토론회 개최 배경 및 목적
제주환경운동연합과 제주특별자치도의회 환경도시위원회는 11월 7일 오후 제주도의회 도민의 방에서 '제주도 습지 보전을 위한 제도적 개선 방향 토론회'를 개최했다. 이번 토론회는 제주도 습지를 보전할 수 있는 효과적이고 실질적인 제도와 정책을 모색하기 위해 마련됐다.
제주도는 화산섬이라는 지질구조 때문에 습지의 생성과 형태가 내륙지방과 다른 독특한 지형·지질적, 생태적 특성을 갖고 있다. 해안 조간대 습지, 오름 분화구에 형성된 화구호 습지, 너른 들판을 지칭하는 제주 벵듸 내 용암이 흘러 형성된 암반습지, 철새도래지 등 지질학적·생태적·학술적으로 보전가치가 높은 습지가 다수 분포하고 있다.
하지만 아직까지도 습지의 중요성에 대한 보전인식이 낮고, 제도적으로도 보전방안이 마련되어 있지 않아 항상 개발압력에 노출되어 있는 상황이다. 이를 위해서는 선언으로 그치고 있는 제주도습지보전조례를 개정하는 등 실질적인 보전대책이 마련되어야 할 것이다.
발제 1. 제주도 습지 보전을 위한 제도적 개선 방향
이영웅·제주환경운동연합 사무처장
1. 시작하며
제주도 자연환경의 보전가치가 뛰어난 이유 중 하나는 생물다양성이 풍부하다는 점이다. 국내 서식하는 4천여 종의 식물 중에 2천여 종이 제주도에 서식이 확인된다. 제주에서 확인되는 조류는 372종으로 한반도에서 보고된 515종의 72%에 달한다. 곤충은 3,315종으로 제주도 면적에 비해 종다양성이 매우 높은 것으로 평가된다. 제주 연근해 어류는 491종으로 우리나라 전체 연근해 어류의 55.7%를 차지한다.
이처럼 제주는 다양한 생물들이 서식할 수 있는 환경여건이 갖춰져 있는데 특히 주목해야 하는 곳이 바로 습지이다. 습지는 생물의 서식환경에 있어서 필수 조건이라고 해도 과언이 아니다. 제주의 습지는 지역에 분포하는 생물들이 안정적인 조건에서 서식환경을 유지할 수 있도록 형성되어 있다. 한라산 백록담과 상류하천의 줄기가 중산간 지역을 지나 해안으로 이어져 습지를 형성한다. 중산간 지역에 분포하는 자연습지와 거주지역 내 마을습지 그리고 해안의 연안습지까지 더해져 제주섬의 습지 생태축이 완성되어 있다.
하지만 1970년대부터 본격적인 제주개발이 시작되면서 제주의 습지는 그동안 유지되어왔던 제주생태계와 함께 훼손의 위협을 받기 시작했다. 지하수가 개발되고 물의 이용 방식이 바뀌면서 도민들에게 습지의 이용가치가 떨어진 점도 한 몫을 한다. 각종 개발행위가 추진되면서 습지는 사라져 갔다. 개간을 하거나 도로를 확장하는 과정에서도 습지는 훼손되었다. 수많은 하천 정비사업 과정에서는 하상의 원형이 훼손되고, 하천 바닥에 형성된 소(pool)들이 없어졌다. 이용가치가 없어진 마을습지는 매립되어 공공시설이 들어서거나 관리의 사각지대로 방치되기 일쑤였다.
이처럼 습지의 훼손을 막고 습지 보전의 필요성을 대중적으로 알리기 시작한 것은 1990년대 초반 환경단체에 의해서였다. 제주환경운동연합의 전신인 ‘푸른이어도의 사람들’은 90년대 초반부터 습지 보전의 필요성을 알리며, 습지보전운동을 시작하였다. 도내 습지들을 조사하고, 연안습지인 공유수면 매립 반대활동도 진행했다. 이어진 활동으로는 제주도내 분포하는 습지전수조사를 위해 1997년 습지조사단을 조직하여 활동을 시작했다. 그 결과물로서 1998년 [제주의 습지1(제주시, 애월읍)] 보고서 발간을 시작으로 1998년 [제주의 습지2(조천읍, 구좌읍, 성산읍)], 1999년 [제주의 습지3(한림읍, 한경면)], 2002년 [제주의 습지4(대정읍, 안덕면, 서귀포시, 남원읍, 표선면, 우도면)]까지 도내 150여 곳의 내륙 · 연안습지의 전수조사 결과 보고서를 발간한다. 제주에서 처음으로 습지보호지역으로 지정된 물영아리오름 습지의 경우도 이 단체가 습지조사 결과를 토대로 보호지역 지정을 건의하면서 이루어진 성과였다. 1999년 해양수산부는 하도리 용문사-신동-토끼섬 일대 해안에 대해 습지보호지역 지정을 추진했다. 제주환경운동연합 습지조사단의 하도리 조간대 조사결과를 인용해 보전지역 지정을 추진한 것으로 알려졌다. 하지만 당시 지역주민들은 습지보호지역 지정이 될 경우 어업활동에 지장이 생길 것을 우려해 마을총회를 통해 반대 입장을 견지하였다.
