민자·외자 유치사업은 만병통치약?

1. 민자·외자유치 사업에 대한 잘못된 인식

1995년 본격적인 지방자치제 시행 이후 정부재정의 어려움이라는 미명하에 민자·외자유치 바람이 휘몰아치고 있다. 해당사업이 지역에 미칠 영향과 사업타당성에 대한 제대로 된 검증과 사업추진 과정에서의 심사숙고의 과정 없이 마치 지역개발과 경제활성화를 위한 만병통치약인 것처럼 인식되고 있는 것이다.

결국 ‘민자·외자유치는 무조건 좋은 것이여’라는 잘못된 인식속에 각종 민자·외자유치 사업이 우후죽순 추진되면서 대전을 비롯 전국 곳곳에서 휴유증을 동반하고 있다. 특히, 지방정부의 각종 정책에 대해 감시하고 견제해야 할 지방의회도 제대로 된 견제자 역할을 하지 못하고 있는 가운데, 지역언론 마저도 경쟁적으로 쏟아내는 민자·외자유치사업 관련 홍보용 보도자료에 의존한 기사를 쏟아내고 있는 실정이다.

비단 지방정부만의 문제는 결코 아니다. 규모 면에서는 중앙정부가 추진하는 각종 민간·외자유치 사업의 규모가 훨씬 크며, 각종 관련법과 특혜성 제도를 통해 그동안 쏟아부은 민자사업만도 100조원에 이르고 있다.

엄격하게 말하자면 민자·외자유치는 결코 ‘공짜 재원을 얻은 것’이 아니라 원칙적으로 해당지역 미래세대에 대한 ‘빚을 지는 것’이다. 물론 필요에 따라서는 민간자본이나 외국자본을 유치해서 지역개발 사업을 추진하는 것도 좋은 방법이다. 민자·외자유치라고 해서 무조건 나쁜것이라는 인식 또한 잘못된 생각이다.

하지만 민자·외자유치가 결과적으로 성공하기 위해서는 공공재원이 아닌 민간재원을 끌여들여 빚을 질 만큼 해당사업의 공공성과 활용도가 높아야만 할 것이고 해당지역 주민들의 만족도 또한 높아야만 하는 것이다. 특히 자치단체장 말 한마디에 일희일비하며 허둥대는 모습도 바람직스럽지 않으며, 더 나아가 예상되는 역효과는 고려하지 않고 개발이익에 우선한 무분별한 편승에 따른 민자·외자유치 사업이 더 큰 손실을 불러일으킬 수 있음을 간과해서도 안될 것이다.

이에 본 글에서는 이런 민자·외자유치 사업의 추진배경과 문제점에 대해 진단하고 대전광역시가 추진했던 민자·외자유치 사업에 대한 사례검토를 통해 얻을 수 있는 교훈에 대해 살펴보고자 한다. 다만 본 원고는 본 잡지 기획 의도에 맞게 정리된 글로서 이론적 배경에 기초한 현안에 대한 진단과 대안제시라기 보다는 독자가 읽기에 편리하도록 정리된 글임을 사전에 밝힌다.

2. 민자․외자유치 사업의 추진 명분

민간투자사업은 도로, 학교, 상·하수도 등의 사회기반시설(SOC)을 민간투자자금으로 건설하는 것을 말한다. 민간투자사업은 사회기반시설에 소요되는 정부의 재정부담을 줄이고 사회기반시설 구축을 효과적으로 추진코자하는 의미가 있다. 민간투자사업의 주요 유형으로는 「사회기반시설에 대한 민간투자법」제4조에 의거 BTO, BTL, BOT, BOO 등 추진방식에 따라 다양한 방법이 있다.

정부가 말하는 민자·외자유치사업의 배경으로 <표1>과 같이 국민소득 1만 달러 달성연도를 기준으로 한 주요 선진국들과 우리나라 SOC집적도를 비교 제시하고 있다. 인구 천 명당 도로 연장은 일보의 1/5, 영국의 1/3 수준에 불과하고 인구 천 명당 철도영업거리 또한 일본과 영국은 각각 한국의 2.5배와 4배 수준으로 우리나라 SOC기반시설이 여전히 부족한 것으로 비교되고 있다.

<표1> 1인당 GDP 1만 달러 달성시의 SOC 집적도 비교

* 교통연구원 「국제비교를 통한 적정 SOC 스톡 및 투자지표 개발연구」

최근들어서 저출산 고령화 사회로의 진입에 따른 국민들의 사회복지에 대한 욕구는 날로 커지고 있다. 실제로 사회복지수준 또한 선진국들에 비해 여전히 낮은 편이다. 그렇기 때문에 정부는 민간투자사업을 통해 이런 SOC 및 사회적 기반시설을 확대해 나가야 한다는 것이다.

이런 주장이 지금까지 민자·외자유치사업을 추진했던 공급자 중심의 논리였다면, 수혜자(?)의 시각 비판적인 관점에서 민자·외자유치사업의 추진배경에 대해 살펴보자.

