정부 운영에 시민이 주도하는 시대
2000년대에 들어 ‘삶의 질 저하’, ‘경제적 불평등’ 등의 복잡한 사회 문제의 해결을 위한 중앙과 지방정부 차원의 대처에서 시민의 참여가 바탕이 되는 협력적 거버넌스, ‘협치’가 확산되었습니다. 대표적으로 서울시는 ‘혁신과 협치’를 시정(市政)의 핵심가치로 설정하고, 주민참여예산제, 청년자치정부, 민주주의서울 등의 협치 정책을 진행해오고 있습니다.
그러나 협치 사례의 확산에도 불구하고, 시민의 의견이 정책이 되어 구체적으로 실행되는 단계까지 이어지지는 못한다는 한계가 지적되었습니다. 특히 공론장과 숙의 과정이 취약하여 실제로는 협치친화적이지 않다는 지적이 나왔습니다.
이에 서울시뿐만 아니라 춘천시, 광주광역시 등 여러 지방정부 단위에서 의제 발굴부터 실행, 평가에 이르는 전 단계에 시민주도의 설계를 강화하고, 시민이 참여하는 숙의를 늘리는 시도를 이어가고 있습니다. 협치에서 한 걸음 더 나아가 시민주도로 공공서비스의 방향과 내용을 결정하는 노력이 필요해진 것입니다.
자발적으로 참여한 시민의 논의를 촉진하는 숙의
시민주도 과정에서 숙의는 매우 중요합니다. 숙의는 “사전적으로 깊이 생각하여 충분히 논의한다”는 뜻을 갖는데, 정부나 전문가 위주의 논의가 아닌, 시민의 권리와 책임을 바탕으로 자발적으로 참여한 시민들의 논의를 촉진한다는 점이 있습니다.
지역경제를 활성화하는 방안을 찾고, 지역에너지계획을 수립하며, 공공시설 운영을 개선하는 등 지역의 다양한 의사결정과정에서도 숙의가 대세입니다. 지방정부에서 진행한 숙의는 ‘시민배심원제’, ‘공론조사’, ‘타운홀미팅’ 등 다양한 숙의 유형만큼 사례 또한 다양합니다. 숙의가 지방정책 설계의 필수인 지금, 희망제작소는 춘천시의 정책을 집행하는 공무원을 위한 숙의매뉴얼을 제작하고 있습니다.
시민배심원제는 사법에서 사용되는 배심제도를 특정 정책과 의사결정에 활용한 대표적인 숙의 유형입니다. 일반적으로 배심원단은 12~24명의 무작위로 선발된 일반 시민들로 구성되며, 배심원단에게는 주최 측으로부터 해당 의제와 관련한 여러 관점의 정보가 제공(학습)됩니다. 특히, 관련 전문가들과의 질의응답을 통해 지식과 정보를 얻으면서 의제에 대한 견해를 정립해 가는 것이 이 숙의 유형이 가지는 특징 중 하나입니다. 최종적으로 심의를 거친 결과를 보고서 형식으로 제시하거나 권고안을 제시하게 되며, 실행에 옮기거나 동의하지 않는 경우 합당한 이유를 설명하여 응답해야 합니다. 다른 의사결정 프로세스와 연결될 때, 구체적 조치로 이어질 가능성이 큰 유형입니다. 국내에서는 2004년 울산광역시 북구에서 시민배심원제를 도입한 사례가 대표적입니다.
울산 북구, 음식물자원화시설 건립 과정, 시민배심원제
2005년부터 음식물쓰레기를 직매립하는 것이 금지되는 상황에서 울산 북구청은 지렁이사육퇴비방식으로 운영되는 음식물자원화시설을 중산동에 건립하기로 합니다. 그러나 이미 음식물자원화 시설 철회 입장을 밝힌 적이 있어, 결정이 번복된 것이었고, 주민과 북구청, 시공사 간의 갈등이 법적인 문제로까지 이어지는 심각한 상황이 발생합니다.
중산동 주민들은 등교거부운동을 벌이며 북구청에 항의했으나, 이로 인해 주민반대운동은 님비로 규정되어, 주민들에게 불리한 여론이 형성되었습니다. 주민들의 반대가 심해지는 상황에서 북구청장은 공사를 잠정 중단하고, 합의를 위해 ‘시민배심원제’를 주민 측에 제안합니다.
