돌봄 사각지대 해소 - 진주시 신안동·평거동 최미선 님의 공약

석재은 | 한림대학교 사회복지학부 교수

커뮤니티 케어 강조의 맥락

보건복지부는 커뮤니티 케어 도입을 정책방향으로 표방했다. 커뮤니티 케어는 돌봄(Care)을 필요로 하는 사람들이 지역사회(Community)에서 고립되지 않고 존엄성과 독립성을 갖고 살아갈 수 있도록 지원하려는 것이다. 자신들의 집에서 자신의 의지대로 최대한 독립성을 유지하며 살 수 있기 위해 필요한 다양한 서비스와 지원을 제공하고자 한다. 이를 위해 개별화된 사례관리에 따른 서비스 계획 및 서비스 연계, 조정이 필요하며, 사람 중심으로 통합적인 서비스를 제공한다. 현재에도 돌봄서비스를 제공하는 과정에서 이미 가능한 범위 내에서는 폭넓게 적용되는 서비스 방식이기도 하다. 새로운 것이 있다면 본격적이고 체계적으로 보건의료, 요양, 복지, 주거, 소득 등 지역사회에서의 삶을 지원하는 다양한 제도의 구분된 경계를 넘어 사람 중심으로 지원하고자 하는 것이다. 특히 보건의료, 요양돌봄, 생활지원서비스 등 분리된 제도를 넘어선 통합적인 접근을 하고자 하는 것이다.

커뮤니티 케어가 강조되는 가장 중요한 맥락 중 하나는 초고령사회에 대응하여 지속가능한 건강돌봄 체계의 구축이 필요하기 때문이다. 전체 의료비 증가율보다 가파르게 급증하는 노인의료비 부담에 대한 효과적인 대응책으로서 커뮤니티 케어가 자리하고 있다. 소위 사회적 입원이라 불리는 불필요한 병원입원 및 시설입소에 대한 과감한 개혁이 필요하기 때문이다. 급성기병원과 집을 중간기관으로서 회복, 재활을 주요기능으로 하는 요양병원이 신체기능저하 노인들이 종신토록 생활하는 기관으로 변질되어 운영되고 있다. 의료비 중 요양병원 지출비중이 비정상적으로 크다. 문재인 케어로 불리우는 건강보험 비급여의 급여화 등 의료보장성의 강화는 지역사회에서의 통합 사례관리에 기반한 효과적인 커뮤니티 케어가 뒷받침되지 않는다면 급증하는 의료비용으로 지속가능성 위기를 초래하게 될 것이다. 따라서 건강관리 및 예방–만성질환 관리–치료–회복–요양–돌봄–주거–복지로 이어지는 지역사회에서의 Healthy Aging 노력이 필수적이다.

커뮤니티 케어의 성공적 정착을 위해서는 지역일차의료 체계 기능이 정상화될 필요가 있다. 민간화된 의료공급 체계하에서 의료전달 체계의 효과적 작동과 역할분담의 실효성 담보에 실패해 온 역사를 갖고 있다. 고령사회로 접어들며 예방 및 만성질환관리의 역할이 더욱 중요해지는 상황에서 지역일차의료 체계의 역할은 더욱 중요하다.

또한 무엇보다 본래적 의미에서 커뮤니티 케어는 제도 중심의 분리적 케어로부터 사람 중심의 통합적 케어로의 전환으로 지역사회 삶의 질 제고에 그 의의가 있다. 제도별로 분리된 케어는 수급 중복 및 사각지대 발생으로 인해 정책효과가 불충분하고 수급자가 불편을 겪게 된다. 비용효과적 정책효과 제고와 지역사회 내의 삶의 질 제고를 위해서는 사람 중심(person-centered)의 보건의료–요양돌봄–주거–복지 통합적 케어로의 전환이 필요하다.

이를 위해 첫째, 보건–의료–요양–주거–복지와 같이 서비스 제도, 재원, 관리책임이 분절적으로 칸막이 쳐져 있더라도 서비스 수요자 입장에서는 통합적이고 연속적인 서비스로 체감할 수 있도록 제도 경계를 넘나드는 통합적인 전문적 사례관리가 중요하다. 또한 이를 위한 전문적 사례관리자의 코디네이팅 역할과 전문적 지역복지실천이 핵심적이다.

