직접 민주주의의 선수들
직접 민주주의는 선수들과 참가자들이 많은 하나의 “경기”인데, 시민들에게 그저 관람석에 앉아 있는 방청객이 아닌 현장의 주인공 역할을 하게 한다. 순전히 대의적인 제도에서는 오로지 선출된 대리인들만이 테이블에 앉아 경기의 규칙을 지시하지만, 직접 민주주의로 시민들은 온전한 의미의 주권자가 된다. 잘 정비된 모든 레퍼렌덤 권리에 관한 법규에서는 제도권의 다른 선수들에게도 중요한 역할이 주어진다. 의회 및 주 의회, 기초자치단체 의회는 경기의 규칙을 정하고 국민발안에 응답하며, 대의 기구들은 레퍼렌덤의 발안자들과 협상하고, 다른 기관들은 공식 정보전달을 담당한다. 법정은 중재자 역할을 자청하거나 시민들의 불만을 다룬다. 단 두 가지 행위만이 이제 더 이상 선출된 정치인의 권한에 속하지 않게 되는데, 그들이 경기를 방해할 수 없다는 것과 만일 시민들이 레퍼렌덤 도구를 통해 요구한다면, 그들은 규칙을 바꾸어야 한다는 것이다.
의회, 주 의회와 기초자치단체 의회
직접 민주주의 기제로 보완된 대의민주주의 체제에서 입법 절차는 법률의 승인으로 끝나지 않고 확정적 레퍼렌덤 기간의 종료와 그에 이은 법률 반포로 끝난다. 입법 발안은 헌법에 규정되어 있듯이 선출된 대의원들에게만 국한된 것이 아니라 모든 시민들에게 권리가 있으며, 시민들은 거부권(확정적 레퍼렌덤) 또한 지니게 된다. 이는 고대 로마 정치 제도의 전통이다. 다른 한편으로 의회는 시민들이 제출한 제안을 받아들이고, 그에 대한 견해를 밝힐 의무가 있으며, 그 내용을 대폭 수용하여 발안자들의 동의가 있으면 국민투표를 하지 않을 수도 있다. 합의가 이루어지지 않을 경우, 자신들의 반대 제안을 레퍼렌덤 투표에 가져갈 수 있다. 현재 이탈리아에서 이런 것이 아직 가능하지 않지만, 스위스에서는 근 150여 년 동안 실시되어온 관행이다. 이 경우 의회가 유일하게 앞장서서 경기에 참여하지 않는다. 확정적 레퍼렌덤의 경우 원칙적으로 다수파가 자신들의 법 제안을 방어하고, 소수파는 다른 입장을 취한다. 레퍼렌덤 의제에 관한 원내 정당들의 성향은 여전히 시민들의 동향을 이끄는 역할을 한다.
선출된 대의원들과 투표권을 지닌 시민들 사이에서 이루어지는 이 “경기”에서 늘 염두에 두어야 할 사항은, 직접 민주주의에서는 어떤 정당에 대한 신임을 표현하는 것이 아니라 구체적인 현안을 다룬다는 점이다. 견해나 다수파의 형성은 횡적으로 이루어진다. 그러므로 선출된 대의원들은 물론 시민들 사이에서도 구속성이 훨씬 적다. 레퍼렌덤 투표가 정부나 다수파에 대한 신임 투표로 해석되거나 이용되어서는 안될 것이다. 그러나 종종 그런 일이 일어나곤 한다. 국민투표 이후 선출된 기관은 오직 겸손하게 결과를 존중하고 시행에 옮겨야 한다.
집행 기관: 정부와 지방 정부
정부와 주 정부 혹은 기초자치단체 정부의 구성원들이나 그 외 공무기관의 공무원들은 어떤 레퍼렌덤 캠페인을 지지할 수 있는가? 아니면 정부와 행정당국은 원칙적으로 모든 종류의 레퍼렌덤 투표의 홍보행위를 삼가해야 하는가? 공공 기관이나 공기업(우편, 철도, 방송국, 전화국 은행 등)들이 직접 참여하여 후에 해당 기관의 자금을 유용流用하는 것은 더욱 민감한 문제일 것이다. 가끔 시장이나 주지사들이 어떤 레퍼렌덤 의제에 찬성하거나 반대하며 직접 활동을 펼치는 것을 목격한다. 그런데 이는 좋은 직접 민주주의 관행에 속할까?
