세종시 대중교통정책 과제와 전망

20151113 대중교통정책의 현황과 세종시민의 올바른 선택(발제문).hwp

 

들어가는 말

2014년 10월 30일 오전 11시를 기점으로 우리나라의 자동차 총 등록대수가 2천만대를 돌파했다고 한다. 자동차 등록제도 원년인 1945년에 7천여대에 불과했던 자동차 등록 대수는 눈부신 경제성장과 국민소득 증가, 8,90년대 마이카 붐의 영향에 힘입어 1945년 이후 70여년만에 무려 2,700배가 증가한 20,002,967대(14년, 10월 30일 기준)를 기록한 것이다. 자동차 등록대수가 2천만대를 넘어선 것은 전세계적으로 15번째라고 하며, 아시아에서는 일본, 중국, 인도에 이어 4번째라고 한다.

그러나 한때 부의 상징이자 경제성장의 지표로 삼았던 자동차 등록대수 2천만대 돌파가 지금은 그리 반가운 소식이 될 수 없다. 각종 교통사고와 교통혼잡으로 인한 사회적 문제가 날로 심각해지고 있기 때문이다. 당장 한국교통연구원의 발표에 따르면, 2015년 전국 교통혼잡비용은 33조 4천억원에 이를 것으로 예상하고 있어, 막대한 사회적 비용이 교통혼잡으로 인해 길거리에서 허비되고 있는 것으로 나타나고 있다.

그동안 정부는 보다 근본적인 해결책을 제시하기 보다는 사회간접자본 확충이라는 명분아래 전시효과가 큰 도시철도, 공항, 고속도로 등 대규모 시설확충에 막대한 국민혈세를 쏟아부었지만 도시교통문제 해소는커녕 더욱더 심각한 도시교통문제 유발과 더 많은 교통혼잡비용만 유발시키고 있다.

지난 1995년 본격적인 지방자치제 출범이후 도시교통분야에 있어서 대전광역시를 비롯 대부분의 지방의 대도시들은 도시철도 도입과 시내버스 준공영제 도입, 보행권의 확대와 교통문화 혁신 등의 적지않은 변화를 가져왔다. 하지만 여전히 자동차 중심의 도시교통정책에서 벗어나지 못하고 있으며, 대중교통 정책 마저도 가장 큰 역할을 하고 있는 시내버스에 대한 운송효율을 높이기 위한 전용차로제 도입 등의 특단의 정책 보다는 여전히 천문학적인 예산을 필요로하는 도시철도 중심의 대중교통정책을 고수하고 있다.

따라서 오늘 토론회 발제문은 우리나라 지방도시들의 대중교통 정책을 평가해 보고 이를 바탕으로 세종시민들의 올바른 선택을 제시하는 나름대로 의미있는 기회가 될 것으로 보인다. 이에 민선자치 이후 우리나라 지방도시들의 대중교통정책의 어제와 오늘을 평가하기 위해 ① 우리나라 도시교통정책 평가, ② 우리나라 도시교통 및 대중교통정책 사례분석, ③ 세종시 도시교통정책 진단 순으로 진단해보고 이를 바탕으로 세종시민들이 선택할 수 있는 대중교통정책의 올바른 방향은 무엇인지를 모색해보고자 한다.

다만 본 발제문은 이론적인 틀에 근거한 진단과 대안을 제시하는 글이라기 보다는 그동안 필자가 고민해왔던 도시교통과 대중교통정책에 대한 생각들을 정리하고 올바른 대중교통 정책을 제시해 보는 수준의 글임을 사전에 밝혀둔다.

 

2. 우리나라 지방 대도시의 도시교통 및 대중교통정책 평가

70, 80년대 고도경제성장의 흐름속에 빠른 이동성을 추구하였으며, 자동차 교통량의 급증과 자동차 중심의 국가 차원의 SOC부문의 투자가 이루어졌으나 효과적인 대중교통 정책 및 도시교통 관리대책이 이루어지지 못해 심각한 교통혼잡에 직면하고 있다.

지역	관용차	자가용	영업용	총 계
서울	11,254	2,802,827	194,282	3,008,363
부산	4,132	1,128,408	79,694	1,212,234
대구	2,644	1,014,814	48,756	1,066,214
인천	3,310	1,034,099	195,192	1,232,601
광주	1,811	552,245	32,556	586,612
대전	1,658	590,045	27,901	619,604
울산	1,432	479,229	20,469	501,130

 

전국시도별 자동차 보유비율을 분석한 결과 대전시가 총 차량 보유대비 가구당 보유비율이 가장높은 것으로 나타났다. 2014년 4월 기준으로 전국시도별로 등록된 자료에 따르면 대전시는 61만 9,604대로, 인구수 대비로 계산했을 때 대전은 2.79명당 한대로, 서울 3.4명, 부산 3.34명 등을 앞질렀다. 또한 가구수 대비로도 서울의 1.2가구, 부산 1.17가구, 경기 0.97가구를 넘어 0.96가구당 1대로, 한 집 당 한대 이상의 차량을 갖고 있는 것으로 조사됐다.

반면에 대중교통의 주요 지표인 대중교통 수송분담율은 전국 평균 48%를 나타나고 있으며, 서울(62%), 부산(40%), 대구와 광주(35%대), 대전(27%) 순으로 나타나고 있어, 서울시를 제외하고는 지방 대도시들의 대중교통 수송분담율이 상대적으로 매우 낮은 실정이다.

지표상으로 나타난 결과만 보면, 지난 민선자치 20년 동안 우리나라 지방정부의 대중교통정책은 실패한 것이나 다름 없다. 이렇게 된데는 민선자치 이후 막대한 재정부담이 불가피한 지하철, 도시고속화도로, 주차장 등 과시형 교통정책을 무리하게 추진한 반면, 운송효율을 높일 수 있는 저비용 고효율의 내실 있는 대중교통정책은 외면했기 때문이다.

 

<표 2> 각 주요도시별 교통수단별 수송분담율

 

 

결국 공공교통의 도덕적 헤이와 마이카 붐 속에서 대중교통에 대한 투자 빈곤으로 서비스 저하를 가져오고, 승용차의 급속한 증가에 따른 인프라 구축 중심의 교통정책이 추진되면서, 대중교통에 대한 투자와 이용은 또다시 이루어지지 않아 심각한 교통난으로 교통혼잡 등 사회적 비용만 커지는 교통문제의 악순환만 되풀이하고 있는 것이다.

 

이외에도 우리나라 7대 특광역시의 교통혼잡비용 추이를 살펴봐도 해당지역 년간 총예산의 30% 내외에 이르고 있을 만큼, 교통혼잡으로 인한 막대한 비용이 허비되고 있음을 확인할 수 있다.

 

3. 도시교통 및 대중교통정책 지역사례 분석 및 시사점

1) 대전광역시 대중교통정책 진단 및 평가 – 지방도시의 공통된 현상

지난 20년간 대전시가 추진했던 주요 도시교통정책 및 대중교통정책을 살펴보면 다음표와 같다. 이를 통해 도시교통 문제점과 대중교통정책의 문제점을 파악해 보고자 한다.

 

분야	세부 추진내용
광역도로망	대전남부순환고속도로(1999년), 갑천도시고속화도로(2004년) 등
간선도로망	엑스포에 따른 도로정비(1993년), 금병로확장(1999년), 도시내외부 주요 간선도로 확장 및 정비 지속추진
	=> 도로율 27.7%(전국 최고수준) => 인구당 도로연장(1.26km/천인, 2위), 차량당 도로연장(3.31km/천대, 2위) => 승용차 수송분담율 56.7%) => 인구 1천인당 도로연장(1.26km,2위), 차량 1천대당 도로연장(3.31km, 2위)
철 도 망	도시철도1호선 개통(2008년)
시 내 버 스	낭월,원내,산내 공영차고지 조성, 시내버스 준공영제 실시(2005년), 시내버스 노선개편(2008년), 가로변버스전용차로제 도입, 중앙버스전용차로제 도입(2011년), 반석역~세종 중앙버스전용차로제(2012년) 등
	=> 시내버스 수송분담율 27.7%(2012년 기준, 특광역시중 6위) * 서울(59.3%), 부산(44.6%), 인천(40.2%), 광주(30.1%), 대구(29.0%), 울산(25.7%) => 시내버스 평균속도 19.9km(승용차 26.3km의 75.5% 수준
기 타	지능형교통체계 도입(2002년), 공용자전거 타슈 도입(2009년) 등
	=> 높은 교통사고 사망자수 2.07인/1만대(특광역시 5위) OECD평균 1.25명 => 교통혼잡비용 1조 2천억원(2010년 기준)

 

위 표에서처럼 그동안 도시교통문제 해소를 위해 대전시는 천문학적인 예산을 쏟아부었지만 도시교통문제 해소는 커녕 더욱더 심각한 도시교통문제 유발과 더 많은 교통혼잡비용만 발생시키고 있다. 지방도시 첫 준공영제 도입, 도시전역 첫 BIS구축 등 얼핏보면 대전시가 대중교통 활성화를 위해 대단한 노력을 하고 있는 것처럼 착각할 정도이다. 그동안 대전시의 대중교통정책은 겉만 번지르한 구호에 그치고 있다는 지적마저 받고 있다.

