[월간경실련 2020년 5,6월호 – 시사포커스(1)]

2천조 원 거품 떠받치겠다는 정부, 21대 국회가 막아야 한다

김성달 부동산건설개혁본부 국장

 
문재인 정부가 20번째 부동산대책을 발표했다. 지난 5월 6일 국토부는 수도권 내 연간 25만 호 이상의 주택을 공급하기 위해 수익성이 없는 재개발 사업에 공기업을 투입해 특혜를 제공하겠다는 ‘수도권 주택공급 기반 강화방안’을 발표했다. 세부방안으로 ▲분양가상한제 제외 ▲기부채납 비율 완화 ▲용적률 특혜 제공 ▲조합원 지원확대 등을 제시했다.

최근 부동산시장은 코로나19 여파로 투기형 거래가 위축되며 집값 하락 등 정상화 징후가 나타나고 있다. 이런 와중에 재개발조합 등 특정 세력에게 규제 완화로 포장한 특혜를 무분별하게 제공하면서까지 도심재개발을 활성화시켜 공급을 늘려가겠다는 것은 가만히 놔두면 하락할 집값을 정부가 규제완화와 공급확대로 떠받치겠다고 선언한 것과 다름없다.

문재인 정부 3년 동안 서울 아파트값은 한 채당 평균 3억 원, 강남권은 7억 원이 상승했다. 경실련 조사결과 대한민국 전체 땅값은 출범 이후 30개월 동안 2천조 원 상승했다. 때문에 국민들은 미친 집값을 최소한 문재인 정부 이전 수준으로 되돌려놓을 것을 요구하고 있다. 대통령도 공개적으로 부동산투기 근절과 경기부양을 위한 부동산대책을 쓰지 않겠다고 강조해왔다. 하지만 결과는 규제완화와 공급확대에 기댄 거품부양책이니 정부가 무능하거나 국민을 속이고 있거나 둘 중 하나이다.

특히 공공재개발로 포장된 토건특혜책은 전면 재검토되어야 한다.

정부는 서울 내에는 총 531곳의 재개발·재건축 사업이 추진 중이고 일부 재개발이 사업성 부족 등으로 정체 중이라며, ▲LH·SH의 시행자 참여 ▲조합원 중도금 및 이주비 등 지원확대 ▲용적률완화 및 분양가상한제 적용제외 ▲사업비의 50%까지 주택도시기금 지원 등의 다양한 지원책을 제시했다. 반면 세입자 대책은 지원대상 확대와 영세 상인을 위한 대체 영업지 조성뿐이다. 재개발·재건축 사업의 가장 큰 문제인 불로소득의 사유화와 세입자와 원주민 내쫓김을 방지하기에는 턱없이 부족하다. 기존 재개발·재건축 사업에서 바가지분양을 허용하여 막대한 시세차액을 투기세력과 건설사에게 안겨주고 수많은 세입자와 원주민 등은 삶터에서 내쫓겼다. 주변 집값 폭등에 따른 서민들의 주거불안, 환경파괴와 자원낭비도 심각했다. 사업추진을 통해 공공주택을 확보했다고 했지만 개발이익환수장치가 거의 전무했기 때문에 공공임대주택 확보도 미흡했다. 이런 상황에서 재개발·재건축사업에 더 많은 지원을 하겠다는 것은 투기세력과 토건세력에게 맘껏 투기하라는 신호를 정부가 보내준 것과 다를 바 없다.

서울시가 2015년 이후 추진 중인 청년주택도 공공임대 확대를 내세워 ▲종상향 특혜 ▲용적률 완화 특혜 ▲기금지원과 세제 특혜를 제공했다. 하지만 결과는 어떤가. 공공임대는 10~20%에 불과하고, 주변 집값만 올려놨다. 민간업자가 그 결과로 막대한 시세차익을 챙겼음을 명심해야 한다.

용산정비창 부지 등 국공유지는 100% 공영개발 후 공공주택으로 공급되어야 한다.

정부는 코레일 등이 소유한 용산정비창 부지 등 15개의 국공유지를 개발하여 1만 5천 호의 공공주택을 공급하겠다고 밝혔다. 하지만 국공유지 개발에도 민간분양이 포함되어 있다. 용산정비창 부지의 경우 51만㎡(15만 평)를 업무, 상업시설, 주거 등 복합개발하여 주택은 8천 세대를 공급하고 이 중 50%를 공공주택으로 공급할 계획이다. 50%는 민간분양이고, 공공주택도 공공분양과 임대가 섞여있어 실질적인 장기공공임대주택은 더욱 줄어들 것으로 예상된다. 때문에 개발계획 발표 이후 코레일의 만성적자가 해결될 수 있는 기회라는 언론보도가 나오고 있고, 용산 일대로 투기세력이 몰리면서 집값도 상승하고 있다. 정부는 용산 일대를 토지거래허가구역으로 지정하여 투기를 차단하겠다고 밝혔지만 막대한 불로소득을 차단하고 서민들의 내집마련과 집값안정 효과를 위해서는 공영개발 후 100% 공공주택으로 개발해야 한다.