민간자본은 지방정부의 주린배를 채워주는 달콤한 양식이기도 하지만 동시에 잘못 먹으면 식중독을 일으켜 지방정부를 탈나게 만드는 부패한 음식이기도 하다. SOC와 같은 사업은 많은 시간과 건설비 그리고 유지관리비용이 소요된다. 때문에 많은 나라에서 대규모 SOC 공사는 국가가 책임지고 건설을 하거나 민간자본을 끼더라도 유지관리 만큼은 공기업에 위탁하는 경우가 많다.

하지만 우리나라의 경우 효율성 강화와 세수절약 등을 이유로 IMF를 기점으로 「민간·외자유치는 무조건 좋은 것」이라는 잘못된 인식속에 SOC사업에 대한 민간자본 투자를 당연시 여기곤 했다. 최근들어 규제완화라는 흐름속에서 공공의 영역을 민간자본의 영역으로 넘겨주려는 정부의 「민영화 의도」하고도 맞물리면서 무분별한 민간·외자유치를 부채질하고 있다.

특히, 사회복지 예산을 비롯 타 분야에 대한 재정수요가 급격히 증가하면서 과거처럼 SOC중심의 정부의 예산투자가 어려워지자 각종 선거 공약 추진이라는 명분하에 대규모 SOC사업의 「민간투자사업 방식」이라는 손쉬운 선택을 하게 되는 것이다. 한마디로 정부의 재정부담도 줄일 수 있고, 지역개발 지역경제 활성화라는 대의적 명분도 갖추고, 지역주민들의 숙원사업도 해결하는 1석3조의 포석이 깔린 다분히 「정치적 의도」가 담긴 수단으로 민자·외자유치 사업이 추진되고 있는 것이다.

지방자치단체 또한 마찬가지다. 민자·외자유치 사업의 문제점이 고스란히 예견되고 드러나고 있음에도 불구하고 개발논리로 모든 절차를 요식행위로 만들어 버리면서 각종 부작용에 대한 면밀한 검토조차 생략한 채 서둘러 경쟁적으로 민자·외자유치 사업을 추진하기에 급급해 왔다.

실제로 지방자치제가 시작되면서 단체장들은 예상되는 문제점이나 역효과는 고려하지 않고 자신의 치적을 쌓기 위해 지역개발과 일자리 창출 등의 공익이라는 미명아래 각종 민자·외자유치 사업을 무분별하게 추진하고 있다.

당선되기 위해 지키지 못할 공약부터 해 놓고, 당선되면 재정도 부족한 상황에서 임기내에 추진하려다보니 민자사업 방식에 눈을 돌리게 되는 것이다. 그리고 추진하는 민자사업 또한 자신의 임기내에 착공 또는 완공을 하려다보니 졸속적으로 진행되어 막대한 재정낭비와 민간사업자에 대한 각종 특혜로 이어지고 있는 것이다.

3. 민간투자사업 추진현황

우리나라 민자·외자유치사업은 ‘땅 짚고 헤엄치기’

지난 1994년 정부는 「사회간접자본에 대한 민간자본 유치촉진법」을 제정하면서 민간자본을 본격 유치하기 시작했으며, 지난 1998년에는 「외국인 투자촉진법」을 제정하여 외국인의 투자자본도 적극 유치하면서, 서울 지하철 9호선 사업처럼 외국의 투자자본의 유치도 적극적으로 이루어지기 시작했다.

IMF 외환위기 이후 민자유치 사업규모는 더욱더 늘어났다. 이를 위해 정부는 「사회간접자본에 대한 민간투자법」을 전면 개정했으며, 논란이 되었던 MRG(최소운영수입보장)가 신설되었으며 신용보증한도도 확대해 주었다. 당연히 수익성이 좋아지자 대기업들이 앞다투어 민간투자사업을 제안하기에 이른다. 서울~춘천간 고속도로나 서울~용인간 고속도로 등도 당시에 제안되었던 민자로 건설된 SOC 사업들이다.

결국, 민간자본이나 외국인 투자자본이 잇달아 민간투자사업에 적극 뛰어들게 만든 것은 높은 수익성 때문이다. 「한국개발연구원」에서 발표한 자료에 따르면, 지난 1995년부터 2013년까지 수익형(BTO) 민간투자사업의 세전 경상수익률이 10% 아래로 내려간 것은 2012년(9.92%) 한 해뿐이라고 한다. 1996년 16.32%, 2000년 15.59%를 비롯해 최소 10% 이상의 수익률을 보장받았다는 것이다.

지난 2000년 초반과 달리 금리하락으로 국고채와 회사채 수익률(국고채 3.19%, 회사채 2.79% 수익률)이 급락한 것과 비교해보면, 2013년 민자유치사업중에 하나인 BTO 사업의 수익률(10.19%)은 압도적으로 높다. 민간기업들로서는 ‘땅 짚고 헤엄치기’를 해왔다는 얘기다.

민자사업규모, 2013년까지 95조 4,858억원

2005년 이후 정부는 민간투자사업의 대상을 기존 SOC 사업에서 복지, 교육, 환경 등으로까지 확대하기에 이른다. 기존 도로, 철도, 항만, 공항 등의 SOC 분야 이외에도 심지어 박물관, 미술관, 의료원, 군인관사 등도 민간자본으로 추진하게 된 것이다.

