중랑구 김재수 님의 공약

■ 소개

지역혁신을 통해 희망을 만들어가는 목민관클럽은 지방자치의 길잡이 <목민광장>을 발간하고 있다. <제9호 목민광장>에서는 사람중심 도시재생을 고민하는 기획 기사를 포함하여 다양한 주제로 우수한 정책을 학습했던 목민관클럽 정기포럼, 목민관 대담, 국내외 혁신의 현장 소식을 만나 볼 수 있다.

지역재생의 바람직한 방향을 모색한 특집좌담회에서는 도시재생을 대하는 지방정부가 가져야 할 태도와 역할을 들어보고, 영국과 스페인의 지역재생 사례가 우리에게 주는 시사점도 돌아보았다. 또한 지자체의 중요 의제 중 하나인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 실행을 담았다.

희망제작소 Think&Do에서는 청년이 상상한 살고 싶은 지역의 모습과 고령화 시대를 준비하는 새로운 생애주기 설계에 대한 희망제작소의 연구결과를 확인할 수 있다. 뿐만 아니라 주민들이 스스로 참여하여 만들어가는 행복조례 제정 사례 등 행복을 키워드로 하는 자치행정에 대해서도 실려 있다.

■ 목차

– 발간사
지역주민의 다양성과 가치를 존중하는 목민관

– 기획특집
국내 도시재생의 현재와 나아갈 방향
도시재생과 지방정부의 역할
런던과 빌바오에서 안산을 생각하다
영국의 주민참여 도시재생 정책과 사례
주민중심 거버넌스로 추진되는 빌바오 도시재생
도시재생의 디스토피아, 젠트리피케이션
희망제작소가 그리는 도시재생은

– 목민관 대담
지방행정과 교육행정이 협력해 지역의 미래를 키워야

– 혁신의 현장
서울시 자치구 행정, 누가 누가 잘했나
마을만들기의 핵심은 주민자치

– 이슈&포럼
7차포럼 지속가능한 지역재생 활성화 방안 모색
9차포럼 주민참여 지역공동체 활성화를 위한 지역축제 2.0

– 희망제작소 Think&Do
행복, 주민의 언어로 말하고 정책으로 풀어가기
온고지신, 주민참여예산제
청년이 살고 싶은 지역은
새로운 생애주기로 고령화 시대를 준비하다

 

열일곱 번째 책 <목민광장 9호>
21세기 대한민국 지방자치의 길잡이

희망제작소는 지속가능한 지역 발전과 풀뿌리 민주주의 실현을 위한 지방자치단체장들의 연구모임 ‘목민관클럽’을 운영하고 있습니다. 그동안 목민관클럽은 지속가능한 지역 발전을 위해 사회적경제, 마을공동체사업, 공공갈등 조정, 도시재생 등의 의제를 중심으로 한 정기포럼과 연수를 진행했으며, 현장에서 뛰고 있는 목민관들의 소중한 경험을 나누고 새로운 지방자치의 담론을 형성하고 확산시키고자 <목민광장>을 발행하고 있습니다.

지난 20년 동안 지방자치는 우리의 삶을 많이 변화시켰습니다. 지방을 바라보는 시각이 중앙의 시각에서 지방과 주민의 시각으로 전환되었고, 소극적인 지방행정도 주민의 생활 변화를 이끄는 적극적인 행정으로 변했으며, 전시 행정과 토건 중심의 행정을 미래 세대를 고려한 지속가능발전 행정으로 패러다임도 바뀌고 있습니다.

<제9호 목민광장>에서는 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’이 시행된 후 현장에서 겪는 어려움과 고민을 담았습니다. 특집좌담을 통해 ‘한국형 도시재생’의 바람직한 방향이 무엇인지 의논하고, 기고를 통해 도시재생을 대하는 지방정부의 태도와 역할은 어떠해야 하는지 의견을 들었습니다. 그 외 지방자치단체의 큰 의제인 공교육 활성화를 지원하는 목민관들의 분투 그리고 혁신을 만들어나가는 정책과 현장들을 모은 정책박람회와 마을만들기 전국대회 취재기도 실려 있습니다.

전국의 모든 지방자치단체장과 풀뿌리 민주주의를 추구하는 많은 분들과 <목민광장>을 같이 읽고 싶습니다.

글_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
구입 문의_ 경영지원실 / 02-2031-2192

도시재생, 사람은 없고 사업만 있다?

저성장시대의 도래와 함께 도시 발전 패러다임이 개발에서 재생으로 바뀌고 있습니다. 특히, 2015년 7월 이후 도시재생특별법이 본격적으로 시행됨과 더불어 전국적으로 여러 지자체에서는 도시재생 관련 조례를 제정한다거나 전략계획을 세우고 있습니다. 겉모습만 보면 국내 도시재생 사업이 활발히 진행되는 것 같아 보이지만, 일각에서는 최근 국내에서 진행 중인 도시재생에 사업은 있지만 사람은 없는 것 같다는 근본적인 문제가 제기되기도 합니다. 행정, 전문가, 개발업자는 있지만 주체인 주민은 빠져있다면, 정부 예산이 투여된 사업이 끝나고 난 뒤에도 과연 지역 재생의 지속가능성을 담보할 수 있을까요?

영국의 도시재생 사례들을 통해 이 질문에 답하고자 합니다. 지난 24일부터 9월 2일까지 진행된 ‘2015 목민관클럽 영국·스페인 정책연수’의 내용을 바탕으로 영국의 도시재생 정책과 사업들이 어떤 특징을 갖고 있는지 살펴보고, 더불어 국내 주민참여 도시재생 정책에 주는 시사점도 짚어봅니다.

영국의 주민참여 도시재생 사례

가장 먼저 소개할 영국의 주민참여 재생 사례는 코인스트리트 커뮤니티빌더스(CSCB, Coin Street Community Builders)입니다. 코인스트리트는 런던 템스 강변 남쪽 사우스 뱅크 지역에 위치한 지역으로서, 1974~1984년까지 10년간의 개발 반대 운동으로 민간 개발업자의 개발 계획을 포기시키고, 1985년 비영리 마을만들기 사업체인 CSCB를 설립하여 스스로 재생 사업을 추진하였습니다.

▲코인스트리트 커뮤니티빌더스(CSCB)에서 운영하는 주거단지

CSCB의 특징은 ‘커뮤니티 중심 도시재생’이라는 점인데요. 코인스트리트 커뮤니티 주체들은 개발 초기 런던 시로부터 부지를 저렴하게 구입하여 임대주택·공원·산책로 등 공공시설을 개발하고, 공장·재래시장 등 기존 건축물을 리모델링하여 수익시설로 운영하였습니다. 또한, 코인스트리트에서는 지역 내외의 다양한 전문가를 확보하여 이사회를 구성하고, 주민대표 그룹·사회적경제 주체·개발회사·전문가·지역의회 의원·행정을 포괄하는 지역사회 네트워크 모임 또는 민관협의체를 구성하였습니다. 이를 가능하게 한 것은 토지 이용을 비영리로 제한함으로써 부동산업자의 무분별한 개발을 예방하고 토지 매입과 개발을 위한 자금을 융자하는 등의 지역 커뮤니티의 토지 매입 및 개발을 지원하는 런던 시의 정책적 지원입니다.

자산 관리(Asset Management)를 통한 공동체 이익 창출 사례로는 해크니 개발 협동조합(HCD, Hackney Co-operative Developments)과 패딩턴 개발 트러스트(PDT, Paddington Development Trust) 사례입니다. 먼저 해크니개발협동조합(이하 HCD)은 1982년에 설립하여 런던 해크니 달스턴(Dalston) 지역을 중심으로 활동하는 협동조합 형태의 개발회사이자 공동체이익회사(CIC, Community Interest Company)입니다. HCD의 주요 사업은 지역 내 자산을 활용한 공간 임대 사업으로서 지역에 기반을 두고 있는 소기업, 봉사단체, 협동조합 등으로부터 저렴한 임대료를 받고, 토지 및 사무실을 제공해왔습니다. 임대비용은 대여 건물의 관리 및 유지 보수에 사용하고, 세입자들의 사회 적응을 돕는 훈련 및 교육 기회를 제공하는데 쓰입니다. 이와 더불어 HCD에서는 지역 내 주요 광장인 질레트 광장의 오픈 스페이스 관리와 문화예술 프로그램 운영도 맡아 지역 공동체 활성화에도 기여합니다.

