각한데요, 위원회의 구성부터 결정에 이르기까지 모든 과정이 행정의 주도로 이뤄져 투명성이 더욱 요구됨에도 불구하고 회의록조차 공개되지 않고 있습니다. 

2017년 9월 5일, 여성환경연대 및 30개 단체가 주최한

생리대 모든 유해성분 규명 및 역학조사 촉구 기자회견(사진: 여성환경연대).

여성 1명이 평생 최소 1만4000개 이상을 쓴다는 생리대. 그러나 정작 시민들은 우리 몸에 닿는 이런 제품들이 어떤 성분으로 이루어져있는지 제대로 알고 이해하기가 어렵습니다. 2017년 3월 21일 여성환경연대의 의뢰를 받고 생리대 유해물질을 조사한 김만구 강원대 교수팀은 “시판 생리대 대부분에서 유해물질이 검출되었다”는 결과를 발표해 사회적으로 큰 파장을 불러일으켰습니다. 8월 초 온라인 커뮤니티 등에서 깨끗한 나라 '릴리안' 사용자 부작용 제보 등이 잇달았고, 식약처에서는 릴리안을 비롯한 시판 생리대에 대한 조사에 착수합니다. 8월 25일 최근 3년간 생산되거나 수입된 모든 생리대 56개사 896품목(제조 671, 수입 225)에 대한 전수조사 계획을 발표합니다. 그리고 8월 29일 ‘생리대 안전 검증위원회(가칭 이하 검증위원회)’를 구성하여 생리대의 안전성을 검증하고, 진행사항 및 조사결과 관련 정보를 공개하기로 결정합니다. 식약처에서는 김만구 교수 및 여성환경연대의 조사가 과학적이지 않다고 문제를 삼으며, 식약처에서는 조사 결과 안전성에 문제가 없다는 입장을 공개했습니다.　

작년 10월 언론을 통해 “국내 유통 생리대 중 97%에서 발암물질이 검출되었다”는 내용이 보도되었습니다([연합뉴스] 전체 유통 생리대 97%서 발암류 물질 검출…안전성 우려). 이번 보도의 출처는 이번 국정감사 기간 중 보건복지위원회 소속 이용호 의원의 문제제기였습니다. 이용호 의원은 식품의약품안전처가 전수조사한 ‘일회용생리대 건강영향 조사’ 자료를 분석한 결과, 전체 조사 대상 666개 품목 중 국제보건기구와 국제암센터가 분류한 발암류 물질이 불검출된 제품은 19개로, 전체의 2.8%에 불과했다고 지적했습니다. 이용호 의원실이 제기한 문제는 2017년 당시 식약처가 발표한 자료를 재분석한 결과에 바탕을 둔 것이었습니다. 이 의원실에 따르면 2017년 9월 식약처에서 발표한 국내 유통 중인 생리대 666개 제품의 휘발성유기화합물 검출 실험 자료와 2018년, 2019년 각각 진행한 프탈레이트, 다이옥신 및 퓨란 검출 실험 자료를 참고했다고 합니다([여성환경연대] 일회용 생리대 발암물질 논란, 팩트체크!). 팩트체크 전문매체를 표방하고 있는 매체 '뉴스톱'은 이용호 의원실의 문제제기가 이미 2017년에 발표된 자료를 재탕한 것에 불과하다며 강도 높게 비판하기도 했습니다. 검출여부보다 중요한 것은 검출량인데, 기준치를 넘기지 않았음에도 '발암물질'이라는 이유만으로 공포 조성을 한다는 것입니다. 이를 보도한 언론들이 공포 마케팅에 편승하고 있다는 비판도 이어집니다. 

그렇다면 식약처에서 발표한 자료는 어떤 것이고, 이용호 의원실과 식약처는 같은 자료를 보고 어떻게 다른 주장을 내어놓고 있는 것일까요? 그리고 문제가 진행된 뒤 현재까지 새롭게 발표된 자료나 조치에는 어떤 것들이 있을까요? 생리대 안전성 문제의 주무부처인 식품의약안전처 및 산하 식품의약품안전평가원이 공개한 자료와 입장은 홈페이지의 보도자료를 통해 공개되어 있습니다(식품의약안전평가원 > 정보마당 > 보도・해명자료, 식품의약품안전처 > 알림 > 언론홍보자료 > 보도자료). 