KDI 자료(표2)에 따르면 2013년까지 추진된 정부의 민자유치 사업만도 총 647개로 총 95조 4,858억원에 이른다.

<표2> 유형별 민자사업 현황

* 참조 / KDI

뿐만아니라, 지방정부에서 추진하고 있는 각종 민자·외자유치사업 분야도 날로 그 범위가 확대되고 있는 추세다. 기존 도로, 철도, 학교, 상·하수도, 주택건설 등의 범위를 넘어 최근들어서는 산업단지, 지역개발, 터미널, 공원, 레저시설 조성 등의 분야까지 확산되고 있다.

최근 언론보도에 따르면, 지난 5년간 민자사업으로 인한 적자보전금이 5조를 넘어선 가운데, 정부는 2020년까지 항만시설에만도 20조의 민자를 유치할 계획이며, 전국에 화력발전소를 짓는데만도 8조원의 민자를 유치할 계획이라고 발표했다. 그것도 모자라 정부는 지난 2월 경기활성화를 위해 민자사업을 활성화하겠다고 발표해 정부가 주도하는 민자사업 규모는 더욱더 커질 전망이다.

대전광역시, 1995년 이후부터 2014년까지 총 2조 1,105억원

대전광역시가 박정현 시의원에게 제출한 자료<표3>에 따르면, 대전광역시가 지난 1995년 본격적인 지방자치제 이후부터 2014년까지 민간투자법에 근거해서 추진되었던 각종 민자사업 규모는 9개사업 총 2조 1,105억원인 것으로 나타나고 있다.

<표3> 대전광역시 민자유치사업 현황(1995년~2014년)

위 표에서 외자유치 사업은 공란으로 나타나 있으나, 엄밀하게 따지자면 2001년부터 2004년까지 추진되었던 대전천변도시고속화도로 사업의 경우는 외국자본이 투자된 외자유치 사업이다. 또한 지난 민선4기에 추진하려다 중단된 성북동 종합관광단지 조성사업과 민선5기 대전지역을 떠들썩하게 했던 엑스포과학공원 재창조 일환의 롯데테마파크 조성사업도 민간자본을 유치해서 추진하려던 민자사업이다.

뿐만아니라, 민선4기 박성효 시장이 의욕적으로 추진했다가 현재 영업중단된 동양최대규모의 동굴형 수족관이라던 보문산 아쿠아월드사업과 용전동 복합터미널 사업, 그리고 유성복합터미널 사업 또한 민간자본을 유치해서 추진했던 민자사업들이다.

특히 대전광역시교육청이 추진하고 있는 교육시설 인프라구축 관련 민자유치사업의 경우 아예 빠져있어 대전지역 민자·외자유치사업 총 규모는 대전시가 박정현 시의원에게 제공한 2조 1,105억원 보다 훨씬 큰 규모일 것으로 추측된다.

현재 대전광역시가 추진계획으로 있는 민자사업 현황만봐도 한둘이 아니다. 당장 유성복합터미널 조성사업과 대전용전근리공원도 민간투자방식으로 추진되고 있다. 이외에도 대전시는 대화동 1,2공단 재생사업에 총 2,732억원 민자를 유치할 계획을 세우고 있으며, 향후 대전역 민자역사 조성사업 등도 민간자본을 유치 추진할 계획으로 있어 대전지역 민자유치 사업은 줄을 이을 것으로 예상된다.

4. 민자유치사업의 문제점 및 개선과제

민자유치사업의 문제점이 사회적 이슈로 떠오른 계기가 된 사건은 서울9호선의 기습적인 요금인상 공고였다. 민자·외자유치사업의 논란은 비단 서울 지하철 9호선만의 문제는 아니다. 전국의 도로, 철도, 항만 등 대규모 SOC사업을 비롯, 수익성에 의존한 크고작은 민간자본에 의해 추진되는 과정에서 난맥상을 보이고 있다.

결과적으로 사회간접자본을 구축하는 계기를 마련하는 등의 긍정적인 평가에도 불구하고 엉터리 수요예측과 사업타당성에 대한 부실한 검증으로인해 애물단지로 전락한 사업들이 한둘이 아니다. 막대한 혈세가 쏟아부어 지면서 국고와 지자체 곳간이 거덜날 판이다. 지금까지 추진되어온 민자·외자유치사업이 이대로 지속되어도 좋은지에 대한 근본적인 질문을 던지지 않을 상황에 직면하고 있다.

민자사업 문제점 6가지

이런 민자사업의 문제는 크게 여섯가지로 정리할 수 있다.

첫째, 지역에서 논란이 되었던 민자사업의 폐해는 무리한 전시행정과 탁상행정이 빚은 참사에서 기인했다고 볼 수 있다. 물론 민자사업 전체가 모두 이런 전시행정과 탁상행정 탓 때문이라고는 말 할 수 없다. 필요에 의해 추진되는 제대로된 민자사업 또한 적지않다.

