국토부의 개발제한구역 규제완화, 제도 자체를 포기 하려는가
‘환경보전과 도시민 환경권 확보’라는 개발제한구역 목적 무력화
위법 행위에 대해 국토부 장관 고발 할 것
◯ 지난 25일 국토부는 개발제한구역의 신축이 금지된 기존건축물의 용도변경 허용 범위를 30여종에서 90여종으로 확대하고, 주민 생활불편 해소와 소득증대를 위해 개발제한구역 규제완화를 지속적으로 추진하겠다는 내용의 보도자료를 배포했다. 문제는 그간 우려했던 바와 같이 총량적 규제완화가 환경권 등 공적 규제의 법 취지와 순기능을 훼손함으로써 제도 자체를 무력화 시키는 것은 물론, 위법과 위헌적으로 이루어 질 것이라는 예측을 현실화한 첫 사례가 될 것이라는 점이다. 따라서 환경운동연합은 이처럼 무책임한 국토부장관 등 관련 행정행위에 대한 법적 대응을 강구할 것이다.
개발제한구역 제도의 본질을 훼손하는 개발제한구역 규제완화
◯ 개발제한구역은 소관법률인 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (이하 개특법)」제1조에 따라 ‘도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하는 것’을 목적으로 한다. 즉 이번 규제완화의 목적인 주민 불편해소와 소득증대를 위해 만들어진 법이 아니다.
· 개발제한구역의 목적은 다음과 같은 공공의 이익이 사적 이익보다 크기 때문에 만들어진 제도이다. 그 목적은 첫째, 특히 서울 및 수도권의 경계지역의 경우 개발을 제한함으로써 추가적인 도시 확산을 막아, 인구집중과 수도권의 과밀화를 억제하기 위한 것이다. 둘째, 개발이 억제됨에 따라 상대적으로 녹지나 농지 등의 개발압력을 낮추어 도시민의 건전한 생활환경여건을 확보하기 위함이다. 셋째, 개발제한구역제도 운영을 통해 개발수요를 수도권에서 비수도권으로 이전시키는 간접적인 효과가 있어 국가적으로는 지역 균형발전에 기여하는 국토 및 도시 관리의 핵심 정책 수단이다.
◯ 현행법상 개발제한구역의 존치 및 보전관리에 도움이 될 수 있는 시설 등에 한하여 제한적으로 허용되던 행위제한을 이번 규제완화는 ▲ 사실상 일반도시에 허용되는 모든 인구유입시설을 허용하고 ▲축사, 농업용 창고, 온실, 공동구판장 등 신축이 허용되고 있는 시설로 건축물 허가 후에 불법 용도변경 악용의 우려가 있는 ‘동식물 관련시설’의 허용 여부 및 자격요건·허용 규모 등 입지기준을 지방자치단체 조례에서 정하도록 위임하면서 농림수산업용 임시가설건축물 설치자격 완화를 주된 내용으로 하고 있다.
· 이는 ‘국가와 지방자치단체는 개발제한구역을 지정하는 목적이 달성되도록 성실히 관리하여야 하고, 국민은 국가와 지방자치단체가 개발제한구역을 관리하기 위하여 수행하는 업무에 협력하여야 하며, 개발제한구역이 훼손되지 아니하도록 노력하여야한다’라는 개특법 제3조(국가와 국민의 의무)에 반하는 것이다.
◯ 따라서 무분별한 규제완화는 결국 개발제한구역 내 인구유입과 불법건축물을 증가시켜 그나마 보전되어오던 자연환경에 개발압력을 높임으로써 도시민의 삶의 질을 떨어뜨릴 수밖에 없고, 국가적으로도 수도권과 비수도권지역 간의 지역 갈등과 격차를 심화시킬 것이다.