둘째, 서비스가 결합된 주거(Assisted Living Home) 등 다양한 서비스 종류의 개발과 지원이 필요하다. 또한 중장, 독거 등 돌봄 니즈가 높은 경우에도 가능한 독립성, 자율성을 유지하며 지역사회에서 생활할 수 있으려면 1일 수회 서비스 지원 등 준(準)시설서비스 수준의 충분한 양의 서비스 확보가 필요하다.

셋째, 의료-장기요양에서 민간공급 체계가 지배적인 상황에서 서비스 수요자 니즈 중심으로 서비스 공급을 ‘조정’하는 것을 의미하므로 서비스기관의 자유로운 경쟁을 넘어서 공공적 목적을 위해 개입조정이 필요하다. 이를 위해 서비스 기관 간에 공공적 가치를 공유하며 민관협치의 거버넌스 작동이 중요하다.

넷째, 개인의 독립성, 자율성, 존엄성을 존중하는 건강돌봄 체계 및 문화와 지역사회공동체 연대에 기반한 호혜적 건강돌봄이 필요하다. 느슨한 연대에 기반한 지역돌봄공동체가 사회적 가족으로 조직화된다면, 돌봄 니즈의 개별적 맥락을 인정하지 않고 획일화된 기준에 따라 표준적 접근을 하는 국가정책의 한계를 보완해주며 지역공동체의 삶의 질을 높여주는 중요한 기여를 할 것이다.

커뮤니티 케어의 의의와 존엄한 돌봄

커뮤니티 케어의 의의는 다음과 같다. 첫째, 커뮤니티 케어는 ‘자신이 살던 곳에서 나이 들어가기(Aging in Place)’를 지원함으로써 친숙한 자신의 삶의 터전에서 그동안 관계 맺고 살았던 사람들과 환경 안에서 계속 관계를 유지하며 살아갈 수 있도록 삶의 연속성을 보장한다. 이는 ‘관계적 존재’로서의 인간을 이해하고 존중하는 돌봄을 지향한다는 의미이다.

둘째, 커뮤니티 케어는 죽음의 순간까지 삶의 주인으로서 독립성과 자율성을 최대한 유지하며 자기관리를 지속할 수 있도록 재활과 잔존능력의 활용을 지원하고자 한다. 삶의 주인으로서 가능한 자신의 삶을 통제하며 자율적이고 독립적으로 살아갈 수 있는 여건을 마련해 준다는 점에서 인간의 자율성을 존중하는 ‘존엄한 돌봄’이라 할 수 있다. 그야말로 삶의 질(Quality of Life)을 고려한 돌봄을 지향한다.

셋째, 커뮤니티 케어는 ‘사람 중심(person-centered)’으로 맞춤 돌봄을 통합적으로 제공하는 것을 목표로 한다. 사람 중심은 사람마다 상이한 맥락적 상황과 상이한 욕구를 세심하게 고려하는 개별화된 사례관리(care management)를 통해 맞춤 서비스를 통합적으로 제공한다는 의미이다. 노인의 복합적이고 다양한 욕구를 충족할 수 있는 서비스들이 보건의료 제도, 요양서비스 제도, 복지서비스 제도, 주거서비스 제도로 각각 분리되고 다원화되어 있다 하더라도 분리된 제도를 넘어 사람 중심으로 필요한 서비스를 연계하여 통합적으로 제공한다는 의미이다. 여기에는 사례관리자와 돌봄제공자에게 재량권이 충분히 허용되는 것이 중요하다.

넷째, 커뮤니티 케어는 의료적 처치 필요도가 낮은 환자집단임에도 불구하고 병원에 입원하고 있는 소위 ‘사회적 입원’ 등 비효율적인 케어를 지양하고, 지역사회에 밀착하여 비용효과적인 케어를 지향하는 것을 의미한다. 이를 통해 사회적 돌봄의 지속가능성을 제고하고자 한다.