식품의약안전처・식품의약품안전평가원 보도자료(‘생리대' 키워드) 

검색결과를 연도별로 나누어보면 2017년 15건, 2018년 9건, 2019년 3건, 2020년 3건으로 여성환경연대의 문제제기가 있던 2017년에 가장 많은 발표가 있었음을 알 수 있습니다. 자료의 내용을 나누어 보면, 조사착수 및 자문・검증 위원회 구성・허위신고 적발 등 조치사항에 대한 발표가 4건 ,조사결과에 대한 발표가 6건, 정책방향에 대한 설명이 6건, 언론보도 및 타 정부기관에 대한 반박자료가 11건 있었습니다. 

그렇다면 먼저 식약처가 발표한 제품 조사결과에는 어떤 것들이 있을까요? 홈페이지에서 검색되는 자료는 2017년 9월 28일과 12월 28일 두차례 전수조사 한 결과와 2019년 및 2020년 두차례 품질 모니터링이 있습니다. 또한 제목에는 조사 결과라는 단어가 들어가지는 않지만, 2018년 12월 13일 발표한 ‘생리대 휘발성유기화합물 저감화 내년부터 본격 실시’에도 조사결과 자료가 포함되어 있습니다. 특히 그중에서도 2017년 9월 28일 1차 전수조사 보도자료 중 “붙임_8~111.hwp”은 검체시료의 조제, 기체크로마토그래프 조작조건, VOCs 위해평가 방법, 생리대 함유물질 관리방안 마련 연구, 생리대 안전검증위원회 명단 등 중요 정보들을 자세히 담고 있습니다.

2017년 8월 23일 '안전성 논란 생리대 수거·검사 등 품질검사 실시' 보도자료에 따르면, 식약처는 논란이 터지기 이전에도 시중에 유통 중인 생리대에 대해 정기적인 품질점검을 실시하고 있었다고 밝히고 있습니다. 2015년과 2016년 '깨끗한 나라'를 포함한 252품목을 검사하였으며, 논란이 터진 2017년에도 원래부터 53품목을 선정하여 검사할 계획이었다는 것입니다. 그러나 해당 보도자료는 2015년 및 2016년, 그리고 그 이전에 조사결과와 검사방법, 위해성 판단기준을 정확히 공시하지 않았습니다. 여성환경연대는 “여성들이 일회용생리대를 써온 지 50년이 되어가지만 단 한 번의 공적인 안전성 검증도 없었”으며, “2017년 일회용 생리대 안전성에 대한 문제 제기 이후” 비로서 “유해물질 검출 실험, 전성분 표시제 시행, 일회용생리대 건강영향 조사” 등이 시작되었다며 정부를 비판했습니다([여성환경연대] 일회용 생리대 발암물질 논란, 팩트체크!). 