하지만 민자사업으로 추진하면서 논란이 되거나 문제가 되었던 사업들 가운데 대부분은 4년마다 치러지는 지방선거에서 살아남으려는 의욕 때문에 무리하게 거창한 공약을 남발하고 사업을 추진하는 과정에서 기본적인 행정절차를 생략한 채 일단 첫 삽이라도 떠 놓아야 한다는 보여 주기식 생색 내기용 욕심 때문에 초래된 사건이 많다.

둘째, 최소수익보장 등 한때 문제가 되었던 민자사업의 문제는 결국 부풀려진 과다한 수요 예측 때문이다. 정부나 지방자치단체가 추진하는 민자사업의 경우 수요가 크면 클수록 사업명분 확보가 용이하거나 금융권으로부터 자금조달이 손쉬워 진다. 사업추진 이전에 용역을 발주하여 사업타당성을 검토하게 되는데, 문제는 이런 용역과정에 어떤 보이지 않는 손에 의해 경제성과 사업타당성은 현실과 동떨어지게 과도하게 부풀려지거나 높게 나타난다는 것이다.

실제로, 보문산 아쿠아월드 조성사업이나 엑스포과학공원 롯데테마파크 조성 사업, 그리고 갑천도시고속화도로 민자사업 모두 사전에 추진된 사업타당성 조사가 부풀려졌다는 의혹을 받기도 했다. 최근 10년간 개통된 전국의 14개 고속도로의 타당성조사(기본설계) 당시 예측된 교통량 대비 실제 관측된 교통량은 평균 40%에도 미치지 못했다.

셋째, 관련정보 비공개 및 견제와 감시가 이루어지지 않고 있다. 관료제의 폐단으로 지적받고 있는것중에 하나가, 정보독점에 따른 독단적이고 폐쇄적인 조직운영의 문제점을 꼽는다. 민자사업의 경우 재정운영 영향 등 시민들의 삶의 질과 밀접한 영향을 미치는 사업임에도 불구하고, 민자사업 관련 정보가 비공개 되고 있다는 점이다.

물론, 과거에 비해 최근에는 민자사업에 대한 인식이 많이 바뀌면서 관련정보를 무조건 비공개하거나 하지는 않고 있지만, 불과 몇 년전까지만해도 민자 및 외자유치 관련 사업의 경우 MOU채결 정보나 사업추진 정보에 대해서는 외자유치 및 영업비밀이라는 이유로 비공개된바 있다. 대전갑천 도시고속화도로가 추진되던 당시 시민단체의 정보공개 요청이 이런이유로 거부당한적이 있었다.

넷째, 민자사업이 어떤 이유에서든 경쟁이 없다는것도 문제다. 공공재의 특징중에 하나가 비경합성이다. 민간자본처럼 수익성에 근거한 투자가 이루어졌다면 아마도 많은 경쟁이 이루어졌겠지만, 민자사업의 대상이 되는 대부분의 사업의 경우 많은 자본과 나름의 위험을 가지고 있는 것이라는 이유 때문에 경쟁이 매우 제한적인 특성을 가지고 있다.

실제로 우리나라 초창기 민간투자사업의 경쟁에 있어서 복수경쟁은 총 28개 사업 가운데 6개 밖에 안될 정도로 적었다. 물론, 위험부담을 줄이고 경쟁력을 높이기 위해 민자투자사업의 대부분은 단일컨소시움을 구성하거나, 민간투자사업 성격상 사전에 사업성격에 맞는 민간투자 사업자가 주도적으로 추진하기 때문이기도 하다. 대전 성북동 종합관광단지 조성사업이나 보문산 아쿠아월드 조성사업, 그리고 롯데테마파크 조성사업 모두 사전에 특정 기업의 자본유치를 염두해두고 추진되었던 민간투자 사업이다.

다섯째, 총체적인 관리감독 부실도 문제다. 정부가 추진하는 사업에 대한 지방정부나 국회의 감시와 견제가 부실하고, 지방정부가 추진하는 각종 민자사업의 경우도 지방의회나 지역사회의 감시와 견제 시스템이 부실하게 이루어진다. 불투명한 사업자 선정과정과 업체들의 담합도 여전히 문제다. 거품이 잔뜩 낀 부풀러진 공사비용도 문제가 되고 있다.

수익성이 확보되는 몇몇 민간자본에 의해서 제안되는 전액 민간투자 방식의 개발사업의 경우 관련법에 의해 추진되는 민자사업과 달리 인허가 등 사업추진 과정에서 부정이 개입되는 경우가 크고, 지방정부의 치적쌓기와 맞 물려 권력형 비리로 나타나는 경우도 허다하다. 따라서 감시시스템 확보로 재정낭비와 특혜 요소를 근본적으로 차단해야 할 것이다.

여섯째, 과다한 최소운영수입 보장도 문제다. 물론, 법적으로 제도적으로 보장되어 있는 것이기 때문에 문제를 삼을 수 없는 경우도 있겠지만, 어떤 경우엔 건설회사들에게 파격적인 특혜를 준 경우도 있고, 건설회사들이 스스로 수익전망을 부풀려 공사비용을 챙기고 일단 짓고 나면 정부가 세금을 들여 뒷수습을 하는 악순환도 되풀이 되었다.

