우리는 겨울철, 봄철에 계절감보다 미세먼지를 더 신경쓰면서 살아가고 있습니다. 그만큼 미세먼지는 우리의 삶과 밀접한 관계에 있는 환경 매체이고, 실제로 신체 및 정신적 건강에 영향을 미칩니다.
국책연구기관인 한국환경정책·평가연구원(이하 KEI)에서 환경문제 중 우려되는 부분에 대한 국민의 인식을 알아보았습니다. 2015년에 가장 걱정되는 환경문제는 ‘쓰레기 증가’였지만 2018년에는 단연코 1위는 ‘대기오염’이었습니다.
최근에 서울만 하더라도 미세먼지 고노동 수준이 자주 나타나는 2019년 12월부터 2020년 3월에 ‘미세먼지 계절관리제’를 운영하면서 서울 4대문 안인 ‘녹색교통지역’에서 5등급 차량이 통행하지 못하도록 하고 있습니다. 이를 어길시, 25만원의 과태료가 실시간으로 발부되니 매우 강력한 조치라 할 수 있겠습니다.
국내 미세먼지 배출원 순위는?
정부가 발표한 통계(위 표)에 의하면 수도권의 미세먼지 배출원 1위는 수송부문 중 경유차입니다. 서울시, 인천시, 경기도 지역에서는 미세먼지를 줄이는데 가장 큰 효과를 보기 위해서는 경유차 운행을 줄이거나 배출저감장치 부착 등의 조치에 있습니다. 하지만 전국을 대상으로 하면 순위가 바뀝니다. 제조업 공장과 같은 사업장이 가장 미세먼지를 배출하는 원인이 됩니다. 수도권에서도 사업장의 미세먼지 기여도는 3위로, 비중이 작지 않습니다.
수도권에서는 수도권 권역의 대기오염 개선을 위해 2005년부터 ‘수도권 대기환경개선에 관한 특별법'(약칭: 수도권대기법)을 근거로 여러 조치를 취해 왔는데요, 그 중 사업장의 미세먼지 배출을 규제하기 위한 대표적인 정책으로 수도권대기법에 근거하여 2007년 7월부터 시행하고 있는 ‘수도권 사업장 대기오염 총량관리제’를 꼽을 수 있습니다.
국내 미세먼지 발생원 중 1위는 ‘사업장’으로 수도권 이외의 지역에서도 사업장 대기 중으로 배출하는 부분을 관리해야 한다는 문제제기가 계속 되면서 2019년 3월 ‘대기관리권역의 대기환경개선에 관한 특별법'(약칭 : 대기관리권역법)을 제정, 2020년 4월부터는 수도권 이외의 대기관리권역에서도 수도권과 같은 수준의 대기관리가 가능하도록 근거가 마련되었습니다. 한 달 후면 수도권대기법은 폐지되고 같은 내용으로 관리하는 권역을 늘리는 대기관리권역법이 시행되게 됩니다.
이러한 조치는 ‘대기환경보전법’상의 농도 규제로는 증가하는 오염물질의 한계가 있으므로 수도권에 국한된 총량관리제를 더 넓혀야 한다는 인식의 결과라고 할 수 있습니다.
그렇다면 권역은 어떻게 정하게 될까요?
대기관리권역법에 따르면,
가. 대기오염이 심각하다고 인정되는 지역
나. 해당 지역에서 배출되는 대기오염물질이 가목 지역의 대기오염에 크게 영향을 미친다고 인정되는 지역
입니다.* 이에 따른 최근 수도권 권역의 범위는 서울시 전지역, 인천시 옹진군 영흥면을 제외한 전지역, 경기도 28개시(고양시, 과천시, 광명시, 구리시, 군포시, 김포시, 남양주시, 동두천시, 부천시, 성남시, 수원시, 시흥시, 안산시, 안양시, 양주시, 오산시, 용인시, 의왕시, 의정부시, 이천시, 파주시, 평택시, 하남시, 화성시, 광주시, 안성시, 여주시, 포천시)임
환경부장관은 대기관리권역의 대기환경개선을 위하여 관계 중앙행정기관의 장과 대기관리권역을 관할하는 지역의 장의 의견을 들어 5년마다 다음과 같은 대기오염물질을 줄이기 위한 대기환경관리 기본계획을 대기관리권역별로 수립하여야 합니다.
1. 질소산화물
2. 황산화물
3. 휘발성유기화합물
4. 먼지 / 입자 지름의 크기가 50μm 이하
5. 미세먼지(PM-10) / 입자 지름의 크기가 10μm 이하
6. 초미세먼지(PM-2.5) / 입자 지름의 크기가 2.5μm 이하
7. 오존(O3)*진하게 표시된 항목이 배출허용총량 할당 대상물질
사업장 배출 관리는 어떻게?
지금까지 수도권에서는 수도권대기법에 근거하여 대기오염 총량관리제를 서울, 경기, 인천 등의 일부 사업장을 대상으로 질소산화물, 황산화물에 대하여 2008년부터, 먼지에 대해서는 2018년부터 실시해 왔고, 만약 배출 허용 범위(할당량)를 넘어서면 다른 업체와 배출권 거래를 할 수 있도록 하고 있습니다. 탄소배출과 관련한 배출권 거래제와 같은 방식이라고 이해하면 됩니다.
기존의 농도 규제 방식에는 한계가 존재했습니다.