정부나 지방 정부가 자신들이 지닌 수단과 기간 시설, 자금을 갖고 레퍼렌덤 투쟁에 개입할 수 있는 것인지 논란이 있다. 만일 그렇게 한다면 큰 불균형을 가져올 것이다. 납세자들이 납부한 공공 재원을 확보하고 있는 정부는 대중 여론에 큰 영향을 미칠 수 있기 때문에, 사회 및 정계에 존재하는 다양한 입장들 사이에서 벌어지는 민주적인 대결이 왜곡된다. 공기업이나 공익 단체의 경우도 마찬가지이다. 이들이 직접 현장에서 선수로 참가하는 것이 허락된다면 정확성과 공정성이 심각하게 훼손될 것이다.
흔히 집행 기관은 직접 민주주의를 하나의 걸림돌로 바라본다. 시민들에게 어떤 법률이나 국책 사업을 무효화할 수 있는 기회를 제공하기 때문이다. 시민들 편에서는 그 실행이나 그에 대한 승인을 확정적 레퍼렌덤에 부칠 수 있으므로 거부권을 행사할 수 있다. 국민투표에서 기각되면 그런 법률이나 국책 사업은 시행되지 않는다. 그러나 이탈리아에서 직접 민주주의의 적들이 위협을 느끼는 “입법 기능의 마비”를 상상하기는 힘들다. 그것은 근거없는 두려움이다. 그게 아니라면 스위스는 벌써 수십 년 전부터 마비되고 손댈 수 없는 나라가 되었을 것이다.
중재자: 사법부
어떤 경기에서건 흔히 속임수나 반칙을 저지르는 이들이 있다. 직접 민주주의에서도 마찬가지다. 다른 공적 혹은 중립적 관계자들은 중재자 역할을 해야 한다. 원칙적으로 국민발안 법 제안의 모든 공식적인 측면들을 검토하는 특정 위원회가 설치된다. 의제 작성, 제안의 허용성, 서명 인원수와 인증, 기간 고려 등 모든 것이 공공 기관과 “보증 위원회”에서 확증되어야 한다. 발안 위원회의 지출과 레퍼렌덤을 위한 최대지출 허용 한계 또한 관리해야 한다. 이러한 위원회들의 심의가 나중에 법정에서 지연될 수도 있다.
대개 이 보증 위원회는 재판관magistrate(일반적인 판사judge와 달리 ‘하급 판사’ 혹은 ‘치안 판사’를 지칭.─역자 주)과 법률 전문가로 구성된다. 법정에서는 종종 정치 기구들과는 다른 결론에 도달하곤 하는데, 판사들 또한 법이나 레퍼렌덤 제안들을 서로 다른 관점과 대조적인 방식으로 해석한다. 이탈리아에서는 가령 헌법재판소에서 순전히 정치적인 이유로 레퍼렌덤 의제들을 부적격한 것으로 판결한 사례가 많다. 직접 민주주의 실현을 위한 다양한 단계에서 사법부가 개입한 것이다. 민주주의 체제에서 헌법 재판소의 역할은 어쨌건 매우 중요한데, 법률이 국회나 국민의 승인 여부와 상관없이 헌법을 따라야 하기 때문이다. 스위스에서 연방 법정은 칸톤이나 기초자치단체 차원의 레퍼렌덤을 무효화할 수 있지만 연방 차원의 레퍼렌덤은 그렇게 할 수 없다. 스위스에는 헌법 재판소가 존재하지 않는다. 그러므로 보증인과 재판관은 직접 민주주의라는 경기장의 심판관 역할을 한다. 그러나 이들은 때로 경계를 넘나들며 직접 선수 역할을 하기도 한다.
정당: 관중만이 아니다
정당은 정책과 이데올로기를 공유하는 정치적 단체이며, 그 자체로 대의민주주의에서 필수 불가결하다. 선거를 통해 의회 및 지방의회에서 의석을 나눠 갖고, 집행 기구의 책임직을 분배한다. 이탈리아에서 ‘정당정치partitocrazia: partycracy’라는 용어를 만들어낸 것은 우연이 아니다. 정당정치에서 전통 정당들은 아무런 제한 없이 공공 자금과 공공 기관에서 제공하는 권력을 누린다. 엄청난 정치적 후견인주의clientelism와 직업적 정치인 계급에게 지나친 특권을 부여하게 되어버린 체제이다.