우리나라에는 선진국에서 찾아볼 수 없는 LH, SH라는 막강한 공기업이 존재하고 이들의 설립취지는 서민 주거안정이다. 때문에 ▲신도시 독점개발권 ▲강제수용권 ▲토지 용도변경권 등 막강한 권력을 공기업에 부여해왔다. 하지만 2000년부터 분양가가 자율화되고, 공기업의 장사논리가 허용되면서 공기업조차 투기세력과 자기들 배불리는 데에 막강한 공권력을 남용하고 있다. 공기업이 땅장사 집장사를 일삼는다면 존재해야 할 이유가 없다. 서민주거안정을 위해서는 저렴한 공공주택 확대가 매우 절실하며 이를 민간에게 구걸해서 확보하겠다는 것은 특혜를 제공하기 위한 변명에 불과하다. 더군다나 국공유지를 공공이 개발하여 공공주택, 공공상가 등 국민을 위해 사용하는 것은 지극히 당연하며 결코 민간분양, 민간매각되어서는 안된다. 재원확보가 어렵다면 주택도시기금, 국민연기금 등을 공영개발 재원으로 활용하도록 해야 한다. 토지는 공공이 보유하고 건물만 분양하면 강남에서도 1억 원(평당 500만 원, 20평 기준)에 내집마련이 가능하다. 저렴한 공공주택이 지속적으로 공급될 때 기존 주택값도 떨어질 수 있는 만큼 서민주거안정과 집값거품 제거를 위한 1억 원대 아파트 공급이 이루어지도록 공영개발해야 한다.

토건발상에서 벗어나지 못하는 정부, 21대 국회가 강력한 투기근절책을 입법화해야

2017년 1월 국민은행 통계 기준 서울 아파트의 중위가격은 호당 6억 원이었다. 그러나 문재인 정부의 50조 원 뉴딜대책, 재건축 고분양 허용 등의 투기조장책으로 출범 이후 집값은 가파르게 상승했다. 김현미 장관도 취임사에서 공급부족이 아닌 투기적 거래가 집값을 끌어올리고 있다며 투기근절책의 필요성을 강조했다. 하지만 대책은 임대사업자에 대한 세금면제 대출확대 등의 특혜책으로 이어졌고(임대주택 등록 활성화 방안, 2017.12) 그 결과 다주택자들의 투기과열로 집값은 더욱 상승했다. 게다가 2019년에는 수도권 30만 호 신도시 개발을 발표했고, 다시 1년이 지나 이번에는 도심재개발활성화 방안까지 지속적으로 투기조장 공급책을 발표하고 있다. 그 결과 2020년 4월 서울 아파트 중위가격은 호당 9억 2천만 원으로 문재인 정부 이후 매년 1억 원씩 상승했다. 주택보급률이 100%를 넘어선지 오래인데도 불구하고 공급확대로 집값을 잡겠다는 과거 정부의 토건식 발상으로 국민을 우롱하는 문재인 정부에게 서민 주거안정과 부동산 투기근절에 대한 철학이 있는지 의심스러울 정도이다. 20대 국회도 정부의 투기조장책을 방관하며 막대한 불로소득의 수혜를 누렸다. 21대 국회는 달라야 한다. 코로나19 여파로 고통받는 국민들을 최소한 주거불안에서라도 벗어나게 해줘야 한다. 강력한 투기근절책으로 집값거품을 잡을 때 서민주거안정도 이룰 수 있다. 특히 짓지도 않은 채 주택을 분양할 수 있는 선분양제를 완공 후 분양제로 전환해야 한다. 만일 지금처럼 선분양제를 유지해야 한다면 강력한 분양가상한제를 시행해서 소비자의 바가지 분양피해는 막아야 한다. 재벌법인 등에게 막대한 보유세 특혜를 제공하는 불공정 공시가격 제도 폐지, 건설사와 투기세력 배불리는 개발정책 중단, 임대사업자 특혜 페지 등을 위한 입법화도 시급한 과제이다. 문재인 정부의 투기경제, 거품경제를 21대 국회가 막아야 한다.

