위클리펀치(462) 외나무 다리 위에서 비틀거리는 ‘비정규직 공무원’

공공부문에도 떨어진 불안정 노동의 씨앗

취업문이 갈수록 좁아지고 있는 시대에, 고용형태에 대한 문제도 함께 부각되고 있다. 취업난이 심각해지자 많은 구직자들은 정규직뿐 아니라 계약직 및 기간제 자리에라도 취업할 수 있기를 희망하고 있다. 그러다 보니 불안정하고 열악한 근무환경을 그저 감내하기만 하는 경우도 많이 볼 수 있다. 대부분의 비정규직이 질적으로 떨어지는 일자리라는 이미지를 갖고 있는 것에 반해, 공공부문과 연관된 자리는 국가에서 주도하는 일자리일 뿐 아니라, 무기 계약직 혹은 정규직으로 전환된 선 사례들 덕분에 구직자들의 선호도가 높다. 하지만 민영화와 민간위탁의 비율이 높아지고 있는 현재 상황에서는 공공부문의 안정성이 언제까지 지속될 것인지 불투명해 구직자들의 불안함도 커지고 있다. 이에 일본의 사례를 통해 국내 공공부문 비정규직(직·간접 고용)의 향로를 예측해 보고자 한다.

지난 26일 금요일 한국노동사회연구소에서 118차 노동포럼이 열렸다. 이번 포럼에서는 일본의 공공부문 비정규직에 대한 문제 상황과 과제에 대한 논의가 이뤄졌다. 일본 지방자치종합연구소의 간바야시 요지 연구원과 전직 신문기자이며 현재 와코 대학교에서 재직 중인 다케노부 미에코 교수가 참석하여 토론하는 시간을 가지기도 했다. 발표자들의 말에 의하면, 과거 일본 공무원제도의 안정성은 매우 높은 수준이었으나 2000년 초반부터 상황이 급변하여 비정규 공무원의 비율이 증가하였다고 한다. 하지만 이 문제는 사람들의 ‘공무원이면 안정적이고 편할 것’이라는 편견, 그리고 ‘공무원의 비정규화’가 세금 절약으로 이어져, 그 혜택이 주민에게 돌아갈 것이라는 잘못된 인식 때문에 문제화 되지 못했다. 이러한 현상을 발표자들은 “관제 근로빈곤(working poor)”라고 명명하였다. 발표자들은 현재 비정규 공무원들의 근본적인 근로빈곤문제를 개선하고, 공공서비스의 질 악화로 인한 주민의 피해 발생을 방지하기 위해 여러 가지 비정규 공무원들을 둘러싼 고용환경 개선 운동을 지속하고 있다.

어제의 지자체 상담사가 오늘은 구직자가 되는 일본

일본 외무성이 주체가 되어 조사한 자료에 의하면 공공부문 내 비정규직의 비율은 전체적으로 증가하였고, 특히 선생님, 보육교사 그리고 기타 부문에서 크게 늘어났다. 이 기타부문에 지방자치단체의 각종 상담업무를 담당하는 비정규직이 다수 포함되어 있다고 간바야시 요지 연구원은 말했다. 지방자치단체의 상담업무는 생활고충을 포함하여 지역 내 고용 등에 관련된 고민에 대해 듣고 해결하는 것이 주 업무이다. 하지만 역설적이게도 이 상담원의 고용형태 역시 계약직으로, 상담자와 같이 저임금으로 인한 빈곤문제와 불안정한 고용에 대한 고민을 안고 있는 지역민이다. 상담원의 계약이 만료되고 나면 고용문제로 상담을 받던 사람이 상담원이 되고, 상담해 주던 사람이 지역고용에 대한 문의를 위해 상담을 하는 사례가 발생하기도 했다.

보육교사나 교사의 비정규화 문제도 심각한 상황이다. 일본 공립 초등, 중등 강사들 7명 중 1명이 임시교사 및 비상근 강사로서 비정규직이다. 국내와 다른 점은 임시교사가 담임도 할 수 있다는 점이다. 교실 1개당 40명을 기준으로 해서 교사 정원이 정해지는데, 출산율 저하에 대한 대비로 신임교사를 선발하지 않는 실정이다. 부족한 부분을 임시교사를 채용해서 보완하는데, 임시교사는 같은 업무를 하고도 정규교사의 50%만 임금을 받는다. 임시교사는 장기간 근무를 해도 정규직으로 전환되지 않고, 정규직 교사가 가기 꺼려하는 학군으로 파견이 된다. 이러한 문제는 공공 및 교육 서비스의 질이 하락할 뿐만 아니라 같은 직군 내의 양극화가 커지는 결과를 낳는다.