다른 한편으로 정당들은 권력과 선거를 통해 정치적 인물을 선택할 뿐만 아니라 레퍼렌덤 경기에서도 핵심적인 선수들이다. 정당들 또한 시민 사회와 연합주의자associationist들과 협력하거나 대결하는 과정에서 레퍼렌덤 권리를 이용할 수 있다. 그러나 직접 민주주의에서 정치 무대의 유일한 주역으로서 정당의 중요성은 줄어들고 있다. 자유롭고 자립적이며 정당으로 조직화되지 않은 시민들이 여기 합세하기 때문이다. 대개 지배 정당들은 레퍼렌덤 권리를 강화하는 것에 반대하는데, 권력과 통제력을 잃게 되는 것을 두려워하기 때문이다. 야당들은 대개 호의적인데, 그들은 대안적인 제안들에 대해 행동할 수 있는 도구들을 얻게 되고, 그것으로 더 큰 적법성을 얻기 때문이다. 그러나 직접 민주주의는 무엇보다 이미 현존하는 원내 정당들이 아닌 시민들에게 명확한 의사표현 도구를 제공해야 하지만, 정당들은 여전히 자신들을 정치에 헌신하는 시민들의 단체로 제시할 수 있으며, 그러므로 직접적으로 입법 제안을 표명할 수 있다.
이탈리아에서는 수년 동안 군소 정당인 급진당Radicali이 “레퍼렌덤당”으로 스스로를 자리매김하며, 일련의 법폐지 레퍼렌덤을 시도했다. 또 다른 정당들은 레퍼렌덤을 통해 집권하는 다수에게 도전을 시도하여, 그것을 정부에 대한 불신임 투표로 바꾸어 놓았다. 그러나 이것이 직접 민주주의의 목적이 아니다. 결국 정부 또한 자문형 레퍼렌덤을 시도하여 국민에게 최종 발언권을 줄 수 있다. 이 마지막 대안은 앞에서 설명한 플레비사이트, 곧 시민들이 주도하지 않고 정부가 주도한 레퍼렌덤 투표라는 특수한 경우에 들어간다. 어느 누구도 어떤 정당의 당원이 레퍼렌덤 제안을 내는 것을 막을 수는 없지만, 이 게임에서 주요 역할은 어쨌든 정당이 아닌 시민들에게 주어져 있다.
시민 사회와 시민들
직접 민주주의 절차들로 시민들은 정치적 결정에 직접 참여할 수 있는 수단을 얻는다. 그것을 활용하기 위해서는 대개 위원회나 단체를 결성하고, 여러 단체나 조직된 시민 사회계의 지지를 얻어야 한다. 종종 어떤 프로젝트나 특정 층의 개입을 저지하거나 추진하려는 목적의 시민 위원회나 여러 단체와 비정부기구NGO들의 플랫폼이 구성된다. 이렇게 임시로 구성된 플랫폼이 종종 광범위한 동의를 이끌어 내면 성공 가능성이 높다. 2014년 실시된 어떤 분석에 따르면, 1874년부터 2013년까지 전 세계에서 시행된 전국 차원의 537건의 레퍼렌덤 중 시민 사회 단체들이 주도한 레퍼렌덤의 성공률은 38.4% 정도인 반면, 야당들의 성공률은 24.9%에 그친다. 이 모든 레퍼렌덤 투표의 대부분은(336건) 스위스에서만 실시되었다.
시민 위원회는 즉각적인 공적 행동과 저항이 필요한 시기에 생겨나며 명확한 구조가 없고, 국회에 대리인들이 없으며, 하나의 특수 목적만을 쫓는 경우가 많다. 국민투표 후에는 해산한다. 국민적 차원의 결정이 필요한 순간에 집중되기 때문에 동원이 가능하고 예산이 크지 않다. 이탈리아에서도 그런 발안이 수백 건에 달해─사냥 반대, 핵 발전소 반대, 해안의 천공 반대 등─큰 관심을 글었으며, 종종 레퍼렌덤 도구를 통해 주장을 관철시킬 수 있었다.
그러나 이런 단체와 위원회들에게 직접 민주주의의 도구들은 매우 큰 헌신이 필요한 도전이다. 종종 이런 작은 단체들은 어느 지방 전체의 유권자들이나 심지어 전국의 유권자들을 상대로 다수를 설득하여 투표장에 나가게 만들고, 또 그들 제안에 투표하도록 만들려고 힘쓴다. 이러한 단체들은 자기들 생각을 “국민의 뜻”인 양 선포할 수는 없지만, 그들이 가진 역량으로 자기들 메시지를 전 국민에게 전달하고 설명해야 한다. 이런 임무는 최대한 의사 전달을 잘하기 위해 힘쓰게 함으로써 정치를 더욱 흥미롭고 생생한 것으로 만든다.