(위) 2017년 9월 28일 식약처 1차 전수조사 보도자료 중 붙임 11

처음으로 자료가 조회되는 2017년, 자체적 조사결과를 발표하기 이전 식약처는 정보공개에 대한 국민적 여론을 잠재움과 동시에 여성환경연대 및 김만구 교수 측의 문제제기를 일축하기 위해, 여성환경연대 및 김만구 교수의 시험결과(8월 30일)와 제품명(9월 4일)을 공개합니다. 이후 이어진 2017년 1차 조사(9월28일)는 총 84종의 VOCs 중 생식독성, 발암성 등 인체 위해성이 높은 10종의 VOCs을 대상으로 하였으며, 2차 조사에서는 나머지 74종에 대한 결과가 발표되었습니다. 2018년 조사자료는 국내 생리대 제조업체 5개사(깨끗한나라, 엘지유니참, 웰크론헬스케어, 유한킴벌리, 한국피앤지)로부터 보고받은 자체조사결과(“작년보다 검출량이 줄었으며 문제 없음")와 더불어 식약처가 126개 제품에 대해 자체 조사한 프탈레이트류 및 비스페놀A 검사결과가 첨부되어 있습니다. 2019년 조사에는 마찬가지로 126개 제품에 대해 VOCs 60종에 대해 검사를 실시하였고, 추가적으로 다이옥신류와 퓨란류에 대한 검사를 실시하였습니다. 2020년 조사에서는 2019년 조사에 포함되지 않았던 PCB를 포함하여 조사를 실시했습니다. 다른 한편, 2017년 안전논란 이후 ‘유기농’이나 ‘무해함'을 강조한 광고가 늘어나자 식약처는 2019년부터 온라인 광고실태를 조사하여 발표하고 있는데, 2019년과 2020년 두 차례 발표된 자료가 있습니다.

생리대 안전성의 주무관청은 식약처이지만, 정부가 진행한 조사는 그 밖에도 일부 존재합니다. 환경영향 평가를 담당하는 환경부에서도 향후 연구설계를 위한 예비조사 결과를 발표한 바 있습니다. 또한, 2018년 '오늘습관' 생리대에서 방사성 물질인 ‘라돈’이 검출되어 논란이 되자, 원자력안전위원회에서도 해당 제품만을 대상으로 한 조사를 실시하였습니다.

생리대 관련 조사결과 목록

아래 표는 정보공개센터에서 현재까지 발표된 자료의 내용을 표로 정리한 것입니다.

그렇다면 검사 결과 이후 식약처가 취한 조치로는 어떤 것들이 있었을까요? 위 조사결과 및 정책해설 보도자료를 분석한 결과, 식약처가 취한 조치는 크게 ‘정례협의체 구성’과 ‘전성분표시제’로 나눌 수 있었습니다. 특히 생리대에 사용된 모든 원료를 용기 또는 포장에 표시하는 ‘전성분 표시제'는 치약, 구중청량제, 살충제 등에 적용하던 것을 생리대, 마스크 등 지면류에도 확대한 것입니다. 식약처는 이를 여성 건강권 실현을 위한 정책으로서 대대적으로 홍보했습니다, 식약처가 발표한 관련 보도자료 중 정책홍보적 성격이 있는 자료 6건 중 5건은 전성분표시제를 치적으로서 내세우는 내용이었습니다. 나머지 1건은 정례협의체 구성에 대한 내용을 담고 있습니다. 그 구체적인 내용은 다음과 같았습니다.

<정례협의체>

○ 국내 생리대 제조업체 5개사와 함께 정례협의체를 구성(‘17.12.13.)하고, 제조공정 개선 방안 등을 논의 ○ 자체적으로 접착제나 포장재 변경, VOCs 자연휘발 시간 부여, 환기시설 보강 등의 저감화 개선 방안 시행. ○ VOCs 저감화 요령 가이드라인을 제정(‘18.12.4)하여 내년부터 모든 생리대 업계가 저감화 정책에 참여하도록 유도(‘생리대 휘발성 유기화합물(VOCs) 저감화 요령 가이드라인’-‘18.12.12.) ○ 정기적인 생리대 유해물질 모니터링을 실시하여 결과공개 ○ 휘발성유기화합물(VOCs)에 대해서는 원인규명과 공정개선 등을 정례협의체와 지속해서 논의.

<전성분 표시제>

○ 생리대에 사용된 모든 원료를 용기 또는 포장에 표시하는 전성분 표시제 시행.(‘18.10.25.), 생리대 허가·신고시 모든 구성원료의 제조원을 기재하도록 하는 내용으로 관련 규정을 개정(’18.11.28.). ○ 착향제 중 아밀신남알, 시트랄, 리날룰, 시트로넬롤, 리모넨 등 알레르기를 유발 26개 성분 표시 의무화 및 부직포 등의 세부조성 표시기준 마련(’18.12.13.) 및 관련 규정 개정(‘19.06.10) 등  원료의 세부 성분 표시를 점진적으로 확대  ○ 생리대 사용에 따른 부작용 발생 시 신고방법과 연락처(한국의약품안전관리원) 등을 표시하여 소비자 알권리 강화를 위한 정보제공을 확대.