▲해크니개발 협동조합 건물 입구

▲질레트 광장 내 리테일 숍

다음으로 패딩턴 개발트러스트(이하 PDT)는 1997년 설립하여 패딩턴과 북부 웨스트민스터 지역에서 시민과 지역단체 기업을 위해 일하는 자선단체이자 사회적기업입니다. PDT 역시 HCD와 유사한 방식을 통해 스토센터(Stowe Center) 등 몇 개 건물을 임대하여 임대수익을 올리고 있으며 교회 재건 프로젝트, 공원관리소 에너지센터 전환프로젝트 등 자산기반 프로젝트들을 통해 공동체 이익을 창출하고 있습니다. PDT는 지역 사회 자원봉사 중간지원조직이자 앵커조직으로서 지역 주민들을 자원봉사원으로 조직하고 공간·프로그램 등을 지원하는 지역사회 자원봉사 허브(Community Volunteer Hubs)를 운영하고 있는데요. PDT 대표인 닐 존스톤씨는 “주민들을 교육하여 그들이 직접 이웃들에게 정보를 전달하고, 지역 사회의 코디네이터 역할을 하는 것이 지역사회 변화에 있어서 무척 효과적인 방법”이라고 강조합니다.

▲패딩턴 개발트러스트 대표 닐 존스톤씨(왼쪽)

마지막으로 소셜라이프(Social Life)는 커뮤니티 참여 재생 사례로서 주민참여 재생에 있어서 전문가가 어떤 역할을 할 수 있고, 해야 하는지를 보여주는 사례입니다. 2012년 설립한 소셜라이프는 영 파운데이션(Young Foundation)으로부터 독립하여 만들어진 사회적기업으로 커뮤니티 참여를 통한 지속가능한 도심 지역 재생을 위해 연구 컨설팅과 사업을 실행하고 있는 곳입니다. 소셜라이프에서는 지역 재생에 주민들의 목소리가 들어갈 수 있도록 ‘주민들이 어떤 삶을 살고 있는지’, ‘어떤 주택에서 생활하고 있는지’ 등을 조사하고, 합의형성 워크숍, 딜리버리티드 워크숍 딜리버리티드 워크숍(deliberated workshop, 소셜라이프에서 하는 워크숍 방법 중 하나)을 엽니다. 논의할 논제가 있으면 한 번에 끝나는 것이 아니라, 정보와 해야 할 목표(target)를 다 알려주지 않고 부분만 알려준 다음 지난 번 나온 결론과 다른 관점을 줌으로써 다양한 각도에서 많은 의견을 들을 수 있도록 개발된 테크닉입니다. 또한 포커스 그룹 인터뷰, 설문 등을 하며, 필요한 경우 주민들로 하여금 다른 주민들의 의견을 듣는 커뮤니티 오거나이저(Community Organizer)로 교육하여 의견을 청취하기도 합니다. 소셜라이프에서는 지역 재생에 있어서 사회적 지속가능성의 중요성에 주목하고, 사회적 지속가능성을 평가하는 보고서를 출간하기도 하였습니다.

▲소셜라이프 니콜라 베이컨 공동대표(오른쪽)

영국 주민참여 도시재생의 특징 – 사람·지역사회·공동체

영국 도시재생 사례들로부터 지속가능한 주민참여 재생을 위한 공통점들을 발견할 수 있습니다.
첫째, 재생 사업의 재정적 지속가능성입니다. 코인스트리트, HCD, PDT 등의 사례에서와 같이 지역 커뮤니티 단체들이 적극적으로 자산을 취득 및 운영하고, 자산을 활용한 커뮤니티 개발을 통해 수익을 창출함으로써 장기적인 지역사회 활동을 가능하게 하고 젠트리피케이션 등 재생으로 인해 발생할 수 있는 문제를 미연에 예방하려고 합니다.
둘째, 재생 사업에 있어서 인적 지속가능성입니다. 코인스트리트에서는 지역 내외의 전문적인 혁신가들을 모아 이사회를 구성하는 등 조직의 지속성을 확보하고 있고, PDT의 경우 자원봉사자 교육 및 봉사활동을 통해 지역 사회 내 일자리를 창출하고 있으며, 로컬리티의 커뮤니티 오거나이저 사례와 같이 주민역량강화 교육과 인력을 양성하는 등의 다양한 방법들을 통해 재생 사업의 인적 지속가능성을 확보하고 있습니다.
셋째, 재생 사업의 제도적 지속가능성입니다. 앞서 살펴본 지역주권법(Localism Act)과 같은 제도를 통해 비영리단체 또는 공동체에만 토지이용을 허가하거나 건물과 토지 매입시 공동체에 우선 권리를 부여하고 있으며, 마을계획, 커뮤니티 부동산개발 등의 지역사회 공동체의 권리를 제도적으로 보장하고 있지요.
넷째, 재생 사업의 방법적 지속가능성입니다. 소셜라이프 사례에서 본 다양한 워크숍 기법들, 사회적지속가능성 프레임 워크 등 주민참여재생을 실현하는 기법들을 통해 많은 주민들이 재생사업에 관심을 갖고 참여할 수 있으며, 재생사업으로 발생할 수 있는 갈등과 문제를 합리적인 논의과정을 통해 해결해간다는 점입니다.

영국의 도시재생 정책과 사례들은 주민참여와 지속가능성의 관점에서 국내 도시재생 정책과 사업에서 무엇을 중시해야 하고, 어떤 요인들을 고려해야 하는지, 앞으로 어떻게 가야 하는지를 말해 줍니다. 기본적으로 영국 도시재생 정책과 사례들은 무엇보다 사람과 지역사회·공동체를 중시하고 있으며, 사회적·경제적·문화적·환경적 재생을 추구하고 있습니다. 그리고 그런 기본 철학을 바탕으로 ‘시민참여’, ‘커뮤니티 중심 개발’, ‘자산 관리와 활용’, ‘다양한 사업 모델 활용’, ‘공동체 수익 창출’, ‘사회적경제와 도시재생의 융합’ 등의 특징을 통해 도시재생 사업의 재정적·인적·제도적·방법적 측면에서의 지속가능성을 확보할 수 있는 방안을 보여줍니다. 비록 제도적·문화적 차이로 인해 국내에 그대로 적용하기에는 다소 어려운 점이 있을 수 있겠지만 수십 년 동안의 도시재생 과정에서 얻은 노하우와 시사점은 걸음마를 하며 첫걸음을 내딛는 국내 도시재생 현실에서 훌륭한 길잡이가 될 수 있을 겁니다.

글_장우연(전주시 정책연구소 연구원, 희망제작소 전 선임연구원 / [email protected])

참고문헌
• 양도식, 영국도시재생 정책의 실체, 2013
• 오마이뉴스, 마을의 귀환, 2013
• 이은애, 도시재생-사회적경제 아카데미 강의자료, 서울시 사회적경제지원센터, 2015
• 전영우, ‘서울시 파견 공무원의 2년간의 영국 시민사회 견문록’, 영국 스페인 연수 결과보고서
• 전은호, “Locality: 마을 자산 관리의 모델을 찾아”, 서울시 사회적경제지원센터, 2014
• CSCB, Coin Street Community Builders 발표자료, 영국 스페인 연수 결과보고서
• HCD, Hackney Co-operative Development 발표자료, 영국 스페인 연수 결과보고서
• Social Life, 소셜 라이프 발표자료, 영국 스페인 연수 결과보고서
• Social Life, Design for Social Sustainablity, 2012

세계는 지금(10)
빌바오 도시재생의 비밀

빌바오(Bilbao)는 스페인 동북부에 위치한 바스크 주의 수도이며, 1980년대까지 스페인의 금융 및 철강산업 중심지로서 바스크(Basque)주 전체의 경제 중심지이기도 했다. 빌바오 시 및 시의 직간접적 영향을 받는 지역의 인구는 100만 명 규모로, 바스크 지방 전체를 견인하는 경제적 동력으로 작용하고 있다. 빌바오의 이런 위상은 역사적으로 빌바오가 풍부한 철광석 생산을 바탕으로 한 산업의 중심지였던 데다 항구도시였기 때문이다. 조수 간만의 차를 이용해 네르비온 강까지 선박이 들어올 수 있는 수심이 확보되었으며, 강을 거슬러 올라와 도심에 설치된 항만은 빌바오를 스페인 산업과 금융의 중심지로 자리매김할 수 있도록 하였다.

하지만 시대의 변화에 따라 1980년대 빌바오에도 위기가 찾아왔다. 단일산업구조의 철강 산업이 세계 시장에서 급속히 경쟁력을 잃음에 따라 도시 실업률은 24%까지 치솟았다. 수많은 시민들이 도시를 떠나 도시의 인구는 급격히 줄어들었고, 문 닫은 공장들과 오염된 항구로 빌바오는 혐오스러운 도시로 변해갔다. 다량의 마약유입과 함께 범죄가 급증하였고, 더욱이 바스크 민족의 독립운동에 따른 테러리즘도 빌바오를 극도로 위험한 도시로 만들었다. 설상가상으로 1983년에는 유래 없는 대홍수가 도시를 덮쳐 도심이 2층 높이까지 완전히 침수되었다.

