제주 제2공항 건설사업 전략환경영향평가서(초안) 검토
I. 사업개요
◦ 계획명 : 제주 제2공항 건설사업
◦ 계획위치 : 제주특별자치도 서귀포시 성산읍 일원
◦ 계획수립기관/승인기관 : 국토교통부
◦ 협의기관 : 환경부
◦ 사업기간 : 2017년∼2025년
◦ 목표연도 : 2055년
◦ 계획내용
◦ 활주로 운영등급 : 정밀계기비행
- 총사업비 : 약 4조 8,700억원(예비타당성 기준)
- 면적 : 약 5,000,000㎡
- 항공기 수요인구 : 연간 1,992만명(2055년 기준)
II. 초안 검토 내용
1. 계획의 적정성
◦ 전략환경영향평가는 ‘행정계획 수립 시 대안설정·분석을 통하여 계획의 적정성·입지 타당성을 검토하여 국토의 지속가능한 발전을 도모하는 것’임
◦ 전략환경영향평가의 취지와 기능에 비추어볼 때 초안은 근본적으로 계획 적정성과 입지 타당성에 대한 검토가 누락되었다고 할 정도로 부실하다는 점에서 전략환경영향평가로서의 기본요건을 갖추지 못하고 있음
◦ 평가서에서는 대안검토의 종류 중에 ‘계획비교’, ‘수단·방법’, ‘입지조정’ 등 3가지를 선정하여 계획의 적정성을 분석하고 있지만 형식적인 검토로 일관하고 있음.
1) 입지에 대한 비교·검토 부실
◦ 환경영향평가협의회에서 환경부 및 영상강유역 환경청의 심의의견인 “여러 가지 대안에 대하여 비교·검토한 후 장·단점을 객관적으로 기술하고 최종적으로 선정한 대안과 그 선정사유를 명시”하도록 하고 있음.
◦ 하지만 평가서에는 기존 논란이 된 사타용역 결과를 그대로 인용 반영했을 뿐 환경부가 요구한 대안의 비교·검토는 전혀 없음.
◦ 환경영향평가협의회에서 ‘사회적 갈등 해소를 위한 방안으로 사전타당성검토를 실시한 제주공항 확장대안을 포함하여 다른 지역 입지대안결과를 요약·정리하여 전략환경영향평가서 초안에 제시’하라는 환경부의 의견을 반영하였다고 하였으나, 제주공항 확장대안의 경우 사전타당성 최종보고서에 실린 하나의 대안만을 요약하였을 뿐임.
◦ 그러나 이미 타당성 재조사 용역과 검토위원회를 통해 파리공항공단엔지니어링(ADPI)의 권고안을 포함하여 제주공항 용량증대를 위한 여러 대안들이 검토되었음이 확인되었음.
◦ 특히 ADPI는 제주공항의 보조활주로를 교차활주로로 활용하는 대안이 국토부가 제시한 장기수요(4,560만 명)를 충족할 수 있는 가장 경제적이고 현실적이며 실용적인 방안이라고 명시하였음.