한편, 1차조사결과(‘17.09.28) 발표 당시 식약처는 “생리대 안전검증위원회를 통해 생리대 부작용 사례 등을 논의하고, 환경부·질병관리본부 등과 협력하여 역학 조사를 추진한다”는 입장을 밝혔습니다.  식약처, 여성 건강권 실현을 위한 맞춤형 정책 추진(‘18.04.27)에서도 “생리대 피해 호소 사례에 대해 범정부 역학조사”를 실시하겠다고 재차 확인했다. (해명자료) KBS 뉴스9가 '18.5.18(금) 보도한 『생리대 화학물질, 섞이면 독성 증폭』관련(‘18.05.19)에서는 성분분석에 그치지 않는 “심층적인 역학조사”를 “원점부터 시작해야 한다”는 주장을 반박하며, 이미 역학조사가 진행 중임을 강조하기도 했습니다. 그러나 식약처 홈페이지에서 ‘건강영향' 혹은 ‘역학조사'를 키워드로 검색할 경우 찾아볼 수 있는 자료는 환경부가 실시한 예비조사가 전부입니다. 환경부가 실시한 일회용 생리대의 건강영향 예비조사 자료는 온나라정책연구 PRISM에서 열람할 수 있었습니다. 해당 보고서는 가톨릭대학교 용역팀이 2018년 8월 30일에 제출한 것입니다. 환경부의 조사는 피해를 호소하는 여성들의 목소리에 주목하고 있습니다. “생리통, 생리양의 변화, 생리혈색 변화, 덩어리혈 증가 등 생리 관련 증상과 외음부 통증, 가려움증, 뾰루지 등 외음부 증상”이 “일회용 생리대 사용과 연관성이 있을 수 있는 증상”으로 평가된 것입니다. 그러나 동시에 동 보고서는 “예비조사 참여자 수는 결론을 도출하기에는 수가 적”으며, “피해호소자가 예비조사의 주가 되어 선택 편향의 가능성이 우려”되고, 정보의 근거가 자기기입식 설문지라는 점에서 정확도가 떨어진다는 평가를 내리고 있습니다. 다시 말해 해당 조사는 어디까지나 추가적인 연구의 필요성을 제기하는 예비적인 연구에 불과하고, 추가적인 독성학 및 역학적인 평가가 요구된다는 것입니다. 그런데 해당 조사를 언급하고 있는 식약처의 보도자료 [설명자료] 생리대 조사 관련 환경부, 식약처 반대결론에 대한 설명은 “추가조사가 필요하다”는 환경부의 조사결과를 “건강에는 무해하다"는 식약처의 결론에 반대하는 것으로만 받아들이고 있습니다. 또한 해당 보도자료에서는 부처 간 협조를 통한 역학 조사 같은 것은 이루어지지 않았으며, 환경부가 제기한 ‘추가조사의 필요성' 역시 식약처 차원에서 진지하게 받아들여지고 있지 않다는 것을 알 수 있습니다. 환경영향 평가를 주로 실시하는 환경부와 제품에 대한 성분조사를 주로 실시하는 식약처에서 서로 책임을 떠넘기기에 급급하고 있는 양상입니다.

식품의약안전처 정책홍보성 보도자료 목록

식약처는 자체 조사를 바탕으로 인체에 유해한 영향은 없다고 단언합니다. 또한 논란을 잠재우기 위해 적극적으로 검사결과를 공개하고 있고, 또 업계의 자율규제나 저감조치 등도 유도하고 있습니다. 그렇다면 왜, 생리대 안전성에 관한 논쟁이 끊이지 않고 지속되는 것일까요? 이는 직접적으로는 1) 조사방식 2) 기준치 3) 역학적 인과관계에 관해 누가 봐도 납득할만한 답을 찾기가 어렵기 때문입니다. 아래는 식약처가 제시한 위해성 평가방식입니다. 뭔가 복잡해보이지만 결국 중요한 것은 “동물실험 또는 인체역학연구에서 확인된 유해한 영향이 나타나지 않는 수준에 자료의 한계에 따른 불확실성 계수를 반영하여 산출”하였다는 독성참고치(RfD)라는 것을 알 수 있습니다.

