대통령 개헌안 공개, 범국민적 개헌 논의 계기로 삼아야 

기본권٠국민주권 강화, 자치분권, 경제민주화는 시대적 요청

중앙권력구조 및 정치구조의 민주적 개혁으로 뒷받침 되어야

여야 정당은 개헌 고위정치협상 시작해야 

어제(3/20)부터 청와대가 3월 26일 발의하겠다고 밝힌 대통령 발의 헌법개정안의 주요 내용을 공개하고 있다. 어제는 전문과 기본권, 국민주권과 관련된 내용을 공개했고, 오늘은 지방분권과 경제관련 내용, 내일은 정부형태 등을 공개한다고 한다. 이번 대통령 개헌안의 공개는 국회와 시민사회를 포함하여 범국민적 개헌 논의의 계기가 돼야 한다. 기본권٠국민주권 강화, 자치분권, 경제민주화는 시대적 요청이며 중앙권력구조 및 정치구조의 민주적 개혁으로 뒷받침 되어야 한다. 아직 공개하지 않았지만 대통령이 견제와 균형 및 협치가 실질화될 수 있는 적극적인 권력구조 개혁방안을 내놓을 것을 기대하면서, 우선 어제와 오늘 공개된 대통령 개헌안에 대해 참여연대 입장을 일차적으로 밝히고자 한다. 

어제 공개된 전문과 기본권, 국민주권 관련 내용은 기본권 강화와 국민주권의 새로운 시대를 위한 방향을 제시했다는 점에서 평가할 만하다. 헌법 전문에 부마항쟁, 5.18민주화운동, 6.10항쟁 등의 역사와 자치분권 지향 등을 명시하고, 지방분권 국가를 지향함을 총강 등에 명시하는 등 대한민국이 불의에 저항한 민주이념과 자치분권에 기초하고 있음을 보다 구체적으로 명시한 것은 충분하지는 않지만 바람직한 진전이다. 입법 및 헌법에 관한 국민발안제와 국민소환제 등 직접민주주의 제도를 도입하기로 한 것은 주권강화를 요구하는 촛불시민혁명의 정신을 올바로 반영한 것으로 긍정적이다. 

또한 정보기본권 등 새로운 기본권을 신설하기로 하고, 사회보장권, 건강권 등을 강화하기로 한 것은 긍정적이다. 사회보장권, 건강-보건권, 주거권 등 국민생활과 밀접한 사회적 기본권을 명시한 것 역시 바람직하다. 하지만, 사회적 기본권을 선언하는 것을 넘어 ‘국가의 노력 의무’ 이상으로 국민의 권리를 실질적으로 보장해야할 사회보장의 기준이나 국가의 의무 등에 대해 구체적으로 제시하지는 못하고 있다. 아직 조문이 공개되지 않아 예단할 수 없지만, 기존 사회보장정책에서 뿌리깊게 잔존해온 ‘잔여적 복지’의 시각을 넘어설 적극적 조문이 마련되어야 할 것이다. 또한 성차별 등에 대해 국가의 적극적 조치의무 등 실질적 평등권 강화를 명시한 것은 적지 않은 진전이지만, 국제사회가 권고하는 대로 ‘성평등’을 적극적인 정책목표로 명시하지 못한 것은, ‘#MeToo’ 열풍이 온나라를 뒤덮고 있는 우리사회의 뒤처진 성평등 현실을 고려할 때 실망스러운 일이 아닐 수 없다.