정부 차원의 습지정책이 시행된 것은 1990년대 후반으로 봐야 할 것 같다. 우리나라가 람사르협약에 가입한 1997년을 전후로 해서 습지정책이 추진되기 시작했다. 람사르협약이 발효된 것은 1975년이고, 우리나라는 101번째 협약에 가입한 것만 보아도 습지정책의 시작이 국제적으로도 매우 늦었다고 볼 수 있다. 환경부는 1996년부터 습지 생태계현황조사라는 이름으로 전국의 주요 습지 중 5∼6곳 정도의 조사를 시작하였다. 법체계를 갖추고 습지정책이 본격적으로 시행되기 시작한 것은 2000년 5월 습지보전법이 시행되면서부터이다. 이 해에 환경부는 법 시행에 따라 전국 내륙습지 329곳을 대상으로 지형·지질, 동·식물 서식현황 등 모두 16개 분야에 대한 조사를 5년간 실시한다는 계획을 내놓았다. 첫 해 제주에서는 물장오리 습지가 조사대상에 포함되었다. 제주도 차원의 습지정책이 추진된 것 역시 습지보전법이 제정되고, 물영아리오름 습지가 보호지역으로 지정되면서부터였다.
이렇게 본다면 제주도의 습지정책이 시행된 지 이제 20년 가까이 되고 있는 셈이다. 이 글은 그동안 제주도의 습지정책이 어떠한 내용으로 추진되었고, 그 성과와 과제를 중심으로 평가해 보고자 한다. 특히 정책시행의 근거가 되는 관련 조례와 제주특별법에서 규정하고 있는 관련 사항을 중심으로 개선방향을 제안해 보려고 한다.
2. 제주도 습지보전정책의 성과와 과제
제주도는 물영아리오름이 습지보호지역으로 지정되던 2000년 3월부터 제주발전연구원, 제주환경운동연합과 함께 도내 내륙습지 50여 곳을 대상으로 기초조사를 실시한다. 그리고 다음해에는 연안습지 기초조사가 진행되었다. 2003년에는 제주도내에서 처음으로 조천읍 신촌리 ‘남생이 못’에 수생식물을 복원하고, 생태통로와 관찰로 등의 시설을 갖춘 습지생태체험학습장이 조성된다. 이러한 제주도의 습지보전정책은 크게 4가지로 나눠 볼 수 있다.
첫째는 습지관리제도의 기반 구축이다. 습지보전조례의 제정·운영과 환경자원총량시스템으로서 습지총량제의 도입 실시가 대표적이다. 또한 습지보전을 위한 환경영향평가 협의 강화 및 재원 확보도 포함된다.
둘째, 습지보전과 지속가능한 이용 정책이다. 가장 기본이 되는 습지생태계 조사사업이 있다. 습지보호지역 지정 및 람사르습지 등록 확대와 보호지역 모니터링을 통한 관리강화 사업도 여기에 포함된다. 습지복원을 위한 가이드라인 수립계획 역시 중요한 보전정책 중 하나이다. 지속가능한 이용정책으로 자연환경 보전·이용시설 설치 및 생태관광 추진, 생태탐방 프로그램 개발 등이 있다.
셋째, 습지보전에 관한 협력체계 강화이다. 전문연구기관과 연계한 습지조사 및 보호방안 마련, 습지보전 네트워크 참여를 통한 국제협력 및 민간단체와 파트너쉽 강화 등이다. 또한 주민, 민간단체, 기업, 행정이 참여하는 지역협의체 구성·운영 계획이다.
넷째, 습지보호를 위한 교육·홍보 강화 정책이다. 습지 관련 행사 개최로 습지보전 및 인식확산을 유도하고, 마을과 연계한 습지교육 프로그램 개발 운영이 있다. 습지 교육을 위한 학습장 조성 및 사이버 습지정보 시스템 구축과 초·중·고 습지체험교육 의무화, 습지해설사 양성 등이 있다.
이상의 제주도가 제시하고 추진해 오고 있는 습지정책들이 어떻게 시행되고 있고, 어느 계획까지 성과를 만들어 왔는지 살펴보고자 한다. 그리고 습지보전정책의 향후 과제도 평가와 함께 제언한다.
1) 습지관리제도 기반 구축 사업
습지관리제도의 기반 구축을 위해 가장 먼저 시행해야 하는 정책이 바로 습지보전조례의 제정이다. 제주도 습지보전조례는 “제주특별자치도 람사르 습지 등 습지보전 및 관리 조례”라는 명칭으로 2017년에 제정이 되었다. 습지보전법이 제정된 후 17년이 지나서야 조례가 제정된 것이다. 이에 반해 습지조례를 운영하고 있는 경상남도는 지난 2009년에 습지보전조례를 제정 운영하고 있다. 물영아리 습지보호지역 지정 이후 앞선 습지정책을 펼칠 것이라는 기대와 달리 습지관리제도의 기반 구축은 상당이 뒤쳐져 있었다.