(위)  1차 전수조사 보도자료('17.09.28) 붙임 9

“생리대를 사용하고 있을 때 주요 유해화학물질이 질 점막(그리고 일부 경피흡수)을 통해 얼마만한 양이 흡수돼 인체에서 대사되는지”(생리대 위해성 평가, '사면초가' 식약처를 구할 수 있을까?) 우리는 정확히 알지 못합니다. 경구노출과 일반 피부 노출, 질 점막의 차이가 어떤지도 모르고, 대규모 역학조사를 벌이기 위한 패널 자료 역시 부재합니다. 이를 구축하기 위해서는 통계적으로 유의미한 결과를 얻을만한 규모의 이상군(다시말해 피해호소인)과 대조군이 같은 시간, 같은 연령대에 존재해야 합니다. 엄밀한 의미의 이상군과 대조군이 얻어질 수 있는지도 의문이지만, 이렇게 자료가 구축되어도 생리혈 자체의 유해성을 분리한 유해물질만의 영향을 파악하는 것을 더욱 어려운 문제입니다. 

어떤 이들은 이런 것은 원래 밝혀내기가 매우 어려운 것이며, 화학물질에 대한 과도한 경계심을 풀 것을 주문합니다. 반대로 어떤 이들은 바로 그렇기 때문에 잠재적 위험성을 과소평가해서는 안된다고 주장합니다. 우리는 ‘현재의' 과학적 지식에 비추어볼 때 ‘위험하지 않을지도 모른다'는 가설을 부정하지 못할 뿐이며, 더 합리적인 판단을 위한 근거와 자료를 확보하기 위해서는 더 많은 투자가 필요하다고요. 과학계에는 단지 그것이 풀기 어렵다는 이유만으로 도전해볼만한 가치가 있는 것으로 여겨지는 과제들이 많이 있지 않던가요. 그렇다면 왜 우주의 비밀은 인류가 해결해야 할 과제로서 많은 예산이 투여되지만, 생리대에 포함된 독성성분의 위해성을 밝혀내는 일은 그렇게 취급받지 못할까요? 

여성 당사자와 당국, 그리고 제조업체 간의 이해관계가 첨예하게 충돌하기 때문에 해결은 더욱 쉽지 않습니다. 환경부 조사결과에서도 나타나고 있듯이, 수많은 여성들은 자신의 피해경험을 증언하고 있습니다. 그런데 많은 ‘전문가’들은 이를 일축하며, 화학물질에 대한 공포를 의미하는 일명 ‘케모포비아(Chemophobia)' 현상으로 단정 지어 버리고는 합니다. 우리가 일상생활에서 접하는 물질들도 잘 생각해보면, 독성이 전혀 없는 물질을 찾는게 더 쉬울 지경이라는 것이죠. 이들은 커피도, 설탕도, 소금도, 심지어 물도 과다복용하면 죽을 수도 있다고 강조합니다. 그렇다면 독성기준치는 어떻게 과학적으로 정할 수 있고, 또 어떻게 사회적 신뢰에 기반한 권위를 획득할 수 있을까요? 해당 물질의 화학적 특징을 이론적으로 점치거나, 동물실험 등으로 그 수준을 정하는 방법도 가능합니다. 그런데 복합요인의 작용, 노출방식의 차이 등을 고려하면 이런 방법에도 한계가 있음을 알 수 있습니다. 그래서 그동안 이런 문제가 발생하면 우리는 늘상 외국의 선례를 찾기 일쑤였습니다. 그런데 생리대 안전성 및 독성기준에 관한 논쟁은 외국에서도 아직 합의에 도달하지 못한 문제입니다. 이러한 상황에서 식약처의 소통방식은 문제를 증폭시키고 있습니다. 언론보도에 대한 반박자료 등을 따라가면, 무엇이 쟁점이 되어왔고, 이에 대한 식약처의 입장은 어떠한 것이었는지가 한눈에 들어옵니다.