오늘 발표된 지방분권과 관련하여 제1조 제3항에 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가하여 대한민국 국가운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 한 것은 국가의 지향을 분명히 했다는 점에서 주목할 만하다. 주민자치권을 명시하고 주민투표나 주민소환 제도를 헌법에 규정하기로 한 것은 당연하다. 제2국무회의라 할 수 있는 국가자치분권회의를 신설하고  수도조항을 법률로 유보한 것도 이미 오래 논의된 사안으로 수긍할 만하다. 무엇보다도 ‘법률에 위반되지 않는 범위’ 내에서 자치조직권과 자치입법권과 자치재정권을 보장하기로 한 것은 지방분권국가를 지향하는 방향을 구체화한 것으로 긍정적으로 평가된다. 하지만 자치입법권, 자치재정권과 관련하여 주민에게 권리 제한이나 의무부과에 관한 사항, 자치세의 종목과 세율의 범위에 관한 사항에 대해서는 ‘법률의 위임이 있어야 한다’는 식으로 법률에 위반되지 않는 범위 내에서 보장하기로 한 자치권을 다시 법률의 위임으로 재축소해서는 안될 것이다. 

경제 조항과 관련하여 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 ‘토지공개념’의 내용을 헌법에 명시하기로 한 것도 일정한 진전이다. 경제민주화 강화하기 위해 ‘경제주체 간의 조화를 통한 경제민주화’를 규정하고 있는 현행헌법에, ‘상생’을 추가했다. 하지만 ‘상생’을 추가하는 것 이상으로 중요한 것은  경제민주화 조항의 문구의 순서를 바꾸어 해석상의 논란을 불식하는 일이다. 이 역시 구체적인 조문이 공개되어야 할 일이지만, “국가는 경제의 민주화를 위하여 균형 잡힌 경제의 발전과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 경제력의 집중과 남용을 방지하며, 여러 경제주체의 참여, 상생 및 조화가 이루어지도록 경제에 관한 규제와 조정”을 행할 수 있도록  명시적으로 조문을 개정하는 것이 필요하다.

국회와 여야 정당들은 대통령의 개헌안 발의에 대한 찬반과 그 내용을 놓고 이를 정쟁의 대상으로 삼을 것이 아니라 자신들의 개헌에 대한 입장을 내놓고 헌정특위와 여야 대표자의 협상을 통해 국회의 합의안을 만들어야 한다. 김성태 자유한국당 원내대표가 오늘(3/21) 야4당 개헌협의체를 구성하고 26일부터 조건없는 개헌논의를 시작하고 국회의 개헌안을 만들자고 제안했다고 한다. 하지만 여당인 더불어민주당을 빼놓고 국회 개헌합의안을 만들자는 것은 ‘정략적 접근’이다. 여야 5개정당이 함께 지방선거에 국민의 의견을 수렴한 개헌안을 국민투표에 부치겠다는 공약을 엄중히 여기고 이를 실천하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. 대통령은 발의를 하더라도 국회가 합의안을 만들면 발의를 철회하겠다는 입장을 분명히 한 바 있다. 참여연대가 일관되게 강조해 왔듯이 개헌과 관련된 고위정치협상에 즉각 착수해야 한다. 동시에 시민사회의 의견을 수렴하기 위한 정당-시민사회연석회의를 구성하여 국민적 합의에 터잡은 개헌안을 마련해야 한다. 이제 역사적 소명을 가지고 개헌 논의를 본격적으로 시작해야 한다.

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자문특위 개헌안 대통령 보고와 관련된 참여연대의 입장 