또한 비정규직의 여성화 문제도 겹쳐서 나타난다. 앞서 말한 보육교사 및 교사직은 정규직과 비정규직 모두 여성 노동자가 많은 업종이다. 하지만 공공부문의 경우는 2008년 4월을 기준으로 정규직에서는 불과 25.6%인 여성이 비정규직에서는 80.8%를 차지하고 있었다. 동일기간 일본 비정규직 전체의 여성 비율은 74.2%, 정규직 전체 중 여성비율이 37.3%인 것과 비교하면 일반 공무원에서의 비정규직의 여성화 문제가 더 분명하게 나타난다. 임금격차 부분 역시 남녀 간 임금격차는 크지 않으나, 정규직과 비정규직의 임금격차(특히 시간제고용)가 크게 나타나므로 결과적으로 남녀 간 임금격차도 커질 수밖에 없다. 이는 일본 내에서 남성의 임금이 가계의 중심이 되고 여성의 임금은 부차적인 것으로 인식한 것에서 기인한 현상이다.

이렇게 여러 불안정성들이 존재함에도 불구하고 지역 공공서비스에 비정규직이 증가한 이유로, 발표자들은 다음의 세 가지를 주목한다. 첫 번째는 정규직 공무원이 감소했다는 사실이다. 1994년부터 2012년 사이에 50만 명이 줄어들었다. 두 번째 요인은 지방자치단체의 재정규모가 몹시 축소된 것이다. 지방자치단체는 재정난에 대한 부담이 커서 새로운 사업을 시작할 때에는 대부분 비정규직을 고용한다. 그리고 세 번째 요인으로는 90년대에서부터 보육교사 및 생활업무와 관련해서 공공서비스에 대한 수요가 증가한 것이다. 적은 비용으로 서비스에 대한 요구를 만족시키려다 보니 발생한 결과인 것이다.

‘위탁고용’때문에 공무원법으로부터 외면당한 비정규 공무원들

두 번째 발표자인 다케노부 미에코 교수는 2007년부터 2009년까지의 신문기사를 통해 공무원의 비정규직화가 불러 온 굵직한 사건들을 짚어 상황의 심각성을 설명하였다. 도서관 사서나 보육교사 뿐 아니라 요양원에서 근무하는 직원들은 그간 공무원으로서 대우를 받았으나, 기관의 민간위탁 및 민영화로 인하여 임금이 최저임금 수준으로 급격히 떨어졌다. 하지만 이용자들은 정규직 공무원과 계약직 혹은 위탁직으로 근무하는 사람과의 차이를 겉보기에는 알 수 없기 때문에 그들의 어려운 상황을 이해하지 못한다.

일본 내에서 위탁업체를 통해 고용된 도서관 사서는 노동자로서 안정적인 어떠한 제도적 배려도 받지 못하고 있다. 원래는 도서관 사서는 교육부의 소관이었으나 지방자치단체로 그 주체가 옮겨지며 일반 재정으로 충당하게 되었다. 일본의 비정규직 공무원의 임금은 인건비로 상정되는 것이 아니라 물건 구입비에 포함시켜 정산되고 있고, 60% 가량의 비정규직 사서공무원의 임금은 지방자치단체의 각 비용에서 충당하고 있다. 이 과정에서 지방자치단체의 재정난이 심화되고, 도교 안 29개 자치구 중 1개 구를 제외한 나머지 구는 위탁을 통해 사서를 고용하였다. 마치 한국의 콜센터 위탁업체처럼 도서관 사서 위탁 전문기업이 생겼다.

지방자치단체가 재정난을 극복하고자 민간위탁업체들을 적극 활용하면서 발생한 문제들이 앞서 말한 근로빈곤화와 불안정 고용문제이다. 일본에서 제시하는 생활임금은 1인 가구가 기준이어서 비교적 낮은 수준이다. 그럼에도 불구하고 지방자치단체는 직접 근로자를 고용하는 대신, 최저가낙찰제를 통해 민간위탁업체를 선발한다. 그리고 이 위탁업체가 생활임금 수준을 어기면 계약 해지 후 페널티를 물리는 구조를 만들어 책임은 피하고, 비용을 낮추어 왔다.

경쟁 입찰을 통해 고용이 이뤄지는 민간위탁업체들의 시스템에 대한 우려의 목소리가 커진 계기는 후지미시 공공 수영장에서 일어난 익사 사고이다. 공공에서 운영하는 수영장에서 어린아이가 익사하는 사고가 발생하였다. 사고 발생당시 업무를 수행하는 노동자는 위탁업체에서 파견된 사람이었다. 이 사건을 통해 드러난 문제점은 위탁업체가 바뀔 때마다 점점 낮은 임금을 제시하는 업체가 낙찰되면서, 수영장의 관리 자체가 어려운 기업이 공공 수영장의 운영을 맡게 되었다는 점이다. 또한 관리비를 줄이기 위해 수영장 내 안전 및 관련 교육을 진행하지 않았고, 고등학생이 안전요원으로 일하는 등의 부적합한 고용이 만연했던 것도 사고의 원인이 되었다.