배출총량이 적어도 순간 농도가 기준을 넘으면 위법이 되지만, 배출총량이 많아도 순간 농도가 기준을 넘지 않으면 법적으로 문제가 없었습니다. 또한 어떤 사업장이 신규 시설을 증설하여 배출량이 증가하게 되어도 이를 규제할 법적인 근거가 없어 환경관리가 어려웠습니다.
배출허용총량은 배출시설별/연도별로 산정하는데, 해당사업장의 5년간 배출량, 최적방지시설기술, 수도권대기환경기본계획상의 사업장부문저감계획 등이 종합적으로 고려되어 산출됩니다. 배출사업장이 최적방지시설(현재 사용 중인 기술과 미래의 기술 발전 가능성을 고려하여 적용 가능한 환경오염물질의 배출저감기술 중 우수한 효율의 기술) 및 굴뚝 자동측정기 설치 및 운영시에는 정부가 재정이나 기술을 지원하고 배출허용기준을 일부 완화하는 등의 인센티브가 사업장에 부여되기도 합니다.
관리 대상이 되는 업체 수와 배출량을 2008년~2018년(약 10년) 동안 살펴 보았을 때, 업체 수는 증가하고 총 할당량은 감소했으며, 대상 업체의 실제 배출량은 감소했습니다.
: 질소산화물 대상 업체수는 2008년에 106개 대상업체가 28,090톤을 2018년에는 374개 업체가 25,670톤을 실제 배출하였고, 황산화물 대상 업체의 경우는 2008년에 59개 업체가 10,418톤 실제 배출, 2018년에는 84개 업체가 9,134톤을 배출하였습니다.
이 결과만 두고 보면 정부가 사업장 배출규제를 잘 하고 있고, 대상 사업장도 배출 저감 노력을 하는 것처럼 보입니다.
사업장 배출관리, 이제는 제대로 할 때!
하지만 위 표에서 보듯 정부가 대상 사업장에 배출할당량 자체를 높게 책정한 것이 아니냐는 비판을 피해가긴 힘들어 보입니다. 지난 10년간 수도권 사업장 총량관리제 할당량 대비, 배출량이 평균 60% 정도로 배출량에 비해 할당량이 높게 부과되어 사업장 입장에서는 대기오염물질 배출량 감축을 해야 한다는 부담이 없는 것입니다. 특히 1차 할당기간이었던 2008~2012년에는 할당량 대기 배출량이 50% 내외에 이를 정도로 과다할당이 심각해 총량관리제가 실질적으로 작동하지 않았다고 볼 수 있습니다.
이는 총량할당에 따른 배출량 저감효과에 대한 평가가 체계적이고 지속적으로 이루어지지 않고 않는데 문제가 있고 환경부 및 지자체가 전문성과 역량이 부족하여 관련 운영이 부적절하여도 이를 제대로 대응하지 못한다는 지적이 계속되어 왔습니다.
한 일례로 관리물질인 ‘먼지’에 대해서도 사업장에서의 배출량 같은 기본자료가 부족하고 대기질 개선을 실효적으로 담보할 수 있는 방안을 마련하지 못해 질소산화물과 황산화물과 달리 시행을 10년이나 보류하여 2018년부터 시행하고 있는 실정입니다. 이마저도 우선 적용 대상인 111개 사업장은 대기오염물질다량배출사업장(1~3종) 1,201곳 중 약 9%에 불과합니다.
지난 2019년 4월 환경부가 측정치 조작 대기오염 불법배출 기업을 무더기 적발했다는 보도를 했는데요, 대기오염물질 측정대행업체와 짜고 미세먼지 원인물질인 먼지·황산화물 등을 속여서 배출한 여수 산단 지역의 기업들을 무더기로 적발한 것이 그 내용입니다.
잘 관리하기 위해서는 굴뚝자동측정기기(TMS) 보급 뿐만 아니라 드론, 분광계 등 감시 장비를 확충하여 관리의 사각지대를 최소화하고 지방 환경청, 한국환경공단, 지자체의 현장관리 및 지도점검 인력의 보강이 관리의 실효성을 위해 매우 중요합니다. 드론 같은 장비를 활용했을 경우 적발률이 높고, 안전문제로 접근이 어려웠던 대기배출구에 대한 모니터링도 가능한 장점이 있어 환경부는 지방환경청에 드론과 이동측정차를 확대보급하고 있습니다.
또한 환경부의 기본계획, 지자체의 시행계획, 사업장의 개별 배출 총량의 할당계획이 실질적으로 연계되고 있는지를 면밀히 검토하여 지역총량과 사업장 총량의 연계가 잘 되어 있는지 확인할 필요가 있습니다.
마지막으로, 총량관리제도와 농도관리제도, 총량관리제도와 통합환경관리제도 등이 중복 적용될 경우와 감면 특례를 인정할 경우에 미세먼지 개선효과나 규제비용이 어떻게 달라지는지에 대한 연구가 강화되어야 합니다.
다음달부터 수도권에서 국한하지 않고 다른 지역으로까지 대기관리를 위한 권역 지정, 사업장 총량관리제의 확대 시행을 앞두고 환경부와 지자체, 전문가들의 철저한 준비가 필요해 보입니다. 모쪼록 실제적인 대기오염 저감이 될 수 있도록 정부, 지차제, 기업이 함께 힘을 모아 주기를 바랍니다. 환경정의 유해물질/대기센터에서도 지속적으로 모니터링을 하는 방식으로 실제적인 대기오염 저감이 이루어질 수 있도록 함께 하겠습니다.
*본 내용은 국회입법조사처의 입법·정책보고서 제36호(2019.12)의 내용을 다수 참고하였습니다.
유해물질/대기센터 황숙영 활동가
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