2009년이후 최소운영수입보장 제도가 폐지되었지만, 이미 수익형 민간투자사업은 수요 예측이 과다하게 이뤄진 상태에서 ‘최소운영수입(MRG)’을 보장한 결과, 2013년에만도 철도와 도로부문에서 총 7천억원이 넘는 국민 세금이 투입되고 있다고 한다. 중앙정부와 지방자치단체가 진행한 ‘임대형 민간투자사업’으로 향후 20년간 부담해야 할 재정 규모가 41조원에 이른다는 국회 입법조사처 분석도 있다.

이외에도 민자·외자유치사업으로 추진된 사업에서 과다한 통행료를 징수하는 것도 문제다. 물론 애초부터 민자사업은 정부사업에 비해 이용료 및 통행료가 높은 것은 사실이다. 하지만 사업초기 사업타당성을 높이려는 의도로 없는 수요를 부풀렸다가 개통이후 수익이 없자 결국 통행료를 높여 모든 책임을 이용객들에게 전가하는 것은 문제다. 애초 경쟁과 효율적 운영을 통해 사용료는 점차 낮아질 것이라는 정부의 약속은 도루묵이 된지 오래다.

민자·외자유치사업 문제해결 방안

국방, 외교, 치안 등 정부가 수행하는 서비스나 도로, 철도, 공항, 항만 등 사회간접자본시설(SOC)을 우리는 공공재(public goods)라고 부른다. 이러한 공공재는 집단적으로 공급되어 각 개인에게는 그 서비스의 소비를 선택할 여지가 없다는 점이다. 이런 특성을 비배제성(non-excludability), 비경합성(non-rivalry) 이라고 하며, 이런 특성 때문에 그 대부분을 정부가 해야 하는 몫으로 그동안 인식되어 왔다.

하지만, 국민들의 욕구가 커지고 행정수요가 확대되면서 모든 공공재를 정부주도로 공급해 줄 수 없을 때 민간자본을 통해 공급을 해 주는 것이 민자유치 사업이라고 할 수 있다. 그러나 앞에서 살펴보았듯이 민자·외자유치 사업은 많은 문제점을 드러내고 있다. 이러한 민자·외자유치사업의 문제점을 개선하기 위해서 다음과 같은 몇 가지 개선방안을 제시해 보고자 한다.

첫째, 정부는 기존 민자사업과 외자유치 사업 전반에 대해 재검토하고 문제해결을 위한 대안을 정부가 제시해야 한다. 1990년대 이후 추진되고 있는 민간투자사업의 가장 큰 수혜자는 안타깝게도 정부도, 건설회사도 그렇다고 우리 국민들도 아닌, 거대 자본만 살찌우고 있는 것으로 보인다.

아울러, 민자사업 추진과정에서도 많은 문제점을 드러내고 있고, 사후 관리마저도 제대로 이루어지지 않고 있는 만큼, 정부는 기존에 추진되고 있는 민간투자사업 전반에 대해 재검토하고 올바른 대안을 제시해야 할 것이다.

둘째, 민간투자사업에 대한 공공성을 강화해야 한다. 충분히 공공사업으로도 추진이 가능한데도 민간투자를 전제로 추진되는 사업이 너무 많다. 민간투자사업의 근본 취지는 고위험 안정적인 수익을 보장해주는 제도로 활용되어야 하나, 작금의 현실은 저위험 고수익을 보장해주는 땅짚고 헤엄치는 투자사와 업체를 위한 제도로 전락하고 있다.

따라서 민간투자사업에 대한 공공성을 강화하기 위해, 철도, 도로, 항만, 교통 등 사회기반시설과 교육 의료 등 복지부문에 대한 민간투자법의 적용을 엄격히 제한할 필요가 있다. 공공성을 높이기 위해 수요와 공사비가 부풀여져 있는 경우 즉시 계약해지가 가능하고 공적 개입이 가능하도록 법과 제도를 바꾸어야 한다.

셋째, 지도관리 감독체계를 더욱더 강화하고 잘잘못에 대해서는 엄격한 책임을 묻도록 법과제도를 바꾸어야 한다. 이를 위해서는 관련정보를 공개하고 국회와 지방의회 그리고 언론이나 시민사회단체가 언제든지 감시감독 할 수 있도록 관련 법도 개정되어야 한다.

따라서 막대한 국민과 지역민들의 혈세가 투입됨에도 불구하고 소수 관료와 업자들만의 잔치가 되고 있는 현 민간투자방식은 엄격하게 제한되어야 한다. 아울러, 민간투자사업에 대한 국회와 지방의회가 정책결정 및 집행과정은 물론 사후 유지운영 관리 전반에 대해 보고하고 의결받을 수 있도록 해야 한다. 특히 사업 추진과정에서의 잘잘못에 대해서는 엄격한 책임을 물을 수 있도록 해야 한다.

끝으로 무분별하게 정부정책을 지방정부로 떠 넘기는 각종 민자유치 사업에 대해 규제방안 마련되어야 한다. 특히, 자본구조 변경에 따라 정부나 지방정부가 부담하게 되는 우발채무와 법인세 절감이익 등에 대한 평가방법 및 그 배분에 관한 합리적 처리 기준도 마련해야 한다. 무분별한 민자사업의 추진으로 주민혈세가 낭비되지않도록 총공사비 내역 공개 및 투입내역 실사를 감독기관이 주기적으로 할 수 있도록 보고체계를 갖추어야 한다.