◦ 더구나 ADPI는 사전타당성 검토 연구 용역에서 단순한 자문이 아니라 ‘공신력 있는 외국 전문기관이 하도급 형태로 참여하여 과업을 분담 수행해야 한다’는 과업지시서에 따라 선정되어 과업을 분담 수행했음에도 불구하고 ADPI의 연구결과와 제안은 적절한 검토과정도 없이 배제되고 사전타당성 최종보고서에도 누락된 사실이 검토위원회를 통해 밝혀짐
◦ 더구나 사전타당성 검토 당시 장기수요(연간 이용객 4,560만 명, 운항횟수 29.9만 회)에 비해 수요예측 자체가 현저하게 축소되었음을 고려할 때 제주공항 활용을 통해 장기수요를 충족할 수 있는 가능성은 훨씬 높아진 점을 반영해야 함
◦ 기본계획에서는 장기 수요(2055년 기준)를 연간 이용객 4,108만, 운항횟수 25.7만 회로 예측하였는 바 이는 사전타당성 용역 당시 제2공항 건설 이전 2025년까지의 수요를 충족하기 위한 제주공항 용량증대 방안(단기-2 확충방안)에서 설정한 연간 운항횟수 25.9만 회에도 미치지 못하는 규모임
◦ 더욱이 기본계획의 연간 운항횟수는 공항부문 예비타당성 지침에 따른 지난 5년간의 평균 탑승객 수(170명)보다 훨씬 적은 회당 161명의 평균 탑승객을 상정하여 운항횟수가 과다 산정된 것임
◦ 제주공항의 용량증대 대안을 실행할 경우 사전타당성 검토 연구진이 제시한 연간 236,000회 운항으로도 4,000만 명 내외를 수용할 수 있기 때문에 기본계획에서 제시한 장기수요에 근접함
◦ 최근 몇 년간 제주도 관광객 수의 추세를 볼 때 기본계획의 수요예측이 타당한지도 의문임. 특히 사전타당성 검토와 예비타당성 검토에서 2045년 이후 수요 정체 또는 감소를 예측했고, 실제로 인구 감소와 노령화를 고려할 때 감소 가능성이 높은데, 연간 이용객이 2045년 3,900만 명에서 2055년 4,108만 명으로 증가한다는 기본계획의 예측을 신뢰하기 어려움
2) 계획의 비교, 수단·방법에 대한 비교·분석 부실
◦ 평가서는 계획의 비교에 따른 대안별 비교·분석(45p)에서 개발기본계획 수립시(Action) 및 미수립시(No Action)에 따른 비교·분석을 하면서 평가서는 맞춰놓은 답처럼 계획 수립시의 타당성만을 강조하고 있음.
◦ 계획의 비교에 따른 대안별 세부 평가에서도 평가항목에 대한 평가내용 및 근거가 사실과 다르게 제시되고 있음.
◦ ‘멸종위기 야생동식물, 주요 철새도래지 등 각종 보호 야생동식물의 서식 공간 확보 여부’, ‘생태축·녹지축 등 생태적 연속성의 단절 여부’, ‘항공기 소음으로 인한 생활환경 안전성 여부’ 등에 대해서 평가서는 해당사항이 없거나 영향이 미미하다는 식으로 사실관계를 부정하고 있음.
◦ 수단·방법 비교의 경우는 대안1안~대안6안까지 제시하여 비교·검토하고 있지만 사실상 대안1을 위한 형식적인 절차에 지나지 않음. 대안2~대안6을 설정한 근거도 없음.
2. 입지의 타당성
1) 평가 대상지역 설정(공간적 범위)의 부실
◦ 평가항목별 평가대상지역 설정을 보면 생물다양성·서식지 보전 항목의 공간적 평가범위를 계획지구 경계로부터 300m까지를 식물상, 식생, 양서·파충류, 육상곤충을 평가하고, 계획지구 경계로부터 1.0km까지를 조류 조사, 그리고 철새도래지역을 대상으로 한다고 제시하고 있음.
◦ 이는 개발사업으로 인한 자연환경의 영향범위를 매우 소극적으로 축소하여 평가범위를 설정하고 있는 것임.
◦ 국토부가 최근 시행한 사업들 중 전략환경영향평가 과정에서 생물다양성·서식지 보전 항목의 공간적 평가범위 설정 보면
-“흑산공항 건설사업”(2015.10)의 경우 계획지구로부터 2km,
-“울릉공항 건설사업”(2015.04)의 경우 계획지구로부터 2km,
-“김해신공항 건설사업(초안)”(2018.12)의 경우 계획지구에서 2km까지 조사했고, 김해공항으로부터 12km 떨어진 낙동강 하구까지 조사범위에 포함함.
-“천안~청주공항 복선전철 건설사업”(2015.06)의 경우 계획노선 및 주변 1km,
◦ 생물다양성·서식지 보전 항목만이 아니라 지형 및 생태축 보전, 수환경 보전 등 자연환경 조사항목의 설정기준이 매우 낮게 기준을 잡고 있어 입지의 타당성을 제대로 평가할 수가 없음.