도시교통문제 해소를 위한 보다 근원적인 해결책을 대전시가 제시하지 못하는 사이에 자가용 승용차의 급증과 교통체증의 심화로 우리의 생활 환경은 더욱더 악화되고 있는게 현실이다. 이와같은 도시교통 문제는 생활교통의 질 저하와 대기오염 악화를 비롯한 환경훼손, 보행권 침해와 자전거 교통 몰락, 대중교통의 경영 악화와 서비스 질 저하, 무분별한 도로 확충으로 인한 환경파괴 등의 다양한 형태로 표출되고 있다.

도시교통문제 해소를 위한 대중교통 분야에서의 가장 최우선 당면과제로는 BRT(간선버스 시스템) 등 대중교통체계의 시급한 구축과 녹색교통(자전거, 보행 등) 중심의 도시교통체계를 전면적으로 쇄신하는 것이다.

하지만, 여전히 대전시를 비롯 정부의 각종 교통정책은 도로나 철도부문에 집중되어 있으며, 최근까지도 이런 경향은 크게 개선되지 않고 있다. 이것에 더해 도로 및 승용차 체계와 철도 및 대중교통체계와의 연계성 미흡으로 교통효율성이 지극히 낮으며, 이를 보완해줄 보행 및 자전거 도로 등 녹색교통수단의 기반 또한 매우 취약하다.

대중교통 체계 또한 간선급행버스체계 등 지역특성에 맞는 대중교통 지원기준이 미흡하면서 결국 지자체는 시내버스 활성화 방안 대신 국비가 지원되는 지하철이나 경전철 건설에 치중하는 결과로 이어지고 있다. 이런 결과 교통혼잡 및 대기오염 증가 등 사회경제적 비용은 매년 급증하고 있으며, 개인 승용차 증가로 온실가스, 대기오염 및 에너지 소비 또한 증가하고 있는 추세를 보이고 있다.

 

2) 대전광역시 시내버스 준공영제 평가 – 밑빠지독에 물붓기

대전시는 지방에서는 가장 먼저 지난 2005년부터 시내버스 준공영제를 도입했다. 시내버스 준공영제는 시내버스의 운영 및 경영을 효율화하기 위한 정책으로 그동안 적지않은 성과 나타낸바 있다.

하지만, 운송효율(이용율 증가)을 높이는데는 분명한 한계가 있었다. 그렇게 된 이유는 지난 2003년 서울시가 중앙버스전용차로제 등 10여가지가 넘는 시내버스개혁정책중에 대전시가 2005년도에 준공영제만 선택 도입하면서 빚어진 일이다. 결국 운송효율(이용율)을 높이기 위한 정책이 병행추진될 필요성이 있는 이유이자, 시내버스 준공영제가 밑빠진 독에 물붓기식 정책이라는 비판을 받는 원인이 되고 있다.

이렇게 시가 막대한 예산을 지원하는데도 불구하고 대중교통 수송분담률은 증가하지 않고, 시민들의 불편사항(노선 관련 등)이 줄지 않고 있는 만큼, 시내버스와 관련 특단의 대책을 마련해야 한다. 시내버스는 천문학적인 건설비가 들어가는 도시철도와 달리, 저렴한 비용으로도 높은 효과를 낼 수 있는 좋은 대중교통 정책중에 하나다.

대전 시내버스의 가장 큰 문제는 정시성, 속도, 안정적인 운영, 편의성 등이 부족하다는 것이다. 실제로, 대전 시내버스의 정시성은 평균 15분대로 타도시의 10분대 내외보다 훨씬 길어 이용시민들은 불편해 할 수 밖에 없다. 시내버스의 속도 또한 갓길전용차로제를 도입하고 있으나, 근본적인 한계와 관리부재로 인해 있으나마나한 정책으로 전락한지 오래다. 시내버스 서비스 수준 또한 과거에 비해 상당히 높아 졌다고 하지만 시민눈높이에는 턱 없이 부족한 것이 현실이다.

따라서, 정시성을 높이기 위한 증차 등의 정책과 더불어, 속도를 높이기 위한 서울시와 같이 중앙버스전용차로제를 주요 간선축 노선에 적극적으로 도입해야 한다. 아울러 이용 편의성 및 서비스 수준을 높이기 위해 전면적인 노선개편과 시내버스의 고급화, 그리고 냉난방이되는 승강장 등 시내버스 이용환경을 대폭 바꾸기 위한 정책개발과 예산투자가 대대적으로 이루어져야 한다.

이런 가운데, 시내버스 운영을 통해 수익을 남기려는 시내버스 업계와 공공성을 강화하려는 대전시의 입장간에 커다란 간극이 존재하면서 지난 지방선거를 계기로 시내버스 준공영제 수준을 넘어서는 공영제 논의가 본격 대두되고 있다.

그렇다고 무조건 공공제로 바꾼다고 해서 모든 문제가 해결되는 것은 아니다. 당장 시내버스 공영제를 하려면 천문학적인 막대한 재원이 불가피하다. 재정난을 겪고 있는 오늘날 대전시 재정여건 속에서 공영제는 불필요한 논란만 키울 수 있다.

차라리 준공영제를 도입하고 있는 현 상황에서는 시내버스 운송효율을 높이기 위한 특단의 정책을 지속적으로 도입하면서, 시내버스의 수익금 및 회사경영에 대해 시민혈세가 헛투로 쓰이지 않도록 지도관리감독 시스템을 강화하는 것이 최선의 방법이 될 수 있다. 아울러, 시내버스 운송효율을 획기적으로 증대시키는 것을 전재로 한 시내버스 서비스를 획기적으로 개선하기 위한 기사교육이나 버스인프라를 고급화하는 등의 투자가 선행적으로 이루어져야 할 것이다.

이를위해서 대전시는 먼저 도시교통중기 계획에 대한 전면 재검토를 통해 도시철도 위주의 사업추진에 앞서 대중교통 수단가운데 가장 큰 몫을 하고 있는 시내버스에 대한 수송효율을 높이기 위한 특단의 방안을 모색하기 위한 진지한 검토부터 해야 한다.

결국 좀더 쾌적하고 지속가능한 녹색도시를 만드는 주체는 시민이다. 삶의 질이 보장되는 지속가능한 도시교통체계를 구축하기 위한 보다 실효성있는 수단이 도입될 수 있도록 대전시민들의 현명한 결정이 요구된다.

 

3) 도시철도 정책 평가 – 수익금으로 직원 월급도 제대로 해결못해

대전도시철도의 경우 1호선은 지난 1996년 10월 착공식을 가진 이후 10년 5개월 만인 2007년 3월 완전개통했으며, 현재 2호선은 우여곡절 끝에 트램으로 최종 결정하고 예비타당성을 검토하기 위한 행정절차를 준비하고 있는 상태다. 도시철도 1호선 구간은 판암동에서 정부대전청사를 거쳐 외삼동에 이르는 총 22.6㎞에 이르며, 정거장은 22개소에 차량기지 2개소 등 총사업비만도 1조9천931억원에 이르는 대규모 시책사업이다.

대전시가 도시철도 1호선을 건설한 이유는 인구증가 및 교통량증가에 따라 지하철-시내버스 등 대중교통에 의한 교통공급이 뒤따르는 대신 승용차의 증가는 둔화되어 교통혼잡문제를 해결 할 수 있는 수단이 될 것으로 예상했다. 실제로 1호선 수송인원만도 하루 40만명이 넘을 것으로 예측했다.

그러나 개통 첫해부터 대전도시철도는 엄청난 적자로 골머리를 앓고 있으며, 누적적자는 매년 커지고 있는 실정이다. 실제로 2007년도 적자는 230억원으로 예상하고 있는데 이것조차도 지출부문 예산계수 조정을 통해 절감된 금액이다. 지난 2011년도 기준 대전도시철도 1호선 당기순손실액은 500억원으로 2009년도 417억원보다 증가한 수치이며 매년 250억원 내외의 순적자를 대전시민의 혈세로 보전하고 있는 실정이다.

이같은 적자 충당구조는 감가상각비, 퇴직 급여 등 비현금성 비용을 제외한 것이어서 이를 감안하면 앞으로 도시철도 1호선 적자규모는 더욱더 늘어날 전망이다. 실제로 대전 도시철도 1호선보다 2년 빨리 개통한 광주 도시철도 1호선의 경우 지난해 적자액이 500억원에 달해 운송효율 증대 등의 특단의 대책을 수립하지 않는다면, 시 재정운용에도 심각한 영향을 미칠 것으로 예상하고 있다.