민자·외자유치 사업을 하지 말아야 한다는 주장이 결코 아니다. 민간자본 활용과 민간의 창의적인 기술활용이라는 애초 취지를 충분히 살릴 수 있는 방향으로 사업이 기획되고 추진되어야 한다. 민자사업이라는 명분하에 건설업체들에게 각종 특혜를 주면서까지 국민혈세와 지역주민의 혈세를 낭비하는 오류만큼 범하지 말아야 한다는 경고다.

5. 사례검토 – 대전지역 민자·외자유치사업을 중심으로

우리지역에서도 각종 민자사업이 여기저기에서 추진되고 있다. 앞에서 살펴본바와 같이 대전광역시가 지난 1995년 본격적인 지방자치제 이후부터 2014년까지 민간투자법에 근거해서 추진되었던 각종 민자사업 규모는 9개사업 총 2조 1,105억원인 것으로 확인되고 있다.

하지만 여기에는 고속버스터미널 민자사업이나 보문산 아쿠아월드 조성사업과 같은 도시 인프라시설임에도 순수한 민간투자 사업이라는 이유로 빠져있거나 롯데테마파트 조성사업과 성북동 종합관광단지 조성사업, 그리고 신세계 유니온스퀘어 사업 등 논란이 되었거나 실패했던 민간투자 사업은 아예 포함되어 있지 않다는 사실이다.

이에 대전시가 추진하거나 관여했던 민자·외자유치사업을 중심으로 문제점을 진단하고 앞으로 개선과제에 대해 현안별로 살펴보도록 하겠다.

① 갑천도시고속화도로 외자유치 사업

대전시는 도시교통난 해소를 명목으로 한밭대교부터 원촌교, 대덕대교까지 약 5km 구간 왕복 6차선 규모의 갑천도시고속화도로를 총 사업비 1,800억원의 외자를 유치해 민간투자사업 형태로 지난 2004년 9월 개통운영하고 있다.

갑천도시고속화도로는 처음부터 말도 많았고 탈도 많았던 사업이었다. 계획단계에서부터 교통수요가 부풀려지면서 시민단체와 전문가들로부터 향후 요금인상이나 재정지원 우려에 대한 지적을 받았다. 또한 애초 외자유치 협약에 대한 정보공개에 대해 비공개하고, 사업자 선정관련 운영자에게 일방적으로 유리한 사업협약, 건설 예산의 100% 차입과 투자사를 제외한 대전시의 단독적인 지급보증, 연결도로 건설 사업에서의 일방적인 특혜, 조세회피를 위해 조세회피처에 법인의 설립, 의도된 탈세로 인한 국세청의 10년치의 세금 추징, 추징된 세금을 대전시가 시민혈세로 납부, 건설부채 원금에 대한 대전시의 상황 위험성 증가 등 민자 사업에서 나타날 수 있는 모든 문제점을 백화점식으로 나열하고 있다.

탈세를 하다가 적발된 국세청의 세금추징에 대해 당연히 운영사가 납부해야 함에도 대전시는 시민혈세로 탈세한 세금을 납부하는 등 어처구니 없는 일련의 사건에도 불구하고 대전시는 어려운 재정여건에서 추진한 성공적인 외자유치 사업이며, 도심 간선축 도로로서 훌륭한 기능을 하고 있다며 문제가 있는 절차에 대해서도 초기 사업성부족에 따른 협상전략이라는 말로 모든 책임을 회피하고 있다.

② 롯데테마파크 민자유치 사업

대전시는 지난 2012년 엑스포과학공원 재창조 사업의 일환으로 롯데로부터 5,200억원을 투자금을 유치하여 상업시설과 중부권 최대 놀이시설을 조성, 연간 1,100만명이 찾아오는 롯데복합테마파크 조성 계획을 발표하게 된다.

하지만, 대전시가 전국 유일의 과학공원을 조성할 것이라던 애초 약속을 뒤집고 시민적 합의를 위한 절차도 없이 대기업의 상업공간으로 전락시키는 것도 문제이거니와, 년간 700만명이 찾아오는 쇼핑몰 입점으로 인한 지역경제 영향평가와 연간 총 1,100만명의 이용객으로 인한 주변 교통에 미치는 영향평가에 대한 종합적인 검토도 없이 대전시는 연일 제2의 롯데월드가 입점하는 것처럼 호들갑을 떨면서 여론몰이에 급급했다.

처음에는 시민여론도 대기업이 조성하는 제2의 롯데월드가 만들어지겠다는 기대감에 찬성여론이 압도적으로 높았으나, 이후 시민단체를 중심으로 엑스포과학공원 롯데테마파크 조성 바로알기 캠페인을 전개하면서, 대전시가 발표한 계획이 장밋빛 청사진에 그칠 가능성과 지역경제 영향과 교통영향이 애초 계획보다 심각할 수 있다는 우려가 확산되면서 지역정치권을 비롯 시민여론도 점차 부정적으로 돌아서게 된다.