◦ 대기질의 경우 평가범위를 보면 계획지구 경계로부터 1km에 불과함.
◦ “흑산공항 건설사업”, “김해신공항 건설사업”의 경우 계획지구 경계로부터 5km까지 평가범위를 설정하고 있음.
◦ 소음·진동 분야에서 공사시 평가범위를 계획지구 경계로부터 300m로 잡고 있음.
◦ 하지만 “김해신공항 건설사업”, “흑산공항 건설사업”은 공사시 영향예상지역으로 1km 이격된 거리까지 잡고 있음.
◦ 더욱이 제2공항 토지이용계획을 보면 온평리 해안에서 가장 가까운 거리는 600여m에 불과해 자연환경 조사내용에 해양생태환경도 포함해야 함에도 이를 누락하고 있음.
2) 대상지역 조사시기와 횟수(시간적 범위)의 부실
◦ 평가서에서 제시한 현지조사 결과를 보면
-1차 현지조사 : 2017년 09월 18∼19일(전 분류군)
-2차 현지조사 : 2018년 01월 13∼15일(동계조류 : 하도리․오조리 철새도래지)
-3차 현지조사 : 2018년 02월 06∼08일(동계조류 : 하도리․종달리․오조리 철새도래지 및 성산-남원 해안)
-4차 현지조사 : 2019년 05월 21∼22일(식생추가)
◦ 2차, 3차 동계조류 조사를 제외하면 사실상 계획지구 및 영향범위 내 생태환경 조사는 2차례에 불과하며, 그 중 4차 조사는 식생조사를 추가한 것이어서 결국 조류를 제외한 동물상 조사는 1차례, 식물상 조사는 2차례에 불과함.
◦ 특히 동·식물상의 분포가 가장 활발한 하계조사는 누락되어 있음.
◦ 전략환경영향평가 작성을 위해 구성된 환경영향평가협의회의 개최날짜는 2019년 5월 7일이었음. 이날 회의에서 평가항목 및 범위, 방법 등을 정하게 되는데 동·식물상 조사는 3차 조사까지 끝난 상황이었음. 이렇다보니 환경영향평가협의회의 결정사항이 반영될 수 없는 결과를 가져옴.
◦ 졸속·부실 전략환경영향평가라는 지적을 받을 수밖에 없음.
◦ 환경부, 영산강유역 환경청 등은 심의의견으로 평가범위를 환경영향이 예상되는 지역으로 최대한 확대 설정할 것을 요구했지만 국토부는 이미 매우 낮은 기준으로 현장조사를 거의 끝마친 상황이었음.
조류 조사결과>
◦ 평가서에서 2차 현지조사 결과 하도리 19종(멸종위기종 큰기러기 확인), 오조리 17종(법정보호종 확인 안됨) 확인했고, 3차 현지조사 결과 하도리 25종(멸종위기종 물수리 확인), 종달리 22종, 오조리 41종(멸종위기종 및 천연기념물 저어새, 천연기념물 황조롱이 확인), 성산-남원 해안 18종(법정보호종 확인 안됨) 확인함.
◦ 환경부 국립생물자원관이 발간한 『2018-2019년도 겨울철 조류 동시 센서스』책자의 조사결과를 보면 2019년 1월 하도리에서 관찰된 종수는 48종이었고, 이중에 멸종위기 I급 저어새와 매, II급인 물수리와 검은머리갈매기 등 법정보호종 4종이 확인됨. 또한 2018년 12월 성산-남원 해안에서는 37종이 관찰되었고, 이 중에 매와 물수리 2종의 법정보호종이 확인됨.
◦ 확인된 조류의 종수가 환경부 조사결과와 큰 차이를 보이는 것은 조사방법이나 조사내용이 부실했음을 보여주는 것임.