공기업이 공공성을 추구하는 과정에서 필연적으로 재정악화나 적자를 초해할 수 밖에 없는 경우도 있다. 도시철도가 교통혼잡 해소라는 본연의 목적을 충실히 달성하고 있다면 천문학적인 부채나 적자에도 불구하고 그 존재이유는 있다고 볼 수 있다.

그러나 도시철도가 존재 이유인 도시교통난 완화라는 기본 목표를 제대로 수행하지 못하고 있다면 마땅히 재검토해야 할 것이다. 그런점에서 보면, 대전도시철도 1호선은 도시교통난 완화를 위한 수단으로서 공공교통 목적 달성여부는 수송분담율 증감에 의해서도 평가될 수 있을 것이다.

 

구 분		서울	부산	대구	인천	광주	대전
시내버스	01년	27.6	29.0	37.0	28.3	39.4	31.1
	05년	26.8	24.7	31.0	27.6	37.4	28.1
도시철도	01년	36.5	12.6	4.3	17.4	-	-
	05년	35.9	14.2	6.2	19.5	1.7	06년 1.7%
버스 + 지하철	01년	64.1	41.6	41.3	45.7	39.4	31.1
		▽(1.4)	▽(2.7)	▽(4.1)	△	▽(0.3)	▽(1.3)
	05년	62.7	38.9	37.2	47.1	39.1	29.8

<표 5> 대도시 대중교통(시내버스+지하철) 분담율(2005년 12월기준, 건설교통부)

 

 

또한 대중교통 수송분담율 분석에서도 2001년도 대전 시내버스의 수송분담율이 31.1%로 나타났으나, 도시철도 1호선을 개통한 직후인 2005년도 시내버스와 지하철 1호선의 대중교통수송 분담율은 31.1%로 오히려 떨어진 것으로 나타났다.

결국 도시철도 대중교통 수송분담율이 대전을 비롯해 최근 몇 년동안 전혀 증가되지 않거나 오히려 하락하고 있는 것은 대표적인 대중교통수단인 도시철도에 천문학적인 시민혈세가 투입되었음에도 불구하고 도시교통난 해소 등 본연의 역할을 하지 못하고 있다는 것을 단적으로 보여주는 것이다.

이런 현상의 가장 큰 원인은 <표 5>에서도 확인할 수 있듯이 시내버스에 대한 정책부재로 수송분담율이 급감하고 있기 때문에 대중교통 연계수단인 도시철도의 수요도 정체되거나 오히려 하락하고 있는 것으로 풀이된다.

따라서, 대전시는 도시철도 중심의 대중교통체계 구축 논의 이전에 시내버스의 수요증대 등의 운송효율을 혁신할 수 있는 운영조건을 만들기 위한 논의에 들어가야 한다. 그러기 위해서는, 전면적인 노선개편에 이어 중앙버스 전용차로제 도입, 환승장 및 승강장 시설 확충, 고급버스 도입 등의 시내버스 인프라구축 등의 대대적인 버스 개혁방안부터 모색되어야 할 것이다.

 

4) 대전광역시 주정차단속 진단 및 평가 – 자동차는 증가하는데 시민여론 눈치보기 극심

자동차 등록대수는 매년 증가하고 있고, 교통혼잡비용도 급증하고 있는 추세 속에서도 대전광역시 5개 구청 불법주차 단속실적은 오히려 2005년을 기점으로 매년 감소하고 있는 것으로 나타났다. 5개 구청 주차 단속실적을 분석해본 결과 총 단속실적은 2001년 172,952건에서 2012년 289,092건으로 표면상으로는 12만건 정도 증가한 것으로 나타났다. 그러나 2005년까지는 매년 증가하던 주차단속 실적이 이후에는 매년 감소추세를 면치 못하고 있는 것으로 나타났다.

특히, 2005년 40만 건을 넘었던 단속건수가 2012년에는 10만 건 이상 줄어든 289,092건에 불과한 것으로 나타났으며, 그마저도, 2011년부터 대전시 본청 차원에서 단속했던 실적을 제외하면 5개구청의 불법주정차 단속 건수는 2005년(404,124건)에 비해 42.2%나 감소한 233,376건에 불과했다. 5개구청의 불법 주정차 단속이 가장 활발했던 2005년 또는 2006년치 단속결과와 2012년 단속결과를 비교해보면, 중구청이 가장 많은 73.3%나 감소한 것으로 나타났으며, 다음으로 대덕구(50.2%), 서구(37.8%), 동구(36.0%), 유성구(26.5%) 순으로 불법 주정차 단속이 줄어 든 것으로 나타났다.

아울러, 지방선거가 치러졌던 2002년, 2006년, 그리고 2010년의 경우 주차단속 건수가 전년대비 소폭 감소해 선거시기에는 5개구청이 의도적으로 봐주기식 주차단속을 하는 것 아니냐는 세간의 의혹을 뒷받침하고 있다.

 

<표 6> 대전광역시 5개구 주정차단속 현황 (단위 / 건수)

구 분		2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	최고치와 2012년 비교
합 계		172,952	179,334	179,193	244,948	404,124	396,546	334,877	303,209	299,260	287,497	326,114 (288,213)	289,092 (233,376)	▼27.1% (▼41.4%)
시본청		-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	37,901	55,716	-
동 구		43,661	44,744	43,287	48,067	67,990	58,623	49,007	53,156	50,949	45,567	47,699	43,528	▼36.0%
중 구		47,950	46,924	32,913	48,096	86,989	88,909	70,515	62,792	58,245	54,199	37,379	23,767	▼73.3%
서 구		48,423	51,393	65,171	97,135	136,883	155,660	135,911	116,826	124,536	121,163	130,264	96,780	▼37.8%
유성구		16,741	17,499	17,964	26,275	56,558	45,993	44,730	38,818	34,932	37,727	44,013	41,549	▼26.5%
대덕구		16,177	18,774	19,858	25,375	55,704	47,361	34,714	31,617	30,598	28,841	28,858	27,752	▼50.2%

 

지난 2001년 이후 5개구청의 주차 단속원 증감율을 살펴본 결과, 2006년까지는 증가추세를 보이다가 이후에는 소폭 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 다만, 2011년 이후 대전 전체 불법 주정차 단속인원이 대폭 급증한 것으로 나타났는데, 이는 당시 염홍철 대전광역시장이 불법주정차 단속인원을 대폭 확충할 것을 지시, 시본청의 불법 주정차 단속인원을 대폭 채용하면서 발생한 결과다.

 

구 분	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
합 계	52(8)	49(6)	54	57	88	114	113	101	100	99	157 (108)	180 (103)
시본청	-	-	-	-	-	-	-	-	-	-	49	77
동 구	10	10	12	12	12	27	27	27	27	27	25	22
중 구	10	10	12	12	12	24	24	16	16	16	16	16
서 구	17(6)	17(6)	18	19	27	28	30	30	28	29	26	24
유성구	9(2)	6	4	6	26	24	21	20	21	19	29	29
대덕구	6	6	8	8	11	11	11	8	8	8	12	12

<표 7> 대전광역시 5개구청 주정차 단속인원 (단위 / 명)

 

자동차 증가대수가 하루 평균 50대씩 늘어나면서 불법주차 수요가 증가하고 있는 상황에서 주차 단속 인원을 매년 늘리기는커녕, 단속인원을 줄이는 것은 5개구청의 주차 단속의지가 없음을 여실히 보여주는 대목이다.

 

5) 대전광역시 도시교통 예산 진단 및 평가 – 교통예산중에 절반이 공적부조

대전광역시 도시교통부문 예산평가의 목적은 대전도시교통부문 예산편성의 현황과 문제점, 그리고 과도한 공적부조 실태를 살펴보고 대전시의 올바른 도시교통부문 예산편성 방향을 모색해보는데 그 목적이 있다 하겠다.

 

구 분		2006년	2009년	2014년	2015년
도로/안전		119,114,335(24.3%)	129,082,530(33%)	88,572,527(32.2%)	147,880,485(49.2%)
주차/관리		8,138,300(1.7%)	4,721,690(1.2%)	2,028,887(0.7%)	2,516,619(0.8%)
지 하 철		267,746,816(54.6%)	165,783,096(42.4%)	29,419,164(10.7%)	27,064,962(9.0%)
시내버스		33,130,475(6.7%)	30,689,262(7.9%)	52,879,969(19.2%)	37,107,238(12.3%)
택시				22,644,222(8.1%)	23,135,955(7.7%)
경상/기타		62,366,386(12.7%)	60,308,376(15.5%)	80,145,657(29.1%)	63,010,211(20.9%)
교통 부문	총 계	490,496,312(100%)	390,584,954(100%)	275,690,426(100%)	300,715,470(100%)
	시 총예산 대비	23.6%	15.5%	6.7%	7.3%
대 전 시 전체예산		2,074,697,000(100%)	2,515,393,000(100%)	4,071,200,000(100%)	4,108,200,000(100%)

<표 8> 도시교통부문 교통수단별 예산현황 (단위 / 천원)

※ 당 자료는 대전광역시 06, 09, 14, 2015년도 당초예산(안)을 기준으로 분석한 것임.