결국 엑스포과학공원에 과학이 빠진 롯데테마파크 조성사업에 대한 지역 여론이 부정적으로 돌아가고, 과학벨트의 IBS(기초과학연구원)의 엑스포과학공원 입주를 빌미로 롯데테마파크 조성계획은 전면 백지화 되었다. 하지만, 이런 과정에 대전시는 단 한번도 롯데테마파크 조성계획을 공식적으로 백지화 한적이 없으며, 관련 민자유치 사업 추진과정에서 드러난 문제에 대해서도 제대로된 진단과 반성을 해 본적이 없다.

③ 보문산 아쿠아월드 민간투자 사업

대전아쿠아월드 조성사업은 2009년 3월부터 대전시 보도자료를 통해 알려진 순수 민간 투자사업이다. 보문산 기슭에 민자사업으로 추진된 동양최대규모의 동굴형 수족관 사업이었던 아쿠아월드는 지난 2010년 개장이후 곧바로 이용객 급감과 시공비 미지급 등의 이런저런 이유로 인해 현재 문이 닫혀 있는 상태다. 뿐만 아니라, 입주했던 상인들은 피해보상을 요구하며 대전시를 상대로 소송을 진행하는 등 문제해결의 실마리를 찾지 못하고 있다.

원칙적으로 보면 보문산 아쿠아월드라는 수족관 사업은 대전시와는 직접적인 연관관계가 없는 민자유치 사업이다. 그럼에도 불구하고 대전시가 입주상인들의 피해보상 상대가되어 사법부의 판단을 받게된 1차적인 원인은 대전시의 잘못이 너무나 크다. 명백한 민자사업임에도 불구하고 대전시는 수족관사업이 추진되는 과정에 총 10여차례가 넘는 보도자료와 시장이 직접참여하는 기자회견을 개최하는 등 대전시가 무리하게 행정력을 발동하였다.

특히 대전시 산하기관인 대전발전연구원은 용역보고서를 통해 매년 80만명 이상의 관람객과 100여명 이상의 고용효과, 그리고 2,383억원의 지역경제효과 등의 장밋빛 청사진을 제시했으나, 실상은 그렇지 못했다. 더욱이, 대전시는 교통영향평가 대상 시설임에도 불구하고 교통영향평가를 받지않도록 대상시설에서 제외시켜 특혜의혹까지 불거지면서 개장직후부터 현실화되었던 주차난에 대한 검토가 부실했다는 비판에 직면키도 했다.

민자사업에 시장과 대전시가 앞장서서 관련사업을 지원하고 기본적으로 검토해야할 경제적 효과와 교통영향에 대한 평가를 소홀히 했다. 결국 누가봐도 2010년 지방자치선거를 앞두고 단체장의 치적을 위해 무리하게 사업추진을 독려했다는 오해를 사는 것이다. 법령, 규칙 등에 규정되어 있는 원칙을 준수하는 것이 합당한데도 그렇지 못한 경우 어떤 문제가 발생하는지를 여실히 보여준 사례이기도 하다.

보문산 아쿠아월드 조성사업은 기업주의 무리한 사업추진과 편법·특혜를 두려워하지 않은 대전시와 단체장의 과욕이 빚어낸 실패작이다. 실패한 정책의 원인을 명백히 규명하고 책임자처벌과 대시민사과가 우선될 때 제2의 아쿠아월드 사태는 예방 가능할 것이다.

④ 성북동 종합관관당지 외자유치 사업

성북동 종합관광단지 조성사업은 지난 2009년 당시 박성효 대전시장이 미국을 방문 미국기업 5개사와 유성구 성북동 일원에 종합관광단지를 조성키로하고 1조 5,000억원의 투자협약을 체결하면서 세간에 알려진 사업이다. 지금까지 해당사업이 추진되었더라면 대전시 역사상 단일규모로는 최대규모로 추진되는 종합관광단지 조성 사업이었다.

하지만, 발표당시부터 2010년 6.2지방자치 선거를 앞둔 전시성 사업이라는 비판과 함께 해당사업을 주관하는 국내업체인 에코팜랜드가 실체가 없는 유령회사라는 지적을 받았다. 시민사회단체와 일부 언론에서는 1조 5,000억원을 전액 외자로 투자해 2020년가지 디즈니랜드나 유니버설 스튜디오와 같은 세계적인 브랜드의 관광단지를 조성한다는 것 자체가 현실성이 떨어지는 사업구상이라며 문제점을 요목조목 지적했다.

결국 2010년 지방선거를 겨냥한 무리한 치적쌓기용 외자유치 사업이라는 비판에 직면했다. 이후에도 구체적인 외자유치 등의 성과 없이 지지부진한 가운데 대전시는 이를 타개하기 위해 또 다른 카드로 골프테마파크를 같은 장소에 조성한다는 계획까지 발표했지만 결국 민선5기에 들어서서 대전시의 공식 입장도 없이 흐지부지 되고 말았다.