2017년에 제정된 제주도 습지보전조례의 내용도 습지보전법에서 조례에 위임한 사항을 정리하는 수준에 그친다. 앞서 운영하고 있는 다른 지자체의 조례를 거의 그대로 옮겨 온 수준이다. 따라서 현 조례에 대한 평가 및 검토와 함께 실효성 있는 조항을 만들어 습지관리제도로 위상을 세울 필요가 있다.
특히 제주도는 지난 2009년부터 “제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법”에 근거하여 습지보호지역 등의 관리에 관한 특례를 가져오기 시작한다. 이에 따라 습지보전법의 주요 조항 중 환경부장관 또는 해양수산부장관의 권한을 도지사의 권한으로 가져왔다. 또한 대통령령, 환경부령 또는 환경부와 해양수산부의 공동부령으로 정하도록 한 사항은 도조례로 정할 수 있게 되었다. 하지만 제주도는 중앙정부로부터 이러한 권한을 이양 받고도 조례에는 그 내용을 반영하지 못하고 있다. 결국 습지보전법에서 정하는 사항의 일부를 도조례로 정할 수 있는 권한을 갖고 오고도 여전히 습지보전법의 규정을 따르고 있는 셈이다. 지역 특성에 맞는 습지관리제도를 구축하려던 애초의 계획이 실행되지 못하고 있는 것이다. 따라서 이양 권한을 제대로 활용하여 습지보전조례에 반영하는 작업이 추진되어야 할 것이다.
지난 2011년 구축된 환경자원총량시스템은 제도시행이 늦어지면서 개발행위에 대한 행위제한 등 아직까지 제대로 된 활용을 못하는 실정이다. 그나마 각종 개발계획을 수립하면서 행정내 참고용으로 활용되는 수준이다. 늦은 감이 있지만 지금이라도 환경자원총량제의 법제도화를 통해 그 실효성을 확보해 나가야 하겠다.
2) 습지보전과 지속가능한 이용정책
제주도가 습지보전정책의 성과로 가장 먼저 내세우는 것은 람사르 습지로 등록된 도내 람사르 습지의 개수이다. 현재 전국의 람사르 습지 23곳 중에 5곳이 제주도에 있으니 그럴 만도 하다. 습지보호지역 역시 람사르 습지로 지정된 5곳이다.
하지만 습지보전정책의 질적인 측면을 본다면 성과만을 얘기하기에는 모자람이 많다. 습지정책에 있어서 보전계획을 어떻게 세우고 실행하느냐에 따라 전체적인 습지정책의 성공여부가 판가름 난다고 볼 수 있다. 그런 측면에서 제주도가 개선해야 할 몇 가지 과제들이 있다.
첫째, 연안습지에 대한 보전정책과 보전의지를 보여야 한다. 제주도는 섬이다. 동서남북 모두 해안을 따라 연안습지가 펼쳐져 있다. 이 연안습지들 중에는 생태적으로 중요한 보전가치를 지닌 곳도 있고, 경관적 가치가 뛰어난 습지들도 있다. 생태적인 기능은 물론이고 규모나 면적으로 봐도 내륙습지의 보전가치에 뒤쳐질 이유는 없다. 그럼에도 불구하고 제주도의 습지관리정책이 내륙습지 중심으로 크게 치우쳐 있는 것은 엄연한 사실이다. 습지보호지역은 물론이고 람사르 습지로 등록된 습지는 모두 내륙습지들이다. 연안습지를 람사르 습지로 등록하려는 노력은 없다고 해도 과언이 아니다. 제주도에 이유를 물어보니 습지보전관리를 책임지는 담당부서에서는 연안습지는 자기들의 관리영역이 아니라는 것이다. 행정조직의 업무분장을 기준으로 습지의 관리영역을 선긋기 하는 것은 너무나 한심한 일이다.
둘째, 보호지역 지정 이후 소홀한 관리정책을 개선해야 한다. 습지보호지역 또는 람사르 습지 지정 이후 해당 습지 주변지역에 대한 관리는 대부분 손을 놓고 있는 실정이다. 습지보전법에는 보전할 가치가 있는 지역을 습지보호지역으로 지정하고, 그 주변을 습지주변지역으로 지정할 수 있다. 습지주변지역에서는 법률에 따라 생태계 교란 생물을 풀어 놓거나 재배하는 행위를 해서는 안된다. 또한 습지보호에 위해를 줄 수 있는 행위도 관계당국의 승인을 받아야 한다. 그러나 제주도는 습지보호지역 지정 이후 습지주변지역 지정을 통한 습지관리로 이어지지 못하고 있다. 그러다 보니 물영아리오름의 습지보호지역 지정 이후 바로 인근에 자동차 경주장, 골프장 등의 개발사업이 추진되어도 마땅히 제어하기가 어려웠다. 최근 논란이 되고 있는 선흘 동백동산 인근의 사파리 조성사업 역시 제주도의 미온적인 습지보전정책으로 논란을 키우고 있는 실정이다.