대전시 교통부문 지출규모는 대전시 총예산 대비 06년도 23.6%에서 2015년도 7.3%로 급격히 감소하고 있다. 감소원인은 도시철도 건설 및 부채탕감이 2013년도 마무리 됨에따라 도시교통 전체예산이 줄어들었기 때문이다.

대전시 교통부문 지출 예산안 가운데 가장 높은 비중을 차지하고 있는 분야도 09년도까지는 지하철이 가장 높았으나 2015년도에는 도로/안전 분야가 가장 많은 지출규모를 보였다. 06년도 대비 2015년도 택시/버스 분야의 지출규모는 수치상으로는 두배이상 증가한 것으로 나타났으나, 시내버스 투자규모가 증가했다기 보다는 대전~오송간 BRT 조성(20억), 준공영제 지원(267억), 택시재정지원(231억) 등의 국비투자사업 및 택시 재정지원의 증가 때문인 것으로 나타났다.

대전도시철도1호선 건설 및 부채상환을 위해 과도한 예산편성으로 인해 시내버스 등 기존 대중교통 수단에 대한 운송효율을 높이기 위한 특단의 예산편성을 못했던 대전시가 도시철도 부채를 모두 갚은 2014년도 예산편성에서도 여전히 시내버스 등의 기존 교통수단에 대한 운송효율을 높이기 위한 정책개발 및 예산반영은 전혀 하지 못하고 있는 것으로 나타났다.

 

도시교통부문 공적부조 현황 – 2015년 1,484억원

 

<표 9> 도시교통부문 공적부조 현황 (단위 / 천원)

구 분		2006년	2009년	2014년	2015년
공적부조 현 황	총 계	227,000,456	240,225,202	139,742,927	148,355,586
	교통예산 대비	46.3%	61.5%	50.7%	49.3%
	시총예산 대비	10.9%	9.6%	3.4%	3.6%
교통부문 총예산		490,496,312	390,584,954	275,690,426	300,715,470
대전시 전체예산		2,074,697,000	2,515,393,000	4,071,200,000	4,108,200,000

 

각종 대규모 시설사업을 위해 쓰여졌던 부채상환이나 적자보전, 각종 사업 보조 등의 공적부조 규모가 심각한 수준인 것으로 드러났다. 2015년에는 총 1천483억원으로 대전시 전체예산 대비 각각 3.6%에 이르는 것으로 조사되었으며, 특히 교통부문 전체예산 3,007억의 49.3%에 이르는 것으로 조사되었다.

지난 06년 09년도 대전시 교통부문 예산에서 가장 큰 규모를 차지했던 공적부조 예산은 대전도시철도 1호선 건설비 및 부채였으나, 2014년도 공적부조에서 가장 큰 규모를 차지한 것은 400억원이 넘는 화물부문의 유가보조였으며, 다음으로 시내버스 준공영제 재정지원, 대전도시철도2호선 적자지원, 택시지원금 등의 순으로 나타났다.

지난 2006년도 대비 2015년도 교통부문 총 예산은 절반 가까이 줄어들었으나, 대전시 교통부문 총예산에서 차지하는 공적부조 비율은 오히려 증가하면서 교통분야 총예산의 절반에 육박하고 있는 것으로 나타났다. 이마저도 준공영제 등 일부 예산은 2015년도 전체년도 반영분이 아니란 점에서 2015년도 대전광역시 교통부문 재정운용에 심각한 영향을 미치고 있는 것으로 드러났다.

매년 증가할 것으로 보이는 공직부조는 대전시 재정운용에 적지않은 영향을 미칠 것으로 예상됨에 따라 공적부조를 줄이기 위한 건전재정 운용을 위한 대전시의 지속적인 노력이 요구되며, 근본적인 문제해결을 위해서는 대중교통 분야의 운송효율을 높이기 위한 특단의 대책이 강구되어야 할 것으로 사료된다.

대중교통수단 가운데 가장 높은 수송분담율을 보이고 있는 시내버스의 경우, 도시교통문제 해소를 위해서는 특단의 활성화 방안을 모색해야 한다는 수요자 및 시민사회의 요구가 끊임없이 제기되고 있음에도 불구하고 2015년에도 본예산에도 유가보조 및 준공영제 시행에 따른 경직성 경비 증가 이외에 추가적인 예산편성은 거의 이루어지지 않고 있는 것으로 나타났다.

 

6) 대전시의 각종 도시 및 교통 관련 중장기 계획 검토 – 실효성 떨어지는 각종 교통계획

대전시는 2014년 4월 사람 중심 교통 복지 도시를 목표로 하는 「도시교통정비 기본 및 중기계획」 을 발표했다. 장기적으로 승용차 수요를 억제하고 시내버스와 도시철도 등의 대중교통중심으로의 전환을 골자로하는 도시교통 기본정책 방향을 제시한 것은, 그동안 부실하다는 지적을 매번 받아왔던 대중교통기본계획서 보다는 진일보한 용역 보고서로 평가된다.

특히, 대중교통 수단 가운데 가장 큰 수송역할을 하고 있는 기존 시내버스의 노선당 운행대수가 10대 내외이고 정시성마저 15분대로 시내버스에 대한 심각한 서비스 질 저하로 나타나고 있는 상황에서 접근성과 정시성을 높이기 위해 6개 주요 간선축 노선에 BRT를 도입하고 환승센터 등의 대안을 이번 계획에 포함한 것은 나름대로 의미가 크다 하겠다.

그러나 전체적으로 여전히 수요억제를 위한 세부정책은 부재하고 대중교통 수송분담율 목표에 대한 지표설정과 운송효율을 높이기 위한 세부 실천 계획이 미흡해, 이번 2030 대전대중교통계획의 실효성에 심각한 의문이 든다.

먼저, 이번 대중교통계획의 핵심이라고 할 수 있는 대중교통수송분담율 목표제시가 미흡해 보인다. 현재 서울시를 제외한 부산, 광주 등 타 광역시의 대중교통 수송분담율이 40%대 내외를 보이고 있는 가운데, 대전시는 자동차 급증에 따른 도시경쟁력 확보의 필요성을 강조하고 20년 중장기 계획을 수립하면서도 2030년 대중교통 수송분담율 목표치를 40%로 설정하고 있는 것은 너무 안이한 계획은 아닌지 되묻지 않을 수 없다.

아울러, 대전시가 제시한 대중교통수송분담율 40%의 지표설정이 타당한 수준이라 하더라도, 당장 현재 17%에 머물고 있는 시내버스의 수송분담율을 최소한 30%초반대로 끌어올려야 하는데, 2030년이나 되어야 완공될 6개노선의 BRT계획이나 환승센터 설치, 겨우 50대의 증차만으로 목표달성이 가능한지도 의문이다.

뿐만아니라, 전국 꼴찌수준의 대중교통 수송분담율 문제를 극복하기 위해서는 우선적으로 시급한 과제인 시내버스 중심의 BRT구축, 환승센터 설치, 증차 등의 사업을 적극 추진하여 대중교통의 운송효율 환경을 획기적으로 개선하여야 함에도 불구하고 막대한 재원투입이 불가피한 도시철도2호선과 광역철 건설을 최우선 사업으로 제시하고 있는 것도 이번 계획의 실효성에 의문을 더하고 있다.

실제로 대전도시철도1호선의 경험과 부산, 대구, 광주 등 도시철도1호선에서 도시철도 2,3호선을 추가로 도입하고도, 시내버스와 도시철도의 대중교통수송분담율이 전체적으로 감소했던 핵심 원인이 대중교통 수단의 근간인 시내버스 정책의 부재와 도심 도로에 대한 수요관리정책의 부재, 그리고 시내버스 중심의 운송효율을 증대하기 위한 특단의 대책이 부재했기 때문이라는 점에서도, 이번 2030 대전대중교통계획의 향후 추진과정에서 우선사업 순위에 대한 재배치와 예산 확보계획의 재수정이 불가피하다고 본다.

특히, 2015년 대전광역시 본 예산 분석결과 시내버스와 도시철도1호선, 그리고 유가보조 등 교통분야에 있어서 공적보조만도 1,500억대에 이르고, 매년 50억에도 미치지 못하던 시내버스에 대한 실질적인 시설투자액을 매년 1천억원대로 투자규모를 대폭 늘려야 한다는 점에서도 재원조달 계획 또한 보완할 필요가 있어 보인다.