물론 큰 기업이나 노조 등 다른 큰 단체들 또한 직접 민주주의 도구들을 활용할 자유가 있다. 그러나 경제적 카테고리에 드는 이들이 레퍼렌덤 권리에 대해 가장 확신하고 있는 지지자들이 아니다. 그들은 정당과 정부의 정치 권력 보유자들에게 접근하기 위해 더욱 직접적이고 생생한 채널을 찾을 수 있기 때문이다. 통치자를 겨냥하는 정치적 로비는 적어도 투표하는 시민의 절반 이상을 설득하는 노력이 필요한 레퍼렌덤이라는 노선보다 더 효과가 크다.
레퍼렌덤 투표에서 때로 큰 조직과 더 강력한 정당의 이익에 대항하는 다수를 형성하기 위해서는, 그들이 노조이건 기업가 부류이건 중요하지 않다. 중요한 것은 모든 시민들의 자유롭게, 의견이 여과되지 않고, 정당의 지원 없이도 자유롭게 국민발안이나 확정적 레퍼렌덤을 시작하는 것이다. 그러므로 레퍼렌덤 권리를 제대로 갖춘 체제는 정치를 더욱 공평하고 접근 가능한 것으로 만들어준다.
언론 기관들
민주주의에서 의견과 표현의 자유는 떼어놓을 수 없다. 모든 시민들은 정보와 표현의 자유에 대한 기본권을 지닌다. 출판의 자유와 인터넷 사용의 자유는 헌법과 다양한 국제 헌장으로 보장된 자유이다. 그러나 실상 그것이 미디어 권력이 동등하게 분배되며, 모든 시민이 여론에 영향을 미칠 동등한 기회를 갖는다는 것을 뜻하지는 않는다. 스스로의 이익을 위해 자신의 제안을 갖고 스스로의 목소리를 낼 수 없는 사람을 배려하지도 않으며, 그들은 정치적 차원에서 존재하지도 않는 것과 다름없다. 로비는 권력을 쥔 사람에게 자신의 목소리를 듣게 하기 위해 가능한 모든 수단을 이용하는 것이라고 할 수 있다. 직접 민주주의의 도구들 또한 큰 미디어 그룹에 의지하지 않는 “보통” 시민들의 목소리를 듣게 만드는 데 활용된다. 그들은 협력자들과 지지자들을 찾아서 레퍼렌덤을 준비하고 서명을 모으며 레퍼렌덤 캠페인을 벌여야 한다. 그렇다면 레퍼렌덤 절차에서 미디어는 어떤 역할을 담당할까?
모든 정치적 생리가 그렇듯이, 직접 민주주의 실현을 위해서도 미디어는 장내의 가장 중요한 선수들 중의 하나이다. 독재 체제의 통치자들이 무엇보다 미디어와 인터넷을 통제하려 드는 것도 그저 우연이 아니다. 그들은 그렇게 정보의 주인이 될 뿐 아니라, 반대파 사람들이 대중 여론이나 지지자들과 소통하는 것을 막는다. 침묵으로 반대파를 질식시킨다. 미디어를 통제하는 사람은 정보의 흐름을 관리하고 대중 여론을 자기들 입맛에 맞추어 이끌어 간다. 인터넷에서 정보와 자유로운 정치적 의사소통을 위해 자체적으로 운영되는 많은 공간들이 열렸지만, 거대 미디어에서 발표하는 뉴스만이 중요성을 지닌다. 거대 미디어에서 배척당하는 것은 공정하지 못하며 자유로운 사고의 경쟁이 이루어지지 않는 것과 같다. 러시아, 터키, 이란, 이집트 등의 독재 권력은 군사력 외에도, 민주주의라는 가면 뒤에서 권력자들에게 다수의 지지를 쉽게 보장해 주는 정보의 통제에 기반을 두고 있다.