셋째, 도지사의 권한을 통한 신규 습지보호지역 지정 및 기존 보호지역 확대노력이 있어야 한다. 현재 5곳의 습지보호지역은 모두 환경부장관이 지정을 한 곳이다. 제주도지사에 의해 보호지역으로 지정된 곳은 아직까지 한 곳도 없다. 이에 반해 타 지자체의 시·도지사가 지정한 습지보호지역은 7곳에 이른다. 지난 2007년 대구시는 지자체에서는 처음으로 대구 달성하천 습지를 습지보호지역으로 지정을 했다. 이후 대전시는 대청호 추동습지, 인천시는 송도갯벌을 습지보호지역으로 지정한다. 강원도는 경포호 가시연습지, 순포호, 쌍호, 가평리습지 등 4곳을 한꺼번에 습지보호지역으로 지정하기도 했다. 습지보전을 위한 지자체의 의지가 반영된 결과이다. 중앙정부의 행정적, 재정적 지원 등 장·단점이 있을 수 있지만 습지보호지역 지정을 통한 자연생태계의 보전을 목적으로 한다면 도지사에게 주어진 권한을 적극 활용하는 것이 맞다. 지금도 보전가치가 높은 습지 주변에 개발행위가 비일비재한 상황에서 제주도가 추진해야 할 정책 중 하나는 습지보호지역 지정을 확대해 나가는 것이다.
넷째, 습지보호지역 선정기준과 지정방식의 개선이 필요하다. 현재 습지보호지역으로 지정된 습지들의 소유현황을 보면 거의 대부분 공유지이다. 보호지역 후보지 선정 기준을 사유지가 포함되지 않은 공유지를 우선 대상으로 하고 있음을 알 수 있다. 또한 이미 다른 법령에 의해 보호지역으로 지정된 곳들이 습지보호지역으로 중복 지정하는 경우가 대부분이다. 이러다 보면 정작 보전가치가 높은 습지가 사유지일 경우 보호지역 선정 우선순위에서 밀리는 상황이 우려된다. 또한 습지보호지역으로 지정되는 면적이 너무 협소하다. 핵심지역 중에서도 핵심지역만 보호지역으로 지정되는 실정이다. 최종적으로 지정된 면적을 보면 애초에 제안되었던 면적보다 크게 축소되는 경우들이 많다. 습지는 주변의 환경변화에 민감할 수밖에 없다. 습지가 형성될 수 있도록 수원이 공급되는 상황까지 고려해야 하는데 그러한 환경조건이 단절될 경우 습지환경이 변화고 악화될 수 있다. 따라서 점 단위의 소규모 범위를 지정하는 것이 아니라 습지형성에 영향을 끼치는 환경범위를 설정하고 습지와 직접적으로 생태계가 이어진 생태축까지 포함해야 한다.
다섯째, 이용시설 위주의 습지복원 및 정비사업을 지양하고 개선해야 한다. 현재 진행되는 습지정비사업의 내용은 데크 및 난간 설치, 정자 및 의자 설치 등 대부분 편의시설 위주의 이용시설들이다. 더 문제는 이마저도 제대로 이용하는 경우가 드물다. 결국 주변 경관 및 환경 훼손과 예산낭비로 이어진다. 제주도는 습지복원의 가이드라인을 마련한다는 계획이지만 아직까지 이러한 매뉴얼과 기준은 없는 것으로 보인다. 따라서 이러한 문제를 인식하여 생태계 복원을 중심으로 한 정비사업이 이루어져야 하고, 꼭 필요한 최소한의 이용시설을 계획하는 사업이어야 한다.
습지의 지속가능한 이용이라는 측면에서 제주도가 추진해 온 생태관광 및 생태프로그램 개발 등은 나름의 성과를 쌓아가는 것으로 보인다. 특히 선흘리 동백동산 습지를 중심으로 한 생태프로그램은 대표적인 우수사례로 꼽을 만 하다. 지역주민들의 주체적인 참여와 주민들의 보전의지를 기반으로 한 사업추진은 사업성과의 가장 큰 원동력으로 작용한다. 따라서 제주도는 이러한 사례들을 더욱 확대하여 주민들의 참여에 의한 습지보전과 지속가능한 이용을 도모할 수 있도록 해야 한다.
3) 습지보전에 관한 협력체계 강화
습지보전을 위한 협력체계를 강화한다는 것은 사실 내부의 잘 다져진 습지보전정책을 기반으로 외부와 협력관계를 맺는 과정이다. 그런 측면에서 보면 제주도의 습지보전정책이 아직은 더딘 상황에서 외부와의 협력체계 강화를 기대한다는 것은 무리가 있다.