따라서, 대중교통 활성화를 통해 도시경쟁력을 높이기 위해서는 무엇보다 대중교통인프라를 대폭 확충하고, 서비스수준과 더불어 승용차 억제정책 등의 수요관리정책으로 적극적으로 전환해야 한다. 아울러, 최근 서울시를 중심으로 추진되고 있는 역세권중심의 토지이용계획(TOD) 등 도시계획과 적극적으로 연계하여 정책의 신뢰와 계획의 실효성을 높여야 한다.

그런점에서 이번 2030 대전대중교통계획은 대전의 현실을 충분히 반영하지 못한 계획이나 다름없으며, 기존 대중교통 수단 중심의 강력한 교통정책을 추진할 수 있는 대전시의 확고한 추진 의지와 실천계획이 보완·정비되어야 할 것으로 보인다.

 

7) 기존 우리나라 도시교통 및 대중교통정책이 주는 교훈

이상에서 살펴본 우리나라 도시교통 및 대중교통정책의 문제점은 다음과 같이 몇 가지로 정리할 수 있다.

첫째, 대중교통 수송분담율, 교통혼잡비용 등 각종 지표상으로 나타난 우리나라 지방도시들의 대중교통정책은 실패했다고 밖에 볼 수 없다. 특히 향후 현재 인구1천명당 400대 수준에도 못미치는 자동차 보급률이 선진국 수준인 800대 내외수준으로까지 증가할시 도시교통문제는 심각한 지경에 이를전망이다. 따라서 특단의 대중교통중심의 도시교통정책은 불가피한 상황이다.

둘째, 서울시가 대중교통 개혁차원에서 지난 2003년 도입한 시내버스 준공영제를 2005년 대전시를 필두로 지방도시들이 너도나도 도입하고 있다. 하지만 운송효율을 높이기 위한 정책이 빠진채 경영효율화에만 초점을 맞춘 지방도시들의 시내버스 준공영제는 결국 밑빠진 독에 물붓기식 정책으로 전락하고 있다. 따라서 운송효율을 높이기 위한 정책이 동반되지 않는다면 준공영제는 결코 성공할 수 없을 것이다.

셋째, 도시교통 문제를 일거에 해소할 수 있는 정책인것처럼 천문학적인 재원을 투입 도시철도를 건설했지만, 애초 예상과는 다르게 낮은 수송분담율과 막대한 재정적자로 대중교통활성화의 걸림돌로 작용하고 있다. 특히 도시철도 건설 이후에도 해당도시의 대중교통수송분담율이 오히려 떨어진 핵심적인 원인이 대중교통 수단의 근간인 시내버스의 수송분담율의 급격한 저하 때문이다. 따라서 시내버스의 운송효율과 서비스를 높이기 위한 특단의 정책을 발굴 기획 추진할 필요가 있다.

넷째, 교통선진국 대부분은 강력한 수요관리정책이라는 교통정책 철학을 근본으로 삼고 있는데, 대전시와 5개구청의 경우 시민들의 여론이나 선거시기 등을 고려한 뒷걸음질 주정차 정책을 펼치고 있었다. 지방선거가 있다고 해서 이랬다 저랬다하고, 주정차 단속의 원칙이나 기준도 없이 무조건 단속만 하고보는 행정에 머문다면, 그 어떤 시민도 행정기관이 하는 주정차 단속행정에 협조하지 않을 것이다. 따라서, 주정차단속에 대한 시민적 합의를 통해 대원칙을 마련하고, 주먹구구식 단속을 위한 단속이라는 오해를 받지 않도록 구체적인 단속 범위나 방법에 대해서도 시민들의 이해를 구하려는 노력이 선행되어야 할 것이다.

다섯째, 각종 도시교통 및 대중교통 관련 중장기 계획이 서울시를 제외하고는 아직까지도 목표설정이 구호에 그치는 경우가 많고, 실질적인 도시교통문제 해소 및 대중교통 활성화를 위한 계획이 되지 못하고 있다. 보다 현실적인 각종 중장기 계획이 되려면 중장기 목표설정과 실현가능한 수단이 뒷받침되어야 하나 여전히 미흡하다는게 대체적인 평가다.

 

지금까지 우리나라 지방도시를 중심으로 도시교통 및 대중교통정책에 대해 진단해 보았다. 대전 등 기존 우리나라 도시들의 도시 및 대중교통정책의 실패가 주는 시사점은 결코 작지 않다.

지방자치 20년을 맞이하고 있음에도 불구하고 대전시 등 기존 우리나라 지방 도시들의 도시교통 및 대중교통정책은 실패했다. 한마디로 선진국들의 도시교통정책에 대한 흐름도 제대로 파악하지 못했으며, 그렇다고 우리나라에 맞는 도시교통 및 대중교통정책을 선도적으로 도입하기 위한 비전과 계획도 제대로 만들지 못했다. 더나아가 지방정부는 자동차에 길들여져있는 지역주민들을 설득하거나 대중교통정책에 대한 확고한 추진의지도 없었다.

 

4. 세종시 도시교통 및 대중교통 진단

세종시 출범이후 인구유입 증가와 도시 활성화로 BRT 등 대중교통은 1만명에 육박하는 등 급증추세를 보이고 있다. 2015년 5월 기준 행복도시 간선급행버스체계(BRT) 1일 이용객 수가 9,287명으로 지난 2013년 5월(1,476명)보다 529%(7,811명) 증가했다고 한다. 간선급행버스체계(BRT) 이용객 수는 처음 도입된 2013년 이후 매년 140% 이상 증가했으며, 현재까지 누적 이용객 수는 330만 명을 넘어선 것으로 집계되고 있다.

하지만, 신도시 인구가 늘어나는 반면에 대중교통 수단에 대한 접근성과 정시성, 서비스 수준에 대한 불만은 더욱더 늘어나고 있으며, 특히 자동차의 급증으로 말미암아 도심부를 중심으로 각종 불법주정차 문제로 몸살을 앓고 있다.

전체적으로 아직까지는 도시교통 이동수단으로 승용차 의존율이 매우 높은 것으로 나타나며, 동종 도시와 비교시 대중교통 수송분담율은 상대적으로 낮은 것으로 나타나고 있다. 다만, BRT등 전용차로제 자체에 대한 만족도는 높게 나타나고 있으나 접근성과 정시성, 서비스 수준에 대해서는 상당한 불만을 표출하고 있어 시내버스 추가도입 등의 특단의 보완대책을 마련해야 할 것으로 보인다.

 

1) 세종시민 이동수단 진단 및 이용자 만족도 조사

세종특별자치시가 지난 2014년도에 발표한 사회지표에 따르면, 세종시민의 72.7%는 통근통학을 하고 있고 그 중 78.5%는 「세종시내」로, 9.5%는 「대전」으로, 5.5%는 「충북」으로, 5.0%는 「충남」등으로 통근통학하고 있는 것으로 나타났으며, 통근통학 소요시간(편도기준)은 평균 22.12분이 소요되며, 1시간 이상 통근통학자는 5.6%로 나타났다.

통근통학시 주로 이용하는 교통수단은 「자가용(54.8%)」을 가장 많이 이용하고, 그 다음으로「도보(23.7%)」, 「시내버스 (7.8%)」순으로 나타났으며, 쇼핑, 병원 등 일상생활 시 주로 이용하는 교통수단도「자가용(59.9%)」을 가장 많이 이용하는 것으로 나타났고, 「시내버스(19.9%)」, 「도보(13.7%)」가 그 다음 순으로 나타났다.

같은 자료에 따르면, 2014년도 일반시내버스를 이용한 세종시민의 이용만족도는 46.3%가「보통」이고, 「불만족(29.1%)」 비율이 「만족」 (24.7%)」보다 4.4%p 높게 나타났으며, 불만족의 주된 이유는「긴 배차시간(58.4%)」이 가장 높게 나타났다. BRT 노선의 시내버스를 이용해 본 세종시민의 이용만족도는 28.0%가 「보통」이고, 「만족(56.5%)」이 「불만족(15.6%)」 보다 40.9%p 높게 나타났으며, BRT 버스 이용 불만족의 주된 이유도 「긴 배차시간(34.7%)」이 가장 높게 나타났으며 그 다음으로 「정류소간 거리가 멈(18.1%)」 순으로 나타났다.

아직까지는 BRT등 특정교통수단에 대한 만족도는 양호한편이나 전체적인 대중교통에 대한 만족도는 낮은 것으로 나타나고 있다.