[월간경실련 2020년 1,2월호 특집. 2020년 경실련이 바란다(4)]

‘모두를 위한 포용적 도시재생정책’을 기대하며

남은경 도시개혁센터 국장

지난 1월 20일은 용산참사 사건이 있은 지 11년이 되는 날이었다. 충격적 사건이 발생하자, 온 나라는 진상조사와 관련자 처벌, 수십 년간 고착화된 재개발 제도 개선을 요구하는 목소리로 들썩였지만, 10여년이 지난 지금도 사업 방식이 크게 달라지지 않고 폭탄을 돌리고 있다.

용산사태는 재개발사업 추진과정에서 강제철거에 반대하는 상가세입자가 경찰의 무력 진압에 저항하다 세입자와 경찰이 사망하는 인명피해가 발생한 비극적 사건이다. 이주대책 없이 쫓겨나는 재개발지역 상인들의 생존권 위협의 실상이 극단적 방식으로 드러났다. 이후 강제철거 금지, 재개발사업의 공공성과 투명성 강화 등 투기수단으로 변질된 사업을 바꾸려는 움직임이 있었으나, 결과는 상가세입자의 영업보상을 3개월에서 4개월 치로 늘리고, 임차인의 권리금이 인정된 정도다. 재개발 사업과정에서 세입상인의 권리는 여전히 보호받지 못하고 있다.

재개발/재건축사업은 노후한 건물을 새건물로 바꾸고, 도로와 공원을 확충하기 위한 주요한 도시정책 수단이다. 그러나 물리적 환경개선에만 치중해 사람에 대한 고려는 없었다. 엄밀하게 말하면 토지와 건물 소유주의 권리는 재산권보호라는 명목 하에 불로소득까지 보호해야할 대상이 됐지만 지역사회를 일구고 유지해온 세입자가 계속 거주하고 영업할 권리는 보호해야할 대상이 아니었다. 함께 살아가야할 공동체의 구성원이 아닌 사업의 이익을 낮추는 걸림돌이라는 인식이 법제도에 반영되어 있다. 세입자의 생존권(주거권과 영업권)은 공익사업으로 불리는 재개발/재건축 사업과정에서 보호되지 못하고 있다. 자연히 세입자의 자살과 같은 극단적 선택이 멈추지 않고 재정착대책을 요구하는 상인과 사업자간의 갈등이 표출되고 있다.

서울시는 지난해 초 도시산업생태계 보호와 노포 보전 등 대책마련을 위해 세운재개발사업 추진을 일시 중단했다. 연말까지 대책을 내놓는다는 계획이었지만 아직 발표하지 않고 있다. 재건축세입자에 대한 대책은 전무하다. 아현2구역 세입자 자살이후 단독주택재건축사업에 대해서는 용적률 인센티브로 이주대책을 유도한다는 계획이지만 실행 실적은 신통치 않다. 토지주와 사업자가 사업권을 갖고 수익을 극대화하도록 방치한 법을 고치지 않고 유인책을 제공하는 수준의 대책으로는 쫓겨나는 사람들을 보호하기 어렵다. 서울시가 지금 할 수 있는 효과적인 정책은 사업을 중단시키는 것뿐이나 경기부양과 세수확대를 위한 건설업 활성화방안도 결코 포기할 수 없어 문제는 더욱 심각하다.

노후한 도시환경을 개선하고 부족한 기반시설을 확보하는 것은 필요하다. 무엇보다 주택을 공급하는 방안으로 재개발·재건축사업은 여전히 유효한 정책수단이다. 그러나 정비수법이 지역민의 기본권을 제약하고, 서민 등 취약층의 생존권을 위협한다면 사회적 갈등으로 인해 더 이상 사업의 지속가능성을 담보하기 어렵다. 반면 재개발재건축사업으로 땅값이 뛰고 집이 삶터가 아닌 재산증식의 수단이 되어 불평등과 양극화를 확대시키는 상황에서 더 이상 공익사업임을 내세워 사업을 강행해야 할 명분도 없다. 정비사업의 공익적 목적을 실현하면서도 주민의 기본권을 보호하는 방향의 정책 및 제도개선이 필요하다. 재개발재건축사업이 지속가능성과 공익성을 함께 달성하기 위해서는 다음과 같은 과제가 해결되어야 한다.

기본권을 제약하는 강제퇴거 금지

지난해 유엔 주거권 특별보고관은 국내 주거실태 조사 보고서에서 소득가구와 취약계층의 주거안정성, 주민 협의 없이 이뤄지는 재개발/재건축에 따른 강제퇴거와 이주 등의 문제를 지적했다. 유엔 특보는 강제퇴거를 주거권을 총체적으로 침해하는 행위로 규정하고, 재개발/재건축 관련 법률체계와 정책, 실행방안이 국제인권 기준을 준수하도록 개선되어야 한다고 밝혔다. 국제인권기준은 세입자들을 비롯한 모든 주민에게 협의와 참여를 보장하면서 부담 가능한 적정 대체 주거지 제공 및 법적 구제의 제공을 보장하도록 하고 있다. 대한민국 정부는 이러한 국제기구의 권고를 외면하지 말고 제도화해야 한다. 이 보고서는 지난해 유엔인권이사회에서 공식 문건으로 채택됐다.