⑤ 대전지역 민자·외자유치 사업이 주는 교훈

대전시는 시민단체나 언론에서 문제제기 하는 것에 대해 일단 부인부터 하고 본다. 갑천도시고속화도로도 개통 이후 지난 10년간 대전도심 간선축 도로로서 기능을 하면서 도시교통문제 해소에도 도움이되고 대전시 재정운용에도 도움이 되었다고 설명하고 있다.

성북동 종합관광단지 조성사업이나 엑스포과학공원 롯데테마파크 조성사업 또한 외부환경 변화에 따른 중단 또는 사업변경이지 큰 문제가 없었다고 주장한다. 아직까지도 문제가되고 있는 보문산 아쿠아월드 조성사업의 경우는 민간사업이지 대전시의 사업이 아니라고 이제와서 책임회피성 발언까지 서슴치 앖는다.

한마디로 「콩코드 오류」 에 빠진 모양새다. 위에서 열거된 사업들을 추진하는 과정에서 쏟아부은 노력과 시간, 돈이 얼마이고 그로인한 대전시민들이 정신적으로 물질적으로 입은 피해가 얼마인데, 그냥 입으로 쓰윽 딱을 정도로 은근슬적 넘어가려는 것은 결코 바람직 스러운 대전시의 태도가 될 수 없다.

이런 민자사업에 대한 여러가지 우려에 대해 끝난 사업이기에 또는 추진중인 사업이기에 정확히 밝히기 어렵다는 말로 그냥 넘어가기엔 일련의 사업들이 대전에 미칠 영향이 크고 그만큼 시민들의 관심도 높다. 특히, 다른 지역에서 계속 문제가 터져나오는 민자유치와 관련한 사업이라면 좀 더 투명하고 책임감 있게 진행하는 것이 필요하다.

소 잃고 외양간 고치는 오류는 더 이상 범하지 않도록 해야 한다는 점에서도, 이번 기회에 각계 전문가와 대전시민의 뜻을 모아 민자·외자유치사업에 대한 제대로 된 정책검토와 수정을 통해 올바른 대안을 제시하는 방향으로 개선해야 할 것이다.

과거 관치행정의 시대에야 최고의 행정이념의 가치를 민주성, 합법성, 효과성 등에 두는 것이 마땅했겠지만, 지방자치 20년을 넘어서는 그야말로 주민참여시대가 활짝 열리는 오늘날 행정의 최고의 이념가치는 투명성과 형평성, 책임성이 되어야 될게 마땅하다.

6. 무분별한 민자·외자유치사업 보다는 지속가능한 대전을 먼저 고려해야

최근 중앙집권의 강화속에서 지방자치 3대 위기가 주목받고 있다고 한다. ‘지방재정위기’, ‘균형발전 등 양극화의 위기’, ‘지역민들로부터 외면받는 신뢰의 위기’를 일컫는데, 이런 지방자치 3대 위기를 극복하기 위해서는 더 이상 관객민주주의가 아니라 주민참여에 기반해 토론하고 협력하는 거버넌스형 지방자치를 만들어 나가는 속에서 문제해결 방안을 모색해야 한다. 아울러, 지나친 개발 및 성장정책을 위한 무분별한 민자 및 외자유치사업의 추진 보다는 시민의 삶의 질을 높여줄 다양한 복지정책의 도입과 시행이 그 어느 때 보다 필요하다.

“어떤 정부도 그 정부가 대표(봉사)하는 바로 그 시민들보다 더 나은 수준일리는 없다(A government can be no better than the people it represents)(H. George Frederickson, 1991)” 는 말이 있다. 1995년 본격적인 민선자치 이후 대전광역시의 무분별한 민자·외자유치 사업의 실패는 관련정책을 주도적으로 입안하고 추진했던 대전시를 비롯한 관료집단의 책임이 크다. 그러나 권한과 책임의 관점에서 보면, 위임대리의 주체자로서의 시민의 책임 또한 결코 적지않다.

특히, 시민들의 여론을 외면할 수 없는 관료나 선거에서 당선된 단체장은 지역개발과 지역경제 활성화라는 당면과제를 조속히 해결하라는 시민들의 개발욕구를 결코 무시할 수 없었을 것이다. 그렇다고 하더라도 민자·외자유치 사업의 경우 대전시는 심사숙고의 과정은 물론이거니와 예외의 관점이 아닌 원칙의 관점에서 접근하고, 필요하다면 시민들을 설득하고 지속가능한 대전을 위한 비전을 마련하고 추진해야 할 것이다. 선거와 잘못된 시민여론을 의식해서 그것을 편의적이고 관행적으로, 또는 불가피한 현실을 빙자하여 일관성 없이 적용하는 것은 결코 바람직한 태도가 될 수 없다.

그런점에서 향후 대전광역시의 민자·외자유치 사업의 방향은 지속가능한 대전을 위한 확신에 찬 정책판단과 더불어 민자 및 외국인 투자유치 정책에 대한 대원칙이라는 시민적합의안을 마련하여 지속적이고 엄격한 절차를 통해 정책추진이 이루어지도록 해야 할 것이다.

※ 본 글은 2015년 3월 대전시민아카데미 잡지 ‘상상’에 기고하기 위해 쓴 글입니다. 

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