 

2) 세종시 주차정책 점검 및 주정차단속 실태

언론보도에 따르면, 세종시가 ‘널뛰는’ 교통관련 민원 때문에 ‘이러지도 저러지도 못하는’ 지경에 빠졌다고 한다. ‘널뛰기’민원의 대표적인 사례는 도로변 불법주정차 단속이다. 신도시에 위치한 대다수 아파트 거주민들은 “왕복 2차선에 만연한 불법주차로 인해 교행도 어려운 상황인데다, 노약자와 어린이들의 사고위험이 높아진다”며 강도 높은 주차단속을 市에 요구하고 있는 반면에 일부 상점주들은 “지나친 주차단속으로 영업에 지장이 있다”며 느슨한 단속을 해달라고 시에 민원을 넣고 있다는 것이다.

세종시가 주차난을 앓고 있는 핵심적인 이유로는 주차용지 확보비율이 당초 계획에 크게 미치지 못하고 있기 때문이라는 지적도 나오고 있다. 지난 국감에서 제기된 자료를 보면, 행복도시 생활권별 노외주차장 현황자료에 따르면, 주차장 용지는 총 사업면적(72.91㎢)의 0.27%인 1.94㎢ 규모인데, 이는 당초 행복도시 개발 계획 상의 전체 사업면적의 0.65%에 절반에도 못 미치는 수준이다. 공원 내 주차장 비율을 포함해도 0.35%로 여전히 계획 상 확보 비율에 함참 미치지 못한다는 것이다.

도심 주차난은 도시 건설 과정에서 나타나는 불가피한 측면인점도 있다. 특히 대부분의 유입인구가 수도권과 대전, 청주 등 외지인이라는 점에서 당분간 교통혼잡 및 불법주정차로 인한 혼란은 불가피해 보인다.

하지만, 이런저런 이유로 지방자치단체가 불법 주정차를 방치한다면, 도시교통 혼잡으로 인한 도시공간의 비효율이 증가할 수 밖에 없을 것이며, 엄청난 사회적 비용이 발생할 것이라는 점에서도 불법주정차 문제는 원칙적으로 대응해야 한다. 특히, 이런저런 이유로 주정차단속에 미온적으로 대처할것이 아니라, 우선적으로 무엇이 시민이나 구성원의 마음이고, 그 이익이 되는 것이 무엇이며, 손해에 민감한 부문을 어떻게 이해시키고, 어떻게 하는 것이 궁극적으로는 이익이 될 수 있는 목표, 수단, 방법, 절차 등인지를 검토하고 연구하며 설득하는 자세가 우선되어야 할 것이다.

그런점에서 주정차단속에 대한 시민적 합의를 통해 대원칙을 마련하고, 주먹구구식 단속을 위한 단속이라는 오해를 받지 않도록 구체적인 단속 범위나 방법에 대해서도 시민들의 이해를 구하려는 노력이 선행되어야 할 것이다.

 

3) 세종시 대중교통기본계획 진단

행정도시 건설을 목표하고 있는 세종시는 이미 대중교통 중심의 도시건설을 누차에 걸쳐서 표방하고 있다. 행복도시건설계획을 비롯 2030 세종시도시기본계획과 대중교통기본계획에서도 대중교통중심, 녹색교통을 강조하고 있다.

행정도시 건설계획에 따르면, 2030년까지 대중교통중심도로(22.9km) 및 외곽순환도로(28.1km), 자전거도로 설치(354km), BRT도입 등의 도시 내외부에 대중교통과 녹색교통체계를 구축하겠다는 계획을 세우고 있다. 특히 BRT(Bus Rapid Transit, 간선급행버스) 구축의 경우 시내버스 수단의 경쟁력 강화를 위해 내외부 도심부를 순환하는 전용쾌도(차로)와 환승장을 마련 신속성과 정시성을 확보하여 이용객들에게 최상의 서비스를 제공하는 것을 목표로 하고 있다.

선진국들의 도시교통정책 방향은 이미 1960년대부터 대중교통중심의 도시교통정책으로 전환하기 시작하여 최근에는 도시교통의 효율성 측면이 아닌 형평성으로 전환하면서 지속가능한 도시를 만드는 수단으로까지 확장 발전하고 있다.

미국의 경우 1998년에 TEA-21(Transportation Equity for the 21st Century)법을 제정하여 교통정책의 가치를 효율성에서 형평성으로 전환하여, 교통수단간 균형투자를 통해 이동성을 강화하고, 교통안전, 자연환경보존, 국가안보유지 등에 주력하고 있다. 영국의 경우 교통정책의 정책기조를 효율성을 강조한 과거 교통정책에서 삶의 질, 환경친화적인 종합교통체계(Integrated Transport Policy)로 전환하고 있으며 특히, 대중교통의 개선을 통해 장기적으로 지속가능한 이동성을 확보하는데 집중하고 있다. 독일의 경우도 연방 교통계획(BVWP 2003～2012)을 통해 지속적, 환경친화적 이동성 보장, 지속가능한 공간구조의 지원을 통해 대중교통의 경쟁력강화에 집중하고 있다. 일본의 경우도 최근 21세기 일본 교통이 나아가야 할 기본방향이 포함된 “21세기초 종합교통정책의 기본방향” 을 발표하면서 교통시설의 계획절차로부터 주민참여를 강화하는 한편으로 대중교통 환경을 개선하는데 상당한 역량을 국가역량을 투입하고 있는 실정이다.

그런점에서 이런 선진국들의 도시교통정책에 대한 패러다임의 변화는 세종시가 지향해야 할 도시교통정책의 방향과도 일맥상통하고 있다.

5. 세종시의 올바른 대중교통정책 선택

1) 백년지대계를 위한 세종시 대중교통체계를 만들어야.

현재 우리나라 주요도시의 인구 1천명당 자동차 대수는 400여대에도 못미치는 수준이지만, 선진국들이 대체로 600-800대에 이른다는 점을 감안한다면, 승용차에 의존하는 종속적인 도시교통정책으로는 절대로 도시교통문제를 해소할 수 없을 것이며, 대중교통 정책도 결코 성공할 수 없을 것이다. 도시교통문제를 해소하기위한 대중교통 활성화의 최선의 방안은 수요확대 밖에 없다.

우리나라 지방도시들의 대중교통정책이 실패했던 핵심적인 이유는 한마디로 지난 수십년동안 대중교통수단의 근간이되고 있는 시내버스 정책을 외면하고 천문학적인 건설 및 유지관리비용이 불가피한 도로건설과 도시철도 건설, 그리고 승용차 중심의 도시교통정책을 펼쳤기 때문이다.

실제로, 인근의 대전시와 부산, 대구, 광주, 인천 등 우리나라 대도시들이 천문학적인 재원을 투입(대전시의 경우 1호선 건설에 2조)하여 도시철도를 구축하고 있음에도 불구하고 대중교통 수송분담율이 급격한 하락을 면치 못한 핵심적인 이유는 이들 도시의 대중교통의 근간이 되고 있는 시내버스와 자전거, 보행권 등의 녹색교통 정책을 외면했기 때문이다.

뿐만아니라, 대전시를 비롯 우리나라 대도시들이 지난 2005년 이후 너도나도 없이 도입했던 시내버스 준공영제가 실패했다는 비판적 평가를 받는 가장 핵심적인 이유중의 하나는 운송효율을 극대화할 수 있는 전용차로제 확보나 전용 환승장 등의 경쟁력있는 대중교통 인프라구축 방안이 배재된 채 추진되었기 때문이다.

이런 현실에 대한 제대로 된 진단과 특단의 대중교통 활성화 방안을 모색하지 않고 실패한 그들의 정책을 흉내내거나 따라간다면 행정도시인 세종시의 대중교통정책은 물론 도시교통정책은 실패할 수 밖에 없다.

세종시가 아직까지 대중교통 인프라가 완벽하게 구축된 도시가 아닌상태에서, 세종시를 찾는 외지인들은 물론 세종시민들 조차도 승용차에 의존하고 있음을 상기해 봤을 때, 향후 도시교통 수단간의 갈등은 물론 사적 이익과 공적 이익간의 충돌은 끊임없이 일어날 수 밖에 없다.

따라서, 세종시와 행복도시건설청은 백년지대계 행정도시인 세종시의 대중교통을 구축할 수 있도록 모든 역량을 모아나가야 할 것이다. 사람이 우선되는 보행자 중심의 도시, 자전거 등 녹색교통이 대접받는 도시, 지하철 보다 더 편리하고 안전한 BRT와 시내버스 구축으로 ‘대중교통중심도시’ 세종시를 만들어 나가야 할 것이다.

이러한 일련의 노력이 이루어진다면 도시교통문제 해소는 물론, 원도심 활성화와 고급대중교통 수단으로 공생관계에 있는 택시문제까지 해소할 수 있는 일석삼조의 효과를 가져올 수 있을 것으로 기대된다.