실제로 제주도가 계획해 왔던 연구기관과 연계한 습지 고유종 발굴사업이나 습지보전 네트워크 가입 등 습지 생물다양성을 위한 국제적 협력 강화사업은 아직까지 추진된 내용은 없는 것으로 보인다. 다만 긍정적인 계획인 만큼 사업추진을 위한 습지보전정책의 기반조성과 계획의 유지는 필요하다. 또한 환경보전과 관련한 유사사업과 연계하여 습지보전 협력체계를 형성해 가는 방법도 있을 것이다. 국제적으로 람사르 습지에 등록된 타 국가의 지자체들과 습지보전의 네트워크를 구성하여 협력체계를 만들어가는 대안도 제안해 볼 수 있을 것이다.
습지 인식증진을 위한 민간단체와 파트너쉽을 강화하는 계획도 아직까지 활발한 편은 아니다. 환경교육 등 민간단체와 환경전반의 협력체계를 갖춰가는 것과 함께 특화된 분야 중 하나로 습지보전과 인식증진을 위한 민관협력관계를 만들어 가는 것은 필요하다. 대중적으로 습지에 대한 인식이 높아가고 있기는 하지만 아직까지도 습지보전에 대한 주민인식은 부족한 실정이다. 따라서 민간단체에 의한 습지 인식증진 활동의 확대를 지원하면서 협력체계를 유지할 필요가 있다.
습지보호지역 주민, 민간단체, 기업, 행정기관이 참여하는 지역협의체 구성·운영은 현재 습지보호지역 지역관리위원회의 운영과 같은 맥락으로 볼 수 있다. 5개 습지보호지역 가운데 일부 지역에서 지역주민과 전문가, 행정이 참여하는 지역관리위원회가 구성되어 운영 중이다. 최근 람사르 협약 당사국총회에서 조천읍 람사르 습지도시가 인증을 받게 된 것은 조천읍 지역관리위원회의 활동이 한 몫을 했다는 평가이다. 주민과 민간단체, 기업, 행정 등이 참여하는 지역협의체는 습지의 보전과 인식증진 및 주민 역량강화를 위한 중요한 집행조직이라고 할 수 있다. 또한 습지보전을 통한 지속가능한 이용계획도 지역협의체의 합의를 통해 진행할 수 있다.
4) 습지보호를 위한 교육·홍보 강화
제주도는 매년 환경의 날을 비롯하여 환경 관련 기념일 또는 행사와 연계하여 환경교육 및 홍보활동을 전개해 오고 있다. 다만 아쉬운 점은 습지 관련 기념일을 통한 홍보나 습지 인식증진을 위한 활동은 미흡하다. 이러한 홍보활동의 경우는 민간단체 또는 지역주민들이 주도적으로 참여하여 습지보전 프로그램과 홍보활동을 진행할 수 있도록 유도할 필요가 있다.
습지교육의 경우도 마찬가지이다. 환경교육의 중요성과 함께 최근 들어 다양한 방식의 환경교육 프로그램들이 진행되고 있다. 제주도는 민간단체에 의한 환경교육의 활성화를 위해 행정차원의 지원도 지속해 오고 있다. 이러한 사회적 분위기와 행정의 관심을 기반으로 환경교육의 효과를 높여가야 하는 상황이다. 하지만 환경교육의 내용을 보면 습지를 주제로 한 교육내용은 찾기가 쉽지 않다. 일부 환경단체에서는 습지를 주제로 한 교육 및 프로그램 개발을 하고는 있지만 이 역시도 연속성 있는 교육으로 진행되지는 않는다. 따라서 이를 보완하기 위해서는 제주도 차원의 습지교육 프로그램 개발을 확대해야 한다. 습지교육 학습장 조성과 온라인을 활용한 습지교육정보 시스템을 구축하는 계획도 진행할 필요가 있다.
학교 내에서 진행되는 환경교육 중에 습지교육의 경우도 전문 강사가 부족한 상황에서 만족할 만한 습지교육은 어려워 보인다. 제주도는 초·중·고의 습지체험교육 의무화를 계획해 왔지만 현실적인 조건에서는 요원한 실정이다. 따라서 이 부분 역시 제도권 내에서 활용할 수 있는 습지교육 교재·교구 개발과 학교 내에서 진행할 수 있는 습지교육 프로그램을 개발할 필요가 있다. 이를 위해서 교내에 비오톱 조성을 지원하는 방안도 고려해 볼 만하다.
3. 제주도 습지보전조례 개정 제안
이상의 제주도 습지보전정책이 실제 계획으로 집행하기 위해서는 관리제도로서 그 체계를 갖추어야 한다. 습지보전과 지속가능한 이용은 물론 습지보전을 위한 협력체계 구축 및 교육홍보 강화의 근거가 제도화된다면 그 계획의 시행은 더욱 현실화될 수 있다. 실효성 있는 습지보전조례가 제대로 만들어져야 하는 이유이다. 이에 현재 운영되고 있는 습지보전조례의 개정 방향을 제안해 보려고 한다.
