이탈리아 헌법은 각 주의 주 법률에 지방법과 행정 조례에 대한 발안과 레퍼렌덤 권한을 규정할 권리를 부여한다(헌법 제123조 3항). 헌법 1999년 제1호, 2001년 제2호 법률을 근거로 각 주는 주 차원에서 직접민주주의를 더욱 강화시키고 확대할 권한을 얻었다. 이런 개혁으로 이들은 그때까지 아직 헌법에 규정되지 않은 새로운 레퍼렌덤 도구와 참여 방식들을 도입할 수 있는 조건을 갖추게 되었다. 또한 제118조 4항에도 이렇게 규정되어 있다. “국가, 주regioni, 대도시, 현province및 기초자치단체들comuni은 보완성(중앙 정부는 지방 정부가 행하기 어려운 업무를 보완한다는 원칙─역자 주)의 원칙을 기반으로 전반적인 관심 활동의 전개를 위해 개개인 및 단체로서 시민들의 자율적인 발안을 장려한다.” 통상 법령의 주이건 특별 자치주이건 거의 모든 주들은 레퍼렌덤 설치에 대한 새로운 법률을 지니고 있다. 그렇다면 그 결과는?
확대를 위한 초안 작성 단계
이탈리아의 주들은 레퍼렌덤 설치를 시행하면서 국가적 차원에서 존재하는 권리들의 모체를 따랐다. 국민발안(국민투표에 부칠 권한이 없는)법 제안과 자문형 레퍼렌덤, 특히 전국 차원의 법폐지를 위한 레퍼렌덤과 같은 선상의 주 법률 폐지를 위한 레퍼렌덤 등이 있다. 현재 고전적 형태의 국민발안(제안적 레퍼렌덤, 5장 참조)을 규정할 수도 있겠지만, 발레 다오스타, 사르데냐 및 볼자노 자치주에서만 레퍼렌덤 투표권에 연결된 국민발안을 도입했다. 다른 자치주인 트렌티노는 어떤 명확한 법 제안을 레퍼렌덤 투표에 부칠 권리를 규정하지 않은 채 그저 일반적인 형태의 국민발안만을 도입했다. 시칠리아에서 레퍼렌덤에 관한 주법은(2004년 1항) 제안적 레퍼렌덤을 승인하지 않는다. 아오스타 및 티롤 남부 지방의 모범을 따라 캄파니아는 새로운 법령으로 “법폐지를 위한 레퍼렌덤”을 도입했다.
라치오 주의 2004년 새로운 법령(제62항)에는 국민발안의 법제안 허용이 공고된 후 한 해 안으로 주의회가 이를 심의하지 않는다면, 이는 제안적 레퍼렌덤에 부쳐질 수 있다고 규정한다. 만일 레퍼렌덤 결과가 유권자 과반수가 투표에 참여하여 유효표의 과반수 이상을 얻었다면 그것은 승인을 뜻한다. 그 경우 60일을 넘기지 않고 “의회는 그 법 제안을 검토해야 한다.”
트렌티노 주에서도 이런 형태의 불완전한 제안적 레퍼렌덤 이상으로 발전되지 않았다. “레퍼렌덤이 긍정적인 결과를 얻는다면, 주 정부Giunta 혹은 주 의회Cosiglio는 3개월 안으로 레퍼렌덤 결과의 실행을 위한 발안과 법률 조항을 채택한다”(트렌티노 주 법 제3호/2003년 제16조). 심의 권한이 없는 레퍼렌덤을 말하는 것이 분명해 보인다.
프리울리 베네치아 줄리아 주에서 3만 명의 유권자들은 주 의회에 법률 제안을 제출할 수 있다(FVG 주법 제5호/2003년, 제 123조). 이것이 1년 안에 상정될 경우, 레퍼렌덤 투표에 넘겨진다(50% 참여 정족수로). 만일 유권자들의 승인을 받으면 주 의회는 법률 제안을 검토해야 하지만 그 이상은 아무것도 없다. 사르데냐에서도 주 의회는 국민발안 법률 제안 심의로 제 기능을 다하는 것으로 여겨진다. 그러나 주 의회의 그런 식의 심의는 부정적인 영향을 줄 수도 있다. 그러므로 국민투표는 심의 효력이 없으며, 모든 결정권이 주 의회의 수장에게 집중된다.