빌바오의 도시재생은 이런 환경에서 시작되었다. 도시의 미래전략을 차근히 고민할 여유 없이, 도심을 복원하고 도시기능을 회복하기 위해 긴급하게 추진된 것이다. 하지만 빌바오의 도시재생은 놀라운 성과를 이루었다. 강을 정화하고 강변을 따라 조성된 도심의 문화공간과 생태공간은 빌바오를 매력적인 주거환경을 가진 도시로 바꾸었고, 구겐하임 미술관을 비롯한 수많은 국제적 건축가들이 참여한 도시 건축물들은 100만 명의 관광객이 찾는 국제적 도시로 발돋움하게 하였다.

도시재생의 세계적 모범사례로 불리는 빌바오 도시재생의 비밀은 무엇일까? 결론부터 얘기하자면 구겐하임 효과(Guggenheim Effect)로 불리는 구겐하임 미술관이라는 압도적인 랜드마크가 빌바오의 부흥을 불러온 것은 아니다. 빌바오 시청 아시르 아바운사 도시계획국장의 말을 그대로 인용하면, “구겐하임 미술관은 빌바오를 국제화하는 데 역할을 한 것뿐이며, 빌바오의 도시재생은 수많은 프로젝트들의 상호작용에 의해 이루어진 것”이다. 빌바오 박람회장에 우스깔두나 콩그레스 뮤직 홀, 사무디오 기술단지, 파인아트 뮤지엄, 빌바오 국제공항 등 수많은 개·신축에서부터 빌바오 지하철, 아반도이바라, 소로사우레 등 지구단위개발까지 수많은 프로젝트들의 개발을 추진하는 과정은 우리에게 어떤 시사점이 있을까?

공업에서 문화로, 도시전략의 전환

빌바오는 산업구조와 사회의 변화에 따라 도시의 지속가능한 발전이 한계에 직면해 있음을 깨달았다. 한 도시나 어떤 기업, 조직의 주력 업종이 위기를 겪게 되었을 때, 치밀하게 제반환경을 분석하고, 전혀 새로운 영역으로 과감하게 나아가는 것은 쉬운 일이 아니다. 대개는 기존의 영역이 잘되도록 노력을 하지만, 빌바오는 전혀 다른 선택을 했다. 공업도시에서 문화도시로 전환을 결정한 것이다. 당시 빌바오는 도시재생의 개념을 설정하기 위해 수많은 선진도시들을 견학하며 연구를 진행했다. 결국 빌바오는 도시의 경쟁력을 높이는 것은 ‘가치’라는 결론을 내렸다. 도시의 경쟁력을 높이기 위한 가치 전략으로 빌바오는 문화에 주목했다. 문화산업으로 도시의 경제를 부흥시킬 수 있다는 계획은 수많은 반대에 직면했지만, 결과는 대성공이었다. 빌바오는 철강 산업의 침체로 잃어버린 일자리를 문화 및 관광산업에서 그대로 회복했고, 쾌적한 주거환경과 국제적 명성까지 얻게 되었다.

빌바오는 현재도 문화산업에서 나아가 대학과 지역 내부를 연결해 새로운 기술을 통해 지역의 경제효과를 발생시키려 하고 있으며, 새로운 스포츠 단지와 팝·록 페스티벌 공연장, 유럽에서 가장 큰 지붕을 덮은 재래시장의 복원 등 모든 섹터를 결합시켜 창조산업과 관련된 시설을 지을 예정이다. 또한 빌바오의 도시경쟁력을 연구하고 전략을 추진한 빌바오 메트로폴리-30은 미래의 도시가치로 혁신, 전문성, 정체성, 공동체, 오픈마인드로 설정하고 이와 관련되어 여성의 지위 향상, 반외국인운동 극복 등 도시문화 개선연구를 진행하고 있다. 도시재생을 단순한 물리적 재생으로 보지 않고 공동체의 미래를 위한 경제, 사회, 환경의 복합적 요소가 결합된 차원으로 접근한 것이 빌바오 도시재생의 핵심이다.

구체적인 실행전략이 성공을 담보한다

빌바오는 도심의 복원과 함께 도심 강변의 항만시설들을 철거하여 모두 네르비온 강 하구 바닷가로 이전시켰다. 이를 통해 도심 요지에 개발공지를 확보할 수 있었고, 용도변경과 택지개발을 한 후 민간에 매각해 막대한 개발자금을 확보하였다. 빌바오 시는 이 자금을 통해 강변을 따라 에우스깔두나, 아메촐라 등 수많은 문화시설, 택지개발 및 네르비온 강의 주요 프로젝트들을 추진할 수 있었다.

물론, 빌바오가 바스크 주의 다른 주요 도시인 빅토리아, 산세바스찬과 바스크 도시권에 대한 협력조약을 체결하는 한편, 바스크 주가 거둔 지역 세금의 6.2%만 치안과 방위를 위해 중앙정부로 보내고, 주에서 확보한 90%의 세금을 도시재생의 주요 자원으로 활용한 것도 중요한 역할을 했다. 우리나라의 도시재생을 추진하는 많은 지방자치단체도 모두 같은 고민을 하며 실행전략의 구체성을 확보하기 위해 노력하고 있겠지만, 빌바오의 토지 및 재원확보 전략은 구체성이 바탕이 된 사업계획이 성공가능성을 높이는 기본 요소임을 역설하고 있다.

이중 거버넌스를 통한 지속적인 도시재생 역량 확보

빌바오는 1983년 대홍수 당시 도심복원을 위해 1985년 15명의 법률가, 건축가 등 민간전문가로 구성된 빌바오 도시재생협회를 설립하고, 1987년 네르비온 강을 중심으로 한 도시기본계획을 수립하며 기존의 철강 등 전통산업기반이 아닌 문화적 접근방법을 시도하게 된다. 95%에 이르는 반대에도 불구하고 구겐하임 미술관 유치를 추진한 이 기구는 빌바오 도시재생의 소임을 1991년 빌바오 리아 2000과 빌바오 메트로폴리-30에 넘겨주었다. 빌바오 메트로폴리-30은 빌바오 도시전략을 연구하는 민관 합동 연구소였으며, 빌바오 리아 2000은 각급 정부가 모여 설립한 도시재생 추진 공사였다.

빌바오 메트로폴리-30은 지역의 대학, 금융, 철도, 전기, 빌바오 시청 등 빌바오의 모든 민관 관계자들이 참여하는 구조로 처음에는 19개 회원조직으로 시작하여 현재 140개 단체회원으로 구성되어 있다. 빌바오의 재생을 위한 모든 프로젝트를 기획하였으며, 프로젝트별로 관련된 회원들이 모여 기획을 하고 기획안이 완성되면 회원 중 일부나 빌바오 리아 2000이 실행하는 단계로 진행되었다. 빌바오 리아 2000에는 바스크 주정부, 비스카야Bizkaia 지방정부, 빌바오 시정부 및 모든 정당 등 빌바오의 변화에 발언할 권한이 있는 모든 정치기관이 참여하였다. 중앙정부와 산하기관의 지분이 50%, 지방정부와 관련된 지분이 50%로 구성되어 있으며 네르비온 강의 주요 사업 시행을 전담하였다. 정부기관들은 또한 빌바오 리아 2000에 대해 예산의 직접 지원, 정부차원의 신용보증, 토지의 용도변경 등을 진행하였다.

두 조직의 운영 상의 특징은 빌바오 도시재생의 성공요인에 있어 중요한 거버넌스의 원리를 설명하고 있다. 빌바오 메트로폴리-30의 경우, 다른 민간회원과 마찬가지로 빌바오 시청 또한 회비를 내는 140개 회원 중 하나의 회원 자격일 뿐, 민간을 지원하는 행정의 입장이 아니다. 민과 관이 50대50으로 회비를 부담하고 회비의 과소로 권한이 결정되는 것이 아니며, 철저히 관련된 연구주제에 따라 실무진만 참여하는 독립적 구조이다. 연구의 성과는 빌바오 메트로폴리-30의 이름으로 발표되지 않고, 연구결과를 시행하는 회원단체의 계획안으로 진행된다. 연구와 수행성과를 참여회원 단체에 돌리는 것이다.