1) 조례명 및 목적 개정
현 조례는 “제주특별자치도 람사르 습지 등 습지보전 및 관리 조례”라는 명칭을 사용하고 있다. 조례명에 ‘람사르 습지’를 언급하고 있지만 조례에서는 람사르 습지와 관련한 조항이나 내용은 전무하다. 람사르 습지 지정은 제도라기보다는 하나의 정책으로서 습지보호지역에 지정되는 경향이 있다. 행위제한 규정도 습지보호지역을 대상으로 한다. 따라서 굳이 조례명에 람사르 습지라는 명칭을 넣을 이유는 없어 보인다. 이에 조례 내용을 반영한 명료한 명칭으로 “제주특별자치도 습지보전 및 관리 조례”로 개정하는 안을 제안한다.
제1조 목적의 경우는 먼저 습지보전조례를 제정한 타 시도의 사례를 참고하여 인용한 것으로 큰 무리는 없어 보인다. 다만 조례의 관리 대상을 목적에 명확하게 명시할 필요가 있어 보인다. 담당 공무원마저 조례에서 정한 습지의 관리 범위를 연안습지를 제외한 내륙습지로 한정하는 등 혼동하는 상황이기 때문에 법에서 정하고 있는 습지의 대상과 범위를 목적에 명시하여 선언하는 것이 조례 운영상 도움이 될 것으로 보인다.
| 제1조(목적) 이 조례는 제주특별자치도내의 람사르 습지 등 습지를 효율적으로 보전하고 관리하는데 필요한 사항을 규정함으로써 습지와 생물다양성의 보전을 도모하고 도민이 보다 건강한 생활을 할 수 있도록 함을 목적으로 한다.
=> (목적) 이 조례는 제주특별자치도의 내륙습지 및 연안습지 등 습지의 효율적 보전·관리에 필요한 사항을 규정함으로써 습지와 습지의 생물다양성을 보전하고, 습지에 대한 도민의 인식증진을 목적으로 한다. |
2) 구체성을 띈 도지사의 책무 제시
현행 조례에서 규정하고 있는 도지사의 책무는 당연 의무사항 정도로 그치고 있다. 앞서 제주도의 습지정책 평가에서 제기되었던 도지사에 의한 습지보호지역 지정 등 습지보전정책의 적극성을 독려하기 위한 사항으로 개정할 필요가 있다. 또한 주민참여에 의한 람사르 습지도시 인증 추진도 도지사의 책무로 두는 안을 제안한다.
| 제4조(도지사의 책무) ① 도지사는 습지를 보전할 책임을 다하여야 한다.
② 도지사는 습지보호지역 지정, 람사르 습지도시 인증 추진 등 습지보전정책과 이의 현명한 이용을 위해 노력해야 한다. <신설> ③ 도지사는 환경부장관·해양수산부장관의 습지보호지역 지정 및 보전에 관한 시책의 수립·시행에 협력하여야 한다. |
3) 습지보전실천계획 강화
최근 제주도가 수립한 습지보전계획 보고서에는 각 습지에 대한 환경성 조사가 빠져있다. 현재 조례에서 정하고 있는 실천계획에 포함되어야 하는 사항도 제대로 반영이 안되어 있다. 습지보전정책이 제대로 시행되려면 습지에 대한 기초적인 조사가 선행되어야 한다. 그 조사결과를 토대로 관리계획이 수립되어야 한다. 이에 따라 실천계획에 포함되어야 하는 사항을 좀 더 구체화 할 필요가 있다. 현 조례에서 습지조사와 관련해서는 “습지의 분포 및 면적과 생물다양성 현황에 관한 사항”으로 정하고 있다. 이를 개정하여 “습지의 분포와 면적, 생물다양성 및 생태계 현황, 습지에 영향을 미치는 주변지역의 토지이용실태, 지질·인문요소 등의 현황에 관한 사항”으로 제안한다.
4) 습지보전 심의 위원회의 의무 구성과 역할 확대
현행 조례에서 습지보전에 중요한 사항을 심의하기 위해 ‘제주특별자치도 습지보전 심의 위원회’를 “둘 수 있다”는 선택적 문구를 사용해 그 구성의 근거만 있고, 실제 위원회는 운영하지 않는 상황이다. 이에 제안하는 바는 해당 위원회의 구성을 의무화하고, 심의 사항에 대해서도 습지보전 실천계획 이행상황 점검·평가와 습지정비계획에 대한 자문 등의 역할을 추가할 것을 제안한다. 이에 따라 위원회 구성 및 운영을 정하기 위한 “위원회의 회의”, “수당 및 여비 등”의 조항 신설도 필요하다.
