문재인 정부의 개헌안 가운데 가장 첨예한 이슈가 ‘토지공개념’이다. 일각에선 ‘토지공개념’명문화를 사유재산권과 사유재산제의 근간을 흔든다고 매도하는 모양이다. 무지의 소산이거나 악의적 왜곡이다. 토지공개념이야말로 대한민국 헌법이 지향하는 가치를 정확히 담보한다. 왜 그런지 차근차근 살펴보자. 대한민국 헌법이 지향하는 목표 중 하나가 사회국가다. 사회국가란 인간이 마땅히 누려야 하는 인간적 존엄을 보장하는 것을 국가의 의무로 하는 국가다. 기실 선진국인지 아닌지를 구분하는 가장 중요한 기준이 사회국가의 달성도라고 해도 과언이 아닐 정도로 사회국가는 현대 국가들이 추구하는 궁극의 가치다.
사회국가원리로부터 나오는 것이 바로 대한민국 헌법이 채택하고 있는 사회적 시장경제질서다. 대한민국 헌법은 사유재산제와 자유경쟁을 기본으로 하되, 사회정의, 사회복지, 경제민주화 등의 가치를 실현하기 위해 국가에게 경제에 대한 규제와 조정을 가능케 하고 있다. 만약 국가가 경제부문에 적절한 규제와 조정을 하지 않는다면 자본주의 시장경제는 필연적으로 약육강식의 정글이 될 것이기 때문이다.
재산권도 공공복리에 적합하게 행사되어야
이 사회적 시장경제질서원리로부터 파생되는 것이 사유재산제와 재산권의 보호, 재산권 행사의 공공복리적합의무 충족 등이다. 쉽게 말해 법률에 의해 내용과 한계가 정해진 재산권의 사유는 보장되지만, 그런 재산권의 행사도 공공복리에 적합해야 한다는 것이다. 한데 토지재산권은 그 속성이나 사회적 영향력 때문에 다른 재산권에 비해 훨씬 높은 공공복리적합의무가 부여된다는 것이고, 이를 토지공개념이라고 부르는 것이다.
이 토지공개념은 기존 87년 헌법에도 스며있으며 헌법재판소의 해석을 통해 확고히 지지돼 왔다. 또한 토지공개념을 헌법에 명문화하자는 요구도 줄기차게 있어왔다. 그렇게 해야 국회의 토지공개념 관련 입법재량이 넓어지고, 헌법재판소가 토지재산권 관련 위헌법률심판사건이나 헌법소원사건을 판단할 때 과거보다 더 전향적으로 심판할 수 있기 때문이다. 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 토지공개념 명문화에 대한 시민사회의 요구를 정부가 전격적으로 수용한 것이라고 해석하는 것이 옳을 것이다.
토지공개념이 사유재산권은 근간을 흔드는 것은 아니다
설사 이번 개헌안이 통과돼 토지공개념이 헌법에 명시된다고 해도 토지재산권을 제약하는 건 일차적으로 국회의 입법을 거쳐야 하며, 그런 이후에도 토지재산권 관련 사법심사는 여전히 과잉금지원칙과 본질내용침해금지 등의 적용을 받는다. 과잉금지의 원칙이란 국민의 기본권을 제한함에 있어서 국가작용의 한계를 명시한 원칙으로서 목적의 정당성·방법의 적정성·피해의 최소성·법익의 균형성 등을 그 내용으로 하며, 그 어느 하나에라도 저촉되면 위헌이 된다는 헌법상의 원칙을 말한다. 토지공개념 관련 입법이 과잉금지원칙을 통과하더라도 하나의 관문이 더 남아있다. 본질내용침해금지원칙이 그것이다. 대한민국 헌법재판소는 사유재산권의 본질적인 내용을 침해하는 예로 사유재산제도의 전면적인 부정, 재산권의 무상몰수, 소급입법에 의한 재산권박탈 등을 들고 있다.
좀 더 쉽게 설명하자면 문재인표 토지공개념 개헌이 성사되더라도 토지재산권을 비롯한 사유재산권은 1단계로 국민의 대표기관인 국회의 입법을 통해 보장받고, 2단계로 과잉금지원칙과 본질내용침해금지원칙 등을 심사기준으로 하는 사법부의 보호를 받는다는 것이다. 즉 토지공개념 개헌이 사유재산권의 근간을 흔들 위험은 제로라는 뜻이다. 오히려 문재인 정부의 토지공개념 개헌안은 대한민국의 미래를 위협하는 가장 중요한 요인인 토지문제를 해결하기 위한 첫 걸음을 내딛었다는 점에서 헌법정신에 정확히 부합한다 할 것이다. 사회적 불평등과 자원배분의 왜곡을 낳는 최대 원인인 토지문제의 해결 없이 인간의 존엄이 보장되는 사회국가의 건설은 난망하기 때문이다. 그리고 대한민국이 성숙한 사회국가가 되지 못하는 한 대한민국의 미래는 암울할 따름이다.