국토부 개발제한구역 규제완화는 위법 행위
◯ 이번 개발제한구역의 무리한 용도변경 허용은 사실상 소관법령인 개특법 시행령 제18조(용도변경) 및 별표1의 개정을 전제로 하여야 함에도 이에 대한 입법예고(행정절차법 제41조 행정상입법예고) 등의 의견수렴 절차 없이 규제완화 내용을 기정사실화하고 있다. 아무리 입법예고를 형식적 요식행위로 치부하더라도 ‘선 발표, 후 입법예고’는 엄연한 행정절차법 위반이다.
◯ 개발제한구역제도 자체를 위협하는 이번 규제완화는 행정규제기본법 위반이다. 현행「행정 규제기본법」제5조(규제 원칙)에 따르면 ▲ 그 규제는 규제의 본질적 내용을 침해할 수 없고 ▲ 국민의 생명·인권·보건 및 환경 등의 보호와 식품·의약품의 안전을 위한 실효성이 있는 규제가 되도록 하여야하며 ▲ 모든 규제는 규제의 대상과 수단이 규제의 목적 실현에 필요한 최소한의 범위에서 가장 효과적인 방법으로 객관성·투명성 및 공정성을 전제로 설정하도록 규정하고 있다. 하지만 국토부가 추진한‘규제총점관리제’에 따른 본 규제완화는 이 모든 규제원칙을 무시하는 처사이다.
◯ 우리나라는 규제 법정주의(행정규제 기본법 제4조)를 채택하고 있다. 따라서 규제는 법률에 근거하여야 하며, 그 내용은 알기 쉬운 용어로 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다. 이에 따라 규제는 법률에 직접 규정하되, 규제의 세부적인 내용은 법률 또는 상위법령(上位法令)에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라 대통령령·총리령·부령 또는 조례·규칙으로 정할 수 있다. 다만, 법령에서 전문적·기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 고시 등으로 정할 수 있다. 또한 행정기관은 법률에 근거하지 아니한 규제로 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과할 수 없다.
한편, 입법권은 헌법(제40조)에에 따라 국회에 있으며 대통령은 헌법 제75조에 따라 법에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받는 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항에 대하여 대통령령(시행령)을 발휘할 수 있다.
· 그러나 국토부가 개정하겠다고 밝힌「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 (이하 개특법)」시행령 제18조(용도변경) 및 별표1의 경우 본법 시행령의 해당 상위 법조항인 법12조(개발제한구역에서의 행위제한)에서 구체적으로 위임한 범위를 넘는 위헌적 규제완화이다. 더욱이 소관법의 정책적 목표실현을 통한 공적 이익추구와는 거리가 먼 사적이익을 대변하고 있다.
· 우리헌법 제 23조, 35조 122조에 의거 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용· 개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 부과할 수 있고 따라서 재산권의 행사도 공공복리에 적합하도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 뿐만 아니라 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보호를 위해 노려하도록 규정하고 있다.
국토부 장관 고발, 국회 공조 등을 통해 규제완화 막을 것
◯ 국토부의 이번 개발제한구역 규제완화는 헌법은 물론 모든 관련법령을 위반할 뿐만 아니라 자연공원법(국립공원의 소관법령)과 수도법(상수원보호구역) 등 타 환경보호법률과의 형평성 측면에서도 심각한 문제를 초래함으로써 장기적으로는 국민의 환경권을 침해할 수밖에 없다. 무엇보다 개발제한구역 제도 스스로를 무력화시켜 자연환경을 보전하고 도시민의 건전한 생활환경을 확보한다는 당초의 목적을 상당 부분 훼손할 것으로 보여 매우 우려스럽다. 이에 환경연합은 국토부장관 고발 등 법적대응은 물론 입법기관인 국회와의 공조 등을 통해 이번 국토부의 규제완화 시도를 막기 위해 최선을 다할 것이다.
2013년 6월 27일
환경운동연합 공동대표 이시재 장재연 지영선 사무총장 염형철
※ 문의 : 맹지연 환경연합 생태사회팀 국장/도시계획박사 (010-5571-0617, [email protected])
정위지 환경연합 생태사회팀 간사 (010-3941-0616, [email protected])