발표자들은 위에서 소개한 사례 외에도 아베정권 이후 국가특별구역 외국인가사노동 서비스를 지원하려는 움직임을 주시하였다. 각 가정에 외국인 돌봄 노동자를 파견하여 노인 및 아동에게 돌봄 서비스를 제공하는 이 지원 사업에서 노동자들에게 최저임금 이하의 금액을 임금으로 책정할 수 있도록 하였기 때문이다. 이런 부분이 받아들여지게 되면 전국적인 규모로 돌봄에 관한 환경이 변해 돌봄 노동의 질이 하락할 것을 우려하는 목소리가 높다. 의료보험료도 문제이다. 비정규공무원은 정규공무원이 가입한 의료보험에 가입이 되어있지 않기 때문이다. 일본의 건강보험제도는 통합되어 있지 않은 실정이라 이는 비정규 공무원들에게 큰 부담이 된다.

공공부문의 비정규직 상황을 개선하기 위해 여러 가지 법안이 제정되고 있으나 지자체 수준에서 발효될 수 있는 조례는 부재하는 실정이다.

국내 공공부문 비정규직 실태

표1. 한국과 일본의 공공부문 직접고용 비정규직 규모변화
출처 : 1) 일본 : 포럼자료 / 2) 한국 : 고용노동부(2006, 2013)

표 1과 같이 일본은 7년간 30%가 넘는 비정규직 증가율을 보였다. 반면 한국은 비슷한 시기에 약 3% 감소한 모습을 보였다. 하지만 위 표는 일본과 비교를 위해 직접고용만 비교한 것이다. 한국에서는 파견 및 용역 부분이 2006년 64,822명에서 2013년 111,940명으로 총 47,118명이 늘어남으로써 그 규모가 72%나 증가하였다. 고용노동부의 공공부문 비정규직 실태조사 결과에 따르면 세종청사 등 공공시설 증가, 철도 공사의 신노선 개통 등에 따라 증가한 시설관리 업무를 소화하기 위해 고용이 증가했다고 한다.

노동포럼에서 요지 연구원과 미에코 교수는 일본과는 달리 한국은 직접고용 된 비정규 공무원들은 무기 계약직 혹은 정규직으로 전환되는 사례가 있다는 것을 언급하면서 제도 및 실천의 중요성을 말하였다. 일본은 장기 근속한 비정규직 공무원들을 위한 제도가 없기 때문에 상황을 호전시키기가 어렵다는 것이다. 한 예로 재계약을 반복하며 다년간 근무한 일본 나카노구의 비정규 보육교사들이 사전에 협의 없이 해고되어 위자료 및 재계약을 요구하는 소송을 한 일이 있다. 하지만 법원은 위자료는 인정하면서도 재계약은 사용자의 권한이므로 체결하지 않아도 된다는 판결을 내렸다. 오히려 해당 법안은 이후 3년 내지는 5년 근속 후 고용중지를 하는 방향으로 변경되었다.

이런 악순환 끝에 공공부문에서 일을 하더라도 불안정한 노동의 반복 안에서 빈곤을 벗어날 수 없는 ‘근로빈곤층’이 확산되었고, 공공서비스의 질도 저하되어 결국에는 주민피해가 발생하였다. 국내에서는 공공기관에서 직접 고용한 비정규직의 추이는 줄어들었으나, 7년간 72%나 증가한 비정규직 노동자의 수치를 보면 그 부분을 파견 및 용역으로 대체하고 있다는 것을 알 수 있다. 이는 앞서 일본사례에서 보듯 경쟁적 입찰을 통한 비용절감의 각종 부작용이 발생할 확률이 그만큼 높아졌음을 의미한다.

국내 민간기업에서도 하청업체 위탁을 통한 과도한 비용절감 안전사고는 매년 끊이지 않고 있다. 올해만 해도 7월 3일 울산, 4월 30일 이천, 1월12일 파주의 공장에서 최저가 낙찰제를 통해 낙찰된 위탁 및 협력업체 직원들이 안전장비가 제대로 공급되지 않아 사망하는 사고가 발생하였다. 일본의 사례에서 보듯 이런 안전사고가 공공부문에서 발생할 수 있을 뿐 아니라 ‘같은 주민’이며 ‘이웃’인 노동자들 간의 양극화 현상이 더욱 심화되었음을 예측할 수 있다. 민간부문도 중요하지만 공공부문에서 발생하는 문제는 국민의 세금으로 공공의 이익을 위해 시행하는 사업에서 문제가 발생한다는 점에서 시사하는 바가 크다. 예측되는 문제 사항을 미리 점검해 보고, 일본 뿐 아니라 다른 사례들을 참고하여 대비하는 모습이 필요한 시점이다.