 

2) 세종시민이 선택해야 할 대중교통정책 방향

 

<표 10>세종시와 기타지역의 대중교통정책 도입의 장단점 비교

세 종 특 별 자 치 시		기 타 지 역
<장 점>	<단 점>	<장 점>	<단 점>
백지위에 밑그림 장기 대중교통계획 이미 수립 BRT등 대중교통 인프라 구축 예산지원	시민의 이해와요구 다양	대중교통 실패경험	부실한 대중교통계획 BRT 등 부족한 인프라 승용차에 길들여진 도시교통 대중교통수단 다양(복잡, 갈등) 시민의 이해와요구 다양 재정부족
▼
개 선 방 향		개 선 방 향
BRT 등 중장기 대중교통정책에 대한 시민적 합의(시민합의) 지방정부 및 건설청의 확고한 추진 시민들의 관심과 참여		대중교통정책 기획(계획) 시민적 합의(시민설득 및 합의) 지방정부의 확고한 의지와 추진 시민들의 관심과 참여

 

세종시는 우리나라에 단 하나밖에 없는 행정도시를 건설하기 위해 만들어진 도시이다. 이미 세종시는 BRT를 중심으로 하는 대중교통중심도시를 표방하고 있다. 2030년을 목표로 대중교통 수송분담율 70% 이상이라는 목표를 계획하고 있으며, 이를 위해 다양한 분야에 대한 추진계획을 수립하고 있다. 따라서, 위의 표에서처럼 타지역 도시와의 장단점 분석을 통해 세종시가 나아가가야할 방향에 대해 다음과 같이 제안코자 한다.

첫째, 대중교통정책에 대한 시민적 합의가 우선되어야 한다. 물론, 타 지방도시들도 대중교통계획에 대한 시민적 합의가 우선되어야겠지만, 세종시는 이미 행정도시를 위한 대중교통중심 도시라는 목표와 계획이 완벽하게 만들어져있는 만큼, 시민들을 설득하기 위한 세종시와 건설청의 노력이 우선되어야 할 것으로 보인다. 아무리 좋은 정책도 시민들의 참여와 지지가 뒷받침 되지 않는다면 결코 성공할 수 없다는 점에서 시민들을 설득하고 지지를 이끌어내려는 행정부차원의 노력이 뒷받침되어야 할 것으로 보인다.

둘째, 지방정부와 행정도시 건설을 담당하고 있는 건설청(정부)의 확고한 추진의지 또한 중요하다. 시민적합의가 우선된다면 지방정부의 추진의지 또한 한치의 흔들림이 없겠지만 재정난과 이기적인 시민의식 등의 걸림돌로 말미암아 대중교통 중심의 세종시 건설이 늦추어질수도 있는 만큼, 대중교통중심의 세종시 건설이라는 지방정부와 건설청의 확고한 추진의지가 그 무엇보다 절실해 보인다.

셋째, 지방자치시대에 있어서 가장 중요한 것은 시민들의 관심과 참여다. 깨어있는 시민들이 많은 도시, 이타적인 시민의식이 넘쳐나는 도시는 반드시 국제적으로도 성공할 수 밖에 없는 도시가 된다. 세종시는 그렇고 그런 지방의 한 도시에 머물고자 만드는 도시가 아닌만큼, 행정도시로서의 국제적으로도 명성을 남기는 도시가 되려면 그 무엇보다도 세종시민들의 관심과 참여가 우선되어야 한다. 이기적인 시민의식이 아니라 이타적인 시민의식으로 박수나 야유를 보내는 관객민주주의가 아니라 참여민주주의의로 행정도시 세종시를 만들어야 할 것이다.

 

3) 기타 개선방안

세종시가 지향하고자하는 대중교통중심의 도시 건설을 위해서는 지금부터라도 철저한 수요관리위주 교통정책과 저비용 고효율을 이끌어 낼 수 있는 대중교통 중심의 교통정책을 지속적으로 추진하는 예산편성을 우선해야 한다.

최소한 도시교통분야에서만큼은 타 지방도시들처럼 불필요한 공적부조 및 경직성 경비가 발생하지 않도록 하는 것이 중요하다. 따라서 우선적으로는 도시교통부문 각 정책에 대한 철저한 성과관리제도 도입을 통해 실효성 있는 교통정책 및 도시교통문제 해소 방안을 모색해야 한다. 아울러 교통관련 예산편성의 효율성과 투명성, 자율성을 통해 건전재정을 견인할 수 있는 중장기 재정계획과 더불어 세종시의 지속적인 노력이 병행되어야 할 것이다.

행정도시의 각종 인프라 건설의 일차적 책임은 행복도시건설에 있다. 하지만, 세종시 또한 그 책임에서 자유로울 수 없다는 점에서 도시교통부문 정책 및 예산편성 방향을 시내버스와 녹색교통 등을 중심으로 한 대중교통 정책으로 전면 전환해야 한다. 지금처럼 도로건설 등의 하드웨어적인 분야에 많은 시민혈세가 투입되는 구조가 안착된다면 이후 대중교통 활성화를 위한 투자에 인색해 질 수 밖에 없다.

아울러, 광역단위 또는 세종시 차원의 도시교통공사 설립도 제안하고 싶다. 세종시는 향후 대전광역시나 청주 등의 인근도시와의 광역권 대중교통 네트워크 구축이 불가피한만큼, 광역권 단위의 도시교통공사 설립도 검토해볼만하다. 광역권 단위의 도시교통공사 설립이 불가능하다면 현재 세종시가 도입하고 있는 BRT중심의 도시교통공사도 의미가 크다고 본다.

또한 현재 세종 BRT로 명명되고 있는 BRT의 네임벨루를 높이기위해서는 독자적인 이름(Transmilenio, 보고타, Transoeste, 리우데자네이루, Phileas, 아인트호번, Metrobus, 이스탄불 등)과 로고를 갖는것도 하나의 방법이다. 특히, BRT 노선에 대한 정시성을 확보하고 이용자의 서비스를 확보하기 위해 차별화된 고급버스를 대거 투입하여 관광자원화 하는것도 하나의 방법이 될 수 있을 것으로 보인다.

뿐만아니라, 남미에서 시작하여 현재 전세계 600개 이상의 도시에서 진행되고 있는 시클로비아(Ciclovia, 차 없는 거리)를 도입운영해 보는것도 제안하고 싶다. 일요일이나 국경일에 주요 간선축도로에서 제한된 시간동안 자동차의 통행을 금지하고 보행자는 물론 자전거 이용자, 인라인스케이트 이용자 등에게 도로를 개방하는 프로그램으로서 현재 도시별 도입목적은 다양하나 기후변화 대응전략으로는 물론, 세계보건기구에서 권고하는 아주 주요한 공중보건사업 가운데 하나로도 널리 알려져 있다. 세종시에서 도입하게 된다면, 하나의 이벤트로도 활용가능하며 외지인 비율이 높은만큼 다양한 프로그램을 통해 세종시민들간의 교류와 협력을 강화하고 지역공동체를 활성화하는 수단으로도 활용가능할 것으로 보인다.

 

5. 나오는 말

“어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)” 는 말이 있다. 1995년 본격적인 민선자치 이후 우리정부와 지방정부의 대중교통정책의 실패는 관련정책을 주도적으로 입안하고 추진했던 당사자를 비롯한 관료집단의 책임이 크다. 하지만, 권한과 책임의 관점에서 보면 위임대리의 주체자로서의 우리국민이나 해당지역 주민들의 책임 또한 결코 적지않다.

특히, 시민들의 여론을 외면할 수 없는 관료나 선거에서 당선된 단체장은 승용차 수요관리 정책을 전재로하는 중앙버스전용차로제 등의 시내버스 중심의 대중교통정책에 대한 비판적인 시민들의 여론을 결코 무시할 수 없었을 것이다.

그렇다고 하더라도 도시교통문제 해결을 위해서는 정부 당사자나 지방정부의 수장이나 관료들은 심사숙고의 과정은 물론이거니와 예외의 관점이 아닌 원칙의 관점에서 접근하고, 필요하다면 시민들을 설득하고 백년지대계 대중교통 정책을 마련하고 추진해야 할 것이다. 선거와 시민여론을 의식해서 그것을 편의적이고 관행적으로, 또는 불가피한 현실을 빙자하여 일관성 없이 적용한다면, 단 하나밖에 없는 행정도시 건설이 물거품이 되는 것은 물론 세종시민들과 미래세대에 커다란 빚으로 전가된다는 점도 간과해서는 안될 것이다.

그런점에서 우리나라에 단 하나밖에 없는 행정도시인 세종특별자치시가 쾌적한 도시활동을 위해 구상한 환상형의 ‘대중교통중심도로’와 ‘자전거 및 보행자도로를 연결하는 녹색도로망’으로 구축하고자 하는 2030년 목표를 달성하기 위해 세종특별자치시와 행복도시건설청은 우선적으로 대중교통정책과 목표에 대한 시민적 합의를 이루어내고, 이를 기반으로 확신에 찬 추진의지와 더불어 대중교통 중장기계획을 추진하는데 있어 한치의 흐트러짐이 없어야 할 것이다.