다섯째, 커뮤니티 케어는 공식적인 제도적 돌봄만이 아니라 지역사회공동체의 참여를 기반으로 한다는 점에서도 차별적이다. 지역사회공동체는 자신의 미래를 가꾸는 의미에서 지역공동체 연대에 입각하여 ‘돌봄책임을 실천’한다. 민주적 공공성에 기반하여 지역사회돌봄정책 거버넌스에 참여하고 활동하는 돌봄민주주의를 지향한다.

커뮤니티 케어 강화를 위한 장기요양개혁

커뮤니티 케어 강화, Aging in Place를 위해서는 사람 중심(person-centered) 맞춤 케어(coordinated care)를 상담, 계획, 조직, 제공할 수 있도록 사례관리(care management)를 위한 플랫폼(platform) 마련이 필요하다. 다원화된 서비스 공급에도 불구하고 사람 중심으로 조직된 케어라는 공공목적에 복무하도록 ‘공공성(publicness)’을 담보해 내는 것이 커뮤니티 케어의 핵심적인 성공요건이다.

구체적으로 첫째, 유연한 맞춤서비스 위한 통합재가급여 도입이 필요하다. 둘째, 장기요양 제도를 넘어서는 포괄적 사례관리 위한 공공거점재가기관 설치가 필요하다. Aging in Place를 지원하기 위하여 다양한 상황과 니즈에 맞는 충분한 수준의 서비스를 보장하고 다양한 수준의 케어를 연속적으로 보장(continuum of care)하기 위하여 다양한 종류의 서비스 개발하여 통합적으로 조정 연계하는 것이 필요하다. 이를 위해 체계적 사례관리 및 관련 조직 간 구조화되고 유연한 네트워킹이 필요하다. 또한 누구나 편리하게 접근하여 이용할 수 있도록 통합적 서비스 이용 체계(Integrated Service System)의 구축이 필요하다.

이와 같이 Aging in Place를 위해서는 장기요양제도에 특별한 ‘새로운 제도적 장치’가 필요하다. ‘통합재가급여’라는 새로운 급여와 ‘통합재가기관’이라는 새로운 공급기관 도입이 그것이다.

통합재가급여

‘통합재가급여’는 장기요양 재가급여의 하나로 새롭게 도입이 검토되고 있다. 1차 및 2차 시범사업이 이루어졌고, 3차 시범사업을 준비 중이다. 통합재가급여는 재가급여를 개별 급여종류 및 시간, 횟수에 따라 서비스 이용계약을 하는 것이 아니라 통합적인 서비스패키지로 포괄적으로 서비스 이용계약을 하는 것을 의미한다. 통합재가급여기관의 회원으로 등록하여, 구체적인 서비스구성(care mix)에 관계없이 포괄정액수가를 적용하게 된다. 예컨대 방문요양, 방문목욕, 주야간보호, 방문간호, 단기보호 등 개별 재가급여를 통합하여 맞춤욕구 평가에 따라 서비스계획을 이용자와 함께 수립하고 서비스비용은 포괄 정액으로 지불하는 형태의 급여이다.

통합재가급여는 방문요양의 편향적인 것에서 맞춤 사례관리에 입각하여 통합적인 서비스를 제공함으로써 서비스 질 제고에 기여할 수 있다. 통합재가급여는 맞춤욕구에 따라 다양한 형태의 맞춤서비스 제공이 가능하여 고령 및 중증상태에도 Aging in Place를 지속할 수 있는 효과를 가지게 된다. 독거노인이고 중증인 경우 기존에는 시설입소나 병원입원이 불가피했다면, 통합재가급여가 이루어지면 1일 수회 방문요양 및 방문간호, 단기보호 등으로 준(準)시설서비스를 지원함으로써 중증, 독거인 경우에도 독립성과 자율성을 유지하며 자신의 집에서 또는 지역사회 서비스지원 주거에서 생활할 수 있다. 이러한 맥락에서 통합재가급여는 맞춤니즈에 대한 수요가 높은 중증, 독거노인, 취약층 대상으로 우선 실시하는 것이 바람직하다. 재가서비스를 필요에 따라 준(準)시설서비스 수준까지 제공할 수 있으므로 노년의 존엄한 삶을 유지하고 사회적으로도 비용효율적인 Aging in Place 지속에 기여할 수 있다.