주 라치오, 프리울리 베네치아 줄리아 및 사르데냐에서 채택된 “제안적 레퍼렌덤”의 모델들은 하나의 제안적 레퍼렌덤 이상으로 “강화된” 국민 입법 발안의 양상을 띤다고 한다. “강화되었다”는 것은 주 의회가 일정 기간 안에 그들의 의사를 표명해야 하기 때문이다. 그러나 결정 기능이 있는 레퍼렌덤 투표가 아니다. 그러므로 스위스의 모델과는 상당히 다르며, 법적 효력 면에서 심각한 한계를 지닌 모델이다.
현재 주 내부에 국민발안의 허용성을 평가하기 위한 독립적인 기구들도 존재한다(보증 위원회). 그런 방식으로 허용성의 판단은 대의 기구, 곧 정당에서 내리는 대신, 법률가들과 그외 전문가들로 구성된 한 공정한 기구에 양도된다. 이는 직접 민주주의 제도를 강화시키는데, 불안이나 정치적 동요, 실패 등을 피할 수 있기 때문이다.
몇 가지 예외적인 경우(사르데냐, 롬바르디아, 에밀리아-로마냐, 토스카나, 발레 다오스타 및 볼자노 주)를 제외하고는 모든 주에 50% 참여 정족수가 그대로 시행되고 있다. 다른 주들에서는 정족수가 35%~45% 사이를 맴돈다. 이런 정족수는 아직 기권 캠페인에서 벗어나기에는 지나치게 높지만 개선된 것은 확실하다.
레퍼렌덤 투표를 요청하기 위해 필요한 서명 인원 기준점은 최소 시칠리아의 0.99%에서 바실리카타에 규정된 최고 10%까지 폭넓은 비율을 보인다. 대체적으로 이 기준점은 유권자의4 % 선이다.
몇몇 주들은 주 법률에 심의 참여의 원형적 도구들 또한 규정해 놓았는데, “공공 조사관”이나 “공공 토론”, 법령의 결정 절차에서 시민들의 “자문 형태”, 입법 절차 중에 자문을 구하거나 정책적 지침을 규정하기 위한 “단체 등록부” 등이 그 도구들이다. 토스카나 주는 시민들의 참여를 보장하고 장려하고자 “주 차원의 참여를 위한 기관”을 설치했다. 이 방법들은 참여를 돕기 위해 유용하지만, “결정권이 있는” 레퍼렌덤 권한들, 곧 좁은 의미의 직접 민주주의를 대신할 수는 없다. 다시 말해, 모든 형태와 모든 채널의 시민 자문을 활용하여 대의원과 유권자 사이의 상호작용을 개선하는 것은 좋지만, 그것이 때로 공정하고 올바른 법규를 갖춘 레퍼렌덤 권한을 통해 주권자인 시민들이 바랄 때마다 그들에게 최종 발언권을 주어야 하는 필요 자체를 없애지는 않는다. 이는 모든 차원의 정부에서 유효한 원칙이다.
요컨대, 주법으로 설정된 권한이라는 관점에서 직접 민주주의의 틀은 전국적 상황에 비해 조금 낫다고 하더라도 아직 그리 안심할 수 있는 사정은 아니다. 그 어떤 주에서도 강력한 형태의 레퍼렌덤 권리와 레퍼렌덤을 위한 새로운 법규를 채택하도록 그들에게 제공된 법적 영역을 전부 활용하지는 못했다. 심지어 70여 년 동안 같은 정당이 지배하는(SVP, 1993년부터는 PD와 연립으로 구성) 볼자노 자치주도, 한 시민 운동에서 제기한 5건의 국민발안 법제안과 두 건의 레퍼렌덤 투표 촉구에도 불구하고, 아직 고답적이고 제한적인 2005년 직접 민주주의에 관한 주법 개혁을 완성하지 못했다.