중산동 지역 주민들이 구성한 비상대책위원회는 시민배심원제가 아닌 당사자 주민을 중심으로 주민투표를 진행할 것을 요구했으나, 주민에게 불리한 여론과 비대위 내부 논란 끝에 시민배심원제를 수용하게 됩니다.
시민배심원제를 위해 먼저 북구청과 주민대표 양측에서 1명씩의 간사를 포함한 실무지원팀을 구성하고, 울산 지역 시민단체 활동가 39명, 성직자 6명으로 총 45명의 시민배심원이 구성됩니다.
시민배심원단의 활동은 세 가지 과정으로 나뉩니다. 첫째는 ‘운영과정’으로 배심원단 운영과 일정, 의사결정 방식 등을 논의하는 과정입니다. 둘째는 ‘숙의(심의)과정’으로 쟁점별 진위 파악을 위한 양측진술, 공청회, 견학, 쟁점토론을 진행합니다. 셋째는 ‘조정과정’으로 갈등이 첨예한 사항인 만큼 돌발상황으로 인한 양측의 갈등을 중재하는 과정입니다.
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*출처 : 김소연(2006)
최종결정은 투표로 진행되었습니다. 투표 결과 성원 41명 중 ‘건설’은 31표, ‘건설중단’은 9표를 받아, ‘음식물자원화 시설을 건립하라’는 시민배심원단의 최종 권고안이 나오게 됩니다.
[관련기사] 배심원단, “음식물자원화시설 건립하라”, 포커스 데일리. 2004.
시민배심원제 활동에 대한 상반된 평가
울산 북구에서 진행한 시민배심원 사례는 이해관계자에 따라 매우 상반된 평가가 존재합니다. 먼저 정부와 언론, 시민단체는 시민배심원제를 주민과 함께하는 새로운 거버넌스를 구축한 지방자치 혁신의 우수사례로 평가합니다. 시민배심원제 이후 실제로 주민 구속, 등교거부, 공사장 점거 등 첨예한 갈등이 멈췄고, 시민배심원이 도출한 결과를 주민과 행정 모두가 수용하였기 때문에 언론과 시민단체에서는 북구의 시민배심원제를 갈등해결과 님비극복의 사례로 꼽기도 했습니다.
그러나 음식물자원화 시설로 인해 생활에 큰 변화가 예상되는 중산동 주민의 평가는 엇갈립니다. 주민반대운동이 너무 쉽게 님비로 규정돼 버리는 불리한 상황 속에서 북구청의 배심원제를 받아들이지 않을 수 없었고, 주민 지도부가 구속되어 시민배심원제에 대한 준비를 충분히 할 수 없었다는 점에서 시민배심원제를 매우 부정적으로 평가합니다. 실제로 주민 측의 경우 변호사 비용을 충당하기 위해 모금을 해야 했고, 지도부의 구속으로 주민의 의견을 수렴해 자료를 준비할 여력이 부족했던 것으로 알려졌습니다.
한편 울산 북구 시민배심원제를 숙의 관점으로 보았을 때는 더욱 심각한 문제가 제기됩니다. 먼저 시민배심원제가 민관의 갈등이 막바지에 몰린 상황에서 도입됐기 때문에 ‘시민배심원제’라는 숙의 모델이 당사자 간의 자유로운 상황 속에서 합의될 수 없었다는 한계가 있습니다. 특히 시민배심원들이 숙의과정 내내 결정에 대한 압박감에 시달린 점에서 이번 사례가 여러 가능성을 열어둔 논의라기보다는 갈등 수습에 주안점을 둔 과정임을 알 수 있습니다.
이처럼 공공갈등이 발생하는 상황에서 주민과의 갈등 해결을 유도하기 위해 숙의 모델을 도입한 취지였으나, 숙의가 너무 뒤늦게 적용되거나, 당사자들의 준비 과정이 충분치 않음으로 인한 한계가 발생하기도 합니다. 시민의 입장에서 숙의가 공권력을 정당화하는 도구로 인식되지 않기 위해서는 무엇보다 숙의에 대한 사회적 이해와 숙의 활용을 위한 동기부여가 중요할 것입니다. 숙의 과정에 대한 충분한 지식과 경험이 사회적으로 축척되어 지방자치에서도 시민주도의 정책결정이 선한 영향력이 되기를 바랍니다.
– 글: 이규홍 대안연구센터 연구원 | [email protected]