◦ 조류인 경우 문헌조사 결과 17종의 법정보호종이 분포하고 있음. 이중 벌매, 솔개, 참매, 새매, 독수리, 잿빛개구리매, 매, 황조롱이, 두견, 긴꼬리딱새인 경우는 육상에서 주로 서식을 하는 종임. 이 10종 중 현지조사에서는 황조롱이 1종만 확인됐음.
◦ 이는 철새도래지 등 주로 해안을 중심으로 한 조류 조사가 이뤄졌기 때문이라고 판단이 됨. 조류조사 지역을 확대해야 하는 이유이기도 함. 오름 등 육상산림 지역을 포함한 조류 조사가 이뤄져야 할 것임.
양서·파충류 조사결과>
◦ 생태환경 분야의 조사가 총 4차례였지만 동물상 조사는 조류를 제외하면 1차례에 불과해 조사내용이 부실할 수밖에 없음.
◦ 양서·파충류의 경우 현지조사에서 육안으로 확인된 것은 4종에 불과함.
◦ 문헌조사에서 계획지구 인근에서 법정보호종이 비바리뱀 서식이 확인된 바 있지만 이를 확인하기 위한 조사의 시간적 범위설정은 너무나 미약함.
◦ 비바리뱀의 경우는 관찰빈도가 가장 높은 5월∼7월 초순경에 조사가 이뤄져야 하지만 이러한 시도가 전혀 없었음.
◦ 또한 장마철 맹꽁이의 출현 가능성이 높지만 이의 조사는 이뤄지지 않음.
곤충 조사결과>
◦ 곤충인 경우도 2017년 9월 18일과 19일 1회의 조사로 끝내고 있음. 곤충이 가장 왕성하게 활동하는 시기인 봄과 여름철을 지나 가을 조사 1회로 결과물을 제출한 것도 형식적인 조사 절차를 수행한 것이라 판단됨.
◦ 문헌조사에 의하면 법정보호종인 수염풍뎅이 분포를 확인할 수 있음. 본 평가서의 법정보호종이 확인되지 않음에 대한 결과를 신뢰하기가 어려움.
3) 조류충돌가능성(Bird Strike) 분석의 문제
◦ 철새의 이동 고도를 일률적으로 100m 미만으로 두어 항공기와 충돌가능성은 낮다고 분석하고 있지만 철새는 종류에 따라 이동 고도가 다양하게 나타나며, 철새 외에 텃새와 고도 비행을 하는 맹금류 등의 비행행태 등을 간과하고 있음.
◦ 제시한 대안 중에 선정된 대안1을 분석하면서 장애물제한표면구역 내에 있는 하도리 철새도래지만을 놓고 조류충돌가능성을 분석하고 있음.
◦ 월동을 위해 내려온 겨울철새들은 철새도래지를 중심으로 주변지역을 넓게 비행하기 때문에 철새도래지 위치가 장애물제한표면구역 밖이라 하더라도 인근에 위치해 있다면 영향범위에 있는 것으로 판단하여 분석하는 것이 맞음.
◦ 따라서 하도리 외에도 종달리 해안, 오조리, 성산-남원 해안 등의 철새도래지와 오름 및 초지 등 육상산림지역도 함께 분석해야 하지만 이를 제외하고 있음.
◦ ‘조류 및 야생동물 충돌위협 감소에 관한 기준(국토교통부. 2013.4. 시행)’에 의하면 공항주변 반경 13㎞ 내에는 조류와 야생동물을 유인하는 시설은 설치해서는 안 된다는 규정을 두고 있음(제25조). 그리고 공항주변의 부적합한 토지이용 방지를 위해 잔디재배, 양돈장, 과수원, 조류보호구역, 사냥금지구역, 승마연습장, 장터, 야외극장, 드라이브인 음식점, 식품가공공장, 음식물쓰레기처리장과 같은 부적합한 시설이 설치되지 않도록 제한하는 방법에 대해 고려할 것을 제시하고 있음(제27조). (별첨자료 1. 조류 및 야생동물 충돌위험감소에 관한 기준, 별첨자료 2. 공항안전운영기준 참조)
◦ 본 평가서에는 계획지구 주변시설의 현황과 관련하여 조류와 야생동물을 유인할 수 있는 시설 현황에 대한 조사가 이루어지지 않았음. 적어도 공항 주변 반경 13㎞ 내의 현황 조사에 따른 검토가 이뤄져야 하며 이는 입지 타당성 판단을 위한 중요한 자료. 기존 FAA 규정이 아닌 국토부 고시 규정으로조차 평가하지 않음.