이런 권리들의 적용 현실은 그러므로 비참한 편이다. 뒤의 표에서 볼 수 있듯이 이탈리아의 주에서 시민들은 이런 권리에 의존하는 예가 극히 드문데, 효과적이고 잘 잘동하는 레퍼렌덤 도구가 없고, 주 차원의 주요 입법권이 없기 때문이기도 하지만, 정족수와 다른 실질적 장애물에 좌절되었기 때문이기도 하다. 참여권 면에서 실제적으로 가장 발전한 곳의 하나인 볼자노 주에서조차2 001년부터 현재까지 단 세 차례의 투표가 기록되었다. 한 차례는 제안적 레퍼렌덤(2009년, 정족수에 도달하지 못하여 실패), 또 한 차례는 정부 형태에 대한 주 법률 관련 확정적 레퍼렌덤(2014년 법률 기각), 그리고 주 의회에서 반포한 자문형 레퍼렌덤(2016년, 유권자들이 승인한 사안)이다.
부정적 측면
직접 민주주의에 대한 주 법률을 심층 분석하지 않고도 현재 직접민주주의의 주 차원의 법률에서 다양한 결함을 찾아 볼 수 있다.
각 주의 대다수는 아직 제안적 레퍼렌덤, 곧 “고전적” 국민발안을 도입하지 않았다. 이는 정치인들에게 박차를 가하기 위해 시민들의 손에 쥐어진 가속 장치이다. 제안적 레퍼렌덤의 도입은 도로 한가운데 멈춰 서 있으며 잘 규정해 놓은 곳에서도 제대로 작동되지 않고 있다. 발레다오 스타와 볼자노 주에서 도입한 형태들은 더욱 효과가 큰 반면 트렌티노와 라치오, 사르데냐 및 프리울리 베네치아 쥴리아에서 규정한 것들은 좁은 의미에서 국민발안이 아니다.
참여 정족수는 헌법으로 규정된 의무가 아니지만, 주 차원에서도 계속해서 직접 민주주의 법률을 오염시키고 있다. 단 다섯 주에서만 50%의 정족수에서 근소하게 낮아지는 데 성공했다(롬바르디아 40%, 에밀리아 로마냐와 토스카나 40%, 사르데냐 33.3%). 그러나 33.3%의 정족수도 아직 기권 캠페인을 자극할 만큼 충분히 높다. 주 차원에서 이 권한이 가동되도록 만들기 위해서는 어느 과단성 있는 정당이 레퍼렌덤에서 참여 정족수 폐지를 위해 나서야 할 것이다.
주 정부Giunta에서 승인된 주 법률에 대해서건 행정 법령에 대해서건 그 법이 발효되기 전에 법정法定 발안권이나 선택적 실행 레퍼렌덤이 규정되어 있지 않다. 주 정부는 대규모나 예산도 큰 프로젝트나 공공 사업의 실현에서 점점 더 큰 권력을 지닌다. 그러므로 시민들이 “긴급 제동권”, 곧 선택적 실행 레퍼렌덤 권한을 갖는 것이 매우 중요하다.
국민투표에서 지나치게 많은 정책적인 사안, 특히 국세-관세 관련 사안들을 배제한다. 게다가 주의 역량은 이미 크게 제한되어 있다.
투표 개시 및 실시 절차 관련 법안들 또한 여전히 뒤쳐져 있다(제도적 정보권, 지출금 상환, 지나치게 형식적인 서명 모음 방법, 부재자 우편 투표 및 전자 투표 등등)
각 주들에는 아직 선택권이 많지 않다
이탈리아 중앙 정부의 법규는 현재 모든 주에서 직접 민주주의를 재가동할 수 있게 해준다.
