4대강 사업의 위법성
이상돈 중앙대학교 법학과 교수
법을 집행하는 행정청은 각 법률의 입법취지와 원칙, 그리고 기본정신에 합치하는 방향으로 이를 해석 적용하여야 합니다. 행정절차법 제4조가 “행정청은 직무를 수행함에 있어서 신의에 따라 성실히 하여야한다”고 규정하는 것도 바로 이러한 의무를 강조한 것입니다.
정부가 추진하는 4대강 사업은 우리나라의 중요한 실정법과 충돌한다고 할 수밖에 없습니다. 국토해양부는 4대강 사업이 관련 법률을 위반하지 않는다고 주장하지만, 그것은 법률을 성실하게 집행해야할 의무를 망각한 것입니다. 국가재정법은 대규모 국책사업을 하기 전에 예비타당성 조사를 하도록 하기 위해 제정된 것입니다. 하천법은 하천은 자연친화적으로 관리되어야 한다고 규정하며, 하천정비는 중앙하천관리위원회의 심의를 거쳐서 수립되는 계획에 의거해야 한다고 규정하고 있습니다. 또한 환경정책기본법은 환경을 이용하는 행위에는 환경을 우선으로 고려하라고 하고 있습니다. 그러나 지금 정부는 우리나라의 국가재정, 하천, 그리고 환경에 관한 기본법의 기본정신을 헌신짝처럼 버리고, 법이 정해놓은 절차와 기준을 자의적으로 해석해서 법 원칙과 절차를 유린하고 있습니다.
1. 4대강 사업과 국가재정법
국가재정법은 대형 국책사업을 하기 전에 타당성을 사전에 평가하도록 하는 법입니다. 따라서 원칙적으로 타당성 검토를 해야 하는 것입니다. 그럼에도 정부는 4대강 사업이 ‘재해예방’에 관한 사업이라는 이유로 대부분 타당성 검토를 생략해 버렸습니다. 예비타당성 검토를 하는 것이 원칙임으로, 당연하게 예외조항은 엄격하게 해석해야 할 것입니다. 예를 들어서, 태풍으로 인해 제방이 많이 붕괴돼서 이를 긴급하게 복구해야 하는 경우는 별도로 예비타당성 검토가 필요치 않을 것입니다.
그러나 정부가 스스로 인정하듯이 4대강 사업은 물 부족을 해결하고, 하천변을 개발해서 수익을 창출토록 하는 목적도 갖고 있습니다. 또한 많은 수자원전문가들은 본류에 보(사실상 댐)를 세우면 수질이 악화되고 홍수시 오히려 피해가 증가하고 또한 그로 인해 지하수위가 상승해서 농지침수 등 재해를 유발한다고 보고 있습니다. 하천 본류에 보를 주렁주렁 세우는 4대강 사업이 ‘재해예방을 위한 사업’이라는 명제가 성립하지 않는 상황인 것입니다. 그럼에도 재해를 예방한다는 이유로 예비타당성 조사를 생략한다는 것은 어불성설(語不成說)입니다. 22조원이 소요되는 사업의 대부분을 예비타당성 조사에서 제외하려고 한다면 국회는 차라리 법률을 개정해서 예비타당성 조항을 삭제해야 오히려 마땅할 것입니다.
2. 4대강 사업과 하천법
국회는 최근에 하천법을 전면 개정해서 하천법의 목적이 “하천을 자연친화적으로 정비 보전”하는 것임을 제1조에서 분명히 천명하였습니다. 하천정비는 자연친화적으로 이루어 져야 함을 분명히 한 것입니다. 그러나 4대강 사업을 하천법 제1조가 천명한 ‘자연친화적 정비 보전’로 생각하는 사람이 얼마나 있는지 의심스럽습니다. 4대강 본류에 주렁주렁 댐을 건설하는 4대강 사업은 하천 생태계를 완전히 뒤엎는다는 점에서 하천법 제1조를 위반하는 것입니다.
4대강 사업은 하천법 제1조를 위반한 것일뿐더러 하천법상의 절차를 위반하면서 추진되고 있습니다. 정부는 정부가 스스로 마련해서 지난 7월 말에 공표한 ‘4대강 종합정비 기본계획’이 각종 계획 수립을 위한 정책기준, 즉 가이드라인이라고 주장하고 있습니다. 그러나 ‘4대강 종합정비 기본계획’은 단순한 정책구상이나 가이드라인이라고 볼 수 없을 정도로 상세한 내용을 담고 있고 사실상 구속력을 갖고 있습니다. 정부가 스스로 ‘4대강 종합정비 기본계획’이란 용어를 쓰고 있는 것도 그 같은 사정을 보여줍니다.