| 제6조(위원회) ① 도지사는 습지보전에 관한 중요한 사항을 심의하기 위하여 제주특별자치도 습지보전 심의 위원회(이하 “위원회”라 한다)를 둔다. <개정>
② 제1항에 따른 위원회에서 심의해야할 중요한 사항은 다음 각 호와 같다. 1. 습지보전 실천계획 수립 및 변경 2. 습지보전 실천계획 이행상황 점검·평가 <신설> 3. 제주도 및 행정시의 습지정비계획에 대한 자문 <신설> 4. 그 밖에 습지보전에 관한 중요한 사항으로서 도지사가 필요하다고 인정하는 사항 ③ 위원회의 구성 및 운영 등 세부적인 사항은 규칙으로 정한다. <삭제> |
5) 구체적인 주민지원 사업 명시
현 조례 제9조는 주민지원 사업에 관한 규정이다. 내용을 보면 습지보호지역 주민에 대해 지원할 수 있는 사항을 ‘소득증대 및 복지 증진 등’으로 규정하고 있다. 이를 좀 더 구체화 하고, 주민에 의한 습지보전 활동도 지원 내용으로 정하는 안을 제안한다. 이에 지원 사항을 ‘습지보전 역량강화와 환경 친화적 농·임·어업의 육성’으로 정하는 사항이다.
| 제9조(주민지원 사업) 도지사는 습지보호지역 주변 지역 주민에 대하여 소득증대 및 복지 증진 등을 위하여 필요한 사업을 예산의 범위에서 지원할 수 있다.
=> (주민지원 사업) 도지사는 습지보호지역 주변 지역 주민에 대하여 습지보전 역량강화와 환경 친화적 농·임·어업의 육성을 위하여 필요한 사업을 예산의 범위에서 지원할 수 있다. |
6) 가칭 ‘제주습지센터’설치·운영
도내 습지의 체계적인 보전·관리사업을 효과적으로 시행하기 위한 조직으로서 ‘제주습지센터’의 설치를 제안한다. 습지센터는 전문기구로서 5년 마다 수립하는 습지보전실천계획에 포함된 사항 중의 습지조사를 수행하는 역할을 한다. 또한 습지보호지역 모니터링과 신규 습지보호지역 지정 건의 및 검토과정을 지원하는 역할을 한다. 습지생태계 자료와 교육·홍보자료를 제작하여 보급하는 역할도 있다.
| <신설>
(제주습지센터) ① 도지사는 도내 습지의 체계적인 보전·관리사업을 효과적으로 시행하기 위하여 제주습지센터(이하 “습지센터”라 한다)를 설치‧운영할 수 있다. ② 습지센터의 기능은 다음 각 호와 같다. 1. 습지보전실천계획의 습지조사 2. 습지보호지역 및 람사르습지 모니터링 3. 습지보호지역 지정건의 및 검토 지원 4. 습지생태계 자료 및 교육·홍보자료 제작·보급 5. 그 밖에 습지보전을 위한 정책 및 연구·조사사업 ③ 도지사는 습지센터의 전문적인 기능과 역할을 촉진하기 위하여 「제주특별자치도 민간위탁 조례」에 따라 환경관련 비영리법인 또는 민간단체에 위탁 운영할 수 있다. |
4. 제주특별법 특례조항의 조례 반영
제주특별법 제368조에서 정한 습지보호지역 등의 관리에 관한 특례 사항 중 조례에 반영될 수 있는 조항을 검토하여 제안한다.
1) 습지조사원의 자격 및 위촉 절차 등에 관한 사항
습지보전법 제6조에 따르면 습지조사를 하기 위하여 습지조사원을 위촉할 수 있고, 조사원의 자격 및 위촉 절차 등에 관하여 필요한 사항은 환경부와 해양수산부의 공동부령으로 정하도록 하고 있다. 이에 대하여 제주특별법 특례로 공동부령으로 정하도록 한 사항을 도조례로 정할 수가 있다. 따라서 제주지역의 실정에 맞도록 습지조사원의 자격, 위촉 절차 등의 필요한 사항을 조례에 넣도록 한다.
2) 습지보호지역 지정에 필요한 사항
습지보전법 제8조 제6항에서 습지보호지역 등의 지정에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있고, 제주특별법에서는 이를 도조례로 정하도록 하고 있다. 따라서 공청회 등 습지보호지역 지정에 필요한 사항들을 검토하여 조례에 반영하도록 한다.
3) 습지주변관리지역에서의 행위 승인 및 협의 사항
습지보전법 제13조 제4항에 따라 습지주변관리지역에서 습지보호에 위해를 줄 수 있는 행위의 경우 승인 또는 협의 대상 행위 및 사업 규모, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 한 사항을 제주특별법 특례에 따라 도조례로 정할 수 있다. 따라서 승인 또는 협의 대상 행위를 현행 법규보다 강화하는 내용으로 조례에 반영하도록 한다.