선(先)서비스계약 포괄정액수가를 적용하는 재가패키지 급여인 통합재가급여 도입이 이루어지면, 사례관리+서비스계획+통합재가급여로 준(準)시설서비스 수준까지 가능한 이용자 맞춤 서비스 질 제고로 Aging in Place 지원이 가능해진다. 또한 통합재가급여는 포괄수가를 적용하고, 회원제 월정액으로 계약을 통해 서비스를 이용하게 함으로써 서비스제공기관의 안정적 경영이 비교적 가능하다. 그리고 통합재가급여는 서비스 수요 예측가능성이 높고 선(先)서비스계약 포괄정액수가로 안정적 일자리 마련이 가능해진다.

통합재가급여가 고령사회 및 초고령사회 재가급여 형태의 주류로 단계적으로 정착할 수 있도록 수가 등을 통해 정책적 시그널을 명확히 하는 것이 필요하다. 통합재가급여는 중증, 복합적 니즈를 가진 이용자부터 단계적으로 확대하는 것이 바람직할 것이다. 또한 통합재가급여는 포괄정액수가 특성상 서비스공급자의 서비스 량의 축소제공 유인이 작용할 수 있으므로 공공성(公共性)이 담보될 수 있는 공공(위탁) 공급기관에게 급여제공 권한을 우선적으로 부여하는 것이 적절하다.

통합재가급여의 성공적 도입을 위해서는 적정 시설 및 인력운영 모형 개발이 필요하다. 기존 개별 재가급여 인력 모형과 상이한 통합재가급여에 적합한 새로운 시설기준 및 인력운영 모형 구성이 필요하다. 통합재가급여 구성의 다양한 형태를 고려하여 몇 가지 통합재가급여 유형별 표준 시설 및 인력운영 모형을 개발하여야 한다. 또한 통합재가급여의 적정 수가 개발도 중요하다. 통합재가급여 수가가 적정한 수준으로 개발되는 것이 통합재가급여 중심으로 재가급여 개편을 위한 필수적 조건이다. 제공기관들이 기존 개별 재가급여에 비해 안정적 경영이 가능하도록 적정 수가를 보장하여야 한다.

통합재가기관과 공공거점재가요양센터

재가서비스 공급 체계에 통합재가급여를 공급하는 공공성이 담보되는 ‘통합재가기관’을 새롭게 도입하며, 먼저 공공성 담보의 중심적 역할을 수행하는 공공거점재가요양센터를 설립할 필요가 있다.

통합재가기관으로서 ‘공공거점재가요양센터’의 신설을 통해 공공성 강화의 중심적 축으로서 역할을 수행한다. 공공거점재가요양센터 신설을 통해 ‘구조적 공공성’을 확보한다. 주요 역할은 ‘지역사회 재가요양서비스 전체적인 통합 관리 및 조율 책임, 통합재가급여 제공, 민간재가기관과 연합하여 통합재가급여 제공, 장기요양인정자에 대한 공공서비스 제공(장기요양보험), 장기요양 등급외자 서비스 제공(지자체 재정)’이다.