4) 동굴 및 지형지질 조사의 문제
◦ 계획지구 및 주변지역에 대한 동굴조사는 문헌자료, 주민 인터뷰 및 제보, 현장 육안조사(동굴지질 등) 등을 통해 이루어짐.
◦ 이는 기존에 알려진 동굴 위주의 조사에 그치는 한계를 보임. 신규 동굴분포 가능성에 대한 물리탐사, 시추조사 등의 조사는 이뤄지지 않음.
◦ 용암동굴을 만드는 용암인 파호이호이 용암의 특징인 튜물러스, 숨골 등이 109곳이나 대량 발견되었다는 것은 이곳 지대가 용암동굴이 있을 수 있는 개연성이 높다는 것을 의미함. 그러므로 이 지대에 대한 정밀조사가 요구됨.
◦ 동굴입구를 발견할 수 없어서 조사에 실패하였다는 꿰버덕들굴의 경우를 보면, 동굴조사의 한계를 명확히 보이고 있음
◦ 특히 109곳의 튜물러스와 함몰지, 숨골 등 투수성 지질구조가 조사를 통해서 발견됨. 이 지역이 하천이 발달하지 않았음에도 홍수피해가 없는 것은 이러한 투수성 지질구조가 발달한 이유임.
◦ 이에 대한 방안으로 되메우기(매몰)안을 제시하고 있는데 이곳의 투수성 지질구조를 되메우기 할 경우 강우 시 숨골 등을 통하여 빗물이 지하로 흡수되는 것이 유일한 빗물 흐름이므로 심각한 물난리가 예상됨.
5) 하수처리계획의 부실
◦ 계획지구에서 발생하는 하수는 4,069㎥/일로 계획지구 내 하수처리시설(4,100㎥/일)을 통해 자체처리 계획함.
◦ 하수 자체처리계획을 세우고 있으나, 하수발생예측량 4,069㎥/일에 대하여 하수처리시설용량 4,100ton/일 로 계획하고 있는데 이는 포화 용량인 80% 넘어 거의 100%로 계획하고 있는 것으로 첨두시 하수처리가 불가능함.
6) 환경영향평가협의회 구성 및 운영의 문제
◦ 전략환경영향평가의 평가대상지역·항목·범위 등의 설정은 계획의 적정성, 입지의 타당성을 판단하기 위한 아주 기초 자료이기 때문에 이의 결정을 위한 환경영향평가협의회 구성은 매우 중요함.
◦ 본 사업의 환경영향평가를 위해 구성된 성원 총 9인중에 공무원이 5명이고, 나머지 4명 중에 교통 전문가 1명, 주민대표 1명, 환경전문가 2명임.
◦ 하지만 협의회 회의 당시 환경전문가 2인은 참석하지 않았고, 회의에 참석한 공무원 중에서 환경분야는 환경부 협의기관 담당자 1명뿐이었음.
◦ 결국 본 계획지구의 협의회는 환경분야 전문가가 부재한 상황에서 협의회 심의가 이루어지는 졸속 운영의 문제가 있음.
◦ 흑산공항 건설사업의 전략환경영향평가에 대한 환경영향평가협의회 구성은 총 11명 중에 공무원을 제외한 환경분야 전문가는 5명이 참여를 했음.
◦ 또한 환경영향평가협의회 구성에서 (사)제주참여환경연대가 추천한 전문가로 협의회 위원이 포함되어 있으나, 해당 단체의 추천 과정을 거치지 않는 등 환경영향평가법시행령을 위반함.