빌바오 리아 2000의 경우, 다양한 각급 정부기관들이 참여한 공사이다 보니 성과 공유의 방식이 다르다. 이 업체에서 진행한 모든 프로젝트는 공사의 이름으로 완공되어, 어느 정부나 정당의 치적이 되지 않는다. 서로 다른 정치적 이해관계를 가진 기관들은 오직 빌바오 시의 발전을 위해 이해관계를 조정하고 타협과 합의를 이뤄내는 모델을 만들었다. 이런 합의구조는 오랜 기간 동안 진행된 빌바오의 도시재생이 집권정당 및 시장의 교체에도 불구하고 일관된 전략으로 진행될 수 있는 배경이 되었다.

주민의 보행권과 지역사를 중시한 도시재생

빌바오의 도시재생은 겉으로 드러나는 것과 다르게 주민중심의 철학을 갖고 있다. 95%에 이르는 주민이 1억 유로가 투자된 구겐하임 미술관의 유치를 반대한 부분은, 비록 민주주의 원칙에 있어 한계는 있었으나 주민중심 도시재생의 원칙에 직접적으로 대치되는 것은 아니다. 구겐하임 미술관의 유치는 주민들의 생활과 결합된 용도나 방식의 문제가 아닌 도시경쟁력과 주력산업 전략에 대한 문제였기에, 주민들이 진정으로 원하는 도시경쟁력 복원이라는 측면의 전략을 주민들과 토론해야 하는 사안이었다. 미래전략과 관련된 전략은 때로는 주민의 의견과 일치하지 않을 수도 있으며, 주민을 대표하는 위치와 역할에서는 추진과정에서 합의를 이뤄가며 주민들을 설득해나가야 한다. 구겐하임 미술관 유치계획은 빌바오 도시재생과 관련된 모든 민․관 단체들이 참여해 도시전략을 도출하였다.

주민중심의 철학이 반영된 부분을 짚어보면, 빌바오가 1983년 대홍수로 파괴된 도심을 복원하면서 도시공간의 재생에 있어 가장 큰 원칙을 둔 것은 보행로의 확보이다. 구도심은 차량의 통행을 금지하고 보행로 위주의 공간으로 구성하였으며, 분지형의 도시공간에서 고지대에 거주하는 노령층 및 장애인의 이동권을 위해 엘리베이터 등을 지역 요소마다 설치했다. 또한 철도와 네르비온 강으로 단절된 도시공간을 연결하기 위해 철도를 이전하고 포스떼리또라는 애칭으로 불리는 지하철과 트램(경전철), 수많은 보행교와 다리를 건설했다. 빌바오의 네르비온 강변은 구겐하임 미술관을 찾는 관광객이 아니라 평범한 빌바오 시민들의 운동, 산책, 놀이공간으로 구성되어 있으며 도시 주민의 사랑을 받는 도시의 핵심공간으로 기능하고 있다.

빌바오는 차량 증가를 막기 위해 주차장과 도로를 극도로 제약한 런던의 사례와 달리 주민들을 위한 주차장을 지속적으로 확충하였다. 이에 대해 빌바오 시청의 도시계획국장은 대도시인 런던과는 교통의 압박도 다르지만, 주민의 생활에 불편을 주는 도시정책은 주민의 지지를 얻을 수 없기 때문에 대신 세금과 요금제를 이용해 도심혼잡을 완화하고 있다고 설명했다.

빌바오는 대홍수로 파괴된 도심을 복원하면서 산업유산과 빌바오의 역사적 건물들을 복원하여, 조선소를 컨벤션센터로 바꾼 에우스깔두나처럼 현대에 적합한 용도로 활용하고 있다. 이는 훌륭한 관광자원 가치뿐만 아니라 빌바오의 주민들에게 정신적 가치를 전하는 의의도 있다. “빌바오가 유럽의 다른 도시들에 비해 더 멋지고 오래된 건물을 많이 갖고 있는 것은 아니지만 이의 보존이 중요하다고 생각했다. 왜냐하면 우리의 현재 모습을 이해하려면, 우리가 어디에서 왔는가를 이해해야 앞으로 나아갈 미래를 볼 수 있는 것이라 생각했기 때문이다.” (빌바오시청 도시계획국장)

관광객을 위한 도시재생이 아니라 주민들이 살아가기 위한 도시로 재생, 이를 추진하기 위한 혁신적인 가치전략과 합리적인 실행전략, 이를 통해 빌바오는 단순히 경제적으로 부유한 도시라서가 아닌 살기가 좋기 때문에 주민들이 애착을 갖고 발전하는 도시가 되었다. 우리나라의 지방정부들도 각기 다른 지역의 자원과 관계망을 갖고 있기에, 지역에서 합의할 수 있는 형식으로 지역의 주민들이 원하는 내용을 지역의 자원으로 풀어갈 때 우리나라에 맞는 지역재생 성공모델이 도출될 것이다.

글_이남표(정책그룹 선임연구원 / [email protected])

본질을 고민하는 것에서부터
만약 도시가 ‘쇠퇴(Decline)’하지 않았다면 도시재생은 등장하지 않았을 것이라는 추측이 가능하다. 그러나 20세기 중반을 넘어서면서 제조업 중심의 사회체제가 한계에 직면하면서 유럽의 산업도시들이 급격히 쇠퇴기에 접어들었다. 산업혁명 이후 짧게는 100년, 길게는 200년 이상 도시를 지탱했던 핵심 산업이 몰락하면서 경제적 쇠퇴가 발생했고, 사회적∙환경적 쇠퇴가 뒤따랐다. 정도의 차이가 있을 뿐 전반적인 삶의 질이 저하되는 포괄적 쇠퇴를 피할 수 없었다. 이러한 상황에서 쇠퇴한 도시들은 새로운 돌파구를 찾기 위하여 필사적으로 노력했고, 이 과정에서 도시재생의 개념과 방법론이 공고히 자리 잡았다. 도시재생은 성장 동력을 상실한 도시에 새로운 동력을 불어넣어 활성화를 유도하는 행위이므로, 시차를 두고 세계적으로 유사한 상황과 직면한 도시들이 이 대열에 합류했다(김정후, 2014:49).

도시재생에 대해 도시 쇠퇴를 개선하기 위한 도시계획적 처방으로 정의한다면, 핵심은 쇠퇴의 양상을 정확히 진단하고 그에 합당한 처방을 내리는 것이다. 하지만 오늘날 도시의 상황이 그 어느 때보다 복잡할 뿐만 아니라 많은 이해관계가 얽혀 있으므로 쇠퇴를 분석하고 적합한 해결방안을 찾는 것은 쉬운 일이 아니다. 몇몇 성공사례에 대한 피상적 접근과 성급한 벤치마킹은 도시재생에 마치 정답이 존재하는 것 같은 착시효과를 불러일으키곤 한다. 쇠퇴를 해결하기 위한 처방이 해당 지역이 보유한 ‘유･무형의 조건’에 기초를 두고 수립되어야 함에도 불구하고 다른 도시에서 성공한 방식을 남용하는 것은 오히려 도시의 건강한 발전을 가로막는 결과를 초래한다. 그러므로 도시재생은 실천에 앞서 본질이 무엇인가를 치열하게 고민하는 일에서부터 시작해야 한다.

지방정부 중심의 파트너십
20세기 후반에 후기 산업도시들이 도시재생사업을 본격적으로 시작하면서 다양한 방법론이 등장했는데 그중에서 ‘파트너십 주도형 도시재생’이 크게 주목을 끌었다( Cornelius and Wallace, 2011:73). 도시의 쇠퇴는 주변 지역은 물론이고 경우에 따라 국가경제 전반에 걸쳐 심각한 영향을 끼친다. 이러한 상황에서 정도의 차이가 있을 뿐 초기 단계에 중앙정부가 도시재생에 적극적으로 개입하는 것은 세계적으로 공통된 현상이다. 문제는 도시재생이 도시의 특정한 몇몇 문제를 해결하는 차원이 아니고, 쇠퇴기에 접어든 지역 전반에 걸쳐 경제적, 사회적 구조를 개편하는 작업이므로 중･장기적으로 얼마나 지속가능한가가 관건이고, 이는 곧 지방정부의 역량과 직결된다. 파트너십 주도형 도시재생은 이러한 현실적 상황을 배경으로 빠르게 위상을 정립했다.