통합재가기관의 특징은 다음과 같다. 첫째, 이용자 사례관리(care management) 기능을 담당하고 서비스 구성에 대한 전문적 개입의 구조를 마련하여 적정 서비스혼합(care-mix)에 기여한다. 둘째, 통합재가급여는 맞춤케어플랜에 대한 패키지급여에 대해 정액포괄수가가 적용되므로 기관이 경영적 이해보다 공공목적을 우위에 두고 서비스 과소공급 유인을 차단할 수 있는 공공기관에서 정착을 시켜야 한다. 이후 통합재가기관이 확대되더라도 공공기관에 준하는 기관이어야 한다. 셋째, 시장실패로 적정 서비스 공급에 사각지대가 발생하는 기피 이용자(까다로운 이용자, 고난도 중증환자, 고체중, 성폭력 등 위험 대상자 등) 및 기피 서비스(단시간서비스, 원거리서비스, 이동보조서비스 등)에 대한 공공적 대응을 수행해야 한다. 넷째, 제도 간 사각지대 및 제도의 보장수준을 넘어 보장이 필요한 경우, 제도중심의 경직적 대응을 넘어 사람 중심, 개별상황 중심의 유연한 공공적 대응을 해야 한다. 다섯째, 복합적인 기능 부여로 새로운 일자리 창출과 함께 일자리 질 제고가 가능하다.

통합재가기관의 재원은 사례관리자 인력배치에 따른 인건비 지원 수가+장기요양보험 통합재가급여 수가+장기요양보험 공공서비스에 대한 지원금+장기요양보험 이외 서비스에 대한 지자체 보조금으로 구성되어야 한다.

공공거점재가요양센터는 공공기관으로서 지역사회 노인돌봄 니즈에 대해 선도적 위치에서 통합적으로 관리하고 조율하며 대응할 수 있는 노인돌봄 커뮤니티 케어 중심기관이라 할 수 있다. 공공거점재가요양센터는 지역사회 장기요양인정자에 대한 통합재가급여기관으로서 뿐만 아니라 등급외자에 노인돌봄서비스, 예방서비스 등을 포함하여 서비스를 연계, 조정한다. 또한 공공거점재가요양센터는 공공기관으로서의 고유한 정체성에 부합하는 공공적 서비스를 제공한다.

공공거점재가요양센터는 노인돌봄 관련 통합적 사례관리기능과 공식 및 비공식 자원의 조직화를 담당하는 일본의 ‘지역포괄지원센터’ 기능과 더불어 이용자맞춤 포괄재가급여를 회원제 정액수가로 운영하는 일본의 소규모다기능센터에서 소규모가 아닌 ‘다기능센터’를 합한 역할을 함께 수행한다고 설명할 수 있다.

공공거점재가요양센터에는 장기요양 및 노인돌봄을 통합적으로 사례관리하는 전담 전문 캐어매니저를 배치한다. 캐어매니저의 임무는 첫째, 장기요양인정자 요양-복지서비스 통합 사례관리 및 등급외자 사례관리, 둘째, 중증 및 독거, 취약층 등 통합재가급여가 필요한 장기요양인정자에 대한 통합재가급여가 제공, 셋째, 지역돌봄공동체 조직, 민관 네트워킹, 보건-요양-복지 네트워킹, 지역사회조직과 지역주민 네트워킹 등이다.

맺음말

공공거점재가요양센터에서는 통합사례관리 체계로서 역할을 하며, 전문 사례관리자를 배치하여 노인건강돌봄의 요양-복지 분야에 컨트롤타워 역할을 수행할 수 있다. 노인건강돌봄 관련 보건-의료-요양-주거-복지 총체적 협의구조에서 중심축 역할을 수행할 수 있으며, 노인장기요양보험, 노인돌봄종합서비스, 기타 복지서비스 등 제도, 운영주체의 상이성을 넘어 통합제공할 수 있다. 이를 통해 중증, 독거, 취약층 등 복합적 니즈를 가진 대상자에 대한 사람 중심의 통합적 케어가 가능할 것이다. 또한 비공식자원, 지역돌봄공동체 등을 조직하여 커뮤니티 케어에 기여할 수 있으며, 가족돌봄제공자를 지원할 수 있다.

커뮤니티 케어는 노인에 국한되지 않는 통합적 서비스를 위한 플랫폼이다. 인구고령화와 지속가능성을 위한 보건복지 통합적 접근이라는 커뮤니티 케어 도입의 맥락을 고려할 때, 시의성, 시급성, 파급효과 측면에서 노인장기요양을 중심으로 커뮤니티 케어의 첫 출발을 시작하는 것이 적절할 것이다.