국민주권, 기본권, 자치분권 등 5대 방향 긍정적

사회보장권 등 기본권 강화, 대통령 권한 축소-분산 등은 미흡

 ‘국민주권시대’에 걸맞는 진전된 대통령 개헌안 내놔야 

국회는 개헌 공약실천을 위한 고위정치협상 개시해야

어제(3/13) 대통령 자문기구인 정책기획위원회 산하 국민헌법자문특별위원회가  개헌 자문안을 문재인 대통령에게 보고했다. 청와대는 자문안을 바탕으로 3월 21일 개헌안을 발의할 예정이라고 밝혔다. 국민의 의견을 수렴하여 국회가 합의된 개헌안을 마련하지 못하고, 대통령이 먼저 개헌안을 마련하게 된 것은 안타까운 일이다. 6월 개헌 국민투표 공약을 지키고, 개헌 논의를 본격화하기 위해서는 대통령의 개헌안 발의 준비는 불가피하다. 그러나 개헌은 국회와 국민의 동의 없이는 이뤄질 수 없다. 국회의 합의안이 우선되어야 하고, 국민들의 의견이 충분히 수렴되어야 한다. 대통령도 국회 합의안이 마련되면 발의를 철회하겠다는 것을 분명히 한 만큼 국회와 여야 정당들은 개헌 합의안 마련을 서둘러야 한다. 대통령도 일정표대로 개헌안 발의를 밀어 부칠 것이 아니라 개헌안을 공개하고 국회에 합의안 마련을 촉구하는 것이 먼저다.

국민헌법자문특별위원회가 보고한 자문안은 알려진 내용만으로는 촛불시민혁명을 계승하여 ‘국민주권시대’를 열겠다는 새 정부의 개헌안이라고 보기에는 충분하지 않은 면이 있다. 어제 보고된 자문안은 △국민주권 실질화 △기본권 확대 △자치분권 강화 △견제와 균형 내실화 △민생 안정 등 5대 기본 원칙을 바탕으로 하고 있다고 밝혔다. 보다 구체적으로 보면 국민주권 실질화를 위해 ▲선거제도 비례성 강화, 대통령 결선투표제, 대통령 4년 연임제, ▲국민발안제와 국민소환제 도입, ▲사법민주화를 위한 배심재판 근거를 도입했다. 또한 기본권 확대를 위해 ▲천부인권적 기본권을 모든 사람에게 적용 ,▲건강권과 주거권, 안전권과 정보기본권 등의 신설, ▲차별금지 사유를 확대했다. 자지분권 강화를 위해 ▲지방분권국가 지향성을 명시하고 지방정부로 명칭을 변경, ▲자치입법권٠과세자주권٠자치조직권을 강화했다. 견제와 균형의 개헌을 위해 ▲국회의 권한을 일부 강화하고, ▲대통령의 국가원수 지위를 삭제하고, 특별사면권을 제한하고, ▲대법원장의 인사 권한 일부 축소, ▲감사원을 독립기관화 했다. 민생 개헌을 위해 ▲소비자의 권리를 보장하고, 농어업의 공익적 기능을 강화했으며, ▲사회 보장권을 신설하고, 사회적 약자의 기본권을 강화하고, 동일가치 노동 동일수준 임금 지급 노력의무를 신설했으며, ▲토지공개념 강화도 포함 되었다.     

자문안이 전문에 부마항쟁, 5.18민주화운동, 6.10항쟁 등의 역사와 자치분권 지향 등을 명시하고, 지방분권 국가를 지향함을 총강 등에 명시하는 등 대한민국이 불의에 저항한 민주이념과 자치분권에 기초하고 있음을 보다 구체적으로 명시한 것은 충분하지는 않지만 바람직한 진전이다. 아직 그 수준이 구체적으로 공개되지는 않았지만 지방분권을 위하여 자치입법권, 과세자주권, 자치조직권 등을 제한적이나마 보장하기로 것, 입법 및 헌법에 관한 국민발안제 등 직접민주주의 제도를 도입하고 배심제 등 국민의 사법참여 근거를 마련한 것은 촛불시민혁명의 정신을 올바로 반영한 것으로 긍정적이다. 그 동안 문재인 대통령이 자치분권형 개헌의 중요성을 강조해온 만큼 적어도 지방정부가   법률에 위반되지 않는 범위 내에서 명실상부한 자치권을 행사할 수 있도록 적극적인 개헌안으로 구체화되어야 할 것이다.    

