절차 무시된 ‘예타 면제’ 유감
홍종호(경제학 박사, 서울대 환경대학원 교수)
문재인 정부가 24조1000억원에 달하는 개발사업에 대해 예비타당성조사를 일괄 면제하는 조치를 취했다. 국가재정법상 지역균형발전에 기여하는 사업이라는 명분을 내세웠다. 진보 성향을 지닌 경제학자는 시대착오적 토건사업의 재현이라는 이유로, 보수 성향의 경제 전문가는 무책임한 재정 낭비의 전형이라는 이유로 비판의 날을 세웠다. 두 지적 모두 타당하다. 강을 헤집거나 땅을 파거나 절차를 무시하면서 토건을 통해 경기를 부양하겠다는 차원에서는 4대강 사업과 본질적으로 큰 차이가 없다. 1999년 예비타당성조사 사업을 도입한 가장 큰 이유가 정치인으로 하여금 국민 세금을 함부로 쓰지 못하게 함으로써 재정건전성을 제고하자는 것이었다.
진보적 관점에서 살펴보자. 예타 면제를 받은 23개 사업 중 20조원 이상이 도로, 철도, 공항 등 전통적인 SOC 사업에 투입된다. 이것이 소득주도성장과 사람중심 경제를 내세운 이 정부의 경제철학과 부합하는가? 국토 면적 대비 고속도로나 일반국도 면적은 우리나라가 이미 OECD 국가 중 최상위다. 해당 사업들이 지역 경제를 활성화하고 지역 주민의 소득 창출 및 삶의 질에 얼마나 기여하는지 꼼꼼히 따져보고 해도 늦지 않다. 같은 돈이라면 토목사업 말고 지역균형발전에 기여할 더 나은 대안이 있을 수 있지 않은가.
보수적 관점으로 보자. 경제적 타당성이 없다고 평가한 사업을 다른 명분을 동원하여 실행할 때 발생하는 오류와, 실제로는 추진해야 할 사업임에도 타당성이 없다고 잘못 평가하여 사업을 접는 오류 중 어느 쪽이 더 큰 위험을 야기할까? 전자로 인한 재정 낭비와 사회경제적 손실이 훨씬 크다는 사실을 한국의 개발 역사는 말해주고 있다. 버려지다시피 한 공항, 텅텅 빈 전철과 도로 등 사업 실패로 인한 예산 낭비와 사회 갈등 사례는 국토 곳곳에 넘쳐난다.
정부 정책을 결정하는 핵심 그룹에서 이를 예상 못했을 리 없다. 아마 내부에서도 우려와 반대의 목소리가 있었을 것이다. 결국 예타 면제는 정치적 판단의 산물이라는 결론에 도달하게 된다. 마른 논에 물 들어갈 때와 자식 입에 밥 들어갈 때 가장 좋다는 옛말에 덧붙여 ‘정치인 지역에 돈 들어갈 때’를 추가해야 할 심각한 지경이다. 대규모 SOC 사업 유치만큼 정치인의 선거용 생색내기로 효과적인 무기가 없다. 하지만 생각해보자. 이 정부에서 첫 삽을 뜨더라도 사업 완공은 차기나 차차기 정부에서 가능하다. 지속적으로 경직성 예산의 부담을 지우는 것은 물론, 사업을 진행하면서 추가 비용이 발생하고 사업성 논란이 계속될 경우 사회 갈등을 촉발할 수 있다.
예타 면제 사업 발표 후 문재인 대통령은 “예타 제도는 유지돼야 하지만, 국가균형발전을 위해 개선할 필요가 있다”는 말씀을 했다. 노무현 정부 당시 예타 분석에 균형발전 항목이 포함되면서 사업 타당성 검증 시 지역낙후나 지역균형은 일정한 비중으로 다루어졌다. 정부가 예타 제도의 필요성을 인정하되 제도 개선이 필요하다고 판단했다면 이를 선행했어야 마땅하다. 선 제도 개선, 후 사업 검토가 민주정부가 택했어야 할 정도(正道)다. 그래야 절차적 정당성이 확보되고 정부에 대한 믿음이 커진다. 이번 조치는 마땅히 밟아야 할 절차를 무시했다는 차원에서 유감스럽다. 문재인 정부가 추진코자 하는 여타 사회경제 정책의 국민 수용성과 신뢰성에 악재로 작용할 우려가 있다. 정치권 의사결정에 대한 전반적인 국민 신뢰를 악화시킬 수 있다. 내가 가장 안타깝게 생각하는 대목이다.
우리 강 자연성 회복을 위한 조사평가 위원회가 가동 중이고 나는 위원장직을 수행하고 있다. 위원으로 선임된 40여명의 전문가와 활동가, 공무원과의 논의 결과 예타 방식을 준용하여 강에 설치돼 있는 보 처리 방안을 도출하기로 했다. 보 유지와 수문 개방, 보 해체 중 어느 대안이 경제적으로 타당한지 분석하고, 수질과 수생태, 물 활용, 보 안전 차원에서 무엇이 바람직한지 종합적으로 평가하는 작업을 진행 중이다. 전국에서 모인 위원들이 밤낮 가리지 않고 연구와 토론에 몰두하고 있다.
대규모 예타 면제라는 정부 발표에 위원장직을 그대로 유지할지 심각하게 고민하지 않을 수 없었다. 2월 중에 있을 연구결과 발표에 대한 국민 신뢰가 두렵고 경제성 분석이 필요하다고 설득한 위원들에게 미안했다. 하지만 이 시점에서 그만두는 것은 더 무책임한 태도라는 결론에 이르렀다. 위원들 모두 전문성과 학자로서의 양심, 사회적 책임감에 기초해 연구를 진행하고자 애써왔다. 예타 면제를 목도하면서 사회적 합의와 합리적 절차에 충실함이 국민 마음을 얻는 최선의 길이라는 믿음을 다지게 된다.(이 글은 2월 13일자 경향신문에도 게재되었습니다.)