특히, 아무리 대중교통 중심도시를 위해 구상하고 기획했던 하드웨어적인 인프라를 완벽하게 구축했다 하더라도, 시민들의 참여가 이루어지지 못한다면 세종시가 구상하고 있는 2030년 대중교통중심도시는 한낱 구호에 그칠 가능성 또한 크다는 점에서, 관련사업 추진에 있어서 시민들과 관련 전문가 등 이해 당사자들과 끊임없이 상의하는 온몸주의적인 정책합의와 성과를 이끌어내기 위해서도 부단히 노력해야 할 것이다.

 

 

❑ 별첨자료 / 연도별 시내버스 운영실태 변화

❍ 각 지역별 시내버스 운영실태 변화(1990년대~2014년)

- 수익금 착복, 엉터리 회계보고로 자금유용, 대패차 등 허위자료로 공금유용, 회사담합 통해 공금유용, 분식회계, 후진적인 버스경영, 행정기관과 유착관계, 표준원가 불법 악용 등

❍ 향후과제

- 시내버스 수송효율(이용율) 증대 대책, 경영효율화 대책, 투명성 확보 및 공공성 강화 방안, 서비스 개선 대책 마련 필요

 

① 1990년대

구분	서울	경기	대전	천안
부패유형	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계 등 시내버스 내부문제 심각 후진적인 버스경영 행정기관과의 유착관계, 권력형 비리	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계 등 시내버스 내부문제 심각 후진적인 버스경영 행정기관과의 유착, 권력형 비리	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계 등 시내버스 내부문제 심각 후진적인 버스경영 행정기관과의 유착관계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계 등 시내버스 내부문제 심각 후진적인 버스경영 행정기관과의 유착관계
시스템	노선독점제 운영 서비스 개선노력 갓길전용차로제 집중단속 불법주정차 집중 단속 초보적인 수요관리정책 추진 시내버스중심 중장기 계획수립 시내버스회사 자연적인 합병추진 지도관리감독 본격시행(정시성 등)	노선독점제 운영 광역전철, 광역버스 운행 신도시 조성 등 도시팽창 황금노선 쟁탈전 심각 노선공급 못해 버스서비스 저하 지도관리 감독 부재	공동배차제 운영 버스회사 대부분 자본잠식상태 대전시 대중교통개혁의지 부재 이용객 감소와 서비스 추락 시내버스는 사향산업이라는 인식 확대 시민단체 버스감시운동 시작 지도관리 감독 부재	공동배차제 운영 시내버스 이외 대중교통수단 전무 황금알을 낳는 사업이라는 인식 지도관리 감독 부재

 

② 2003년 이후

구분	서울	경기	대전	천안
부패유형	수익금 착복 표준원가 불법악용 엉터리 회계보고로 자금유용 회사담합 통해 자금유용 분식회계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계
시스템	시내버스 개혁 본격 추진 중앙버스전용차로제 본격도입 준공영제 등 공공성 강화 유가보조 등 공적자금 본격투입 BIS 등 공급확대 시내버스 및 도시철도간 무료환승시스템 도입 지도관리 감독 시스템 부실	유가보조 등 공적자급 본격투입 광역전철, 광역버스 등 고급화정책 BIS 등 공급시작 지도관리 감독 시스템 부재	시내버스 개혁 본격 추진 중앙버스전용차로제 본격도입 준공영제 등 공공성 강화 유가보조 등 공적자금 본격투입 BIS 등 공급확대 지도관리 감독 시스템 부재 시민단체 BRT 도입 촉구 대전시 중앙버스전용차로제 용역	유가보조 등 공적자급 본격투입 광역전철, 광역버스 등 고급화정책 BIS 등 공급시작 지도관리 감독 시스템 부재

 

③ 2005년 이후

구분	서울	경기	대전	천안
부패유형	수익금 착복 표준원가 불법악용 엉터리 회계보고로 자금유용 회사담합 통해 자금유용 분식회계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계	소수회사 수익금 착복 표준원가 불법악용(정비비 등 일부 전용) 분식회계	수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계
시스템	시내버스 개혁 본격 추진 중앙버스전용차로제 본격도입 준공영제 등 공공성 강화 유가보조 등 공적자금 본격투입 BIS 등 공급확대 시내버스 및 도시철도간 무료 환승시스템 도입 지도관리 감독 시스템 부실	도시팽창에 따른 버스노선 못 따라감 마을버스 공급시작 BIS 등 공급확대	준공영제 등 공공성 강화 표준원가제 도입 1일 정상회계 보고 시스템 구축 수익금 투명성 확보(CCTV 설치,모니터단 운용) 시내버스 및 도시철도간 무료환승시스템 도입 중폭규모 노선개편(2009년)	도시팽창에 따른 버스노선 못 따라감 마을버스 공급시작 BIS 등 공급확대

 

④ 2014년

구분	서울	경기	대전	천안
부패유형	<부패유형> 소수회사 수익금 착복 표준원가 불법악용 분식회계	<부패유형> - 여전 수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계	<부패유형> 소수회사 수익금 착복 표준원가 불법악용(정비비 등 일부 전용)	<부패유형> - 여전 수익금 착복 엉터리 회계보고로 자금유용 대패차 등 허위자료로 공금유용 회사담합 통해 공금유용 분식회계
시스템	시내버스 개혁을 넘어서 버스서비스 고급화를 위한 계획수립 중앙버스전용차로제 확대추진 공공성 대폭 강화 2030 대중교통수송분담율 80% 목표 - 현 60% 수준	신도시 팽창으로 노선수요 급증 결국 마을버스 공급대폭 확대 시내버스 서비스수준 하락 유가보조 등 밑빠진독에 물붓기식 무료환승시스템 도입	광역시 대중교통(시내버스) 전국꼴찌 대중교통중기계획 발표 - 중앙버스전용차로 6개노선 도입 - 선 도시철2호선, 호남선전철노선 - 후 중앙버스전용차로제 도입 2030년 대중교통수송분담율 40% - 현 27% 수준	광역화되고 있으나 수송효율대책 부재 시내버스 서비스수준 여전히 하락 유가보조 등 밑빠진독에 물붓기식 무료환승시스템 도입

 

구분	서울	경기	대전	천안
향후과제	시내버스 수송효율(이용율) 증대 대책 - 중앙버스전용차로제, 고급 BRT 도입 - 지하철과 연계망 구축 시내버스 경영효율화 대책 - 공영차고지제 공급확대 - 시내버스회사 통합 - 수익금 및 경영투명성 획기적 개선 시내버스 서비스 개선대책 - 고급버스 도입, 증차 - 정시성 10분대 이내로 낮춤 - 냉난방 시내버스 승강장 도입 - 노선개편으로 이동권 대폭 확대 등	시내버스 수송효율(이용율) 증대 대책 - 지역별 맞춤형 정책 제시 - 광역버스 대폭 확대 - 광역권별 대중교통망 구축 시내버스 경영효율화 대책 - 공영차고지제 공급확대 - 시내버스회사 통합 투명성 확보 등 공공성 강화 방안 - 지도관리 대폭 강화 - 1일 정상회계 보고 시스템 구축 - 수익금 투명성 확보 (CCTV 설치,모니터단 운용) - 표준원가 책정 시내버스 서비스 개선대책 - 고급버스 도입 등 하드웨어 개선 - 냉난방 시내버스 승강장 도입 - 버스노선 독점 해소방안 도입 - 지도관리감독 강화 방안 제시 - 계층별,지역별 무상버스 도입 운영 - 버스공공성 대폭 확대	시내버스 수송효율(이용율) 증대 대책 - 중앙버스전용차로제 전면 확대 시내버스 경영효율화 대책 - 공영차고지제 공급확대 - 시내버스회사 13개 => 대폭 축소 - 수익금 및 경영투명성 획기적 개선 시내버스 서비스 개선대책 - 고급버스 도입, 증차 - 정시성 10분대 이내로 낮춤 - 냉난방 시내버스 승강장 도입 - 노선개편으로 이동권 대폭 확대 - 지도관리감독 강화	시내버스 수송효율(이용율) 증대 대책 - 간선축 중앙버스전용차로제 도입 시내버스 경영효율화 대책 - 공영차고지제 공급확대 - 경영부실 문제해소 방안 제시 - 경영투명성 확보방안 제시 투명성 확보 등 공공성 강화 방안 - 지도관리 대폭 강화 - 1일 정상회계 보고 시스템 구축 - 수익금 투명성 확보 (CCTV 설치,모니터단 운용) - 표준원가 책정 시내버스 서비스 개선대책 - 고급버스 도입 등 하드웨어 개선 - 냉난방 시내버스 승강장 도입 - 버스노선 독점 해소방안 도입 - 지도관리감독 강화 방안 제시 - 버스공공성 대폭 확대

⑤ 향후과제

 

 

<참고자료>

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