파트너십 주도형 도시재생은 거시적으로는 공공부문과 민간부문, 미시적으로는 해당 지역 주민들의 적극적인 참여를 전제로 한다. 그러므로 파트너십 주도형 도시재생은 공공과 민간이 보유한 전문성을 극대화할 수 있고, 지역 주민들의 자발적 참여를 이끌어낼 수 있다는 장점을 갖는다. 즉 형식적인 생색내기 프로젝트나 단발성 행사에 막대한 예산을 낭비하지 않고, 도시환경과 삶의 질을 높이고 지역의 미래를 대비하는 사업에 집중하므로 지속가능한 방식임에 틀림없다. 검증된 장점에도 불구하고 파트너십 주도형 도시재생을 성공적으로 이룬 도시는 여전히 많지 않다. 파트너십 주도형 도시재생이란 전문가는 물론이고, 이해당사자 간에 충분한 소통을 전제로 하기에 장기간의 치열한 논의와 준비과정이 필요하다. 즉 단기간에 가시적 결과를 도출하는 것은 어려우므로 물리적 성과 위주의 개발에 익숙한 정부, 기관, 정치인의 입장에서는 주저할 수밖에 없다. 이 밖에 몇 가지 전제 조건도 뒤따른다. 중앙정부가 재정지원 외에 필요 이상의 간섭을 하지 말아야 하고, 지방정부가 도시의 쇠퇴를 진단 및 처방할 수 있는 정책개발 역량을 보유해야 하며, 이해당사자 간에 소통을 조율하기 위한 최소한의 조직과 인력을 갖추어야 한다.

우리나라는 해방 이후 압축성장을 하면서 제조업을 중심으로 빠르게 성장했고, 여전히 많은 도시들이 제조업 도시로서의 위상을 유지하고 있다. 반면에 일단의 도시들은 성장의 한계와 직면함으로써 서구의 후기 산업도시들이 경험한 것과 유사한 양상의 쇠퇴를 겪고 있다. 이러한 도시들의 경우 재생은 미래를 위해 불가피한 상황인데 ‘지방정부의 역할’에 대한 발상의 전환이 절대적으로 선행되어야 한다. 우리나라와 같이 중앙정부가 강력한 행정권과 예산집행권을 보유한 경우 중앙정부가 주도해 일괄적으로 사업을 시행하는 방식에 익숙하고 도시재생을 전면에 내걸었지만 속을 들여다보면 실제로는 재개발을 답습하는 경우가 허다하다. 재개발 방식 자체를 딱히 부정적으로 평가할 이유는 없으나 쇠퇴한 현대도시의 문제를 해결하기 위한 재생과는 거리가 멀다. 그러므로 지방정부의 역할에 대한 종합적인 재인식과 지방정부를 중심으로 파트너십을 강화하는 것이야말로 미래를 위한 도시재생의 초석을 놓는 일이다.

지역 정체성에 기반한 도시재생
도시재생이 활발하게 시작된 20세기 후반부터 현재까지 도시를 비교하는 많은 통계 자료가 출간되고 있다. 물론 도시비교는 언제나 도시연구의 중요한 축을 담당했지만 20세기 후반부터의 상황은 그 이전과 확연히 구별될 만큼 다양하다. 이러한 변화는 두 가지 측면에서 중요한 의미를 갖는다. 첫째, 총체적 개념에서 국가의 경쟁력보다 특화된 개별 도시의 경쟁력을 중시하는 체제로의 전환이다. 둘째, 삶의 질, 친환경 수준, 보행환경 등 시민들이 체감할 수 있는 도시의 질적 수준을 평가하는 기준들이 중요하게 대두되었다(김정후, 2009:178). 이러한 관점에서 각기 다른 세 도시의 사례를 살펴보자.

1) 유럽의 허브, 릴
프랑스 북부에 위치한 릴(Lille)은 프랑스에서 네 번째로 큰 도시로서 섬유 및 철강산업이 크게 발달했으나 1970년 이후 침체기에 들어섰다. 도시재생을 계획하면서 릴 시는 다양한 분야 전문가들로부터 의견을 수렴한 끝에 많은 도시들이 추진하는 문화예술 대신에 ‘지정학적 장점’을 활용하기로 결정했다. 왜냐하면 파리는 물론이고, 프랑스 내의 다른 도시들과 비교해 문화예술적 우위를 점하기 어렵다고 판단했기 때문이다. 결국 릴은 새로운 전략에 따라 1994년에 초고속철도인 떼제베(TGV)노선을 유치하여 유럽의 교통 중심으로 거듭났다. 파리에서 한 시간, 런던에서 두 시간, 브뤼셀에서 40분에 이르는 위치는 중･장기적으로 유럽의 허브로 부상할 수 있는 최상의 조건이다.

새로운 목표를 수립한 릴은 지정학적 장점을 극대화하기 위한 광역계획(The Metropolitan Plan)을 수립해 대규모 역세권 개발인 ‘유라릴 프로젝트(Euralille Project)’를 시행했다. 유라릴 프로젝트는 비즈니스센터(Business Centre), 로마랭(Romarin), 생모리스(Saint Maurice), 쇼드 리비에르(Chaude Riviere) 등 네 개 지구로 특화되어 진행되었는데, 역 주변을 상업 및 업무지구로 개발하는 방식에서 한 발짝 더 나아가 다양한 특성을 접목한 복합문화지구로 활성화하는 계획이다. 따라서 릴 시가 중심이 되어 폭넓은 분야의 민관이 참여하고, 투자할 수 있는 시스템을 갖추었다. 렘 콜하스가 마스터플랜을 담당했고, 장 누벨, 크리스티안 포잠박 등 국내･외 건축가들이 공동으로 참여했다. 또한 콜하스가 디자인한 대규모의 전시장, 회의장, 공연장을 갖춘 그랜드 팰리스(Grand Palais)는 국제도시로서 릴의 정체성을 세계에 알리는 역할을 했다. 그런가 하면 생모리스와 쇼드 리비에르 지구에는 시민들을 위한 환경공원과 공공공간을 계획해 공공성을 강화했다.

▲릴 시의 그랜드 팰리스

릴 시가 도시재생을 위해 선택한 역세권 개발의 성과를 증빙하는 자료는 다음과 같은 게 있다. 릴 시는 2004년 하계 올림픽 유치 경쟁을 위해서 프랑스 내부에서 실시한 평가에서 강력한 경쟁도시들을 물리치고 가장 우수한 성적을 받았다. 20세기 후반에 낙후된 산업도시로 전락했던 상황의 대반전이었다. 비록 본선 최종 경쟁에서 명분에 밀려 그리스 아테네에 패했지만 20여 년 동안 진행된 릴의 재생이 경제적 측면을 넘어 전체적인 도시의 체질을 개편하는 데 성공했음을 의미한다. 비록 올림픽은 유치하지 못했지만 대신에 2004년에 유럽문화수도로 선정됨으로써 릴이 일관되게 추진한 도시재생의 성과를 대내･외적으로 인정받았다.

2) 한 도시 안의 세계, 리버풀
리버풀은 영국 중서부의 머지 강을 따라 천연의 지리적, 환경적 조건을 갖추고 17세기부터 해상무역 및 제조업 도시로 성장했다. 19세기에 이르러서는 전 세계 해상무역의 40퍼센트가 리버풀을 통하여 이루어질 정도로 성황을 이루었다. 수백 년 동안 지속된 리버풀의 영광은 유럽 대부분의 산업도시들과 마찬가지로 19세기에 접어들어 크게 위축되었고, 제2차 세계대전을 기점으로 급격히 쇠퇴하기 시작했다. 특히, 대형 컨테이너 화물수송이 보편화되면서 리버풀과 같은 항구도시는 쓸모없는 애물단지로 전락했다. 이러한 리버풀의 변화는 17~18세기와 마찬가지로 머지 강변에서부터 시작되었다. 리버풀 시는 본격적인 도시재생을 추진하면서 ‘머지사이드 구조계획(Merseyside County Council Structure Plan)’을 수립해 방치된 항구 주변의 창고와 시설을 문화 및 상업공간으로 탈바꿈하는 작업을 시행했다.

리버풀은 왜 문화를 도시재생의 키워드로 설정했을까? 한때 세계적인 무역항이었던 리버풀은 ‘한 도시 안의 세계’라고 불릴 만큼 인종, 종교, 문화, 예술, 음식 등 모든 면에서 다양성을 갖추고 있었다. 예를 들어 거리에서 이탈리아, 프랑스, 스페인, 터키, 인도, 중국, 태국, 남아공화국의 가게와 식당을 쉽게 접할 수 있었다. 또한 리버풀에는 외국인 지역공동체가 지역 곳곳에 산재해 있을 정도로 많은 나라의 문화와 생활양식을 간직한 다문화 도시다. 이러한 문화적 잠재력을 도시재생을 위한 동력으로 삼은 것이다.