4) 금지행위 예외에 관한 사항
습지보전법 제16조 제1항에서는 공익상, 군사상 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 금지행위에서 제외될 수 있다. 이에 대해서도 제주특별법 특례로서 대통령령으로 정하는 사항을 도조례로 정할 수 있다. 습지보전법 시행령에서는 공유수면 매립, 골재채취 등도 협의를 전제로 행위제한 제외대상으로 보고 있어 도조례에서는 이 내용보도 강화된 사항으로 명시할 필요가 있다.
5) 이용료의 징수에 관한 사항
습지보전법 제18조의2에서는 습지보호지역 등을 이용하는 사람으로부터 이용료를 징수할 수 있는데 동조 제4항에서 이용료의 금액, 징수 절차 및 면제에 관하여 필요한 사항은 환경부령으로 정하도록 하고 있다. 그리고 제주특별법은 이의 특례로 도조례로 정할 수 있도록 하고 있다. 따라서 현재 도내에 지정된 습지보호지역 중 이용료 징수 여부를 검토할 필요가 있다. 동백동산 습지의 경우 마을 내에 위치해 있고, 지역주민들이 적극적인 참여로 보전활동이 이뤄지고 있다는 점에서 볼 때 이 지역에 대한 이용료를 징수하고 이를 마을 내 습지보전활동에 사용하는 방안도 검토할 수 있다.
6) 명예습지생태안내원 위촉방법 및 활동범위에 관한 사항
습지보전법 제22조의3 제3항에서 명예습지생태안내원의 위촉방법과 활동법위 등 필요한 사항을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 다시 제주특별법은 이를 특례조항으로 두어 도조례로 정하도록 하고 있다. 따라서 명예습지생태안내원의 위촉방법과 활동범위 등을 조례로 정해 이를 활용하는 방안이 있다.
7) 과태료 부과에 관한 사항
습지보전법 제27조 제2항에서는 동조에서 정한 사항에 대해 과태료를 부과사항을 대통령령으로 정하는 바에 따르도록 하고 있다. 이에 제주특별법은 이를 특례로 가져와 도조례로 정하도록 하고 있다. 따라서 이에 대한 사항을 조례에 반영하도록 한다.
5. 나오며
생태계의 콩팥으로 비유되며 그 생태적 가치를 인정받아왔던 습지는 최근에는 전지구적인 환경문제인 기후변화를 저감하는 데에도 큰 역할을 하는 것으로 평가된다. 특히 연안습지의 경우는 숲이 탄소를 흡수하는 양보다 많은 양의 탄소를 흡수하는 것으로 알려진다. 이처럼 습지는 환경적·사회적·경제적으로 보전가치가 매우 뛰어난 곳임에도 불구하고 단기적인 개발이익에 휩쓸려 매립되거나 훼손되는 사례가 이어지고 있다. 습지에 대한 대중적인 인식도 다른 여타의 환경자원의 가치에 비해 인식수준이 높지 않은 형편이다.
이러한 상황에서도 그나마 제주도의 습지보전정책이 이어지고, 습지보전을 위한 시민사회의 활동이 꾸준히 진행되는 점은 고무적이다. 한 술에 배부를 수 없듯이 민·관의 습지보전활동은 지속되어야 만이 소기의 성과로 이어질 수 있다. 그러기 위해서는 본문에서 제기한 습지정책의 과제들을 해결하고, 개선방안을 검토하여 조속히 실행해 나가야 한다. 특히 제주가 갖고 있는 다양한 형태의 습지들을 그 특성에 맞게 보전관리하고, 지속가능한 이용방안을 수립하는 것이 중요하다. 습지보호지역 지정의 경우도 한라산, 중산간, 해안으로 이어지는 습지 생태축을 따라 면 단위의 입체적인 형태로 보호지역을 지정 관리하는 방안이 검토되어야 한다. 제주연안에 형성된 조간대의 보전을 위해서라도 연안습지에 대한 관심과 보전 노력이 절실하다.
그리고 습지관리제도의 기반인 습지보전조례를 체계화하여 실효성을 강화해야 한다. 앞서 지적했듯이 현 조례로 제주의 습지보전관리를 제도화하기에는 무리가 있다. 습지보전조례의 개정을 통해 습지보전정책을 강화하고, 보전활동을 확대해 가야 한다. 또한 환경부, 해양수산부 등 중앙정부 차원의 습지정책이 확산되는 상황에서 조례개정 및 보전정책 강화 등 제주도 차원의 적극적인 대응으로 중앙정부의 습지보전사업을 지역으로 유치해야 한다.
과거 물이 부족한 제주에서 제주사람들은 습지라는 개념을 떠나 삶의 유지를 위해 지금의 습지를 보호하고, 현명한 이용을 해 왔다. 그들이 물려준 소중한 자산인 제주의 습지를 보전하는 역할은 이제 우리의 몫이 되었다. 제주도민 모두가 제주생태계에서 빼놓을 수 없는 습지의 중요성을 인식하고, 보전활동에 참여할 수 있기를 바란다.