세입자 대책을 위한 공공임대주택 및 공공상가 건립 및 공공인수 의무화

재개발재건축구역 주민의 절반 이상은 저렴한 임대료를 지불하는 세입자 가구로 사업 후 저렴주택 멸실에 따른 대책이 필요하다. 서울시는 재개발사업에서 건립되는 신규주택의 15%를 임대주택으로 공급하도록 의무화하고 있으나, 이는 기존 세입자 가구의 1/4정도를 수용할 수 있는 물량으로 세입자 주거안정을 위해서는 절대적으로 부족하다. 즉 재개발사업이 진행될수록 저렴 주택 멸실로 인한 서민주거불안은 더욱 심화되고 있어 공급확대방안 모색이 필요하다.

서울시의 공공임대주택 재고율은 6%로 사회주택 비율이 30%이상인 유럽 국가와 비교하면 매우 낮다. 신도시 건설이 아닌 도시 내 접근성이 용이한 지역에 임대주택을 보다 많이 확보하기 위해서는 재개발/재건축 등 신규 주택공급과정에서 공공임대주택 건설을 보다 확대해야 한다. 정비사업에서 임대주택 공급 비율을 30%로 늘리고 법에 명시하여 안정적으로 공급이 이루어지도록 해야 한다. 아울러 지어진 임대주택의 민간 매각을 금지하고 공공의 인수를 의무화하도록 법개정이 필요하다.

상가세입자들에게는 재정착하고 영업안정성을 유지할 수 있도록 공사기간 대체상가 제공과 사업 완료 후 우선입주권과 임차권을 제공해야 한다. 무엇보다 이들의 경제적 수준에 부담가능한 상가가 제공되어야 하고 이를 위해 공공상가 건립을 법제화하고 보상도 현실에 맞게 이루어져야 한다.

투기이익의 철저한 환수

재개발/재건축사업은 공공의 계획승인을 통해 용적이 증가하고 땅값이 상승해 개발이익이 발생하므로 이를 환수하는 제도를 운영하고 있다. 현재 정부는 <재건축초과이익환수에관한법률>, <개발이익환수에관한법률>에 따른 개발부담금 부과를 통해 재건축사업와 상업지 재개발사업의 이익을 환수하고 있다. 그러나 환수금액을 산정하는 기준인 공시지가와 공시가격이 실제 거래가격보다 낮게 책정되어 불로소득 환수라는 제도의 취지를 달성하지 못하고 형식적으로 운영되고 있다. 공시지가와 공시가격의 현실화율을 높여 투기소득을 철저하게 환수해야 한다.

또한 건설경기 활성화를 위한 개발부담금 부과 중지와 면제, 감면 조치 등 사업자 특혜를 중단해야 한다. 정부의 오락가락한 정책으로 제도운영의 안정성이 확보되지 못하고 규제로 인식되어 피해야할 대상이 되었다. 개발부담금제도의 정상적 운영을 통해 부동산 투기소득은 반드시 환수한다는 정책의지를 분명히 해야 ‘부동산 = 돈벌이’라는 잘못된 인식을 막을 수 있다. 공공은 개발사업과정에서 발생한 개발이익을 철저하게 환수하고 이를 원주민 재정착과 서민주거안정을 위한 대책의 재원으로 활용해 공익적으로 사용해야 한다.

개발위주의 도시재생정책에 대한 재검토

물리적 환경개선 위주의 정비사업을 지양하고 사회적 경제적 재생을 위해 주민참여를 보다 강화하고자 도시재생사업을 도입하였으나, 짧은 사업기간과 관주도의 획일적 사업계획, 형식적 주민참여로 지역과 주민의 특성을 살리지 못하고 있다. 문재인 정부는 5년간 50조원을 투입해 500개의 도시재생사업을 추진한다는 계획을 이에 대한 효과와 부작용에 대한 진단 없이 우후죽순 추진하고 있다. 최근에는 가시적 성과를 내기위해 공기업에 각종 특혜를 주어 사업활성화를 꾀하고 있으나, 과거 개발방식으로 회귀하고 있다는 우려도 제기된다. 더 이상 지역에 예산을 나눠주는 선심성 사업이나 공기업의 땅장사 사업이 되지 않기 위해서는 그간 추진된 도시재생사업에 대한 평가 후 사업추진방식에 대한 전면 재검토가 이루어져야 한다.