레퍼렌덤 도구의 폭을 넓히며, 특히 곧바로 제안적 레퍼렌덤(국민발안)과 선택적 실행 레퍼렌덤을 도입하고, 그렇게 주 혹은 현의 행정부에서 행정 법령의 형태로 결정한 대규모 사업들에 대해 시민들이 의사를 표명할 수 있게 해 주는 헌법 제123조의 의도를 실현 가능하게 만들고,
법정 발안권을 도입하고, 이미 존재하는 법정 선택적 실행 레퍼렌덤을 보완하며,
참여 정족수를 폐지하거나 줄이되, 적어도 덜 치명적인 차원으로 참여 정족수를 줄이고(15~20%까지),
발안이나 레퍼렌덤에 착수하기 위해 필요한 서명 인원수를 낮추고, 참여를 장려하기 위한 모음 방식으로 발안 위원회의 모든 구성원들은 형사상의 책임하에 그 서명을 공증할 수 있어야 할 것이다.
발안의 주창자들을 위해 보다 공정한 법률과 보다 견고한 보장으로 헌법 제118조의 정신과 의도를 실행에 옮긴다. 지출금 상환, 모든 유권자들에게 정보 소책자를 발송하여 시민들의 정보권 보장, 모두에게 열려있는 전문가 무료 상담 등.
허용성의 판단을 보증 기구에 맡기어 레퍼렌덤 발안 초기에 판단을 하게 하며,
지나치게 많은 문제들을 레퍼렌덤에 부칠 수 있는 사안에서 배제하지 않고,
우편 투표와 전자 투표를 시험하고 인터넷 서명 모음 가능성이 도입되어야 한다. 이는 롬바르디아에서 이미 시행 중이며 2017년 10월 20일의 자문형 레퍼렌덤 시에 적용되었다.
요컨대, 주 차원의 레퍼렌덤 권리의 두 번째 세대 또한 다른 나라들에서 연방이나 지방 단위에서 실시하는 직접 민주주의 형식과 대조해보면, 이용할 수 있는 기관들이나 적용 법령에 관해서나 아직 매우 제한적이다. 주나 자치주Provincia autonoma나 좀 더 앞으로 나아간 곳(아오스타와 볼자노)에서도 국민들은 2003년과 2005년 승인된 직접 민주주의에 대한 제한적인 법들을 넘어서는 데 큰 관심을 보였다. 주 차원의 직접 민주주의는 제대로 작동하고 있지 않은데, 그것은 주 정부의 기존 정당에 대한 무관심과 반감 때문이고, 레퍼렌덤 권리를 시행할 수 있게 하는 헌법 및 국가법(L. 352/1970)의 개혁이 부재한 상황에서 근본적인 변혁을 일으킬 수 없는 주 법률의 한계 때문이기도 하다.
어떻게 도달할 수 있을까? 주에서 공공 여론은 지금까지 이런 종류의 직접 참여에 큰 관심을 두지 않았다. 정당과 정치적 엘리트 계층은 아직 개혁할 준비가 되어 있지 않았고, 시민들 자신도 아직 지방 정치의 질을 개선시키기 위한 그런 도구들의 잠재력을 깨닫지 못했다. 정치적 참여는 ‘예술을 위한 예술’ 식의 빈말이 아니라 대의원들을 견제하고, 새로운 해결책을 자극하며, 명백히 국민들의 이익에 반하는 정부의 결정을 막는 데 의미가 있다. 얼마나 민주주의가 실천되고 있는가는 시민들 자신이 얼마나 공익을 잘 돌보느냐에 달렸으며, 주와 기초자치단체의 행동에서도 영향을 받는다. 그러므로 중요한 것은 삶의 질 자체이다. 곧 시민들에게 더 큰 권력을 줌으로써, 정치의 ‘성과’가 나아지고 정치인들과 지역 행정 기관의 책임의식이 개선된다. 이탈리아의 주에서는 그러므로 시민 정치 참여권 적용의 제3단계에 착수할 필요가 있다.
편집자 주:
다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.
“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다. 직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.