식품의약안전처 언론 반박 보도자료 목록

복잡해보이지만 결국 핵심적인 쟁점은 식약처가 발표한 수치가 얼마나 믿을 수 있는 것이고, 또한 그것의 안전성을 판단하는 기준치를 어떤 근거로 설정하는가에 달려있습니다. 식약처는 김만구 교수의 연구결과가 ‘동료평가(peer-review)’를 거치지 않아 과학적이라고 말할 수 없다고 합니다. 그리고 식약처가 사용한 방법(동결건조 후 가열처리)이 시험대에 오를 때, “해외논문에도 나와있는" 공신력 있는 방법임을 강조합니다. 그러나 그것이 어떤 논문인지는 밝히고 있지 않습니다. 적은 량(0.1g)의 시료채취가 논란이 될 때, “전세계적으로 공인된 생리대 VOCs 시험법은 존재하지 않”는다는 것을 인정하면서도, “식약처 공식자문기구인 중앙약사심의위원회와 생리대안전검증위원회의 면밀한 검토를 통해 타당성과 객관성을 인정받았다”라는 말만을 반복합니다. 이는 논리적으로 비판자들의 근거인 시료의 비균질성(특정 부분에 본드와 같은 화학성분이 더 많을 수 있다는 것)에 대한 해명이 될 수 없습니다. 독성기준치의 근거가 문제가 될 때, 식약처는 “개별 VOC에 대해 미국 환경보호청(EPA), 미국 독성물질 및 질병등록청(ATSDR), WHO 화학물질안전국제프로그램(IPCS) 등의 독성연구자료를 토대로 외부전문가 평가를 통해 설정"했다는 말만을 되풀이 하고 있습니다. 식약처가 자체 조사에 대한 신뢰를 얻고자 한다면, 외부전문가라는 말만을 반복해서는 안됩니다. 그 외부전문가들이 개별 성분에 대한 기준을 어떤 근거로 마련했는지-어떤 자료를 어떤 원칙에 따라 어떻게 가공하거나 수합했는지-를 공개해야 합니다. ‘공식자문기구인 중앙약사심의위원회와 생리대안전검증위원회’가 어떤 면밀한 검토를 했는지를 공개하여 그 내용의 타당성을 입증하면 됩니다. 용역을 준 외부기관은 어디인지, 해당 연구팀이 0.1g이 더 적합하다는 판단을 한 근거는 무엇이었는지 보여주면 될 일입니다. 새로운 것을 만드는 일이 아닌, 이미 진행된 사항에 대한 필수적인 정보를 요구하는 것입니다.

화학물질이 가져다 준 생활의 편의와 더불어 나타난 측정하기도 어려운 위험은 우리가 직면한 새로운 과제로서 다가오고 있습니다. 지금까지 살펴본 사례를 통해 알 수 있듯이, 이제는 더이상 기관의 권위를 내세우거나 해외사례를 뒤적이는 것만이 해결책이 될 수 없는 시대가 되어 가고 있습니다. 때로는 갈등적인 과정 속에서 함께 답을 찾아가는 것이 더욱 더 중요해지고 있습니다. 시민·사회·소비자·노동 단체와 전문가, 연구자 등이 모두 안전 규제의 주체가 될 수 있는 것입니다. 무엇보다 화학물질의 정보공개와 알 권리는 그 출발점이라 할 수 있습니다(참조 : [시민건강연구소] 위험한 생리대, 다음은?). 

2016년 보건·환경·의학계 전문가 500명이 참여한

화학물질로부터 안전한 사회를 요구하는 국민선언(사진출처 : CBS노컷뉴스)