정상적인 정부라면, 기존의 하천관리와 물 관리 정책을 뿌리째 흔드는 이러한 계획을 수립하기 전에 충분한 토의를 해서 국민적 공감대를 얻은 후에, 이를 하천법상 기구인 중앙하천관리위원회 본위원회에 회부해서 통과시키고, 그런 다음에 수자원장기종합계획과 유역치수종합계획을 수정한 후에 각 하천 별로 하천기본계획을 수정하는 순서를 밟아야 하는 것입니다. 정부는 4대강 사업이 수자원장기종합계획과 관련이 없다고 하지만, 정부 자체가 4대강에 댐을 주렁주렁 건설하는 것은 닥쳐올 물 부족에 대비한 것이라고 했기 때문에 수자원장기종합계획과 관련이 없다고 주장할 수는 없습니다.
이 같은 법적 절차를 무시하고 정부는 매우 제한된 기간에 유역별로 구성된 중앙하천관리위원회 분과위원회에서 하천기본계획을 통과시키고, 또 이를 합리화하기 위해 그보다 상위 계획인 유역치수계획을 거의 동시에 통과시켰습니다. 그러다 보니 “하천관리에 필요한 중요한 사항을 심의”(하천법 제87조 1항)해야 하는 중앙하천관리위원회는 ‘4대강 종합정비 기본계획’을 구경도 하지 못했습니다. 각 분과위원회가 단지 해당 유역에 관한 것만 주마간산(走馬看山)식으로 다루었을 뿐입니다. 이러한 결과는 하천법 제87조를 위반하는 것입니다. 하천법 제87조 2항은 중앙하천관리위원회가 ‘하천의 자연친화적 정비 보전에 관한 사항’을 심의하도록 하고 있습니다. 이 같은 행태는 하천 정비는 항상 상위계획에 합치하는 방향으로 이루어져야 한다는 하천법의 원칙(제24조 7항)을 무시한 것입니다.
3. 4대강 사업과 환경정책기본법
환경정책기본법 제2조(기본이념)는 “환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려”하라고 하고 있습니다. 4대강의 본류에 목적과 효용도가 불분명한 댐을 주렁주렁 건설하기 위해 대규모 준설을 하도록 하는 4대강 사업은 환경정책기본법 제2조를 위반하는 것입니다.
환경정책기본법은 환경에 영향을 미치는 행정계획과 개발사업을 시행하기 전에 사전환경성검토를 거치도록 하고 있습니다.(제25조) 하천법에 관해서는 하천기본계획을 수립하거나 변경하는 경우에 이를 시행하도록 하고 있습니다.(시행령 별표) 단일한 하천기본계획을 변경하는 경우에 사전환경성검토를 하여야 한다면, 여러 하천의 본류에 댐을 주렁주렁 세우는 ‘4대강 종합계획’ 자체에 대해서 사전환경성검토를 하는 것이 순리라고 하겠습니다. 4대강 사업은 우리나라 주요 하천의 본류에 대규모 준설공사를 하고 댐을 주렁주렁 세우는 전대미문(前代未聞)의 하천개발 사업이며, 정부는 4대강 사업을 하나의 패캐지로 다루고 있기 때문에 제안된 사업의 대안을 분석하여야 하는 사전환경성검토 제도의 원래 취지에 의한다면 ‘4대강 종합계획’ 자체에 대한 대안을 분석하는 사전환경성검토를 해야 할 것입니다. 현행법이 하천기본계획에 대해서 사전환경성검토를 하도록 규정한 것은 이 같은 동시다발적인 전국적 규모의 하천개발 사업을 예상하지 못했기 때문입니다.
정부는 하천기본계획을 수정하는 과정에서 사전환경성검토를 하였다고 하나, 과연 그것이 필요한 의견수렴 등 소정의 절차를 정당하게 거쳤고, 또한 법이 요구하는 대로 대안설정과 분석을 제대로 하였는가에 대해선 의심의 눈초리를 주지 않을 수 없습니다. 이제까지 사전환경성 검토서를 작성해서 환경부의 협의를 거치는데 소요된 통상적인 시간에 비한다면 4대강 사업에 대한 사전환경성검토는 너무나 신속해서 그 진정성과 진실성을 의심할 수밖에 없습니다. 사전환경성검토는 환경정책기본법 제3조 7항의 지적하듯이, 대안(代案)의 설정과 분석이 핵심입니다. 사전환경성검토 절차와 내용에 대해서도 사법부의 엄밀한 심사가 불가피할 것으로 보입니다.
4. 맺는 말
하천 본류를 준설하고 보(댐)를 주렁주렁 건설하는 것은 오히려 재해를 초래하고 또한 수질을 악화시킨다는 견해가 많고, 그렇다면 재해에 관한 법률, 수질보호에 관한 법률과도 충돌을 일으킬 것입니다. 또한 사업을 진행하다보면 문화재에 관한 법률, 야생동식물 보호에 관한 법률을 위반하는 경우도 발생할 것입니다.
이처럼 4대강 사업은 우리나라가 환경, 자연, 그리고 하천을 보호하기 위해서 만들어 온 많은 중요한 법률을 위반하고 있으니, 법치주의의 근간을 흔드는 사업이라고 하지 않을 수 없으며, 결국은 사법부의 심판을 받을 것으로 생각됩니다.