그러므로 레퍼렌덤 도구의 사용에서 미디어는 핵심적인 역할을 담당한다. 암호와 소셜 미디어만으로 필요한 서명 인원수나 레퍼렌덤 투표에서 승리하기 위해 요청되는 표를 모으는 것은 어렵다. 어떤 주제를 많은 사람들에게 제시하고, 각계 각층의 다양한 사람들에게 도달하여 관심을 받고 타당성을 얻어내려면, 가장 중요한 거대 일간지나 TV 채널에 노출되는 것이 필요하다. 한편 미디어 자체에서도 직접 민주주의를 통해 시민들이 전면으로 꺼내든 논점들을 다루는 것에 관심이 있는데, 매우 중요하고 현실적인 정치적 이벤트이기 때문이다. 미디어는 그들의 독자인 시민들에게서 자극을 받는다. 그러나 미디어 권력이 지배적인 과도 권력으로 변질되지 않고 정확성을 보장하도록 하기 위해서는 규제가 필요하다. 이런 취지에서 미디어와 정보에 대한 권리에는, 대중이 알아야 할 권리가 있는 정보를 다루는 기관에 대한 접근 가능성에서 시민들과 정치 세력들의 “공평성”에 대한 규정이 추가되었다. 미디어는 선거 캠페인에서와 마찬가지로 레퍼렌덤 캠페인에서 “공평성”의 원칙을 존중할 의무가 있다. 다시 말해 레퍼렌덤 투표에 도전하는 모든 이들에게 아무런 차별이나 누군가가 더 큰 혜택을 얻는 일 없이, 동일한 시간과 공간을 보장하는 것이다. 사적인 인터넷 출판이나 미디어에는 같은 의무가 부과되지 않는다. 그러므로 늘 소수의 거대 언론들이 큰 몫을 점유하고 있는 정보 시장에서는 중립적이고 공식적인 정보가 모든 투표권을 지닌 이들의 가정에 직접 전달되도록 보장하는 것이 더욱 중요하다.
그런데 시민들은 이 경기를 하고 싶어 할까?
직접 민주주의의 회의론자들 중에는 오늘날 현실 민주주의에서는 어쨌든 선출된 정치인들을 그리 중요시하지 않으며, 가끔 있는 레퍼렌덤 투표로 자신의 의사를 표명하는 시민들은 더욱 적을 것이라고 추측하는 이들이 있다. 정치 생리에서 참으로 중요한 세력은 그와는 완전히 다른 세력이리라는 것이다. 이는 대의민주주의든 직접 민주주의든 아무도 건드릴 수 없는 숨은 주역, 배후 조종자들이 있다고 가정하는 그런 접근법이다. 두말할 필요 없이 정부와 지방 정부 및 정당에 영향력을 미칠 수 있는 모든 가능성을 지닌 강력한 권력자들이 더 이상 직접 민주주의를 장악하고 있지 않다. 직접 민주주의는 어쨌든 정치 권력을 분산시키고, 그 권력의 일부를 시민들에게 돌려 주며, 소수 여당의 소수 지도자 몇몇의 권력 독점을 막는 것을 의미한다. 경제적 이익과 정치 및 행정 권력들 간의 관계가 얽히는 것을 막기 위해 레퍼렌덤 권리가 더 필요한 이들은 정치 권력과 경제력이 없는 사람들이다.
또 너무나 많은 현안에 대해 모든 정부 차원에서 이미 투표가 지나치게 많이 이루어진다고 생각하는 이들도 있다. 당연히 참정권이 불충분하고, “정치 계급과 정당들”에 대해 전반적으로 실망이 큰 체제에서 직접 민주주의에 대한 요구도 더 크다. 본질적으로 레퍼렌덤 권리는 일단 도입되고 정기화되면 시민들도 활용할 것이다. 다룰 논점과 현안들은 물론 부족하지 않다. 부족한 것은 주권자인 시민들이 자유롭고 합리적으로 결정을 할 수 있다는 신뢰이다.
결국 대개 직접 민주주의에 활발히 참여하지 않는 이들을 위해서도 직접 민주주의 도구들을 언제든 쓸 수 있다는 것을 아는 것이 중요하다. 스위스에서는 모든 레퍼렌덤 투표에 정기적으로 참여하지는 않는 시민들이 많지만, 막상 직접 민주주의가 제한된다면 이들은 분개할 것이다. 효율적인 레퍼렌덤 권리 앞에서 정치인들은 보통 시민들에게 더욱 존중심을 지니게 된다.
편집자 주:
다른백년 출범 3주년을 기념하며 자축하는 책을 발간하였습니다.
“더 많은 권력을 시민에게” 제목으로 21세기 새로운 흐름인 직접민주주의를 소개하는 내용입니다. 현재의 한국정치로는 미래의 희망이 없습니다. 1%의 소수를 위한 정치에서 99%의 시민을 위한 정치로 거듭나기 위해서는 비례성을 100% 강화하는 연동형 비례제를 도입하고 주권자인 시민들이 직접 참여하고 비판하고 결정하고 통제하는 민치 – 시민권력의 새로운 시대를 열어가야 합니다. 이런 뜻에서 책의 내용을 격주를 통하여 약 10개월 간 연재하고자 합니다. 직접 구매를 원하시는 분들은 시중의 대형서점이나 온라인을 통하여 구매하실 수 있습니다.