본격적인 작업은 머지 강변에 버려진 가장 큰 부두인 알버트 도크를 수리해 문화예술단지로 조성하는 것부터 시작됐다. 1986년에 ‘머지사이드 해양박물관(Merseyside Maritime Museum)’이 이전했고, 1988년에 테이트 분관인 ‘테이트 리버풀(Tate Liverpool)’이 개관했으며, 1990년에는 리버풀의 자랑이자 상징인 ‘비틀즈 스토리(The Beatles Story)’가 개관했다. 마지막으로 1994년에는 세계 최초 ‘국제 노예박물관(The International Slavery Museum)’이 개관했다. 이렇게 해서 현대미술, 해양역사, 노예사, 비틀즈 등 분야와 세대를 아우르며 최고 수준의 소장품과 전시를 기획함으로써 런던과 경쟁할 수 있는 문화적 토대를 갖추었다. 이러한 체계가 갖추어지기 시작한 1990년의 통계에 따르면 알버트 도크의 방문객 수가 이미 200만 명에 달했다(Couch and Farr, 2000:160). 부두가 폐쇄된 후 관광객은 고사하고 시민들조차 찾지 않았던 우범지대였으므로 놀라운 변화임에 틀림없다.

▲리버풀의 알버트 도크

알버트 도크가 네 개의 독특한 박물관을 중심으로 문화예술의 메카로 탈바꿈함으로써 알버트 도크 내의 나머지 창고공간들은 레스토랑, 카페, 상점, 화랑, 서점, 기념품 가게, 각종 사무실 등으로 지속적으로 바뀌었다. 이렇게 하여 알버트 도크는 명실상부한 다목적 복합공간으로 변모하는 데 성공했고, 주변 일대에 시너지를 유발했다. 리버풀 시는 다음 작업에 착수해 공동주택, 국제회의장, 공연장을 단계적으로 건립하여 알버트 도크와 원도심 일대의 유기적 연계를 도모했고, 공공공간과 보행로를 종합적으로 정비함으로써 문화에서 출발한 도시재생 효과를 경제적, 사회적 측면으로 확장했다. 처음 의도했던 대로 리버풀은 영국은 물론이고, 유럽 전체에서 가장 다양한 문화가 어우러진 도시로 거듭 태어났다.

3) 녹색성장의 선두주자, 스톡홀름
21세기 접어들면서 북유럽 도시들에 대한 평가와 관심은 크게 바뀌었다. 특히 각종 삶의 질 평가에서 스톡홀름, 헬싱키, 오슬로 등의 도시들이 최상위권에 포진했는데, 특히 스톡홀름은 친환경 도시재생의 측면에서 큰 관심을 끌었다. 스톡홀름은 도시정책수립에 있어서 300여 년의 역사를 가진 선도적인 도시이고, 1972년에 세계 최초로 세계인간환경회의를 개최한 대표적인 친환경도시다.

스톡홀름 시는 20세기 중반에 주거 부족 문제를 해결하기 위하여 주택 100만호 건설계획을 수립해 대규모 아파트를 중심으로 한 위성도시를 건립했다. 양적 성공은 이루었지만 시민들은 전통적 커뮤니티와 주거방식이 배제된 단지를 외면했고, 곧바로 공동화현상이 발생했다. 큰 실패를 경험한 후에 스톡홀름 시와 전문가들은 꾸준히 친환경 주거단지 개발에 몰두했고, 1980대와 90년대 초반에 ‘스카프넥(Skarpnäck)’과 ‘이케로 센트룸(Ekerö Centrum)’ 등을 건설했다. 스톡홀름 남부에 위치한 스카프넥은 도심형 공동주택임에도 불구하고 전원적인 삶이 가능하도록 계획했다. 지난 실패를 거울삼아 저층 고밀형 단지 구성, 기존 녹지 및 자연 환경 활용, 보•차도 분리, 다양한 디자인을 통한 아름다운 거리경관 조성 등 그야말로 이상적인 도시주거에 대한 대안을 제시했다.

▲스톡홀롬의 친환경 주거단지 스카프넥

스카프넥의 노하우는 위쪽에 새롭게 개발된 ‘하마비 주거단지(Hammarby Sjöstad)’에서 더욱 발전했다. 1990년에 스톡홀름 시가 주도한 하마비 주거단지는 하마비 호수를 중심으로 3만 명을 수용하는 주거단지로서 산업시설이 빠져나간 항구 주변을 재생하는 프로젝트다. 산업시설로 인해 주변의 자연환경이 심각하게 오염되었으므로, 상하수도 및 녹지를 정비하고 인공 녹지를 추가로 조성해 주변의 녹지축과 연계시켰다. 특히 스톡홀름 시는 하마비 주거단지를 계획하면서 ‘심비오 시티(Symbio City)’로 통칭되는 포괄적 도시 관리 체계를 도입했다. 핵심은 오폐수 처리, 풍력과 수력을 활용한 에너지 공급, 생활폐수 재활용, 바이오 연료 생산, 열병합발전소 운영 등 친환경의 교과서라 부를 정도로 활용할 수 있는 모든 친환경 기술을 집약했다.

▲스카프넥의 하마비 주거단지

친환경 기술의 도입과는 별개로 하마비 주거단지는 자연과 호수를 종합적으로 연계하여 구성한 쾌적한 산책로와 보행로, 단지를 구성하는 건물의 시각적 아름다움과 통일감, 노약자, 장애인 그리고 어린이 모두에게 안전하고 편안한 장소를 제공하는 세심한 배려 등 모든 면에서 높은 수준의 공공성과 친환경성을 실현했다.
스톡홀름 시의 책임자는 친환경 도시재생의 주체는 기술이 아니고 사용자라는 점을 강조한다. 사용자의 이해와 관심이 높아야만 초기의 의도를 실현할 수 있다는 것이다. 그러므로 스톡홀름 시는 친환경 주거단지 개발과는 별개로 다양한 친환경 교육 프로그램을 개발해 시민들의 참여를 독려했다. 결국 오늘날 스톡홀름이 전 세계를 주도하는 녹색성장의 주역으로 떠오른 이유는 축적한 노하우의 일관된 실천과 더불어 시민들의 참여가 있었기 때문이다.

지방정부의 치열한 노력에 도시재생의 미래가 달렸다
“~로부터의 교훈(Learning from~)”이라는 표현은 도시연구와 저술에서 자주 등장한다. 왜냐하면 비록 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 조건이 다를지라도 도시에서 발생하는 일련의 현상에는 분명한 공통점이 존재하고, 선행 사례를 살피는 것은 유사한 시행착오를 줄일 수 있기 때문이다. 이러한 관점에서 지난 2005년에 출간된 “빌바오 구겐하임의 교훈(Learning from the Bilbao Guggenheim)”은 중요한 메시지를 던진다. 이 책은 바스크 지역을 연구하는 학자들이 진행한 콘퍼런스 내용을 정리한 것으로 당시 전 세계의 이목을 집중시킨 빌바오의 재생을 종합적, 객관적으로 살펴보았다. 분야별로 다양한 분석이 담겼는데 공통적인 견해는 빌바오의 재생이 지역의 독특한 정치, 경제상황에 대한 정확한 인식과 이를 타개하려는 일관된 전략에 기인한다는 것이다(Auua, 2005). 이는 이미지와 관광객으로 잘못 이해된 빌바오 성공의 착시효과를 바로잡는 단초를 제공한다(김정후, 2015:135).

사례로 설명한 릴, 리버풀, 스톡홀름도 동일한 관점에서 이해할 수 있다. 도시가 쇠퇴하고 있음을 진단하고 이를 해결하기 위하여 전혀 다른 처방들을 사용했지만 두 가지 분명한 공통점이 존재한다. 첫째, 치열한 논의를 거쳐 지역의 정체성을 담보한 방식을 찾아 일관되게 실천했다. 둘째, 도시의 미래를 위한 장기적 비전을 수립해 다양한 주체가 참여할 수 있는 토대를 구축했다. 그리고 무엇보다 중요한 것은 지방정부가 중앙정부, 전문가, 시민을 아우르며 모든 작업의 중심에 굳건히 자리했다는 점이다. 도시재생에 성공한 도시가 전하는 분명한 교훈은 그럴듯한 결과의 벤치마킹이 아니라 과정을 살펴보는 것이며, 그 과정은 다름 아닌 지방정부의 치열한 노력이다.

글_김정후(런던대학 UCL 펠로/한양대 도시대학원 특임교수)

참고문헌
• 김정후 (2015) 빌바오, 지속가능한 도시재생의 교본, The Ocean, Vol.2, pp.120-135.
• 김정후 (2014) 유럽의 건축문화기반 도시재생, 건축과 도시공간, Vol.13, pp.49-61.
• 김정후 (2009) 유럽의 도시재생과 지속적 진화, 경기문화, Vol.1, pp.177-194.
• Auua, J. (2005) Guggenheim Bilbao: “Coopetitive” Strategies for the New Culture-Economy Spaces, in Guasch, A.M and Zulaika, J.(eds.) Learning from the Bilbao Guggenheim, Center for Basque Studies.
• Cornelius, N. and Wallace, J. (2011) Cross-Sector Partnerships: City Regeneration and Social Justice, Journal of Business Ethics, Vol.94, No.1, pp.71-84.
• Couch, C. and Farr, S. (2000) Museums, Galleries, Tourism and Regeneration: Some Experiences from Liverpool, Built Environment, Vol.26, No.2, pp.152-163.