자문안이 정보기본권 등 새로운 기본권을 신설하기로 하고, 사회보장권, 건강권 등을 강화하기로 한 것은 긍정적이다. 하지만 국민헌법자문특위의 웹사이트 등에서 사회보장권, 건강-보건권, 주거권 등 국민생활과 밀접한 분야와 관련해,  ‘‘국가의 노력 의무’를 넘어 ‘권리’로 명시해 사회적 기본권을 실질적인 내용으로 규정할 것처럼 홍보해온 것과는 달리 여전히 ‘국가의 노력의무’를 강조하는 수준에 머물고 있다. 이는 OECD 최하 수준으로 지적받아온 ‘잔여적٠시혜적 사회복지’ 시스템을 넘어설 의지가 부족한 것으로 비칠 수 있다. 또한 성차별 등에 대해 국가의 적극적 조치의무 등 실질적 평등권 강화를 명시한 것은 적지 않은 진전이지만, 국제사회가 권고하는 대로 ‘성평등’을 적극적인 정책목표로 명시하지 못한 것은, ‘#Metoo’ 열풍이 온나라를 뒤덮고 있는 우리사회의 뒤처진 성평등 현실을 고려할 때 실망스러운 일이 아닐 수 없다.  

권력구조와 참정권과 관련해서 자문안이 연동형비례대표제 도입 근거를 마련하고 대통령 결선투표제를 도입하는 등 국회구성과 대통령 선출에 다양한 민의가 보다 정확하게 반영되도록 한 것은 큰 진전이다. 하지만, 실질적 협치와 분권이 가능하도록 대통령이 지닌 과도한 권한, 특히 사법부와 헌법기구에 대한 인사권을 적극적으로 분산하려는 노력은 눈에 띠지 않는다. 정부의 법률안 발의권을 삭제하는 것에 대해서도 언급되고 있지 않다. 감사원의 회계검사 기능을 국회로 넘기는 방안 대신 독립기구화 하는 방안을 제안했는데, 이것이 과거 감사원의 정권종속 문제를 해결하고 행정부를 제대로 견제할 수 있도록 설계되었는지도 충분한지 의문이다. 개헌 논의의 중요한 배경이 대통령과 행정부가 지닌 과도한 권한을 바로잡고 국정농단과 같은 사태를 예방하는 것이었음을 상기할 때, 이 부분은 큰 오점과 한계라 할 수 있다. 이러한 점들을 고려해 3월 21일 대통령이 발의하는 안에서는 진전된 내용을 내놓아야 할 것이다.

국회와 여야 정당들에게 촉구한다. 대통령의 개헌안 발의에 대한 찬반을 놓고 이를 정쟁의 대상으로 삼을 것이 아니라 자신들의 개헌에 대한 입장을 내놓고 헌정특위와 여야 대표자의 협상을 통해 국회의 합의안을 만들어야 한다. 그리고 지방선거에 국민의 의견을 수렴한 개헌안을 국민투표에 부치겠다는 공약을 엄중히 여기고 이를 실천하기 위해 모든 노력을 기울여야 한다. 대통령은 발의를 하더라도 국회가 합의안을 만들면 대통령 발의안을 철회하겠다는 입장을 분명히 했음을 각별 상기할 일이다. 대통령도 정해진 일정대로 개헌안을 발의를 밀어부칠 것이 아니라 먼저 개헌안을 공개하고, 여야정당과 협의하고 논의하는 시간을 가질 필요가 있다. 여야 정당은 이 문제를 헌정특위에만 맡겨버리는 알리바이 정치는 이제 그만두고, 개헌과 관련된 고위정치협상에 즉각 착수해야 한다. 동시에 시민사회의 의견을 수렴하기 위한 정당-시민사회연석회의를 구성하여 국민적 합의에 터잡은 개헌안을 마련하기 위하여 전력을 투여해야 한다. 개헌과 관련된 국민의 의견을 수렴할 시간은 여전히 필요하고 또 충분하다. 자문특위가 전국 4개 권역에서 진행한 ‘숙의형 토론회’와 같은 시민공론의 장을 전국적으로 실시해 국민의 의견을 듣는 절차도 함께 추진되어야 한다.

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