저는 영국에 머물면서 방학 동안에 한국에 와서 강연을 합니다. 도시 및 건축을 주제로 강연을 하는데 최근에는 도시재생을 주제로 강연을 하고 있습니다. 이렇게 4년 정도 강연을 했는데, 오늘 이 자리가 251회 강연입니다. 통상 한국에 오면 3~4주가량 머무는데 그중 20회 정도 강의를 합니다. 서두에 거창하게 저의 강의 경력을 소개한 이유는 제가 무엇 때문에 한국에 올 때마다 하루에 많게는 3회까지 강의를 하는지 말씀드리고 싶어서입니다.

첫 번째 이유는 전 세계적으로 도시재생이 큰 화두인데, 도시사회학을 공부한 전문가로서 도시재생의 본질을 정확하게 전달하고 싶어서입니다. 둘째는 인구의 50% 이상이 도시에 살고 있고 상황에서 벗어날 수 없는 현재, 어떻게 하면 건강한 건축으로 이루어진 건강한 도시에서 살 수 있는지 방향성을 명확히 할 필요가 있기 때문입니다.

저는 영국에서 10년 이상 공부하면서 유럽의 다양한 도시를 다녀봤습니다. 유럽과 한국은 많은 것이 다릅니다. 우리는 유럽의 선례를 통해 어떻게 장점과 단점을 구별하여 장점은 적용하고 단점은 극복할 것인지 고민해야 합니다. 또한 유럽과 한국이 지닌 차이의 본질을 파악하여 어떻게 우리에게 맞게 적용할 것인지 궁리해야 합니다. 이 일은 해당 분야 전문가만 노력한다고 되는 일이 아닙니다. 제가 많은 대중강연을 하고 이 자리에 서게 된 이유를 강연 전 간략하게 먼저 말씀드렸습니다.

도시재생의 전제조건은 지속가능한 도시

유럽의 도시재생 사례를 언급하기에 앞서, 도시재생을 생각할 때 전제조건이 있습니다. 바로 ‘지속가능성’입니다. 일상에서 지속가능성이라는 용어를 자주 사용하는데요. 지속가능성이란 주제와 분야에 무관하게 경제적, 환경적, 사회적 측면을 고려해야 한다는 것입니다. 여러분에게 질문하겠습니다. 지속가능성이라는 단어를 들으면 세 가지 측면 중 어떤 게 가장 먼저 떠오르시나요? 우리가 갖는 모순 중 하나가 ‘지속가능성=환경’이라고 생각하는 것입니다. 지속가능성은 경제, 환경, 사회라는 세 개의 기둥 위에 서 있는 지붕으로, 그 중 무엇 하나라도 빠지면 성립하지 않습니다. 도시재생에 있어 지속가능성의 작동원리는 매우 중요합니다. 몇 년 전, 두바이가 상당히 이슈가 된 적 있었습니다. 두바이를 좋은 도시 나쁜 도시, 이분법으로 정의할 수 없습니다. 하지만 엄청난 에너지소비량 등을 생각하면 두바이는 지속가능하지 않은 도시입니다. 앞으로 소개하는 유럽의 사례는 지속가능한 도시를 만들기 위해 도시재생이 한 역할을 중점적으로 이야기하고자 합니다.

▲ 지속가능성은 도시재생의 기본원리이다.

템즈강 북과 남을 잇다, 테이트 모던 그리고 밀레니엄 브릿지

제가 사는 런던 이야기로 시작하겠습니다. 여러분이 쉽게 떠올리는 런던의 랜드마크를 템즈강을 중심으로 지도 위에 표시해보겠습니다. 빅벤, 영국박물관, 영국국회의사당……. 공통점을 찾으셨나요? 대부분이 템즈강 북쪽에 있습니다. 런던은 전 세계가 벤치마킹하려는 도시지만, 인류 역사상 가장 불균형하게 발전된 도시 중 하나입니다. 런던은 명실공히 강북을 중심으로 발달해왔습니다. 심지어 런던 강북에 사는 노인 중 평생 강남에 가본 적 없는 노인이 상당수라는 통계가 있을 정도입니다. 이런 강북과 강남의 불균형이라는 도시문제를 해결하고자 한 노력의 결과물이 바로 잘 알고 계신 테이트 모던(Tate Modern)과 밀레니엄 브릿지(Millenium Bridge)입니다.

사람들은 흔히 테이트 모던이라고 하면, 템즈 강변의 버려진 뱅크사이드 화력발전소를 헐지 않고 원형을 유지한 세계에서 이용객이 두 번째로 많은 현대미술관으로 알고 있습니다. 많은 이들이 테이트 모던의 드라마틱한 변화에 집중하지만, 이렇게 말하는 건 사기에 가깝습니다. 테이트 모던의 본질을 들여다봐야 합니다.

테이트 모던을 전 세계에서 두 번째로 방문객이 많은 미술관이라고 흔히 말합니다. 첫 번째로 방문객이 많은 미술관은, 아시다시피 루브르 박물관입니다. 그런데 방문객의 성격이 전혀 다릅니다. 루브르는 방문객 중 약 70%가 외국인입니다. 루브르 하면 뭐가 생각나시나요? 밀로의 비너스처럼 널리 알려진 소장품이 있고, 외국인 관광객들은 이 소장품을 보러 옵니다. 하지만 방문객이 세계 2위라는 테이트 모던과 연관해 떠오르는 소장품이 있으신가요? 테이트 모던 방문객의 약 60%는 자국민입니다. 테이트 모던의 성공은 시민들의 일상적 공간으로 구성했다는데 있습니다.

실제로 테이트 모던에 가보면 학생들이 와서 도시락을 먹는 모습을 쉽게 볼 수 있습니다. 터빈홀에서는 1년 내내 행사를 합니다. 사람들이 끊임없이 찾아올 수 있도록 프로그램을 기획합니다. 돈을 내고 일부러 찾는 공간이 아니라 시민들이 언제든지 놀며 참여할 수 있는 공간인 것입니다. 국립중앙박물관에서 벼룩시장을 한다? 한국에선 상상하기 어렵지만, 테이트 모던에선 늘 있는 일입니다. 모든 미술관이 모나리자를 소장할 수 없는 현실 속에서, 테이트 모던은 루브르와는 전혀 다른 목적과 방식으로 시민들 곁에 있습니다.

▲ 테이트모던 터빈홀에서 시민들이 방석을 깔고 앉아 쉬고 있다.

초기 밀레니엄 브릿지 현상설계 시 템즈강 어느 위치에 있어야 한다는 조건은 걸려있지 않았습니다. 하지만 노먼 포스터(Norman Foster) 팀은 세인트폴 대성당과 테이트 모던의 정중앙에 위치한 보행자 다리를 제안했고, 이 의견은 받아들여졌습니다. 밀레니엄 브릿지는 두 지점을 이어 빠르게 건너가게 하는 다리가 아닌, 다양한 행위가 이어지고 두 지점을 한 구역으로 묶는 거리입니다. 밀레니엄 브릿지가 생기면서 사람들은 템즈강 북과 남을 나누는 게 아니라, 세인트폴 성당과 밀레니엄 브릿지와 테이트 모던을 한 구역으로 묶어 인식하게 되었습니다.

이것이 바로 도시재생입니다. 버려진 산업용 건물을 헐지 않고 재활용하면서 간극이 큰 강북과 강남을 통합시켰습니다. 그리고 사람들이 걸어서 이 구간을 즐길 수 있게 되었습니다. 테이트 모던과 밀레니엄 브릿지의 가치는 바로 지속가능한 도시재생에 있습니다. 우리가 진정 관심을 가져야 할 대상은 낱개의 건물이 아니라 도시에 활력을 불어넣는 구조입니다.

전통시장을 보는 새로운 눈, 산타 카테리나 시장 그리고 마켓홀

유럽의 여러 도시재생 사례 중 전통시장을 새롭게 바꾼 두 도시의 사례를 소개하겠습니다.전통시장이 경쟁력이 떨어지고 지역의 골칫거리가 된 이유가 무엇일까요? 동선이 불편하고 주차가 어려우며 카드 사용이 어렵고 물건이 다양하지 않죠. 결국은 마트나 백화점을 이길 만큼의 경쟁력을 갖추지 못했기 때문입니다. 스페인의 바르셀로나는 많은 전통시장을 보유한 도시 중 하나입니다. 당연히 전통시장의 쇠퇴를 저지하는 일에 큰 힘을 기울였고, 성과가 보이기 시작한 결정적인 기점이 산타 카테리나 시장(Mercat de Santa Caterina)입니다. 산타 카테리나 시장은 앞에서 말한 전통시장의 불편함을 해소하는데 많은 신경을 썼습니다. 지하에 주차장을 만들고, 카트를 이용할 수 있도록 상품 전시 방식을 손보고, 기존의 건물은 유지한 채 지붕을 씌웠습니다. 이렇게 불편함을 제거한 1년 뒤엔, 인근의 백화점보다 단위면적 당 수익이 더 늘 정도로 성장했습니다.

▲ 구도심 중심에 위치한 산타 카테리나 시장. 판매품들의 색상을 본 딴 지붕이 아름답다.

전통시장의 쇠락을 막아야 하는 이유는 역시 지도를 잘 살펴보면 알 수 있습니다. 어느 도시든 전통시장은 도심 정중앙에 위치합니다. 전통시장이 사라진다는 것은 구도심의 중심이 사라진다는 것이고, 곧 지역의 커뮤니티가 해체된다는 뜻입니다. 전통시장에서 물건을 사고파는 사람들은 대부분은 시장 인근의 지역민입니다. 전통시장을 지켜내야 하는 이유는 바로 전통시장이 커뮤니티를 유지하는 큰 원동력이기 때문입니다. 그렇다고 전통시장 유지를 시민의 세금으로 충당할 수 없으니 자생력을 갖추게 지원해야 합니다.

전통시장을 또 다른 관점에서 본 사례가 있습니다. 바로 네덜란드 로테르담의 마켓홀(Markthal)입니다. 흔히 전통시장은 사라져가지만 되살려야 하는 대상이었습니다. 하지만 로테르담은 새벽 일찍 열고 오후에 문을 닫는 전통시장의 특성에 주목했습니다. 그래서 버려진 공터에 전통시장을 만들면서 지붕을 주거시설로 만들었습니다. 주거시설과 전통시장을 결합함으로서 늘 사람들이 머무는 공간으로 기획한 것입니다. 내벽에는 시장의 물품들이 그려져 있는데, 로테르담의 시스티나 성당(Sistine Chapel)이라 불릴 만큼 아름다움을 자랑합니다. 현대판 전통시장과 마을을 결합하여 새로운 도시를 만든 것입니다.

▲ 시장과 주거시설이 절묘하게 결합된 로테르담의 마켓홀

민주적이고 감각 있는 시민이 살기 좋은 도시를 만든다

사람이 살기 좋은 공간을 만드는 일은 만만한 일이 아닙니다. 저는 최근 한국에서 벌어지는 여러 도시재생 사례들을 보면 시행착오의 과정에 있다는 생각합니다. 이 과정의 끝에 다다랐을 때 우리는 도시재생에서 지속가능성의 원리가 지켜졌는지 따져보아야 합니다. 그렇다고 이 과정이 특정한 전문가나 행정가, 정치인만의 몫은 아닙니다. 시민들이 공청회에 참여하여 머리를 맞대고 논의하며 수준 높은 감각으로 평가하고 여러 장애요인을 극복하는 과정에서 만들어지는 것입니다. 그렇기 때문에 도시재생에서 시민참여는 필연적입니다.

정리_ 이민영(정책그룹 선임연구원 / [email protected])
사진 제공_ 김정후(한양대도시대학원 특임교수)

▶ 좀 더 다양한 사례를 알고 싶다면 <발전소는 어떻게 미술관이 되었는가>를 읽어보세요.

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[한겨레] 17.04.19 박경만 기자

2천억원대 누적 적자로 지난 1월 파산 신청에 들어간 의정부경전철이 경기도 의정부시 도심 사이를 운행하고 있다. 박경만 기자

개통 4년반 만에 2천억원대 누적 적자를 기록해 파산 신청에 들어간 의정부경전철의 해법으로 시민공모형 펀드 도입, 불요불급한 예산 재편성 등 다양한 의견이 제시됐다.

 

의정부경전철시민모임과 공공교통네트워크 공동 주최로 18일 오후 경기도 의정부시 예술의전당에서 열린 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’에서 참가자들은 의정부시의 진정성있는 사과·소통과 함께, 서울시·중앙정부의 책임론을 집중 제기했다.

 

발제에 나선 이의환 의정부경전철시민모임 정책국장은 “의정부경전철이 실패했지만 이를 계기로 시민과 소통을 강화하면 전화위복의 기회가 될 수 있다”며 “서울지하철 9호선 펀드를 본떠 시민 20만명에게 5만원씩 투자받으면 시의 재정문제도 해결되고 시민이 주인의식을 갖게 돼 경전철 이용이 활성화될 것”이라고 주장했다. 이어 “의정부경전철은 지하철 7호선 도봉차량기지를 만들기 위해 서울시가 유인한 정책으로 실패 책임을 의정부시가 고스란히 떠안고 있다. 서울시가 책임지는 차원에서 지분 투자와 경로무임 재정보조 등 경전철 정상화에 협력해야 한다”고 덧붙였다. 서울시는 2013년 지하철 9호선 사업 재구조화를 하면서 시민펀드를 출시해 이틀만에 1천억원이 판매됐다.

 

김상철 나라살림연구소 연구위원은 “의정부경전철은 민간투자사업이 가진 다양한 문제점을 드러낸 대형참사”라며 “현행 민간투자사업은 추진과정에서 다양한 주체가 개입하나 운영과정에서는 민간사업자와 해당 지방정부만 남는 무책임한 구조”라고 주장했다. 그는 “의정부시가 자체 정책결정으로 경전철사업을 진행한 것이 아니라 민자사업 적용과 사업자 적격판단 등을 중앙정부가 수행하고 최종 부담은 의정부시에 떠넘긴 것”이라며 “중앙정부의 재정 지원이 필요하다”고 밝혔다.

18일 오후 경기도 의정부시 예술의전당에서 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’가 열리고 있다. 의정부경전철시민모임 제공

의정부경전철시민모임과 공공교통네트워크 등 시민단체 회원들이 18일 오후 의정부 예술의전당에서 열린 ‘의정부경전철 해법 마련을 위한 시민대토론회’를 마친 뒤 기념 촬영을 하고 있다. 의정부경전철시민모임 제공

의정부시의회 경전철조사특위 구구회 시의원(바른정당)은 “의정부시가 해지시 지급금 마련, 대체사업자 선정, 중단없는 운영방안 확보 등 만반의 준비를 하고 있다지만 시 재정을 들여다보면 걱정이 앞선다. 경전철 파산으로 시의 추가 부담금은 운영비 170억원과 파산에 따른 연간 부담금 320억원을 포함해 최소한 연 500억원 이상이 추정된다”고 밝혔다. 구 의원은 “시가 대안 중 하나로 2300억원 규모의 지방채 발행을 얘기하는데 이는 후대에 물려주는 채무로, 모든 방안을 강구한 다음 최후의 선택으로 남겨놔야 한다. 우선 ‘한미 우호증진 기념탑 건립사업’과 ‘한미 우호증진 및 협력 확대를 위한 미2사단 창설 100주년 기념사업’ 등 불요불급한 예산을 재편성해야 한다”고 제안했다.

 

앞서 ㈜의정부경전철은 2천억원대 누적 적자를 기록하자 25년간 145억원씩 지원해달라는 사업 재구조화안을 의정부시에 제안했다가 거절 당하자 지난 1월 법원에 파산 신청을 했다. 협약 해지시 의정부시는 사업자에게 투자금 2256억원(2016년말 기준)을 물어줘야 한다.

 

이와 관련 안병용 의정부시장은 지난 17일 기자간담회에서 “법원의 권고에 따라 사업자와 파산 신청 취하방안을 협상중이지만 양쪽 모두 입장 변화는 없다”고 밝혔다.

 

박경만 기자 [email protected]

이의환 의정부경전철시민모임 정책국장이 지난 17일 경기도 의정부시 회룡역에서 안병용 의정부시장의 사과를 요구하며 1인시위를 벌이고 있다. 의정부경전철시민모임 제공

특히 과도한 수익시설로 긴급 상황시 대피에 지장이 있거나 시민들의 안전에 문제가 생길 수도 있다는 지적이 나온다. 김상철 노동당 서울시당 위원장은 "현재의 서울시 경전철 도입 계획은 교통계획이라기 보다는 숫제 경전철을 이용한 도시개발계획에 가깝다"며 "교통수단이라면, 그것도 대중교통수단이라면 일차적으로 얼마나 필요하고, 안전하고, 효과적일지를 따져야 하는데 앞 뒤가 뒤바뀐 상태"라고 지적했다.

아시아경제, 김봉수, 2015-7-11

www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2015071111424763402